Sentencia nº 140 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 9 de Marzo de 2010

SALA CONSTITUCIONAL Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente Nº 09-1364

El 25 de noviembre de 2009, se recibió en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia escrito contentivo del recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada, por el abogado J.R.L., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 45.387, en su carácter de apoderado judicial de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CHAGUARAMAS DEL ESTADO GUÁRICO, según instrumento poder otorgado ante la Notaría Pública de Valle de la Pascua, Estado Guárico, el 1 de octubre de 2009, bajo el Nº 26, Tomo 102 de los Libros de Autenticaciones llevados por dicha Notaría, contra “el artículo 6 de la Ordenanza del Régimen de Organización y Funcionamiento del Concejo Municipal de Chaguaramas y sus Dependencias Auxiliares del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico, instrumento que fue publicado en la Gaceta Municipal de Chaguaramas el 28 de diciembre de 2007”.

El 25 de noviembre de 2009, se dio cuenta en Sala y se designó como ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

I

DEL RECURSO DE NULIDAD

La parte actora presentó recurso de nulidad conjuntamente con medida cautelar innominada, con fundamento en los siguientes alegatos:

Que “el 4 de agosto de 2009, la Secretaria del Concejo Municipal del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico, hace entrega a la Alcaldesa del Municipio, en copia certificada, la Ordenanza del Régimen de Organización y Funcionamiento del Concejo Municipal de Chaguaramas y sus Dependencias Auxiliares del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico, y le expresa que en la referida Ordenanza, en ‘.... donde existe la norma para entregar al Concejo Municipal el 10% de los Ingresos Municipales...(...)’ (…). El 28 de diciembre de 2007, es publicada la referida Ordenanza en la Gaceta Municipal de Chaguaramas, año XVII, instrumento convocado a consagrar las normas que regulan la autonomía funcional y el ordenamiento interno del Concejo Municipal, tal y como lo prescribe el único aparte del artículo 53 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal”.

Que “del texto legal se observa que, el artículo 6, viola principios y normas constitucionales, principios tales como, la ética, la racionalidad, la proporcionalidad y la legalidad; igual que contraviene los parámetros establecidos en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, ley marco que sirve de fundamento o desarrollo a las ordenanzas municipales; en el caso específico, se ha establecido que, el presupuesto del órgano legislativo municipal, será un diezmo de los ingresos municipales, siendo que la ley marco le indica que su estimación será el equivalente al gasto que implique cumplir con su función legislativa, exclusivamente”.

Que “El texto completo de la norma cuestionada reza así: Artículo 6: ‘El monto anual del presupuesto de gastos del Concejo Municipal será el equivalente al diez por ciento (10%) de los ingresos ordinarios del Municipio, extraordinarios, así como recursos de la ordenanza del presupuesto’ (…). Como se podrá observar, el presupuesto del Concejo Municipal del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico, no es aquel resultante de la estimación de los gastos que implica cumplir con su función legislativa municipal, como órgano hacedor de ordenanzas y acuerdos y de control del gobierno local, sino que será el producto de descontar el diez por ciento (10%) de cuantos ingresos tenga el Municipio durante el año fiscal, bien sean éstos ingresos ordinarios o extraordinarios, ‘.....así como recursos de la ordenanza del presupuesto.’(¿?) (sic). Otra lectura es que no tiene importancia, entonces, el cumplir con las fases presupuestarias, de estudiar, elaborar y discutir el presupuesto de gastos del Concejo Municipal, ni realizar la necesaria contabilidad del costo que implica legislar y controlar al gobierno local, alcanzaría con disponer de las partidas por donde gastar los ingentes recursos, pues, en cuenta a saber del ingreso, bastaría con estar atentos de cuanto ingreso tenga el Municipio para descontarse el porcentaje establecido, tarea que además les es muy fácil cumplir, toda vez que es el Concejo Municipal el órgano que autoriza a la alcaldesa a decretar los créditos adicionales al presupuesto, por los ingresos extraordinarios que se originen durante el año fiscal”.

Que “el gravamen establecido implica, por un lado, que los ingresos ordinarios, vale decir, aquellos recursos provenientes de los ingresos propios por pago de los tributos, ventas y arrendamiento de bienes inmuebles municipales y principalmente producto del situado constitucional, le corresponde al Concejo Municipal el diez por ciento (10%) de su importe total, sin más consideraciones legales ni financieras. Por otro lado, de los ingresos extraordinarios, los cuales generalmente provienen de entes financieros nacionales como el FIDES y LAES, cuyos recursos son aprobados previa la presentación de un proyecto o programa que desarrollará posteriormente el gobierno local y cuyo monto financiado será el correspondiente al valor de la obra a construir o el importe de la adquisición presupuestada, pero, conforme a la premisa legal, siempre el Concejo Municipal descontara el 10% del importe; ante lo cual habrá que sobreestimar el costo de la obra o la de adquisición en una porción igual al gravamen, lo cual está vedado por la Ley; o bien, correr el riesgo de tener el presupuesto de la obra o de la adquisición con un déficit proporcional al 10% gravado. Qué decir de la circunstancia gravosa en que se encuentra el ejecutivo municipal con los recursos aprobados por el gobierno nacional o el gobierno regional para pagar, por ejemplo, los pasivos laborales generados a consecuencia de los aumentos de sueldos y salarios o por el otorgamiento de beneficios laborales decretados por el Presidente de la República, y que decir de las donaciones de bienes y de las contribuciones especiales hechas al Municipio, cuyo donante o contribuyente expresamente grava el recurso (ingreso) que está destinado para determinada obra o para la adquisición de bienes, recursos cuyo destino e importe previamente han quedado establecido por la institución aprobante, donante o contribuyente; bajo la premisa normativa, por ser ingresos extraordinarios, el Concejo Municipal hará el respectivo descuento”.

