Sentencia nº 01353 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 5 de Noviembre de 2008

Fecha de Resolución 5 de Noviembre de 2008
EmisorSala Político Administrativa
PonenteEvelyn Margarita Marrero Ortiz
ProcedimientoRecurso de Nulidad

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº 2006-0619

Mediante escrito presentado ante esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 20 de marzo de 2006, la ciudadana A.M.D.D., titular de la cédula de identidad No. 3.751.237, asistida por la abogada Dirna L.D.B., inscrita en el INPREABOGADO bajo el No. 45.682, interpuso el recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo contenido en la Resolución No. 01-00-176 de fecha 29 de junio de 2005, mediante la cual el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA declaró sin lugar el recurso de reconsideración incoado contra la Resolución No. 01-00-000035, de fecha 10 de marzo de 2005, en la que se le impuso a la recurrente la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años.

El 23 de marzo de 2006 se dio cuenta en Sala y se ordenó oficiar a la Contraloría General de la República, a los fines de solicitarle la remisión del expediente administrativo.

Por oficio de fecha 20 de abril de 2006, la Contraloría General de la República remitió el expediente administrativo, el cual fue agregado a los autos formándose pieza separada, el 2 de mayo del mismo año.

El 5 de mayo de 2006 se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.

Por auto del 16 de mayo de 2006 el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado y ordenó la notificación de los ciudadanos Fiscal General de la República, Contralor General de la República y Procuradora General de la República. Asimismo, ordenó la publicación del cartel al que hace referencia el aparte undécimo del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

El 17 de mayo de 2006 se libraron los oficios de notificación Nos. 2.309, 2.310 y 2.311, dirigidos a los ciudadanos Procuradora General de la República, Fiscal General de la República y Contralor General de la República, respectivamente.

Por diligencia de fecha 1° de junio de 2006, la abogada M.G.M.T., inscrita en el INPREABOGADO bajo el No. 47.196, actuando con el carácter de apoderada judicial de la Contraloría General de la República se opuso a la solicitud de la recurrente relativa a que la causa se tramitara como un asunto de mero derecho.

En fecha 20 de julio de 2006 se libró el cartel de emplazamiento a los terceros interesados, el cual fue retirado, publicado y consignada en autos su publicación por la recurrente oportunamente.

Mediante diligencia de fecha 31 de octubre de 2006, la abogada Dirna L.D.B., antes identificada, actuando con el carácter de apoderada judicial de la actora indicó que no tenía pruebas que aportar al proceso y se reservó “disponer lo que sea menester para el control y contradicción de las pruebas que sean promovidas por la Contraloría General de la República”.

El 29 de noviembre de 2006 se pasó el expediente a la Sala por encontrarse concluida la sustanciación.

En fecha 14 de diciembre de 2006 se dio cuenta en Sala, se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz y se fijó el tercer (3er) día de despacho para comenzar la relación.

El 9 de enero de 2007 comenzó la relación de la causa y se fijó la oportunidad en la cual se celebraría el acto de informes.

En fechas 31 de enero y 27 de febrero de 2007 se difirió el acto de informes.

Mediante diligencia de fecha 7 de junio de 2007, la abogada M.G.M.T., antes identificada, consignó copia certificada de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 38.531, de fecha 27 de septiembre de 2006, en la cual consta “su representación para actuar en nombre de la Contraloría General de la República”.

En fecha 14 de junio 2007, oportunidad en que tuvo lugar el acto de informes, se dejó constancia de la comparecencia de la recurrente, de la representación de la Contraloría General de la República y de la representación del Ministerio Público, quienes consignaron sus respectivos escritos.

El 7 de agosto de 2007 terminó la relación de la causa y se dijo “Vistos”.

