Sentencia nº 16 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Plena de 18 de Mayo de 2005

En fecha 4 de junio de 2004 los abogados S.Y. y F.F., titulares de las cédulas de identidad números 3.967.821 y 4.096.127 e inscritos en Inpreabogado bajo los números 11.566 y 97.261 respectivamente, con el carácter de apoderados judiciales de la Sociedad Mercantil MAPFRE LA SEGURIDAD, C.A. DE SEGUROS, introdujeron escrito ante el Tribunal Supremo de Justicia con el objeto de dar cumplimiento de las formalidades del procedimiento previsto en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

El escrito en referencia fue presentado a los fines de determinar la responsabilidad de la República derivada del retardo procesal incurrido en la tramitación del juicio seguido por el ciudadano A.R.F. contra la referida Sociedad Mercantil, por daños y perjuicios y daño moral derivados del retardo en el pago de sus derechos laborales, en el marco de la audiencia preliminar prevista en el artículo 129 de la Ley Orgánica del Trabajo y el procedimiento conciliatorio previsto en el artículo 132 eiusdem. Tal solicitud la fundamentan “en razón de la responsabilidad que le incumbe derivada de la actuación de los Jueces que han intervenido en el juicio que dio origen a la demanda interpuesta, en contra de nuestra mandante, por el referido ciudadano A.R., por el cobro de los presuntos daños y perjuicios que alega se le han ocasionado por el retardo procesal”, por lo que ocurren ante el Tribunal Supremo de Justicia para que se sustancie el procedimiento administrativo previo a las acciones que se intenten contra la República.

En cuanto a la competencia para sustanciar el procedimiento correspondiente, sostienen los solicitantes que “es el Tribunal Supremo de Justicia, al que se la que el artículo (sic) 267 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, le atribuye la dirección, el gobierno y la administración del Poder Judicial, así como la Inspección y Vigilancia de los Tribunales de la República, lo que ejerce por medio de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, organismo creado por el Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con lo establecido en el citado artículo 267 constitucional, en fecha 15 de Agosto de 2.000, cuya normativa en relación con el funcionamiento y atribuciones fue publicada en la Gaceta Oficial Número 37.014, de la señalada fecha”.

El 28 de julio de 2004 la Secretaria de la Sala Plena hizo constar que en esa misma fecha se dio cuenta del escrito y sus anexos y se designó ponente al Magistrado que con tal carácter suscribe “...a fin de resolver lo que fuere conducente”.

II

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

1. MARCO CONCEPTUAL Y ANTECEDENTES.

Previamente a cualquier pronunciamiento, debe entonces la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia determinar cuál es el órgano del Poder Judicial competente para seguir el procedimiento previo a las demandas contra la República previsto en el Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Pasa a analizarse entonces el caso en cuestión, para lo cual de forma preliminar conviene exponer una serie de consideraciones que servirán de marco conceptual al pronunciamiento correspondiente.

1.1. BREVES CONSIDERACIONES SOBRE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 constitucional, la República Bolivariana de Venezuela se ha constituido en un Estado Social de Derecho y de Justicia, en la que establece como uno de sus principios fundamentales la responsabilidad del Estado, en específico la atinente a los daños que sufran los particulares por el funcionamiento de la Administración Pública -debiendo entenderse ésta no sólo como aquella dirigida por la rama ejecutiva del Poder Público, sino en un sentido amplio, abarcando la totalidad del Poder Público en sus cinco ramas, incluyendo, por supuesto, al Poder Judicial-. Esta responsabilidad patrimonial del Estado frente a los particulares encuentra su fundamento normativo en el contenido del artículo 140 de la Constitución que dispone:

Artículo 140. El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la administración pública.

En ese mismo sentido, establece el artículo 141 de la misma Constitución que “La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho.”(resaltado añadido), principios que orientan el ejercicio de la actuación de función pública, en el cual se destaca precisamente, el de la responsabilidad del Estado.

Además de lo anterior, la Carta Fundamental, al establecer la garantía fundamental al debido proceso, establece la llamada responsabilidad del Estado-Juez, ello se evidencia en el contenido del artículo 49 en su numeral 8, al instituirla de la siguiente manera:

Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:

...omissis

8. Toda persona podrá solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la situación jurídica lesionada por error judicial, retardo u omisión injustificados. Queda a salvo el derecho del o de la particular de exigir la responsabilidad personal del magistrado o magistrada, juez o jueza y del Estado, y de actuar contra éstos o éstas.

De la interpretación concatenada de las referidas normas constitucionales evidencia indubitablemente entonces de que el Estado es responsable patrimonialmente por los daños que los particulares pudiesen sufrir en sus esferas jurídicas como consecuencia de la actividad de la Administración, incluyendo por el funcionamiento anormal del Poder Judicial, ya que en efecto, el ciudadano no debe soportar las consecuencias del mal funcionamiento de los órganos del Poder Público, quienes deben garantizarle el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales, en este caso concreto los acceso a la jurisdicción o tutela judicial efectiva (y no a cualquier mecanismo de impartir justicia, sino una sin dilaciones indebidas) y la garantía de un debido proceso. De ello se sigue que el Estado tiene la obligación de resarcir los daños ilegítimos que sobre las esferas jurídicas de los particulares se generen como producto de su actuación, y una de las principales formas de resarcimiento es la patrimonial, la cual, por afectar el erario público, debe circunscribirse dentro de ciertos parámetros.