Que “conforme a las circunstancias esgrimidas, el artículo 6 de la Ordenanza del Régimen de Organización y Funcionamiento del Concejo Municipal de Chaguaramas y sus Dependencias Auxiliares del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico contravienen el espíritu y razón del artículo 95.5 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, que faculta al Concejo Municipal, ‘Aprobar el presupuesto de gastos que soporte su plan legislativo anual, tomando en cuenta las limitaciones financieras del Municipio’. La norma base prescribe primeramente que el Concejo Municipal debe tener un plan legislativo anual; lo cual implica que no puede cumplir otras funciones; ni la existencia de dos presupuestos paralelos en el Municipio, por más que su Presidente ejecute el presupuesto del órgano y que sea la autoridad en materia de administración de personal del Concejo Municipal. El Concejo Municipal no tiene competencia en materia de gestión local, ni de administración de los asuntos locales, su competencia sólo se circunscribe a legislar -elaborar, discutir, aprobar y sancionar Ordenanzas- y a controlar la administración municipal, en cámara plena, o a través de las comisiones permanentes o especiales, interpelar a los funcionarios municipales, peticionar información sobre el estado de los servicios públicos municipales, y para realizar y cumplir con tales actividades está habilitado para aprobarse el estimado de gastos que soporte su plan legislativo anual”.

Que “por otro lado, el plan legislativo anual comporta que el órgano legislativo debe precisar cuantas y cuales Ordenanzas y demás instrumentos normativos necesita la municipalidad para el año presupuestario siguiente y, precisamente, para realizar esta actividad es que está facultado estimarse los gastos de funcionamiento. Siendo así, para elaborar el plan legislativo anual y estimarse el presupuesto de gastos deberá tenerse en cuenta las premisas siguientes: i) el costo del recurso humano que trabaja en el órgano, y la asistencia técnica o asesorías de abogados, economistas, técnicos en computación o diseño, que de manera eventual o permanente sean justificado contratar; ii) los instrumentos básicos para el trabajo en la oficina, equipos de computación, retroproyectores o video, cámara filmadora, grabadora, calculadora, teléfonos, aire acondicionado, y las provisiones propias de una oficina. Precisándose que, en el caso particular, el Municipio Chaguaramas tiene un Concejo Municipal integrado por cinco (5) Concejales, composición que indica lo pequeño de la municipalidad, y a lo sumo trabajan diez personas, entre empleados y obreros; además que la instalación en donde funcionan por ser un bien público municipal no pagan por su uso, salvo los gastos de mantenimiento; por otro lado, el requerimiento de equipos no son necesidades anuales, salvo su mantenimiento; por último, que hasta ahora, la elaboración de los proyectos de ordenanzas provienen del ejecutivo municipal, limitándose el legislativo a su discusión y sanción”.

Que “mantener este porcentaje fijo y aplicable a todo ingreso que tenga el Municipio, conforme al modesto desempeño de nuestro órgano legislativo, de seguro, crea excedentes presupuestarios que la Constitución y la ley no le faculta al Concejo Municipal administrar y ni disponer en otros quehaceres distintos a sus propias facultades, por muy justificados que estos sean. La previsión legal de facultar la aprobación presupuestaria de sus propios gastos, le impone al Concejo Municipal, a su vez, el deber de tomar ‘....en cuenta las limitaciones financieras del Municipio’ (…)”.

Que “conforme a los factores señalados y que influyen en la elaboración anual del presupuesto de gastos y a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, de observancia para todas las funciones públicas, no existen fundamentos constitucionales ni legales para mantener un presupuesto anual de gastos regido con base a un porcentaje fijo sobre los ingresos ordinarios y extraordinarios que tenga el Municipio durante el año fiscal que se trate. Por el contrario, el presupuesto anual del Concejo Municipal debe ser exactamente igual al gasto real que implique el funcionamiento del órgano legislativo y no la estimación fija mantenida hasta ahora; vale decir, cada año los concejales deben sacar sus cuentas de cuanto cuesta legislar y controlar la administración municipal; cuenta que por lógica matemática y financiera, no puede ser exactamente igual, todos los años, el diez por ciento (10%) del Presupuesto de Ingresos ordinarios y extraordinarios del Municipio”.

Que “establece el artículo 314 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que no se hará ningún tipo de gasto que no haya sido previsto en la respectiva Ordenanza (ley); y más importante aún, instruye que sólo podrá decretarse créditos adicionales al presupuesto para gastos necesarios no previstos o cuya partida resulte insuficiente, con la advertencia que la tesorería cuente con los recursos para ello. Vista así las cosas, indudablemente, que el artículo 6 de la Ordenanza del Régimen de Organización y Funcionamiento del Concejo Municipal de Chaguaramas y sus Dependencias Auxiliares del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico, no es concordante con la previsión constitucional, en especial, en lo referido a los gastos necesarios y con la advertencia que la tesorería cuente con los recursos”.