I

ANTECEDENTES

En fecha 6 de julio de 2004 la Unidad de Auditoría Interna de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador declaró la responsabilidad administrativa de los ciudadanos M. deJ.B.A., A.M.D.D. y J.G.G.V., en su condición de Director-Decano, Jefe de Administración y Finanzas y Jefa (E) de la Sección de Planta Física e Ingeniero Inspector del Instituto Pedagógico de Caracas, respectivamente, por los hechos irregulares ocurridos durante la ejecución de la obra “Remodelación del Auditorio Central del Instituto Pedagógico de Caracas”.

En razón de dicha declaratoria, el referido órgano le impuso a la ciudadana A.M.D.D. una multa por la cantidad de Siete Millones Cuatrocientos Mil Bolívares (Bs. 7.400.000,00).

Contra dicha decisión, en fecha 21 de septiembre de 2004 la abogada Dirna L.D.B., antes identificada, actuando como apoderada judicial de la recurrente, interpuso ante la referida Unidad de Auditoría Interna, el recurso de reconsideración, el cual fue declarado sin lugar mediante decisión de fecha 14 de octubre del mismo año.

Posteriormente, por Resolución No. 01-00-000035 de fecha 10 de marzo de 2005, el Contralor General de la República impuso a la recurrente la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

En fecha 5 de mayo de 2005, la apoderada judicial de la recurrente interpuso el recurso de reconsideración contra la referida decisión, el cual fue declarado sin lugar a través de la Resolución No. 01-00-176 de fecha 29 de junio de 2005, recurrida en el caso de autos.

II

DEL ACTO IMPUGNADO

El acto administrativo No. 01-00-000035 dictado por el Contralor General de la República en fecha 10 de marzo de 2005, que impuso a la recurrente la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años, ratificado a través de la Resolución No. 01-00-176 de fecha 29 de junio de 2005, es del siguiente tenor:

(…)

CONSIDERANDO

Que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, vigente a partir del 1° de enero de 2002, le confiere al ciudadano Contralor General de la República, de manera exclusiva y excluyente, sin que medie ningún otro procedimiento, una vez firme en sede administrativa la decisión, la competencia para imponer al funcionario público o particular declarado responsable en lo administrativo, un régimen de sanción disciplinaria donde opera la proporcionalidad de la medida atendiendo a la gravedad de la irregularidad cometida, que va desde la suspensión del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses, la destitución y/o la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años.

CONSIDERANDO

Que mediante auto decisorio de fecha 06 de julio de 2004, suscrito por el Contralor Interno de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador, ciudadano A.P.A., se declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana A.M.D.D. (…) quien se desempeñó como Jefe de la Unidad de Administración y Finanzas del Instituto Pedagógico de Caracas, durante el período comprendido entre el año 1998 y el año 2000, por el hecho que se cita seguidamente: PRIMERO: Por haber ordenado el pago de obras relacionadas y no ejecutadas, según se desprende de las órdenes el pago de obras relacionadas y no ejecutadas (…) por un monto total de Bs. 12.187.443;conducta ésta que constituye supuesto generador de responsabilidad administrativa, previsto en el numeral 10 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Gaceta Oficial Extraordinario N° 5.017 de fecha 13-12-1995) por la ordenación de pagos por obras o servicios no realizados o no contratados en la obra ‘Remodelación del Auditorio Central del Instituto Pedagógico de Caracas’. Disposición esta que mantiene su carácter de ilícito administrativo a tenor de lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. SEGUNDO: Por la omisión y negligencia en la preservación y salvaguarda de los bienes del patrimonio del Instituto Pedagógico de Caracas, causando perjuicio material a dicho patrimonio, según se desprende de los resultados obtenidos en el Informe de Auditoría ordenado con la finalidad de evaluar administrativamente el expediente CIUPEL 2000/001, conducta esta que constituye supuesto de responsabilidad administrativa, previsto en el numeral 3 del artículo 113 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Gaceta Oficial Extraordinario N° 5.017 de fecha 13-12-1995). Disposición esta que mantiene su carácter de ilícito administrativo a tenor de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

CONSIDERANDO

Que mediante Decisión Administrativa de fecha 14 de octubre de 2004, suscrita por el ciudadano A.P.A., en su condición de Contralor Interno de la Universidad Pedagógica Experimental Libertado, DECLARÓ SIN LUGAR el Recurso de Reconsideración interpuesto en fecha 21 de septiembre de 2004, por la ciudadana A.M.D.D. (…) contra el auto decisorio de fecha 06 de julio de 2004, confirmando de esta manera el acto recurrido.