1. 2. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PREVIO A LAS DEMANDAS CONTRA LA REPÚBLICA, O “ANTEJUICIO ADMINISTRATIVO”.

Ahora bien, en el ordenamiento jurídico venezolano se prevé que, para hacer efectivo este postulado de la responsabilidad patrimonial del Estado existe un procedimiento administrativo de manera de hacer posible que los ciudadanos accedan a la reparación que les corresponda por los daños que hayan sufrido como consecuencia de la actuación de la Administración Pública y a la vez se proteja el interés público que tutela el Estado. Este procedimiento administrativo está establecido en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; dictado por el Presidente de la República en C. deM. el 13 de noviembre de 2001 y signado con el número 1.556, en el artículo 54 del Título IV (Del Procedimiento Administrativo Previo a las Acciones Contra la República y de la Actuación de la Procuraduría General de la República), Capítulo I (Del Procedimiento Administrativo Previo a las Acciones Contra la República); en los siguientes términos:

Artículo 54. Quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República deben manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso. De la presentación de este escrito se debe dar recibo al interesado y su recepción debe constar en el mismo.

En relación con este procedimiento, en la propia Exposición de Motivos de este instrumento legal, el legislador expone cuál es la finalidad del mismo en los siguientes términos:

(...)se reafirma el antejuicio administrativo, como una forma mediante la cual los particulares puedan resolver sus controversias con la Administración en sede administrativa, sin que requieran acudir a los órganos jurisdiccionales, y que la autoridad administrativa tenga conocimiento de las eventuales acciones de las cuales podría ser objeto, lo cual se encuentra perfectamente enmarcado en el ordenamiento jurídico venezolano y en particular con la nueva Ley Orgánica de la Administración Pública, pues ésta establece el alcance del agotamiento de la vía administrativa a los recursos administrativos, no encontrándose en consecuencia, incluido en este supuesto, el denominado procedimiento previo de las acciones contra la República.

Así las cosas, se evidencia la intención del legislador de mantener un procedimiento administrativo que ya se encontraba en el artículo 58 de la Ley de la Procuraduría de la Nación y del Ministerio Público de 1955, así como en el artículo 30 de la anterior Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República dictada el año 1965, que establecían respectivamente:

Artículo 58.- Quienes pretendan instaurar judicialmente alguna acción en contra de la Nación Venezolana, de alguna Dependencia del Gobierno Nacional, o de cualquiera otro Organismo o Entidad en la defensa de cuyos intereses esté llamada a intervenir la Procuraduría de la Nación, deberán dirigirse previamente y por escrito al Ministerio Organismo al cual corresponda el asunto, para exponer concretamente sus pretensiones en el caso, las razones o fundamentos en que apoyen sus aspiraciones y presentar todos los elementos de juicio de que dispongan y que permitan formar criterio al respecto. De la presentación de este escrito se dará recibo al interesado, a menos que su remisión haya sido hecha por conducto de un Juez o de un Notario. De dicha presentación se dejará también constancia al pié del mismo escrito.

Cuando la acción que se pretenda instaurar tenga por objeto la reclamación de acreencias contra el Fisco Nacional, cuyo pago no esté autorizado en el Presupuesto, el interesado, antes de ocurrir al procedimiento previsto en este Capítulo, agotará los recursos administrativos a que se refiere el Título III de la Ley Orgánica de la Hacienda Nacional.

El procedimiento a que se refiere este Capítulo no menoscaba la atribución que tiene la Contraloría de la Nación, de conformidad con el N° 6° del artículo 172 de la Ley Orgánica de la Hacienda Nacional.

y

Artículo 30- Quienes pretendan instaurar judicialmente alguna acción en contra de la República deberán dirigirse, previamente y por escrito, al Ministerio al cual corresponda el asunto para exponer concretamente sus pretensiones en el caso. De la presentación de este escrito se dará recibo al interesado a menos que su remisión haya sido hecha por conducto de un juez o de un notario. De la recepción del escrito se dejará constancia en nota estampada al pie.

Cuando la acción tenga por objeto la reclamación de acreencias previstas en presupuestos fenecidos se seguirá exclusivamente el procedimiento establecido en la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional. El procedimiento a que se refiere este Capítulo no menoscaba la atribución que tiene la Contraloría General de la República de conformidad con la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional.