Que “mientras que para la Ordenanza le basta la existencia de un ingreso ordinario o extraordinario para que el Concejo Municipal disponga del diezmo para sus gastos, sin saber si realmente lo necesita o requiera; la Constitución establece como principio general, que no habrá gastos imprevistos y que en caso de sobrevenir la imprevisibilidad se justificaría sólo para los gastos necesarios y que, aún así, debe observarse la existencia de los recursos en la tesorería para atender la erogación. El dogma establecido en la Ordenanza viola la previsión constitucional y hace forzoso su nulidad absoluta, y así lo solicitamos sea acordado”.

Que “acorde con la anterior norma constitucional, el artículo 315 consagra el deber a todos los niveles de gobierno de establecer de manera clara el objetivo específico del crédito adicional a que está dirigido, los resultados concretos que se espera obtener y los funcionarios responsables para el logro de tales resultados. Los resultados se medirán en términos cuantitativos, mediante indicadores de desempeño. Siguiendo con la comparación normativa, sin ningún genero de dudas, la norma municipal contraviene las previsibilidades constitucionales, pues, como se ha dicho, conforme al artículo 6 de la ley local, sólo basta la existencia de un ingreso ordinario o extraordinario para que el Concejo Municipal disponga del diezmo para sus gastos; quizás después, y sólo después y no se ha observado aún durante estos largos diez meses de gestión de la nueva alcaldesa, indicara si el recurso adicional tiene un objetivo específico, que resultado concreto espera cumplir y los funcionarios responsables para el logro de tales resultados”.

Que “semejante a las disposiciones de las normas constitucionales citadas, el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal prohíbe destinar específicamente cualquier ingreso con el fin de atender el pago de determinado gasto, salvo las afectaciones legales. Del mismo tenor, el artículo 34 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, proscribe destinar específicamente cualquier ingreso con el fin de atender el pago de determinados gastos; creando la excepción con los ingresos provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Municipio; los recursos provenientes de créditos públicos; los que resulten de la gestión de los servicios autónomos sin personalidad jurídica y el producto de las contribuciones especiales. Pero la norma municipal y el Concejo Municipal se encarga de ello muy rigurosamente, no distingue el origen de los ingresos, sólo le basta registrar que se efectúa un ingreso para descontar el inconstitucional e ilegal diezmo. En términos reales, cumplir con el gravamen implica que el Concejo Municipal disponga de excedentes presupuestarios, cuando su presupuesto es sólo de gastos; en contrario, la alcaldía, órgano encargado de manera exclusiva del funcionamiento de los servicios públicos municipales, muchas veces, incluso, de algunos servicios regionales y nacionales y que además atiende las eventualidades producidas por la naturaleza o por errores humanos, siempre tendrá un presupuesto deficitario y sin posibilidad de disponer de esos recursos excedentarios del Concejo Municipal”.

Que “por la naturaleza del recurso, cuyo trámite conlleva un tiempo razonable que superará con toda seguridad lo que resta del año 2009, se necesita de manera perentoria una protección contra la norma impugnada de nulidad, toda vez que, conforme a la pretensión de mi mandante, se tiene previsto no considerar el gravamen cuestionado en el nuevo Presupuesto de Ingresos y Gastos del Municipio para el año Fiscal 2010. En efecto, el trámite del recurso de nulidad, y dada la composición misma de la Sala como tribunal colegiado, hacen que el tiempo para obtener repuesta jurisdiccional pueda exceder la noción de inmediatez exigida por el texto constitucional, premisas estas por las cuales se hace necesario y procedente el anticipar una tutela al proceso de amparo y otorgar una cautela de la cautela”.

Que “para la procedencia de la referida tutela anticipada creemos cumplir con la existencia de sus tres elementos esenciales en virtud del contenido mismo del recurso de nulidad interpuesto, a saber: i) Fumus Boni luris o la apariencia razonable de la titularidad del derecho que se alega, apariencia la cual se deriva de los documentos anexados al escrito libelar, ii) Periculum in Mora, o el peligro de quedarse ilusorio el FALLO DEFINITIVO EN EL SENTIDO DEL NECESARIO TRANSCURSO DEL TIEMPO PARA RESOLVER EL RECURSO y iii) Periculum in Damni, o inminencia del daño que le ha causado hasta ahora la norma impugnada a las exiguas finanzas municipales y principalmente el daño que le causaría de seguir con plena vigencia sus efectos legales, sobre todo ahora cuando se está en el proceso de discusión del presupuesto anual, cuya última fase es pasar por las arcas caudina del Concejo Municipal. Por las presuntas violaciones de los derechos fundamentales y su irreparabilidad, son los presupuestos básicos que hacen reclamar la necesaria exigencia de la tutela anticipada de los derechos y garantías fundamentales”.