CONSIDERANDO

La entidad de la falta cometida, así como el daño causado al patrimonio público, para la fecha de la ocurrencia de los hechos sancionados en el referido auto decisorio de fecha 06 de julio de 2004.

RESUELVE

De conformidad con lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (…), en concordancia con lo previsto en el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República derogada, imponer a la ciudadana A.M.D.D., (…) la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años, contados a partir de la notificación de la presente Resolución.

(…)

.

III

DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD Mediante escrito presentado ante esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 20 de marzo de 2006, la ciudadana A.M.D.D., asistida por la abogada Dirna L.D.B., interpuso el recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo contenido en la Resolución No. 01-00-176 de fecha 29 de junio de 2005, mediante la cual el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA declaró sin lugar el recurso de reconsideración incoado contra la Resolución No. 01-00-000035, de fecha 10 de marzo de 2005, en la que se le impuso a la recurrente la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años.

Que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal legitima al Contralor General de la República para imponer las sanciones a las que se contrae el referido dispositivo “sin fórmula de procedimiento alguna”.

Indican, que la sanción a imponerse en atención a la mencionada norma “requiere de un mínimo de argumentación, para conocer qué criterios de gravedad manejó la administración” a los efectos de imponerle la sanción de inhabilitación por el período de tres (3) años.

En este orden de ideas, señalan que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal consagra una potestad discrecional en cabeza del Contralor General de la República, sin embargo aduce que de conformidad con el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos “dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma lo que supone una carga alegatoria mínima de la administración contralora para acreditar sin lugar a equívocos, a la luz de la gravedad de la irregularidad cometida, la procedencia de la sanción impuesta, que a [su] juicio es desproporcionada...”.

Agregan, que no se puede negar que el ciudadano Contralor General de la República está legalmente habilitado para imponer la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años, sin embargo, aduce que “no es constitucionalmente admisible que se imponga la sanción sin audiencia del administrado”, en razón de lo cual solicitan que se desaplique por control difuso el artículo 105 de la Ley de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por infracción a la garantía del debido proceso, y por ende, que se declare la nulidad del acto administrativo recurrido “y se disponga la aplicación del procedimiento sumario previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a los fines de que se emita juicio sobre la sanción de inhabilitación”.

En virtud de los anteriores razonamientos, piden se declare la nulidad del acto impugnado y se ordene la tramitación de la causa como un asunto de mero derecho.

IV ALEGATOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA En el escrito de fecha 14 de junio de 2007, los abogados I. delV.M.V., I.T.G. deS. y C.L.M.G., inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nos. 24.744, 18.683 y 101.960, respectivamente, actuando con el carácter de representantes de la Contraloría General de la República, expusieron lo siguiente:

Con relación a la supuesta violación del derecho a la defensa y al debido proceso esgrimida por la recurrente, señalan que las sanciones de destitución del cargo e inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas son consecuencias jurídicas de la declaratoria de responsabilidad administrativa, una vez que ésta ha quedado firme en sede administrativa.

En este orden de ideas, manifiestan que dichas medidas, previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, vienen precedidas de un procedimiento “por lo que es dable afirmar que la relación entre el auto de responsabilidad administrativa y las medidas en cuestión viene a ser de causa-efecto; de allí que sea forzoso admitir que las sanciones a que se contraen los artículos 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995 son consecuencia jurídica de la declaratoria de responsabilidad administrativa que se haga dentro del marco del procedimiento administrativo previsto en los citados textos legislativos”.