Se evidencia entonces de la revisión de ambos dispositivos y de la evolución legislativa del llamado “antejuicio administrativo” previo a las demandas contra la República, que se mantiene la idea, de vieja data, de establecer un procedimiento previo a la instauración de una demanda contra la República, de manera que se garantice, por un lado el acceso de los particulares a la indemnización de las cargas ilegítimas que hayan debido soportar como consecuencia de la actividad estatal, y por otro, como una prerrogativa para la Administración Pública, para prevenir futuros juicios, o prepararse para ellos en defensa del patrimonio público cuando considere improcedente la indemnización reclamada por alguna persona y de modo de tomar las medidas presupuestarias correspondientes en caso de que fuese conducente el pago de algún monto. No se excluye tampoco, como se evidenciará más adelante, la intención legislativa de permitir la solución de la controversia mediante un procedimiento extrajudicial previo que permita prescindir del cauce del proceso jurisdiccional formalizado.

Debe notarse también el avance legislativo en cuanto a que en la Ley de 1965, se circunscribe este procedimiento previo sólo a los “Ministerios”, es decir, a determinados órganos de la rama ejecutiva del Poder Público (lo cual constituía un retroceso respecto a la Ley de 1955, en la que la fórmula utilizada era “Ministerio u Organismo”), mientras que en la Ley del 2001, se sustituye la expresión por “el órgano”, con lo cual se amplía correctamente el ámbito de aplicación de dicho artículo incluyendo también a órganos distintos a los Ministerios, pertenecientes a cualquier rama del Poder Público, e incluso de órganos del ejecutivo distintos a los Ministerios. Esta modificación, que constituye aparentemente un “leve” cambio, en realidad denota un avance importante en la legislación en cuanto a este procedimiento se refiere, en tanto que se deja en claro la pertinencia de tramitar el procedimiento administrativo previo ante todos los órganos del Estado y no sólo los del Ejecutivo Nacional. Adicionalmente, la norma actual es mucho más precisa en términos jurídicos y presenta una mejor técnica legislativa en cuanto al uso de los conceptos técnico-jurídicos apropiados.

1.3. DOCTRINA JURISPRUDENCIAL SOBRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PREVIO A LAS DEMANDAS CONTRA LA REPÚBLICA, O “ANTEJUICIO ADMINISTRATIVO”.

Cabe también mencionar la evolución jurisprudencial que sobre este aspecto ha habido en el máximo tribunal de la República, que ya en 1963 se pronunció sobre este procedimiento en los siguientes términos:

(tal procedimiento) participa de la naturaleza jurídica de los procesos de conciliación previstos en algunas legislaciones con carácter obligatorio antes de proponerse una acción judicial. A veces, en efecto, el derecho positivo estima que es una función procesal digna de regulación la que tiene por objeto evitar la provocación de un litigio mediante actividades previas de avenencias. En este sentido, el procedimiento conciliatorio funciona como un presupuesto strictu sensu de un proceso futuro; es decir que el acto de conciliación o avenimiento es un requisito de cumplimiento previo al nacimiento del proceso principal. El que el procedimiento de conciliación opere como un presupuesto del proceso futuro quiere decir que, sin su previa celebración, el nacimiento del proceso ulterior, que impide por lo tanto el curso de la demanda presentada sin el cumplimiento de tal requisito

. (Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 15/04/1963)

Más recientemente la Sala Político Administrativa de este máximo tribunal, en sentencia dictada el 13 de julio de 2000, signada con el número 1648, expresó:

En la estructura del ordenamiento jurídico, está concebida la acción procesal como el medio para acceder a la función jurisdiccional, cuando existe la necesidad de satisfacer pretensiones jurídicas. Si se entiende la acción procesal como un derecho a la jurisdicción, debe precisarse que ella es un presupuesto lógico de todo derecho, dado su carácter de medio o instrumento jurídico para lograr, por intermedio de los órganos jurisdiccionales, el goce y ejercicio pleno de todos los demás derechos. Esta necesaria relación de medio a fin, permite calificar a la acción como un derecho especial o de segundo nivel, es decir, un auténtico metaderecho, frente a todos los demás derechos del ordenamiento jurídico.

Este especial derecho de acción procesal está previsto y garantizado expresamente en la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 26, en los siguientes términos: “Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derecho e intereses, incluso los colectivos o difusos; a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente. (omissis)”.

Sin embargo, a pesar de existir la garantía de acceso a la jurisdicción, en algunos casos la ley somete a ciertas condiciones o requisitos previos, la tutela judicial de las pretensiones que los justiciables aspiren proteger o defender.

Así tenemos que quien pretenda instaurar demandas contra la República de Bolivariana de Venezuela, debe agotar previamente el procedimiento administrativo contemplado en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Frente a esta exigencia de agotamiento anticipado del procedimiento administrativo, su omisión constituye una causal expresa de inadmisibilidad, la cual debe tener muy en cuenta el juez de lo contencioso administrativo, en la oportunidad de decidir sobre la admisión de las demandas o solicitudes que se le presentan.

En efecto, el ordinal 5º del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dispone lo siguiente.