Que “el presente recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad incoado en contra del artículo 6 de la Ordenanza del Régimen de Organización y Funcionamiento del Concejo Municipal de Chaguaramas y sus Dependencias Auxiliares del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico, sea admitido y sustanciado conforme a derecho, y resuelto a tenor de lo previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con la jurisprudencia establecida por la misma instancia. Igualmente, que sea admitida y decretada la medida cautelar peticionada y en consecuencia, se suspenda los efectos del artículo 6 de la Ordenanza del Régimen de Organización y Funcionamiento del Concejo Municipal de Chaguaramas y sus Dependencias Auxiliares del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico hasta tanto se decida el recurso de nulidad”.

II

DE LA COMPETENCIA

En el presente caso, se ha ejercido un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra “el artículo 6 de la Ordenanza del Régimen de Organización y Funcionamiento del Concejo Municipal de Chaguaramas y sus Dependencias Auxiliares del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico, instrumento que fue publicado en la Gaceta Municipal de Chaguaramas el 28 de diciembre de 2007” el cual establece que “el monto anual del presupuesto de gastos del C.M. será equivalente al diez por ciento (10%) de los ingresos ordinarios del Municipio, extraordinarios, así como recursos de la ordenanza de presupuestos”.

En cuanto a la competencia para conocer de acciones de nulidad como la planteada en autos, establece el numeral 2 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que es atribución de esta Sala Constitucional, “Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución y que colidan con ella”. Por otra parte, el artículo 5, numeral 7, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, fija como competencia exclusiva y excluyente de esta Sala Constitucional:

“7. Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados, Municipios y del Distrito Capital, dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y que colidan con ella, mediante el ejercicio del control concentrado de la constitucionalidad. La sentencia que declare la nulidad total o parcial deberá publicarse en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela y en la Gaceta Oficial Estadal o Municipal que corresponda, determinando expresamente sus efectos en el tiempo”.

Atendiendo a las disposiciones transcritas, esta Sala se declara competente para conocer del recurso de nulidad interpuesto. Así se decide.

III

DE LA ADMISIBILIDAD

Esta Sala advierte que revisadas como han sido las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 19, aparte 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, no se evidencia alguna de las mismas en el presente recurso, de manera que no advierte en su estudio preliminar esta Sala: ley alguna que disponga su inadmisibilidad; que el conocimiento del mismo corresponda a otro Tribunal; que se haya acumulado a otro recurso con el que se excluya o cuyos procedimientos sean incompatibles; que falten los documentos indispensables para su admisibilidad; que contenga conceptos ofensivos o irrespetuosos; que su contenido resulte ininteligible a los efectos de su tramitación; así como tampoco se evidencia falta de representación o legitimación del recurrente, ni tampoco cosa juzgada. De manera que, esta Sala admite el presente recurso en cuanto ha lugar en derecho, sin perjuicio de la potestad que le asiste de examinar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad y procedencia establecidos en la ley y la jurisprudencia en cualquier estado y grado del proceso.

Como consecuencia de dicha admisión, en virtud de lo establecido por esta Sala en sentencia Nº 1.645 del 19 de agosto de 2004 (caso: “Constitución Federal del Estado Falcón”) y de conformidad con el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena citar mediante oficio a la Alcalde del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico, al Presidente del Concejo Municipal del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico y al Síndico Procurador del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico, para que comparezca ante este Tribunal dentro de los diez días hábiles siguientes, contados a partir de la publicación del cartel o de la notificación del último de los interesados. A tales fines, remítase a los citados funcionarios copia certificada del escrito del recurso, de los recaudos aportados por el actor y del presente fallo de admisión.

Finalmente, se ordena notificar mediante oficio a la Fiscal General de la República y, siguiendo el criterio fijado por esta Sala en la sentencia Nº 1.238 del 21 de junio de 2006 (caso: “Cámara Venezolana de Almacenes Generales de Depósito, CAVEDAL”), se ordena la notificación del actor y el emplazamiento de los interesados mediante cartel que será librado por el Juzgado de Sustanciación dentro de los tres (3) días de despacho siguientes a que conste en autos mediante diligencia del alguacil haberse efectuado la notificación del recurrente en el domicilio procesal indicado en autos. Vencido el referido lapso de tres (3) días, el recurrente cuenta con un lapso de treinta (30) días de despacho para retirar, publicar -en uno de los diarios de mayor circulación nacional- y consignar el cartel de emplazamiento. En caso que la parte recurrente no retire, publique y consigne el cartel de emplazamiento dentro del referido lapso de treinta (30) días, la Sala declarará la perención de la instancia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 ordinal 1º del Código de Procedimiento Civil. Asimismo, se advierte que si la parte recurrente no consigna un ejemplar del cartel publicado en prensa dentro del lapso de tres (3) días de despacho siguientes a su publicación, así no se haya vencido el referido lapso de treinta (30) días de despacho, la Sala declarará desistido el recurso y ordenará el archivo del expediente de conformidad con el párrafo 12 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

IV

DE LA MEDIDA CAUTELAR

La doctrina de la Sala en materia de solicitud de medida cautelar acumulada al recurso de nulidad por inconstitucionalidad (Cfr. Fallo de esta Sala Nº 1.181/2001), ha sido conteste en afirmar que la medida de inaplicación requerida supone una interrupción temporal de la eficacia del contenido normativo de la disposición impugnada y que, como tal, constituye una importante excepción legal al principio general, según el cual, con base en la presunta validez intrínseca a todo acto legal, éste tiene fuerza obligatoria y produce todos sus efectos desde el momento mismo de su publicación en la Gaceta Oficial, aplicándose únicamente como medida de protección cuando sea muy difícil reparar por sentencia definitiva los daños que resulten de la aplicación del contenido normativo del texto legal impugnado, por tanto, para que pueda ser acordada, tiene que existir una verdadera y real justificación, ya que su manejo desequilibrado causaría un quebrantamiento del principio de autoridad.