Afirman, que el Contralor General de la República está facultado para dictar el acto recurrido, sin que medie ningún otro procedimiento y al respecto indican que la Resolución Nro. 01-00-176 del 29 de junio de 2005, tuvo como fundamento la declaratoria de responsabilidad administrativa en el marco de un procedimiento seguido a la recurrente atendiendo a lo dispuesto en los artículos 115 y siguientes de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República del año 1995.

En lo que atañe a la presunta falta de motivación del acto recurrido, arguyen que el fundamento fáctico de la resolución impugnada se apoya en la cita que en tal decisión se realizó de los particulares que soportan la declaratoria de responsabilidad administrativa, así como la ponderación efectuada por el Contralor General de la República, a fin de determinar la gravedad de la irregularidad. Asimismo, señalan que en la resolución recurrida en nulidad se expresaron las circunstancias de derecho que motivaron la decisión, al indicarse la normativa que establece el presupuesto de la sanción.

Con relación a la infracción del principio de proporcionalidad, señalan los apoderados de la Contraloría General de la República que “la sanción de inhabilitación por un periodo de tres (3) años para el ejercicio de funciones públicas, (…) se impuso en estricto apego a la órbita de discrecionalidad conferida legalmente, pues hubo por parte del Contralor General de la República (…) una ponderación de la gravedad de las irregularidades por las cuales se declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana A.M.D.D., lo que obviamente, implicó el ejercicio de un poder de análisis, evaluación y apreciación del mérito de circunstancias (de hecho y derecho, positivas y negativas), y la magnitud de la conducta asumida por la recurrente en su condición de Jefe de la Unidad de Administración y Finanzas (E) del aludido Instituto, en la administración y custodia de los bienes y dineros públicos que le fueron asignados para satisfacer las necesidades colectivas…”.

Finalmente, piden que el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado sea declarado sin lugar.

V OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO Mediante escrito de fecha 14 de junio de 2007 la abogada E.M.T.C., inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nº 39.288, actuando en su carácter de Suplente Especial de la Fiscalía Primera del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia en Salas Plena, Constitucional, Político-Administrativa y Electoral, consignó la opinión del referido órgano.

En el escrito señalado, alega lo siguiente:

Que el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado se circunscribe a solicitar la desaplicación del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por cuanto para la aplicación de las sanciones allí establecidas no se exige el inicio de un procedimiento administrativo.

Indica, que el órgano que representa está de acuerdo en que no es constitucionalmente admisible que se imponga alguna sanción sin audiencia del administrado, sin embargo, aduce que la recurrente no ha demostrado cómo la norma en cuestión la ha afectado en el caso concreto.

Asimismo, señala que en el asunto de autos la Contraloría General de la República impuso a la recurrente la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años, en atención a las facultades que le confería el derogado artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, hoy artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en razón de lo cual solicita sea desechada la solicitud de desaplicación efectuada por la recurrente.

VI MOTIVACIONES PARA DECIDIR Corresponde a esta Sala emitir pronunciamiento con relación al recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por la ciudadana A.M.D.D., asistida de abogado, contra el acto administrativo contenido en la Resolución No. 01-00-176 de fecha 29 de junio de 2005, mediante la cual el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA declaró sin lugar el recurso de reconsideración incoado contra la Resolución No. 01-00-000035, de fecha 10 de marzo de 2005, en la que se le impuso a la recurrente la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años.

Ahora bien, la recurrente fundamenta su solicitud en la presunta inconstitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y por tanto pide que esta Sala desaplique el referido artículo, de conformidad con lo establecido en el artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, en consecuencia, de preferencia a la norma constitucional, declarando con lugar el recurso de nulidad interpuesto contra el acto impugnado.

En este sentido, aduce la actora que la norma contenida en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal contraviene lo establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que permite al Contralor General de la República la imposición de una serie de sanciones al administrado sin que medie procedimiento alguno y sin que se le brinde al interesado la posibilidad de conocer los criterios que sustentan la imposición de la sanción “en uno u otro extremo”.