Artículo 84. No se admitirá ninguna demanda o solicitud que se intente ante la Corte:

(...omissis)

5º Cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción es admisible; o no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República;

. (destacado de la Sala)

La indicada omisión del requisito del antejuicio administrativo, también puede ser alegada dentro de la cuestión previa prevista en el ordinal 11º del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, cuando la demanda es admitida sin percatarse el juzgador de su existencia. En este caso conviene precisar que no se trata, propiamente, de que la ley prohíba admitir la acción propuesta, lo que la ley prohíbe es admitir la demanda, mientras no se haya dado cumplimiento a tan importante requisito. La pretensión procesal tiene la correspondiente protección jurídica, no hay en verdad ausencia de acción ni prohibición de su ejercicio, la cuestión procesal consiste en exigir el agotamiento previo de la reclamación administrativa, la cual puede evitar el uso de la vía jurisdiccional. (Destacado de la Sala)

El criterio anteriormente expuesto, ha sido reiterado por la Sala Político-Administrativa en las sentencias número 00343, 01246 y 00883 del 8 de marzo de 2000, 21 de junio de 2001 y 25 de junio de 2002, respectivamente. En la última de estas sentencias la Sala Político Administrativa, además, tuvo un pronunciamiento en cuanto al procedimiento administrativo previo en un caso relacionado con una demanda por responsabilidad derivada del funcionamiento de un órgano judicial, en los siguientes términos:

“(...)el criterio establecido por la Sala en cuanto al agotamiento del procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, se ve reforzado por lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República de 1965, ley aplicable al caso bajo estudio, así como en el artículo 60 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de fecha 13 de noviembre de 2001.

En efecto, el artículo 36 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, establece:

Artículo 36.- Los funcionarios judiciales no darán curso a ninguna acción que se intente contra la República, sin que se acredite el cumplimiento de las formalidades del procedimiento administrativo previo a que se refiere los artículos anteriores, o el contemplado en la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, según el caso.

(destacado de la Sala) Por su parte el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de fecha 13 de noviembre de 2001, reitera de alguna manera lo dispuesto en el citado artículo 36 y establece en su artículo 60 la declaratoria de inadmisión de la acción, cuando no se acredite el cumplimiento del aludido requisito, en lo siguientes términos:

Artículo 60.- Los funcionarios judiciales deben declarar inadmisibles las acciones o tercerías que se intenten contra la República, sin que se acredite el cumplimiento de las formalidades del procedimiento administrativo previo a que se refiere este Capítulo.

(destacado de la Sala). De igual manera, en el ordinal 5º del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se establece que:

Artículo 84.- No se admitirá ninguna demanda o solicitud que se intente ante la Corte:

(...omissis)

5º Cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción es admisible; o no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República;

. (destacado de la Sala)

Corresponde ahora a esta Sala, en consecuencia, determinar si conforme a las premisas anteriormente expuestas, la parte actora cumplió con el requisito de antejuicio administrativo contenido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, hoy derogada por el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República Nº 1.556 de fecha 13 de noviembre de 2001.

En efecto, es necesario destacar, que para el momento en que el abogado C.E.C. introduce la demanda, es decir, 19 de junio de 2001, el texto legal vigente para la fecha era la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República de fecha 2 de diciembre de 1965, publicada en la Gaceta Oficial Nº 27.921 del 22 de diciembre de ese mismo año, por lo que se concluye que las disposiciones aplicables al presente caso son las contenidas en el Título III, Capítulo I de la referida Ley Orgánica de diciembre de 1965, denominado “Del procedimiento administrativo previo a las acciones contra la República”

El artículo 30 de texto legal señalado como aplicable, dispone expresamente:

Art. 30.- Quienes pretendan instaurar judicialmente una acción en contra de la República deberán dirigirse, previamente y por escrito al Ministerio al cual corresponda al asunto para exponer concretamente sus pretensiones al caso. De la presentación de este escrito se dará recibo al interesado a menos que su remisión haya sido hecha por conducto de un juez o de un notario. De la recepción del escrito se dejará constancia en nota estampada al pie.

Cuando la acción tenga por objeto la reclamación de acreencias; previstas en presupuestos fenecidos se seguirá exclusivamente el procedimiento establecido en la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional.

El procedimiento a que se refiere este capítulo no menoscaba la atribución que tiene la Contraloría General de la República de conformidad con la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional

. (destacado de la Sala).

(...omissis...)

Consigna el actor junto con su escrito de demanda marcado “D”, (folios 111 al 120 de este expediente), escrito mediante el cual pretende acreditar el cumplimiento del requisito del procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, el cual fue presentado ante el Ministro de la Secretaría de la Presidencia de la República Bolivariana de Venezuela.

Dicho escrito no fue promovido en la articulación probatoria, sin embargo, la representación de la República Bolivariana de Venezuela invocando el principio de la comunidad de la prueba, promovió dicha documental, de donde se evidencia que el abogado C.E.C., interpuso ante el Ministerio de la Secretaría de la Presidencia de la República Bolivariana de Venezuela, escrito con la finalidad de agotar el procedimiento administrativo previo a las acciones contra la República.