Adicionalmente, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Sala en cuanto a que los extremos requeridos por el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, son necesariamente concurrentes junto al especial extremo consagrado en el parágrafo primero del artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, es decir, que debe existir fundado temor de que se causen lesiones graves o de difícil reparación cuyo origen ha de ser la aplicación de la norma impugnada, de manera tal que faltando evidencia de cualquiera de estos elementos, el juez constitucional no podría bajo ningún aspecto decretar la medida preventiva, pues estando vinculada la controversia planteada en sede constitucional con materias de Derecho Público, donde puedan estar en juego intereses generales, el juez debe además realizar una ponderación de los intereses en conflicto para que una medida particular no constituya una lesión de intereses generales en un caso concreto.

En el contexto expuesto, el motivo específico que legitima al actor para solicitar la tutela cautelar se fundamenta esencialmente en “que mientras que para la Ordenanza le basta la existencia de un ingreso ordinario o extraordinario para que el Concejo Municipal disponga del diezmo para sus gastos, sin saber si realmente lo necesita o requiera; la Constitución establece como principio general, que no habrá gastos imprevistos y que en caso de sobrevenir la imprevisibilidad se justificaría solo para los gastos necesarios y que, aún así, debe observarse la existencia de los recursos en la tesorería para atender la erogación”.

Al respecto, la Sala advierte que la norma impugnada se encuentra estrechamente vinculada con las denominadas ordenanzas de presupuesto, las cuales expresan los planes locales, elaborados dentro de las líneas generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación aprobadas por la Asamblea Nacional, en aquellos aspectos que exigen, por parte del sector público, captar y asignar recursos conducentes al cumplimiento de las metas de desarrollo económico, social e institucional del país. Como sostiene G.M. “Presupuestar es uno de los elementos del proceso total de la planificación. La programación implica, primero la formulación de objetivos y el estudio de las alternativas de la acción futura para alcanzar los fines. En segundo lugar, implica la reducción de estas alternativas de un número muy amplio a uno pequeño y, finalmente, la prosecución del curso de la acción adoptada; a través de un programa de trabajo” -Vid. Martner, Gonzalo. Planificación y Presupuesto por Programas, Editores S.A., Primera Edición, México, 1967, Pág. 62 y siguientes-.

Así, la Sala ha señalado en sentencia Nº 2/09, que “el presupuesto se constituye en un instrumento estratégico de planificación, administración y de gobierno local, que exige captar y asignar recursos conducentes al cumplimiento de las metas de desarrollo económico, social e institucional del Municipio, y será ejecutado con base en los principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal -Cfr. Artículos 311 y 315 de la Constitución, en concordancia con el artículo 227 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal-. No obstante, en el marco constitucional y legal las actuaciones del Municipio en el ámbito de sus competencias deben desarrollarse incorporando la participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión pública y al control y evaluación de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna -Cfr. Artículo 168 de la Constitución-, con lo cual se reafirman los postulados del principio de participación que caracteriza el sistema constitucional vigente”.

Igualmente, en la mencionada decisión se dejó sentado que “bajo el principio de racionalidad y no arbitrariedad que debe regir para todo ejercicio del Poder Público, no es posible concebir la idoneidad del instrumento fundamental para la ejecución de los planes de desarrollo económico y social (ordenanza de presupuesto), sin que el mismo responda bajo los principios y normativas aplicables”, no sólo “a los programas y obras que el alcalde recién electo ofreció en su campaña, y que la comunidad en definitiva respaldó con su voto”, sino mas allá y desde una perspectiva esencialmente objetiva, vinculada con el correcto y eficaz funcionamiento del sistema normativo que regula la distribución de ingresos y ejecución de gastos en los entes y órganos de la Administración Pública; respecto a la necesidad de que los actos de los órganos legislativos no resulten arbitrarios, en la medida que están sujetos al estricto control jurisdiccional que hace posible la existencia del Estado de Derecho -Vid. Sentencias de esta Sala Nº 6/2000 y 2.194/2007-