Indica, que el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela “no hace excepciones de ninguna naturaleza (…) da cuenta de la aplicación de las garantías que integran la noción del debido proceso en todo estado y grado de la investigación (…); luego, qué impide el debate ante el Contralor General de la República sobre la entidad de la sanción impuesta a los fines que este tenga una visión global del problema y pueda determinar con objetividad y dentro de los límites discrecionales que legitiman su actuación por el dispositivo citado [artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal], que se cumpla con el principio de proporcionalidad, que entre otros, debe guiar la actuación de la Administración…”.

Precisado lo anterior, se observa que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el aparte primero del artículo 334, consagra el control difuso de la constitucionalidad que debe ser aplicado de manera obligatoria por todos los Jueces de la República para asegurar la integridad de la Carta Magna, en el ámbito de sus competencias y conforme a las previsiones constitucionales y legales.

De acuerdo con esta disposición se establece para todos los Jueces, de cualquier nivel, el poder-deber de controlar la legalidad de la actuación administrativa y ofrecer a todas las personas la tutela efectiva en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, desaplicando en los casos concretos que deban decidir, las leyes que estimen inconstitucionales. Por tanto, si bien en nuestro país se puede afirmar que existe una “jurisdicción constitucional”, concentrada en la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, no es menos cierto que por mandato expreso de la propia Constitución de 1999, se encuentra previsto el control difuso de la constitucionalidad de las normas legales como obligación para todos los Jueces de la República.

El artículo cuya desaplicación se solicita es del tenor siguiente:

Artículo 105. La declaratoria de responsabilidad administrativa, de conformidad con los artículos 91 y 92 de esta Ley, será sancionada con la multa prevista en el artículo 94, de acuerdo con la gravedad de la falta y el monto de los perjuicios que se hubieren causado. Corresponderá al Contralor General de la República de manera exclusiva y excluyente, sin que medie ningún otro procedimiento, acordar en atención a la entidad del ilícito cometido, la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable, cuya ejecución quedará a cargo de la máxima autoridad; e imponer, atendiendo la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años, en cuyo caso deberá remitir la información pertinente a la dependencia responsable de la administración de los recursos humanos del ente u organismo en el que ocurrieron los hechos para que realice los trámites pertinentes.

En aquellos casos en que sea declarada la responsabilidad administrativa de la máxima autoridad, la sanción será ejecutada por el órgano encargado de su designación, remoción o destitución.

Las máximas autoridades de los organismos y entidades previstas en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, antes de proceder a la designación de cualquier funcionario público, están obligados a consultar el registro de inhabilidades que a tal efecto creará y llevará la Contraloría General de la República. Toda designación realizada al margen de esta norma será nula

.

El artículo transcrito otorga facultad, exclusiva y excluyente, al Contralor General de la República para la aplicación de sanciones, una vez que hubiere quedado firme la decisión de responsabilidad administrativa, por lo que de conformidad con esta norma, “sin que medie ningún otro procedimiento”, deberá acordar la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable; asimismo le otorga la facultad de imponer, atendiendo a la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años.

En este orden de ideas, debe esta Sala hacer referencia a la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, No. 1.265 de fecha 5 de agosto de 2008, publicada en la misma fecha, la cual declaró sin lugar el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

En la referida decisión se estableció lo siguiente:

(…)

En el presente caso, se cuestiona el ejercicio de las facultades sancionatorias otorgadas por ley al Contralor General de la República, fundamentalmente la relativa a la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas.

(…)

En primer término, la parte recurrente alega en su escrito de alegatos, así como en audiencia oral y pública, que la aplicación del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, produjo la violación de su derecho a la defensa, al debido proceso, al principio de tipicidad, así como al principio non bis in idem.

En este orden de ideas, la Sala aprecia que el ejercicio de esa potestad sancionatoria solo puede verse materializada previa instauración de un procedimiento administrativo, concretamente el previsto en el Capítulo IV del Título III de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, el cual, en atención a lo establecido en el artículo 93 eiusdem, puede culminar con la declaratoria de la responsabilidad administrativa, la imposición de multas o la imposición de las sanciones a que se refiere el artículo 105 de esa Ley.