Ahora bien, de la lectura del escrito de demanda, se observa que el abogado C.E.C., demanda a la República Bolivariana de Venezuela por daños morales e indemnización por privación de libertad de su persona, fundamentándose en los artículos 39 y 40 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 285, 286 del Código Orgánico Procesal Penal y los artículos 3 y 9 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, ya que “... quienes intervinieron en toda la patraña eran Funcionarios del Estado Venezolano, es decir, de la República de Venezuela (hoy Bolivariana de Venezuela); siendo en consecuencia el Estado responsable por las actuaciones de sus Funcionarios.”; lo que evidencia que la actuación que supuestamente dio origen a su reclamación, tiene que ver con un funcionario judicial, específicamente con el Juez del Juzgado Décimo Tercero de Primera Instancia en lo Penal y de Salvaguarda del Patrimonio Público de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y del Estado Miranda, el cual estaba a cargo del Juez Erick Pastor Laurents.

Observa esta Sala, que el artículo 30 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, dispone que quienes pretendan instaurar judicialmente una acción en contra de la República deberán dirigirse, previamente y por escrito al Ministerio al cual corresponda al asunto, para exponer concretamente sus pretensiones al caso, en donde se le dará recibo al interesado; y que el ciudadano C.E.C. intentó su procedimiento previo por ante el Ministerio de la Secretaría de la Presidencia, siendo que dicho Ministerio no está relacionado con el error judicial señalado como causa petendi de la acción.

Sin embargo, la administración, en este caso el Ministerio de la Secretaría de la Presidencia, como órgano de la Administración Pública Nacional, debió indicar al administrado, ciudadano C.E.C., la falta en la que incurrió cuando interpuso por ante dicho Ministerio, el escrito con el que pretendía agotar la vía administrativa, cumpliendo así con lo dispuesto en los artículos 44, 45, 46 y 50 la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

(...omissis...)

Así pues, dicha normativa debe ser cumplida por los órganos de la Administración Pública Nacional, y en este caso, debió ser observada por los funcionarios del Ministerio de la Secretaría de la Presidencia, ente que al no dar ningún tipo de respuesta al ciudadano C.E.C., en relación con su solicitud de iniciar un procedimiento previo antes de demandar a la República Bolivariana de Venezuela, incumplió con lo establecido expresamente en ella; motivo por el cual, esta Sala estima que la circunstancia de que no haya sido presentado por ante el Ministerio correspondiente, no debe resultar un obstáculo para considerar acreditado el cumplimiento del aludido requisito de agotamiento previo a las acciones contra la República, sobre todo si se atiende a que el texto legal aplicable no establece ante que autoridad deben presentarse reclamaciones derivadas de la actuación de los entes no adscritos a despachos ministeriales y que además, conforme a dicha Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República vigente, habían transcurrido los plazos para que la administración diera oportuna respuesta al administrado, desde la presentación de su escrito.

En virtud de los razonamientos expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, concluye que al haberse cumplido el requisito antes indicado y en atención a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, debe declarar improcedente la cuestión previa del ordinal 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, opuesta por la representación de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.

También la Sala Político Administrativa ha dejado en claro la obligatoriedad del aludido procedimiento previo en toda demanda que se intente contra la República:

En este sentido, se observa que no existe antecedente jurisprudencial o legal que establezca limitación al alcance de la norma citada, es decir, la misma es de aplicación obligatoria para toda aquella demanda que pretenda intentarse contra la República, por cuanto la misma no constituye restricción alguna en cuanto al ámbito de su aplicación; en consecuencia, este requisito, el del antejuicio administrativo previo, debe ser de obligatorio cumplimiento para todas aquellas personas que estén en la posibilidad de intentar alguna acción contra la República. En tal sentido, reitera esta Sala el criterio sostenido en anteriores oportunidades y del cual se citó antes una de las decisiones que lo contienen, que no es otro sino el de establecer mediante este requisito de cumplimiento previo, la necesidad de plantearle al justiciable formas alternativas de resolución de conflictos que no necesariamente lleven a éste a la instauración directa de un juicio contra la República, y además, establece un privilegio para el Estado dirigido a proteger a su vez a todos los ciudadanos el cual es el fin último de éste.

(Sentencia Nº 00155 del 5 de febrero de 2003).

2. EL ÓRGANO COMPETENTE PARA CONOCER DEL PROCEDIMIENTO PREVIO A LAS DEMANDAS CONTRA LA REPÚBLICA EN EL CASO DE REPONSABILIDAD DEL PODER JUDICIAL (RESPONSABILIDAD DEL “ESTADO-JUEZ”).

Una vez analizada la naturaleza del procedimiento previo a las demandas contra la República, previsto en el Decreto con rango de fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, es menester analizar cuál es el órgano administrativo competente para conocer de dicha reclamación administrativa previa en el caso de que algún particular intente una reclamación patrimonial en contra de la República como consecuencia de la denuncia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia por parte de un órgano del Poder Judicial.