Ciertamente, desde una perspectiva general puede afirmarse que el legislador tiene en materia económica una amplia discrecionalidad en cuanto al mérito y oportunidad de medidas económicas -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 1.444/2008-. No obstante, dicha discrecionalidad se ejerce bajo la premisa de que “(…) el sometimiento pleno a un control jurisdiccional de los diversos actos que emanan de los órganos del Poder Público, ha sido un logro en el desarrollo del Estado, máxima expresión de sujeción colectiva a una autoridad, con miras a la consecución última del interés general, y en definitiva como una garantía del Estado de Derecho (…)” -Vid. Sentencias de esta Sala Nros. 1.815/2004 y 1.117/2006-, por lo que sería un despropósito, y así lo entiende esta Sala, que actos como la determinación del contenido del presupuesto municipal queden excluidos del control, ya que ellos no sólo causan efectos jurídicos, sino vienen determinados por un conjunto de normas que condicionan su validez -tales como, el procedimiento aplicable (Cfr. Artículos 268 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y 34 al 40 de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública), los principios que los rigen (principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal -Cfr. Artículos 311 de la Constitución y 227 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal-) y su vinculación con los fines que la propia constitución y ley establece (vgr. Desarrollo económico y social)- o limitan la discrecionalidad del órgano legislativo -vgr. En materia de gastos de inversión (Cfr. Artículo 230 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal)-.

Por ello, se debe afirmar que la discrecionalidad propia de las decisiones políticas al manifestarse, pueden concretarse “(…) en ejecución, diseño, planificación, evaluación y seguimiento de las líneas de gobierno y del gasto público, lo que quiere decir que la política no se agota con el actuar jurídico. En aquel entendido los actos sí son controlables por los órganos jurisdiccionales, pero sólo en sus elementos jurídicos (conformidad a derecho de una actuación específica, no general o abstracta). Los criterios de oportunidad y conveniencia escapan del control del juez, así como también escapan, por ejemplo, los elementos políticos de los actos administrativos o de gobierno, o las razones de oportunidad y conveniencia de las leyes (Vid. Sent. Nº 1393/2001 SC/TSJ). De lo contrario se vulneraría la libertad con la que debe contar el Estado para adoptar y aplicar las políticas que considere más eficaces para la consecución de sus fines (entre los que está las garantías de goce y disfrute de los derechos prestacionales), lo que explica que el único control sobre tales aspectos sea, en principio -ya se verá que esa exclusividad posee algunas matizaciones-, el político a través de los diferentes medios de participación que la Constitución y las leyes establecen (la ciudadanía, durante el ejercicio de la función gubernativa y administrativa, ante la evidente incapacidad de la Administración de planificar de forma eficaz y eficiente su actividad para satisfacer la procura existencial, retirará la confianza que mediante el sufragio le otorgó a sus representantes, como muestra de un proceso de deslegitimación de los actores), lo cual en modo alguno implica reivindicar la tesis de los actos excluidos, teoría superada con argumentos tan contundentes que sería ocioso tratar de reproducirlos en esta sentencia, pues lo que se pretende es recalcar la imposibilidad del juez de entrar a cuestionar la oportunidad y conveniencia de la administración, del gobierno o de la legislación, o la imposibilidad material o técnica que en ocasiones existe de hacer efectivos, esto es, ejecutables, los fallos que ordenan el cumplimiento de determinadas obligaciones, no de negar el derecho de acción de los ciudadanos (…)” (Cfr. Sentencia de esta Sala Nº 1.002/04, caso: “Federación Médica Venezolana”).

Se reitera entonces, la idea de que no existen actos de los órganos que ejercen el Poder Público que puedan desarrollarse al margen del derecho, aislado de vinculaciones jurídicas. La regulación de la competencia del órgano, los principios constitucionales sobre los fines del Estado, sobre los derechos fundamentales, lo que esta Sala ha denominado elementos jurídicos, forman un entramado vinculante para una decisión que, aun siendo discrecional políticamente, no se desarrolla en este sentido al margen del derecho.

En el presente caso, esta Sala advierte preliminarmente que el contenido del artículo 6 de la Ordenanza del Régimen de Organización y Funcionamiento del Concejo Municipal de Chaguaramas y sus Dependencias Auxiliares del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico, aparentemente se erige en un verdadero límite para la formulación y ejecución del presupuesto del mencionado Municipio, en la medida que podría restringir la distribución y disponibilidad de los ingresos ordinarios y extraordinarios de la mencionada entidad político territorial.

Ciertamente, el órgano legislativo como se señaló anteriormente, es indudablemente libre en los extensos límites de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para optar entre todas las posibles alternativas la vía de proceder que considere en cada caso más conveniente, así como el escoger las razones que mejor puedan justificar su elección, lo cual debe producirse igualmente en el marco de las razones que concreta y racionalmente permita la norma que le sirva de fundamento jurídico.