(…)

Resulta imperioso destacar que una vez acordada en esta segunda etapa del procedimiento disciplinario alguna de las sanciones establecidas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, como sanciones principales obtenidas a través de la instauración de un procedimiento previo en el cual se ha garantizado el derecho a la defensa y al debido proceso del administrado-investigado, el Contralor General de la República se encuentra facultado, en atención a lo establecido en el artículo 105 eiusdem para acordar una sanción accesoria, que puede consistir en la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable e imponer, en atención a la irregularidad cometida, la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años.

Conforme a lo anterior y luego de una interpretación concatenada del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal con las disposiciones de la misma Ley que instrumentan su aplicación, encuentra la Sala que el mismo no revela en modo alguno violación al derecho a la defensa y al debido proceso, visto que el procedimiento descrito con anterioridad ofrece todas las garantías al particular para la defensa de sus derechos e intereses. Así se declara.

(…)

Con relación a la violación del principio de tipicidad de las sanciones administrativas, este órgano jurisdiccional observa, que los artículos 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal consagran las conductas ilícitas objeto de control, mientras que las sanciones aplicables a los ilícitos administrativos se determinan de acuerdo a parámetros razonables (en atención al ilícito cometido y a la gravedad de la irregularidad); parámetros estos que ya existían en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República derogada (en los Títulos VIII y IX).

Ahora bien, asumiendo que la sanción (en este caso accesoria) que aplica la Contraloría General de la República es de naturaleza “administrativa” (y no judicial); debe insistirse en la conformidad a derecho de estas llamadas por la doctrina “potestades discrecionales”, por oposición a las “potestades vinculadas o regladas”. En efecto, la “potestad discrecional” no es contraria a la Constitución ni a la ley. Por el contrario, es una expresión concreta del principio de legalidad.

(…)

En consecuencia de lo expuesto, al estar debidamente tipificados en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, tanto los hechos lícitos (artículos 91 y 92), como las sanciones administrativas (artículos 93, 94 y 105); la potestad discrecional del órgano contralor no es una “norma en blanco”, pues debe ajustarse a los parámetros expresamente establecidos en la Ley Orgánica; y así se declara.

(…)

No es necesario -como bien lo dispone el artículo 105 eiusdem- el establecimiento de un procedimiento distinto para la aplicación de la sanción accesoria, pues tanto la sanción principal como la accesoria provienen del mismo ilícito demostrado durante el procedimiento de declaración de responsabilidad y el ente sancionador es siempre la Contraloría General de la República.

La situación sería diferente si el ente sancionador invocara un ilícito distinto para sustentar o aplicar la sanción accesoria, ya que en ese caso resultaría indispensable para el órgano sancionador la instauración de un nuevo procedimiento en el cual le garantizase al funcionario investigado su derecho al debido proceso y a la defensa.

En razón de lo anterior, no puede verse afectado el principio non bis in idem, ya que, no se trata de juzgar a un sujeto en más de una oportunidad por una misma conducta, sino de establecer una pena accesoria como consecuencia de una sanción impuesta por un solo hecho, cuestión que se encuentra plenamente avalada constitucional y legalmente en nuestro ordenamiento jurídico.

(…)

De las consideraciones expuestas, esta Sala concluye que no existe violación al principio non bis in idem en la aplicación de las sanciones accesorias, con fundamento en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; y así se declara.

En lo concerniente a la imposibilidad de aplicar las sanciones accesorias previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por violar la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; es preciso indicar que el artículo 289 de la Carta Magna establece que la Contraloría General de la República, puede aplicar sanciones administrativas de conformidad con la ley (lo cual se precisa en el artículo 105 Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal).