En ese sentido, lo primero que hay que señalar es que, al contrario de la tarea relativa a la determinación del órgano al que corresponde el conocimiento de estos asuntos en las ramas Ejecutiva o Legislativa del Poder Público, por ejemplo, lo cual es una tarea relativamente sencilla, en tanto que las estructuras organizativas de tales ramas están claramente definidas, en el caso de del Poder Judicial, en virtud del nuevo esquema organizativo para el gobierno de éste plantea la Constitución de 1999, la labor hermenéutica exigida para dilucidar en cuál de los órganos de administración de esta rama debe recaer dicha atribución, es bastante más ardua.

Así las cosas, para determinar el órgano al cual corresponde conocer de este asunto debe observarse en primer término lo establecido en el texto fundamental de nuestro sistema jurídico. En este sentido, el lineamiento general se encuentra en el artículo 267 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; ubicado en el Título V (De la Organización del Poder Público Nacional), Capítulo III (Del Poder Judicial y del Sistema de Justicia), Sección tercera (del gobierno y de la administración del Poder Judicial); en el cual se dispone que el gobierno y administración del Poder Judicial corresponde al propio Tribunal Supremo de Justicia, en los siguientes términos:

Artículo 267. Corresponde al Tribunal Supremo de Justicia la dirección, el gobierno y la administración del Poder Judicial, la inspección y vigilancia de los tribunales de la República y de las Defensorías Públicas. Igualmente, le corresponde la elaboración y ejecución de su propio presupuesto y del presupuesto del Poder Judicial.

La jurisdicción disciplinaria judicial estará a cargo de los tribunales disciplinarios que determine la ley.

El régimen disciplinario de los magistrados o magistradas y jueces o juezas estará fundamentado en el Código de Ética del Juez Venezolano o Jueza Venezolana, que dictará la Asamblea Nacional. El procedimiento disciplinario será público, oral y breve, conforme al debido proceso, en los términos y condiciones que establezca la ley.

Para el ejercicio de estas atribuciones, el Tribunal Supremo en pleno creará una Dirección Ejecutiva de la Magistratura, con sus oficinas regionales.

(énfasis añadido).

De la lectura del mencionado artículo constitucional se evidencia que la administración del Poder Judicial recae en el Tribunal Supremo de Justicia, lo que significa que este órgano es no sólo la máxima instancia jurisdiccional del país, sino también el máximo órgano administrativo de dicha rama del Poder Público; lo cual crea una situación novedosa, en la que el poder judicial, o mejor dicho, la rama judicial del Poder Público, se gobierna a sí misma y no depende, como en el pasado, de un órgano externo, bien fuese éste del Poder Ejecutivo o uno de los llamados órganos con autonomía funcional, como era el caso del extinto Consejo de la Judicatura, a los fines de su administración. Se trata pues, del conferimiento de una notable autonomía en las diversas acepciones del término, especialmente en lo administrativo, por supuesto, dentro de los moldes que la Ley suprema impone.

Ahora bien, siguiendo con el razonamiento planteado para abordar el problema bajo análisis, habida cuenta del cambio sustancial operado en la administración y gobierno del Poder Judicial, debe analizarse cuál es la dependencia dentro de esa nueva organización de esta rama del Poder Público, tomando en consideración sus órganos y sus competencias. Para ello, evidentemente, debe partirse desde su máximo órgano, que es el Tribunal Supremo de Justicia.

En ese sentido, en desarrollo de la normativa constitucional, el 20 de mayo de 2004 se publicó en Gaceta Oficial la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, dictada por la Asamblea Nacional, en la que se establece, en su artículo 6, las potestades administrativas del Tribunal Supremo de Justicia. De la revisión de tal dispositivo se observa que en el mismo no se atribuye expresamente a la Sala Plena, ni a ninguna otra Sala del Tribunal, potestad alguna para conocer de los procedimientos previos contra el Estado en el marco de las reclamaciones administrativas previstas en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría de la República, ni ninguna otra potestad de la que pueda derivarse expresamente dicha competencia a favor de una de las Salas del mismo, tanto en lo que concierne a las funciones en el orden jurisdiccional (artículo 5), ni en lo que respecta a sus funciones de índole administrativo (artículo 6).

De allí que cabe concluir, en lo que se refiere a la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que de acuerdo con ese texto legal no corresponde esta competencia a ninguna de las Salas del Tribunal Supremo de Justicia. Por consiguiente, resultará necesario analizar con mayor detalle la estructura orgánica del Tribunal Supremo de Justicia para determinar el órgano al que competa conocer de estos asuntos.

En ese orden de ideas, visto que no se evidencia del ordenamiento jurídico una competencia expresa de alguna de las Salas sobre el particular, resulta necesario entonces examinar la naturaleza y competencias de la Junta Directiva del Tribunal, máximo órgano directivo del mismo, la cual, si bien no posee atribuciones en el orden judicial ya que su ámbito competencial se refiere al manejo de los asuntos administrativos del mismo tanto en lo que refiere a su funcionamiento interno como respecto a gestión de las relaciones del Tribunal Supremo de Justicia con terceros, sí ostenta funciones de dirección y de administración en el seno de este órgano judicial.

En ese orden de ideas, la Junta Directiva, que en algunos casos tiene funciones que le permiten actuar como órgano directivo y administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, encuentra regulación en el artículo 3 de la misma Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. En efecto, dispone el encabezamiento del artículo 3, respecto a la Junta Directiva del mismo, lo siguiente:

Artículo 3.- La Sala Plena es el órgano directivo del Tribunal Supremo de Justicia y tendrá una Junta Directiva, integrada por un Presidente o Presidenta, un Primer Vicepresidente o Primera Vicepresidenta, un Segundo Vicepresidente o Segunda Vicepresidenta y tres Directores o Directoras. En ningún caso los integrantes de la Junta Directiva podrán ser miembros de una misma Sala. Cada miembro de la Junta Directiva presidirá la respectiva Sala. La Sala Plena tendrá un Secretario y un Alguacil.

Los integrantes de la Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia y de cada una de sus Salas durarán dos (2) años en sus funciones y podrán ser reelegidos, por un período igual. La Sala Plena elegirá, por el voto favorable de la mayoría absoluta de sus integrantes presentes, su propia directiva y la de las restantes Salas del Tribunal Supremo de Justicia, en la forma que establezca esta Ley y el Reglamento Interno del Tribunal Supremo de Justicia. La elección de la Junta Directiva de la Sala Plena y de las demás Salas se efectuará en la última reunión de Sala Plena, cada dos (2) años o en la fecha más inmediata siguiente. Los Vicepresidentes de cada Sala deben ser electos por los Magistrados o Magistradas de la Sala a la que pertenece.

De acuerdo con tal norma, la Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia es el órgano directivo la Sala Plena. No aporta la norma mayor regulación en cuanto a sus atribuciones, por lo cual, atendiendo a la naturaleza organizativa e interna de tal materia, cabe entender que el desarrollo normativo de tal precepto queda a la Reglamentación que dicte el mismo Tribunal, regulación que no ha sido dictada con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Sin embargo, el hecho de que el texto legal expresamente reconozca la existencia de la Junta Directiva (previsión inexistente en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia) pone de manifiesto la especial relevancia que la Ley le atribuye a ésta.

De igual manera, su definición como órgano directivo del Tribunal Supremo de Justicia denota la mens legis de concebir a este órgano no únicamente como una dependencia interna del Tribunal integrada por los Presidentes de cada Sala y con funciones de gestión de asuntos diarios de estricta índole organizativa, sino como el “órgano directivo” del Tribunal Supremo de Justicia, es decir, la máxima autoridad del mismo en lo que concierne a la dirección y gobierno del Poder Judicial, la cual debe realizar en coordinación con las competencias que a los restantes órganos del Tribunal atribuye la Constitución y la misma Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

No es otro el significado de la expresión “órgano directivo” en este contexto, es decir, órgano que dirige, y que se vincula con atribuciones de gobierno de las instancias superiores en el ámbito administrativo, conforme al significado que aporta el propio Diccionario de la Real Academia Española de los términos “dirección” y “dirigir”, que se corresponde también con el empleado en la ciencia de la Administración y en el Derecho Administrativo. He aquí cómo el elemento literal sirve de pauta interpretativa y permite sentar como postulado general el carácter de órgano de dirección y gobierno del Tribunal Supremo de Justicia.

Bajo la anterior premisa, y sentada una tesis fundada en los elementos literal, contextual y lógico en cuanto a la determinación de la naturaleza de la Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, cabe señalar que, al examinar la normativa anterior a la entrada en vigencia, tanto de la Carta Fundamental de 1999 como de la novísima Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (de lo cual se deriva que tal regulación dada la derogatoria de su marco constitucional y legal, necesariamente debe ser revisada y aplicada conforme a los principios constitucionales y los lineamientos que imparte la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia), constituye un elemento orientador en esta materia, y que contribuye además a reforzar la tesis interpretativa antes expuesta.

En efecto, el asunto tiene regulación en el Reglamento de Reuniones de la Corte Suprema de Justicia, el cual establecía las atribuciones de la Junta Directiva de la extinta Corte Suprema de Justicia en el artículo 7° en los siguientes términos:

Artículo 7°: Son atribuciones de la Junta Directiva:

(...)

b)Constituirse en Comisión Especial, cuando lo estime necesario, para considerar determinadas materias

c)Ejercer la dirección de la administración y el funcionamiento de sus organismos dependientes.

(...)

.

Cabe reiterar entonces que, si bien la norma antes transcrita resulta preconstitucional y previa a la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, la misma contribuye a evidenciar que, por la propia naturaleza de órgano directivo de la entonces Corte Suprema de Justicia (hoy Tribunal Supremo de Justicia), corresponde a la referida Junta Directiva ejercer la dirección y administración de los órganos dependientes del Tribunal Supremo de Justicia. Se evidencia entonces una razón adicional (elemento histórico) que fortalece la posición interpretativa de concluir que, siendo la Junta Directiva la máxima instancia administrativa y de gobierno dentro del máximo órgano jurisdiccional de la República, salvo norma legal en contrario, a ella compete la dirección de los órganos subalternos de la suprema instancia jurisdiccional, situación que se ratifica hoy, e incluso con mayor énfasis, dado el doble carácter del Tribunal Supremo de Justicia de instancia judicial y administrativa (como máximo órgano de gobierno del Poder Judicial).

Por otro lado, no puede dejar de observarse la existencia de otro órgano de relevancia constitucional, en tanto que está previsto en la propia Constitución (artículo 267 in fine), el cual ha sido objeto de desarrollo legislativo en la prenombrada Ley del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en los siguientes términos:

“Artículo 15.- El Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena creará y organizará la Dirección Ejecutiva de la Magistratura y sus oficinas regionales, como órgano dependiente de éste desde el punto de vista jerárquico y funcional, y, por ende, ejecutará las atribuciones que se le asignen.

(...)”

Con anterioridad a la entrada en vigencia de la citada Ley del Tribunal Supremo de Justicia, éste había creado, en virtud del mandato constitucional que así lo dispone, la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, mediante la “Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial”, dictada el 2 de agosto del año 2000, en los siguientes términos:

Artículo 1.- Se crea la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, como órgano auxiliar del Tribunal Supremo de Justicia, con la finalidad de que ejerza por delegación las funciones de dirección, gobierno y administración del Poder Judicial.

Como se desprende de la lectura del artículo trascrito, al igual que de la normativa dictada por el Tribunal Supremo de Justicia, la Dirección Ejecutiva de la Magistratura (DEM por sus siglas) es un órgano subordinado del Tribunal Supremo de Justicia y sus atribuciones son las que éste le asigne, no estando entre éstas el conocimiento del procedimiento administrativo previsto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, dado que esta es una competencia que la Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia no ha delegado en esa instancia, por lo que, por interpretación en contrario, debe considerarse entonces que esto se debe a que se ha reservado dicha competencia.

En vista pues de que la Constitución de la República Bolivariana dotó al Tribunal Supremo de Justicia de potestades administrativas sobre la rama judicial del Poder Público, lo que se ha dado a conocer como el autogobierno del Poder Judicial, debe corresponder el conocimiento de las reclamaciones contra el Poder Judicial (responsabilidad del Estado por error judicial o responsabilidad del Estado-Juez), al órgano directivo de esta rama del Poder Público, que no es otro, como se ha dicho, que la Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, en tanto que no le ha atribuido dicha competencia a su órgano administrativo subordinado cual es la Dirección Ejecutiva de la Magistratura.

III

DECISIÓN

En razón de las consideraciones previas, el presente procedimiento debe ser sustanciado por la Junta Directiva de este máximo Tribunal de la República, en tanto que es el órgano competente para ello, razón por la cual esta Sala Plena ordena remitir este expediente al Presidente de su Junta Directiva, a los fines legales consiguientes.

Comuníquese, publíquese y regístrese.

Dado, firmado y sellado en el Salón Principal de Despacho del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena, en Caracas, a los16 días del mes de marzo del año dos mil cinco (2005). Años: 194º de la Independencia y 145º de la Federación.

El Presidente,

O.A. MORA DÍAZ

El Primer Vicepresidente, El Segundo Vicepresidente,

L.E.M. C.A.O. VÉLEZ

Los Magistrados,

EVELYN MARRERO ORTÍZ E.R. APONTE APONTE

J.J. NÚÑEZ CALDERÓN J.E. CABRERA ROMERO

Y.J. GUERRERO I.A. PEÑA DE ANDUEZA

H.C. FLORES LUIS EDUARDO FRANCESCHI GUTIÉRREZ

FERNANDO VEGAS TORREALBA ANTONIO RAMÍREZ JIMÉNEZ

ALEJANDRO ANGULO FONTIVEROS L.I. ZERPA

J.R. PERDOMO P.R. RONDÓN HAAZ

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI L.M. HERNÁNDEZ

Ponente

B.R. MÁRMOL DE LEÓN ALFONSO VALBUENA CORDERO

R.A. RENGIFO CAMACARO LUIS VELÁSQUEZ ALVARAY

FRANCISCO CARRASQUERO LÓPEZ E.A.G. ROSAS

L.A.O. HERNÁNDEZ ISBELIA PÉREZ DE CABALLERO

D.N. BASTIDAS CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA

L.A. SUCRE CUBA MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN

A.D.J. DELGADO ROSALES

La Secretaria,

O.M. DOS S.P.

LMH/.-PRIVATE

Exp. N° AA10-L-2004-000038-04/02.-