Por ello, las “(…) razones del Legislador han de ser, pues, coherentes con los fines a los que la norma legal ha de orientarse, es decir, susceptibles de explicar satisfactoriamente la adecuación a esos fines de los medios y las técnicas puestas en juego, su potencial aptitud, por lo tanto, para servir a los fines perseguidos, así como su capacidad para alcanzarlos sin imponer sacrificios innecesarios por excesivos. Deben ser también necesariamente razones consistentes con la realidad objetiva, con los hechos que constituyen el punto de partida de la decisión a adoptar, porque sobre los hechos ni el Legislador, ni nadie, como es obvio, puede reclamar poder de disposición alguno (…)”, por lo que comparte esta Sala que “(…) constituye arbitrariedad, en efecto, actuar «sin razones formales, ni materiales» (Sentencia de 19 de julio de 1982); la carencia de toda explicación racional (Sentencia de 29 de julio de 1982); el «capricho, inconsecuencia o incoherencia creadores de desigualdad o de distorsión en los efectos legales» (Sentencias de 11 de junio de 1987, 29 de noviembre de 1988 y 4 de julio de 1991); la «falta de justificación» y la «flagrante contradicción» interna («en el mismo sistema») de la norma (Sentencia de 22 de marzo de 1988); la contradicción con la naturaleza de la institución regulada (el C.G. delP.J.: Sentencia de 29 de julio de 1986); la falta de coherencia cuando los fines no se compadecen con los medios o la técnica legal empleados (Sentencia de 11 de junio de 1987) e, incluso, la falta de proporción entre los medios empleados y los fines perseguidos «cuando esa falta de proporción implica un sacrificio excesivo e innecesario de derechos que la Constitución garantiza» (Sentencias de 23 de mayo de 1985, 11 de junio de 1987, 29 de noviembre de 1988 y 22 de abril de 1993) (…)” -Cfr. Tomas-R.F.. De la Arbitrariedad del Legislador, Una crítica a la jurisprudencia Constitucional, Civitas, Madrid 1998, p. 157-162-.

Por lo tanto, que el legislador en el ejercicio de sus funciones deba actuar bajo el principio de racionalidad o de no arbitrariedad, comporta que toda medida adoptada debe responder o ser idónea a los fines y límites que el ordenamiento jurídico establece, lo cual en el caso de la formulación del presupuesto local, encuentra entre otras restricciones, la adecuación de la inversión a las necesidades de las comunidades o que de los ingresos previstos en el presupuesto municipal al menos el cincuenta por ciento deba destinarse a gastos de inversión en áreas preferentes como salud, educación, saneamiento ambiental y a los proyectos de inversión productiva que promuevan el desarrollo sustentable del Municipio; ello trae como consecuencia fundamental, que la prioridad para la asignación de los ingresos debe tenerla la Alcaldía, vale decir el Alcalde -a quien corresponde el gobierno y administración del Municipio- y demás órganos o dependencias cuya competencia sea la satisfacción de necesidades en tales áreas -Cfr. Sentencia de esta Sala Nº 2/09-.

Ello, como consecuencia del contenido de los artículos 168, 311 y 314 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, conforme a los cuales la formulación y ejecución de la ordenanza de presupuesto, no sólo deberá fundamentarse en los principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal, sino que su elaboración exige la asignación prioritaria de los recursos al cumplimiento de las metas y desarrollo económico social e institucional del Municipio, razón por la cual, en los presupuestos públicos anuales de gastos, en todos los niveles de Gobierno, debe establecerse de manera clara, para cada crédito presupuestario, el objetivo específico a que esté dirigido, los resultados concretos que se espera obtener y los funcionarios públicos o funcionarias públicas responsables para el logro de tales resultados.

Igualmente, la propia Ordenanza del Régimen de Organización y Funcionamiento del Concejo Municipal de Chaguaramas y sus Dependencias Auxiliares, reconoce tales principios al establecer expresamente que la “(…) Formulación del presupuesto del Concejo Municipal, deberá hacerse tomando en consideración las limitaciones financieras y presupuestarias del Municipio (…)” -Cfr. Parágrafo Único del artículo 4 eiusdem-.

Sobre la base de las anteriores consideraciones, la Sala advierte preliminarmente del texto del artículo 6 de la Ordenanza objeto del recurso interpuesto y, de los elementos de convicción que cursan en autos, que la misma aparentemente no se adecua -de conformidad con la normativa vigente- a los principios contenidos en el Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, conforme a los cuales, el presupuesto tiene como fin último, lograr que con los recursos asignados a la respectiva entidad político territorial, se logre satisfacer las necesidades reales de la comunidad.

De ello resulta pues, que en principio la aplicación de la norma contenida en el artículo 6 de la Ordenanza del Régimen de Organización y Funcionamiento del Concejo Municipal de Chaguaramas y sus Dependencias Auxiliares, no sólo afectaría en términos generales la capacidad de prestación de servicios públicos, el pago de salarios o contrataciones de obras públicas, sino acometer de forma efectiva la realización de aquellas obras que serían financiadas con ingresos extraordinarios, tales como las relacionadas con asignaciones especiales -circunstancia que esta Sala conoce como consecuencia del ejercicio de su propia labor jurisdiccional, vid. Expediente Nº 09-0074-, como los provenientes del Gobernador del Estado Guárico, para el desarrollo adecuado y eficiente de los servicios prestados por la Alcaldía del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico, en orden a “solventar situaciones de: Alumbrado Público, Limpieza, Seguridad, Bacheo, Problemática del Agua, Culminación de Obras, Trasporte y mejoras al mal estado de las escuelas en cuanto al techado”, entre otras.

Tales circunstancias generan en esta Sala, en principio, la convicción que el acto impugnado en apariencia no se ajusta y desconoce, al dejarlos sin efecto, los principios y normativas que regulan la elaboración de las ordenanzas de presupuesto, con lo cual la ejecución de su contenido afectaría de forma inmediata el cumplimiento de las metas de desarrollo económico, social e institucional del Municipio, bajo los principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal, lo cual contravendría el contenido normativo consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con lo cual estima satisfecha la presunción de buen derecho. Así se declara.

De igual forma, la ejecución del acto impugnado generaría a juicio de esta Sala, un desequilibrio en la satisfacción de las necesidades de inversión en el Municipio Chaguaramas del Estado Guárico, irreparable o de difícil reparación por la definitiva, toda vez que para lograr el desarrollo económico y social del mismo; conforme a los postulados para la consolidación de los requerimientos formulados, en el Plan Municipal del Desarrollo, por los consejos comunales, las organizaciones vecinales y comunitarias; resulta necesaria la efectiva disponibilidad presupuestaria, sin que ello se vea limitado por una norma que aparentemente resulta desproporcionada en su aplicación.

Así, de la revisión efectuada a los recaudos acompañados al presente expediente, la Sala estima que existen elementos que sirven de convicción acerca de las lesiones graves o de difícil reparación que se le estarían ocasionando al recurrente además del colectivo del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico, en la medida que la ejecución de un presupuesto que -en principio-, no responda a las necesidades de la comunidad para el año 2010, respecto de la inversión en áreas tales como salud, educación, saneamiento ambiental y vías terrestres, impediría una gestión eficiente de los recursos asignados al Municipio en el que ejerce sus funciones, afectando por consiguiente la gestión del recurrente.

Por ello, esta Sala observa que de los hechos narrados por la parte accionante, así como del análisis de las actas procesales, se evidencia la existencia de una situación que amerita la utilización, por parte de esta Sala Constitucional, de sus amplios poderes cautelares, por lo cual declara procedente la medida cautelar innominada solicitada y, en consecuencia, se suspenden los efectos del artículo 6 de la Ordenanza del Régimen de Organización y Funcionamiento del Concejo Municipal del Concejo Municipal de Chaguaramas y sus Dependencias Auxiliares, hasta tanto se decida el fondo del presente recurso de nulidad.

Finalmente, se ordena publicar en la Gaceta Municipal del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico el texto íntegro del presente fallo.

V

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara:

1. - COMPETENTE y ADMITE el recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada, por el abogado J.R.L., en su carácter de apoderado judicial de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CHAGUARAMAS DEL ESTADO GUÁRICO, ya identificados, contra “el artículo 6 de la Ordenanza del Régimen de Organización y Funcionamiento del Concejo Municipal de Chaguaramas y sus Dependencias Auxiliares del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico, instrumento que fue publicado en la Gaceta Municipal de Chaguaramas el 28 de diciembre de 2007”.

2. - ORDENA citar mediante oficio a la Alcalde del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico, al Presidente del Concejo Municipal del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico y al Síndico Procurador del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico y notificar a la Fiscal General de la República, para que comparezcan ante este Tribunal dentro de los diez días hábiles siguientes, contados a partir de la publicación del cartel o de la notificación del último de los interesados. A tales fines, remítase a los citados funcionarios copia certificada del escrito del recurso, de los recaudos aportados por el actor y del presente fallo de admisión.

3. - ORDENA la notificación del actor y el emplazamiento de los interesados mediante cartel que será librado por el Juzgado de Sustanciación dentro de los tres (3) días de despacho siguientes a que conste en autos mediante diligencia del alguacil haberse efectuado la notificación del recurrente en el domicilio procesal indicado en autos. Vencido el referido lapso de tres (3) días, el recurrente cuenta con un lapso de treinta (30) días de despacho para retirar, publicar -en uno de los diarios de mayor circulación nacional- y consignar el cartel de emplazamiento. En caso que la parte recurrente no retire, publique y consigne el cartel de emplazamiento dentro del referido lapso de treinta (30) días, la Sala declarará la perención de la instancia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 ordinal 1º del Código de Procedimiento Civil. Asimismo, se advierte que si la parte recurrente no consigna un ejemplar del cartel publicado en prensa dentro del lapso de tres (3) días de despacho siguientes a su publicación, así no se haya vencido el referido lapso de treinta (30) días de despacho, la Sala declarará desistido el recurso y ordenará el archivo del expediente de conformidad con el párrafo 12 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

4. - PROCEDENTE la medida cautelar solicitada y, en consecuencia, SE SUSPENDEN LOS EFECTOS del artículo 6 de la Ordenanza del Régimen de Organización y Funcionamiento del Concejo Municipal del Concejo Municipal de Chaguaramas y sus Dependencias Auxiliares, publicada en la Gaceta Municipal de Chaguaramas el 28 de diciembre de 2007, hasta tanto se decida el fondo del presente recurso de nulidad.

5. - ORDENA publicar en la Gaceta Municipal del Municipio Chaguaramas del Estado Guárico el texto íntegro del presente fallo, en cuyo sumario deberá indicarse lo siguiente:

Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que suspende los efectos del artículo 6 de la Ordenanza del Régimen de Organización y Funcionamiento del Concejo Municipal del Concejo Municipal de Chaguaramas y sus Dependencias Auxiliares

.

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 09 días del mes de marzo de dos mil diez (2010). Años: 199° de la Independencia y 151° de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M. LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Los Magistrados,

J.E. CABRERA ROMERO

P.R. RONDÓN HAAZ

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. N º AA50-T-2009-1364

LEML/