(…)

En efecto, si bien el artículo 65 del Constitución de República Bolivariana de Venezuela señala que “…no podrán optar a cargo alguno de elección popular quienes hayan sido condenados o condenadas por delitos cometidos durante el ejercicio de sus funciones…”, esta norma no excluye la posibilidad de que tal inhabilitación pueda ser establecida, bien por un órgano administrativo stricto sensu o por un órgano con autonomía funcional, como es, en este caso, la Contraloría General de la República.

Nótese que la norma, si bien plantea que la prohibición de optar a un cargo público surge como consecuencia de una condena judicial por la comisión de un delito, tampoco impide que tal prohibición pueda tener un origen distinto; la norma sólo plantea una hipótesis, no niega otros supuestos análogos.

(…)

La actividad del Parlamento anteriormente anotada, sólo podría hallar límites en la Constitución, la cual, al no prohibir esta especial manifestación sancionatoria por parte de la Contraloría General de la República, y al encontrar ésta sustento expresamente en la ley que la rige, se ajusta tanto al principio de supremacía constitucional como al principio de legalidad, como pilares fundamentales del Estado de Derecho. Así se declara.

(…)

Por lo que respecta a la presunta inconstitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por violentar lo dispuesto en al artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, esta Sala Constitucional observa:

La Convención Americana sobre Derechos Humanos, suscrita en San José el 22/11/69 y ratificada por nuestro país el 09/08/1977, es una declaración de principios, derechos y deberes de corte clásico que da preeminencia a los derechos individuales, civiles y políticos dentro de un régimen de democracia formal. Obviamente, como tal, es un texto que contiene una enumeración de libertades de corte liberal que son valiosas para garantizar un régimen que se oponga a las dictaduras que han azotado nuestros países iberoamericanos desde su independencia.

(…)

En función de lo expuesto, esta Sala considera que es posible, de conformidad con la “Convención Americana sobre los Derechos Humanos”, restringir derechos y libertades, siempre que sea mediante ley, en atención a razones de interés general, seguridad de todos y a las justas exigencias del bien común.

Estas previsiones contenidas en los artículos 30 y 32.2 de la Convención adquieren particular importancia cuando estamos en presencia, en el caso de Venezuela, de un ordenamiento constitucional que, sin duda, privilegia los intereses colectivos sobre los particulares o individuales, al haber cambiado el modelo de Estado liberal por un Estado social de derecho y de justicia.

En tal sentido, en el supuesto negado de que exista una antinomia entre el artículo 23.2 y la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la prevalencia del tratado internacional no es absoluta ni automática. En efecto, el artículo 23 constitucional exige para la aplicación preferente del tratado, pacto o convención relativos a derechos humanos, que éstos contengan normas más favorables a las de la Constitución.

(…)

Con fundamento en las consideraciones expuestas y en la jurisprudencia citada, esta Sala concluye que la restricción de los derechos humanos puede hacerse conforme a las leyes que se dicten por razones de interés general, por la seguridad de los demás integrantes de la sociedad y por las justas exigencias del bien común, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 30 y 32.2 de la “Convención Americana sobre derechos humanos”. Esta prescripción es en un todo compatible con lo dispuesto en los artículos 19 y 156, cardinal 32 de la Constitucional Nacional. Lo previsto en el artículo 23.2 no puede ser invocado aisladamente, con base en el artículo 23 de la Constitución Nacional, contra las competencias y atribuciones de un Poder Público Nacional, como lo es el Poder Ciudadano o Moral.

(…) En tal sentido, deben prevalecer las normas constitucionales que privilegian el interés general y el bien común, debiendo aplicarse las disposiciones que privilegian los intereses colectivos involucrados en la lucha contra la corrupción sobre los intereses particulares de los involucrados en los ilícitos administrativos; y así se decide.

(…)

. (Criterio ratificado mediante decisiones de la Sala Constitucional Nos. 1266 y 1270 del 6 y 12 de agosto de 2008, respectivamente)

De la sentencia antes transcrita, surge con meridiana claridad que la Sala Constitucional de este M.T. consideró que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal no vulnera en de modo alguno los derechos y garantías consagradas en nuestra Constitución, relativas al debido proceso, el derecho a la defensa, el principio de tipicidad de las sanciones y la prohibición de non bis in idem, en razón de lo cual declaró sin lugar el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto contra la referida norma.

Así pues, con fundamento en la sentencia parcialmente transcrita, la Sala desestima la solicitud dirigida a desaplicar en el presente caso el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, como base legal del acto recurrido. Así se decide.

Por otra parte, denuncia la recurrente la falta de proporcionalidad del acto recurrido, pues, a su decir, el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal consagra una potestad discrecional en cabeza del Contralor General de la República, que éste debe ejercer manteniendo “la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma lo que supone una carga alegatoria mínima de la administración contralora para acreditar sin lugar a equívocos, a la luz de la gravedad de la irregularidad cometida, la procedencia de la sanción impuesta, que a [su] juicio es desproporcionada...”.

En orden a lo anterior, la Sala considera pertinente hacer mención al contenido del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual dispone:

Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia.

La referida norma establece que cuando la autoridad competente se encuentre facultada para imponer una sanción, tiene la obligación de hacerlo mediante la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada. (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 1666 de fecha 29 de octubre de 2003).

Aplicando los anteriores razonamientos al caso bajo examen, observa la Sala que mediante el acto administrativo recurrido el Contralor General de la República aplicó la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas a una funcionaria previamente declarada responsable administrativamente, actuando dentro de los límites de competencia que le confiere el artículo 105 de la vigente Ley Orgánica de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; en este sentido, se encuentra satisfecha la exigencia de la norma antes transcrita, en lo que atañe a la adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma.

En lo que respecta a la proporcionalidad, para la Sala, no es un hecho controvertido que la recurrente incurrió en los hechos generadores de responsabilidad administrativa previsto en los numerales 3 y 10 del artículo 113 de la referida Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, esto es, a) negligencia en la preservación y salvaguarda de los bienes o derechos del patrimonio público, que haya causado perjuicio material a dicho patrimonio y b) haber ordenado pagos por obras o servicios no realizados o no contratados, respectivamente; asimismo, se advierte que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal faculta al Contralor para imponer la sanción de inhabilitación hasta por un máximo de quince (15) años.

Ahora bien, juzga este Alto Tribunal que la falta cometida por la recurrente reviste la gravedad necesaria para la aplicación de la sanción en tres (3) años, toda vez que aquélla no actuó con la debida diligencia en el manejo de fondos de un ente público, autorizando la erogación de los mismos, por conceptos no contemplados en el contrato suscrito con el beneficiario de los mismos y actuando con negligencia en la preservación y salvaguarda del patrimonio público. En tal sentido, estima la Sala que la sanción impuesta no resulta desproporcionada en atención a la falta cometida y, por tanto, debe desecharse la denuncia bajo examen. Así se declara.

Ahora bien, siendo -como se dijo- que la recurrente fundamenta su solicitud en la presunta inconstitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y en la falta de proporcionalidad de la sanción impuesta y visto que ha sido desechada tal solicitud, esta Sala declara sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido y, en consecuencia, firme el acto administrativo impugnado. Así se declara.

VII DECISIÓN Atendiendo a los razonamientos antes señalados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la ciudadana A.M.D.D., contra el acto administrativo contenido en la Resolución No. 01-00-176 de fecha 29 de junio de 2005, mediante la cual el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA declaró sin lugar el recurso de reconsideración incoado contra la Resolución No. 01-00-000035, de fecha 10 de marzo de 2005, en la que se le impuso a la recurrente la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los cuatro (04) días del mes de noviembre del año dos mil ocho (2008). Años 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

La Presidenta - Ponente

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En cinco (05) de noviembre del año dos mil ocho, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01353, la cual no esta firmada por el Magistrado Hadel Mostafá Paolini, por no estar presente en la discusión por motivos justificados.

La Secretaria,

S.Y.G.

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR