Sentencia nº 832 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 19 de Junio de 2012

Fecha de Resolución19 de Junio de 2012
EmisorSala Constitucional
PonenteFrancisco Antonio Carrasquero López
ProcedimientoDemanda de nulidad

SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADO-PONENTE: FRANSCISCO A. CARRASQUERO LÓPEZ

El 29 de marzo de 2012, los abogados A.L.A., inscrita en el Institutito de Previsión Social del Abogado bajo el número 76.860, actuando en su condición de Sindico Procuradora del Municipio Chacao del Estado Miranda, quien, según consta en autos, fue designada mediante Resolución núm. 183-08 del 15 de diciembre de 2008, dictada por el Alcalde del Municipio Chacao, publicada en Gaceta Oficial del Municipio Chacao núm. 7727 Extraordinario, de esa misma fecha, A.M.G.A., M.B.A.S., R.P. Y NAYIBIS PERAZA, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 84.382, 108.244, 49.057, 105.500 y 104.933, en ese orden, actuando como apoderados judiciales del Municipio Chacao del Estado Miranda, según consta en instrumento poder otorgado el 12 de septiembre de 2011, notariado bajo el núm. 54 del Tomo 216 de los libro de autenticaciones llevados por la Notaria Pública Segunda del Municipio Autónomo Chacao del Distrito Metropolitano de Caracas; interpusieron demanda de nulidad por inconstitucionalidad, conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.015 Extraordinario del 28 de diciembre 2010.

El 12 de abril de 2012, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó ponente al Magistrado doctor F.A.C.L., quien, con tal carácter, suscribe la presente decisión.

Efectuado el análisis del caso, esta Sala pasa decidir pasa a hacer las siguientes consideraciones:

I

DE LA DEMANDA DE NULIDAD

La representación judicial del Municipio Chacao, a los efectos de sostener la inconstitucionalidad de la Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, señaló en su escrito lo que sigue.

Sobre los hechos que fundamentan la interposición de la presente demanda indicó que:

La Asamblea Nacional durante el período de sesiones ordinarias de septiembre a diciembre de 2010, convocó a sesiones extraordinarias para la época de vacaciones legislativas, aprobando el día jueves 16 de diciembre de 2010, en primera discusión el proyecto de Ley de reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y escasamente transcurrieron dos (2) días de (sic) hábiles, el viernes 17 y el lunes 20 de diciembre de 2010, para que fuese sancionado el día martes 21 de diciembre de 2010, la reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

Inmediatamente, la Asamblea Nacional procedió a remitir el texto sancionado al Poder Ejecutivo Nacional para su promulgación, hecho que se produjo siete días después, el día martes 28 de diciembre de 2010.

En efecto, el día 28 de diciembre de 2010, fue publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015, sin cumplir completamente el procedimiento constitucional de formación y reforma de las leyes orgánicas.

Es decir, que la reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015, de 28 de diciembre de 2010, ha sido tramitada y sancionada en el órgano Legislativo Nacional en incumplimiento del procedimiento constitucional para la formación y reforma de las leyes, así como promulgada por el órgano Ejecutivo Nacional en infracción de las disposiciones constitucionales relacionadas con la formación y reforma de las leyes orgánicas.

Además de la violación del procedimiento constitucional de discusión, sanción y reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal […], el susodicho texto impugnado afecta las competencias otorgadas por la Constitución al MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA, infringiendo los principios de participación en los asuntos públicos y afecta la autonomía construccional al modificar el régimen de elección y reelección de sus autoridades, reconocidos tanto en el preámbulo de la Constitución, en su articulado y en la primera enmienda.

Lo señalado constituye evidentes infracciones constitucionales que conducen a plantear la presente pretensión de nulidad, contra dicha reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal […] y pone de manifiesto que ésta se encuentra afectada por vicios de inconstitucionalidad que conducen a su nulidad, situación ésta que en nombre de [su] representado el MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA [los] ha obligado a acudir ante este Tribunal, a los fines de interponer el presente RECURSO DE NULIDAD POR RAZONES DE INCONSTITUCIONALIDAD y solicitar que se declare tanto la nulidad, como que se restituya la plena vigencia de la Constitución

.

En los fundamentos de derecho que apoyan la pretensión señalaron que cumplen con los requisitos de admisibilidad exigidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en sus artículos 26, 49.1, 266.1, 336.1, así como también en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en sus artículos 25.1, 32, 129, 133, que hace ostensible la legitimación del Municipio Chacao del Estado Miranda para ejercer el presente recurso de nulidad por inconstitucionalidad, es atribuida la competencia a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia para conocer del presente recurso, aún no ha operado el lapso de caducidad para formular la pretensión, se acompañan junto al presente escrito los documentos indispensables para su admisibilidad, se encuentra acreditada la representación de los abogados actuantes, “…NO EXISTE INEPTA ACUMULACIÓN, NI PROCEDIMIENTOS QUE SEAN INCOMPATIBLES Y TAMPOCO CONTIENE CONCEPTOS OFENSIVOS O IRRESPETUOSOS, NO HA OPERADO LA COSA JUZGADA Y TAMPOCO EXISTE LITISPENDENCIA…”.

Como fundamentó de fondo del recurso de nulidad denunciaron que:

El texto legal recurrido está afectado por ser contrario a Derecho, lo que afecta su validez y su eficacia. Ello así, a través de ésta pretensión de nulidad, procedemos a denunciar los vicios de inconstitucionalidad que se produjeron en el procedimiento de formación y reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015, de 28 de diciembre de 2010, así como aquellos que se materializan con su cumplimiento, que conducen a la declaratoria con lugar del presente recurso de nulidad por transgredir las disposiciones constitucionales en los términos que se mencionarán seguidamente.

[…] LA VIOLACIÓN DEL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN EN LA CONSULTA PÚBLICA PREVIA A LA SANCIÓN DE LA LEY O SU REFORMA

(…omissis…)

Es el caso que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 39.163, de 22 de abril de 2009 fue sometida a reforma parcial durante el período de sesiones extraordinarias del Poder Legislativo Nacional, convocadas en el mes de diciembre de 2010 y habiendo realizado la aprobación de dicha reforma en primera discusión el día jueves 16 de diciembre de 2010 y luego de transcurridos dos (2) días hábiles, fue sometida a segunda discusión, aunque sin efectuar la consulta pública preceptivamente establecida en el artículo 211 de la Constitución, en flagrante violación del principio derecho constitucional a la participación en el proceso de discusión de las leyes, dentro de un plazo razonable para tener acceso al expediente legislativo, a.e.t.a. en primera discusión y sometido a consulta, elaborar las propuestas, sugerencias, recomendaciones u observaciones que se consideren pertinentes y presentarlas posteriormente al órgano Legislativo Nacional para la segunda discusión.

Resulta realmente asombroso que el Poder Legislativo someta a trámite legislativo la reforma de una ley, sin garantizar y promover la participación de las personas en los términos contemplados en los artículos 6, 187.4 y 211 de la Constitución, cuando fue el propio Poder Legislativo Nacional quien desde 2001 –y ello se mantiene en el texto vigente-, estableció en la Ley Orgánica de la Administración Pública, que el Ejecutivo Nacional cuando fuese a dictar reglamentos tenía la obligación de efectuar el procedimiento administrativo de ‘participación social en la gestión pública’ en el cual se impuso la realización de la consulta pública que debía contemplar un plazo mínimo de 10 hábiles, antes de que comenzase a transcurrir el lapso para recibir los escritos de observaciones, propuestas, sugerencias o recomendaciones.

Este procedimiento debían aplicarlos el resto de las autoridades administrativas cuando fuesen a proponer la adopción de actos administrativos normativos de cualquier jerarquía, so pena de incurrir en violación del principio-derecho constitucional de participación que acarrearía la nulidad absoluta, en virtud de la interpretación armónica de los artículos 25 y 62 de la Constitución en concordancia con los artículos 19.1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 138 de la entonces Ley Orgánica de la Administración Pública, actualmente 140 del Decreto con rango, valor y fuerza de la Ley Orgánica de la Administración Pública.

Es por ello que si el Constituyente y el legislador consideran absolutamente nulos los actos jurídicos normativos de rango sublegal, dictados sin garantizar el derecho a la participación de las personas, también con fundamento en lo dispuesto tanto en los artículos 62 y 211 de la Constitución y 23.1 a) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que tiene rango constitucional en virtud de los establecido en el artículo 23 de la Constitución, resultan igualmente inconstitucionales las leyes o las reformas que sean expedidas en violación de los mencionados artículos que integran el ‘bloque de la constitucionalidad’.

En razón de lo anteriormente expuesto es absolutamente inconstitucional la reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, por ser el producto de un procedimiento legislativo llevado por la Asamblea Nacional, en contravención de lo dispuesto tanto en el artículo 211 de la Constitución, en lo concerniente a la consulta a los otros órganos del Poder Púbico, como lo es nuestro representado el MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA, como del artículo 187.4 que le impone el deber de ‘organizar y promover la participación ciudadana en los asuntos de su competencia’, entre los que se encuentran legislar sobre los asuntos de su competencia, lo que debió haber garantizado que tanto las autoridades municipales como los vecinos tuviesen el tiempo razonable para conocer la propuesta de reforma, asistir a la consulta y efectuar las consideraciones que estimaran pertinentes antes de la sanción de la Ley.

En efecto, tal como se señaló, una vez que se produjo la primera discusión de la Ley de reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, transcurrieron escasamente dos (2) días hábiles, el viernes 17 y el lunes 20 de diciembre de 2010 .período durante el cual no existió tiempo para efectuar la consulta pública y menos aun para preparar, presentar, recibir y considerar los escritos de los eventuales participantes-, antes de que fuese sancionado el texto el día martes 21 de diciembre de 2010, dando como resultado la inconstitucional reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015, de 28 de diciembre de 2010.

Es por ello que debemos denunciar que la sanción de la reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y su promulgación se efectuaron en violación del derecho constitucional a la participación en los asuntos públicos reconocido en los artículos en los artículos 62 y 70 de la Constitución y a la participación de los demás órganos públicos en el procedimiento de la consulta pública previa de los proyectos de formación y reforma de leyes, reconocido en el artículo 211 de la misma Constitución y que debía desarrollarse en un plazo razonable, conforme a los dispuesto en el citado artículo 70 y en el artículo 187.4 de la Constitución, en razón de lo cual la reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, se encuentra viciada de inconstitucionalidad y por ende de nulidad total y absoluta, en virtud de lo dispuesto en el artículo 25 de la Constitución […].

En consecuencia, conforme a esta disposición constitucional el desconocimiento del derecho a la participación en los asuntos públicos y la omisión del procedimiento constitucional de consulta pública previa dentro de un plazo razonable y previo a la sanción del proyecto de ley o su reforma establecido en la Constitución, para garantizar el ejercicio de la participación reconocida en la Constitución, conducen a la invalidez de la reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015, de (sic) 28 de diciembre de 2010, que fue dictada en desconocimiento tanto de las competencias constitucionales del MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA, como de la garantía institucional de la autonomía que le corresponde como persona jurídica municipal, según lo reconocido en el artículo 168 de la Constitución y que en virtud de las competencias otorgadas en la Constitución a nuestro representado, lo constituyen en legitimo interesado en participar en el procedimiento legislativo de consulta pública previa a la sanción de la reforma de la Ley que lo rige directa y especialmente, que en el presente caso, sin duda ha venido a incidir en la transformación de su constitucional esfera de competencias.

Es por ello que consideramos que la reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015, de (sic) 28 de diciembre de 2010, se encuentra afectada de nulidad absoluta y total conforme lo establecen el artículo 25 de la Constitución, en concordancia con los artículos 49.1 (debido procedimiento consultivo), 62 y 70 de la Constitución, así como 23.1. a) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (participación en los asuntos públicos), 187.4 de la Constitución (promoción de la participación en los asuntos de su competencia) y 211 de la Constitución (consulta a los otros órganos del Estado) y así solicitamos que sea declarado por este Tribunal Constitucional.

[…] VIOLACIÓN DE LA GARANTÍA INSTITUCIONAL DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL ESTABLECIDA EN LA CONSTITUCIÓN

En la actualidad no existe duda ni en la doctrina científica […omissis…], ni en la jurisprudencia de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (sentencia 3343, de 19 de febrero de 2002), que la autonomía municipal constituye una garantía institucional de rango constitucional, que tiene su fundamento positivo en el artículo 168 de la Constitución […].

[…omissis…]

En tales términos, el núcleo esencial de la garantía institucional de la autonomía municipal, desde su inserción en el ordenamiento constitucional hasta la presente, queda sustraída de las contingencias de las mayorías parlamentarias, constituyéndose así en barrera o límite a la libertad de configuración del legislador y de la actuación del resto de los órganos que ejercen el Poder Público, que en ningún caso pueden inmiscuirse o afectarla al extremo de suprimirla, hacerla impracticable, irreconocible o desfigurarla hasta convertirla en una simple denominación, sin valor o contenido material alguno, pero en caso de producirse un exceso de tal magnitud, la garantía institucional debe ser tutelada por los órganos jurisdiccionales constitucionales, conforme a lo establecido en la propia Constitución, pues son ellos los únicos garantes frente al ataque o desconocimiento de que pueda ser objeto por los órganos que ejercen el Poder Público.

En tales términos, corresponde analizar, cómo la reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015, de (sic) 28 de diciembre de 2010, ha incurrido en violación del núcleo esencial de la garantía institucional de la autonomía municipal, que comprende la elección de sus autoridades, en los términos establecidos en el artículo 168 de la Constitución […].

[…omissis...]

[…] el legislador al expedir la reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015, de (sic) 28 de diciembre de 2010, introdujo la Disposición Transitoria Segunda que ha desconocido tanto el mandato democrático otorgado por los vecinos de cada parroquia a los miembros integrantes de sus juntas parroquiales que fueron electos mediante el sufragio, en elecciones convocadas por el Poder Electoral a través del C.N.E. y que una vez realizado el acto de votación popular, universal, libre, directo y secreto fueron proclamados como integrantes de las juntas parroquiales para ejercer las competencias atribuidas en la Constitución y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal vigente durante su mandato, hasta tanto éste cesase producto de un nuevo proceso electoral, donde no resultasen favorecidos por el voto popular, universal, libre, directo y secreto para continuar en dicho cargo como consecuencia de la reelección; que se produjese una falta absoluta o una revocatoria del mandato, en los términos contemplados en la misma Constitución.

En razón de lo anterior, debemos denunciar que la Disposición Transitoria Segunda de la reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015, de (sic) 28 de diciembre de 2010, ha violado las disposiciones de la Constitución antes citadas al disponer lo siguiente:

‘Pasados treinta días continuos a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, cesan en sus funciones los miembros principales y suplentes, así como los secretarios o secretarias, de las actuales juntas parroquiales, quedando las alcaldías responsables del manejo y destino del personal, así como de los bienes correspondientes; garantizándose la estabilidad laboral del personal administrativo, empleado y obrero, de acuerdo con las normativas que rigen la materia’.

Pero si existiese duda de la intención manifiesta del Legislador de eliminar la elección popular, universal, libre, directa y secreta de las juntas parroquiales, bastará con leer la redacción del artículo 82 de la primera Ley Orgánica del Poder Público Municipal, de 8 de junio de 2005, reformada sucesivamente, el día 21 de abril de 2005 y el día 22 de abril de 2009 […].

[…omissis…]

La reciente reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015, de (sic) 28 de diciembre de 2010, suprime toda mención a las juntas parroquiales en lo referente a la elección de sus integrantes, al disponer en el artículo 82 que :

‘El período de los alcaldes y alcaldesas, concejales y concejalas electos o electas es de cuatro años. La elección de las mismas será necesariamente separada de las que deben celebrarse para elegir los órganos del Poder Público Nacional’.

Como se puede apreciar, la reforma cuya nulidad se solicita no solo omite cualquier referencia a las juntas parroquiales como autoridades públicas municipales de elección popular, sino que omite o suprime la determinación del lapso para el cual deben ser electas o reelectas y eliminando así cualquier posibilidad que los vecinos de una parroquia se puedan postular a los cargos de la junta parroquial (artículo 67 de a Constitución) y de resultar electos a través del voto popular, universal, libre, directo y secreto, puedan ejercer el cargo por el período para el que fueron electos, así como integrar los Consejos Locales de Planificación Pública en caso de ser designados como Presidentes de las referidas juntas parroquiales (artículo 182 de la Constitución).

En consecuencia, la reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015, de (sic) 28 de diciembre de 2010, al suprimir las juntas parroquiales a que se refiere el artículo 182 de la Constitución, ha incurrido en una violación de la N.S., por afectar el funcionamiento institucional de uno de los órganos del Poder Público Municipal, en concreto del C.L.d.P.P. que por disposición constitucional debe estar integrado por los Presidentes de las juntas parroquiales que existe en el municipio, lo que impide que dicho C.L.d.P.P., actúe con estricta sujeción a lo que disponen los artículos 7 y 137 de la Constitución y así expresamente solicitamos que lo declare este Tribunal Constitucional.

A esto se suma otra transgresión constitucional, pues el legislador incurre en usurpación de la soberanía popular, al pasar por encima de la voluntad política manifestada por los ciudadanos a través del voto popular, universal, libre, directo y secreto, y disponer el cese de todos los miembros de las juntas parroquiales sin proceso electoral alguno, lo que ha impedido a sus mandantes ratificarlos mediante la reelección o retirarles la confianza en los comicios o a través del referendo revocatorio del mandato, en los términos pautados en los artículos 6, 63 y 72 de la Constitución.

En virtud de lo anterior, resulta forzoso concluir que la reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015, de (sic) 28 de diciembre de 2010, viola la garantía institucional de la autonomía municipal prevista en el artículo 168.1 de la Constitución, al suprimir la elección de las autoridades municipales que integran las juntas parroquiales, llegando al extremo de cesarlas en su mandato, manifiesta y flagrante violación de la voluntad y soberanía popular, única capaz de otorgar y revocar los mandatos de los cargos de elección, a través del voto popular, universal, libre, directo y secreto, según lo dispuesto en los artículos 6, 63 y 72 de la Constitución y así solicitamos que sea declarado por este Tribunal Constitucional.

[…] LA VIOLACIÓN DE LA PRIMERA ENMIENDA CONSTITUCIONAL AL SUPRIMIR LA REELECCIÓN DE LOS CARGOS DE ELECCIÓN POPULAR EN EL ÁMBITO MUNICIPAL

[…omissis…]

[…] que el legislador ha contravenido directamente el artículo 174 de la Constitución, pues además de suprimir la posibilidad de una sola reelección que había existido desde que entró en vigencia la Constitución de 1999, ha suprimido la reelección sin límite de oportunidades de postulación aprobada a través del referendo que dio lugar a la primera enmienda de la Constitución en febrero de 2009 y que condujo a la reforma parcial y concreta del artículo 82 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada el día 22 de abril de 2009; y más grave aún, la inconstitucional reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015, de (sic) 28 de diciembre de 2010, ha limitado el periodo de gobierno de los Alcaldes y Concejales a una única elección por cuatro años, en manifiesta contravención de la primera enmienda de la Constitución y en concreto del artículo 174 del Texto Constitucional y así expresamente solicitamos lo declare este Tribunal Constitucional.

[…] LA VIOLACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN AL CREAR ENTIDADES LOCALES NO RECONOCIDAS POR ÉSTA Y SUSTRAERLAS DEL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL

[…omissis…]

[…] cabe denunciar que el legislador al expedir la reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015, de (sic) 28 de diciembre de 2010, comienza por introducir una supuesta nueva entidad local de carácter territorial que denomina ‘la comuna’, a la que se refieren los artículos 1, 5, 19.1, y 19 último párrafo, 33 último párrafo, 112 de dicho texto legal y aunque pretende insertarla dentro de la organización municipal, de manera asombrosa y contradictoria la sustrae del ámbito de aplicación del régimen jurídico municipal, al que se encuentran sometidas todas las entidades locales.

[…omissis…]

Es (sic) virtud de los razonamientos antes expuesto (sic), consideramos que la reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015, de (sic) 28 de diciembre de 2010, que tuvo como principal motivación introducir la figura de la ‘la comuna’ en el ámbito municipal, se encuentra afectada por vicios de inconstitucionalidad por contravenir lo dispuesto en los artículos 16, 168.2, 169, 170 al 172 y 173 de la Constitución y así solicitamos que sea declarado por este Tribunal Constitucional.

[…] LA VIOLACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN AL CREAR LAS ÁREAS METROPOLITANAS COMO ENTIDADES LOCALES

[…omissis…]

Las entidades locales constitucionalmente reconocidas son el municipio (artículos 16 y 168 de la Constitución), el distrito metropolitano (artículos 170 al 172 de la Constitución) la mancomunidad (artículo 170 de la Constitución) y la parroquia (artículo 173 de la Constitución), que en todo caso requieren para cumplir los cometidos que justifican su creación, el establecimiento del régimen de elección de sus autoridades de manera democrática; un espacio o área geográfica o territorial de actuación; y la atribución de un conjunto de competencias que ejecutar.

De allí que la inclusión como una entidad local, de aquello que es el presupuesto condicionante de la creación de una entidad, como lo constituye el espacio geográfico que comprende ‘el área metropolitana’, supone una contravención del artículo 177 de la Constitución, pues le ha otorgado a uno de los requisitos o condicionantes de creación de una entidad local, una categoría o rango similar a la entidad a la que se encuentra llamada a servir de sustento territorial, como sucedería con respecto al distrito metropolitano.

Precisada esta situación, debe señalarse que el texto de la inconstitucional reforma parcial del artículo 19 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015, de (sic) 28 de diciembre de 2010, al incluir las áreas metropolitanas dentro de las entidades locales territoriales, ha pretendido otorgarle así reconocimiento legal a una entidad constitucionalmente inexistente como el área metropolitana, en contravención de (sic) rol que tiene asignado, que es servir de espacio o ámbito territorial donde podrá constituirse la auténtica entidad municipal constitucionalmente denominada distrito metropolitano.

[…omissis…]

En virtud de las razones anteriormente expuestas, resulta forzoso concluir que el área metropolitana establecida en el artículo 19.3 de la inconstitucional reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015, de (sic) 28 de diciembre de 2010, contraviene expresamente la función que constitucionalmente tiene otorgada dicha área metropolitana en el artículo 171 de la Constitución y así solicitamos que sea declarado por este Tribunal Constitucional

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Finalmente, en su petitorio los representantes del Municipio Chacao del Estado Miranda solicitaron:

PRIMERO: Que se declare CON LUGAR el presente recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra la reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015, de (sic) 28 de diciembre de 2010 y que en consecuencia, restituya la vigencia de la Constitución y se declare la nulidad absoluta y total de la misma, al estar afectada por los vicios de inconstitucionalidad en el procedimiento legislativo de formación y reforma de las leyes y por haberse dictado en violación del principio-derecho de las personas a la participación en los asuntos públicos, en los términos precedentemente expuestos; así como por el desconocimiento de las (sic) principios y disposiciones constitucionales que se han denunciado a lo largo del presente escrito, incluida la primera enmienda constitucional.

SEGUNDO: En virtud de lo anterior, solicitamos con fundamento en el artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que se ordene la suspensión de la aplicación de la reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015, de (sic) 28 de diciembre de 2010, hasta que se dicte la sentencia definitiva en este proceso, restituyendo así de manera inmediata la plena vigencia de la Constitución y con la finalidad de no producir un vacío legal, que cautelarmente se disponga la aplicación de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 39.163, de (sic) 22 de abril de 2009, tal como lo ha resuelto este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, en sus sentencias 1911, de (sic) 13 de agosto de 2002 y 91, de (sic) 2 de marzo de 2005

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II

DE LA COMPETENCIA

Siendo la oportunidad para pronunciarse respecto a la competencia para conocer del presente asunto, esta Sala procede hacerlo. A tal efecto, observa:

Conforme con lo dispuesto en el artículo 336.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 25.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, le compete a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional que colidan con la Constitución de la República.

Ahora bien, en esta oportunidad se interpuso demanda de nulidad por inconstitucionalidad contra la Reforma de la Ley Orgánica del Poder Púbico Municipal, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.015 Extraordinario del 28 de diciembre de 2010. En consecuencia, congruente con las disposiciones constitucionales y legales citadas, esta Sala Constitucional resulta competente para conocer y resolver la mencionada demanda de nulidad por inconstitucionalidad. Así se declara.

III

DE LA ADMISIBILIDAD

Establecida como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de la presente causa, procede a emitir pronunciamiento sobre la suficiencia de la corrección efectuada. En tal sentido, visto que la corrección del escrito fue efectuada en el término pautado pues subsana las oscuridades que adolecía el escrito original al especificarse las razones de derecho por las que se sostiene la inconstitucionalidad de la Reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, esta Sala Procede a dictar decisión acerca de la admisión de la demanda de nulidad interpuesta. A tal efecto, se observa que el artículo 133 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia dispone:

Artículo 133.- Se declarará la inadmisión de la demanda:

  1. - Cuando se acumulen demandas o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles.

  2. - Cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la demanda es admisible.

  3. - Cuando sea manifiesta la falta de legitimidad o representación que se atribuya el o la demandante, o de quien actúen en su nombre, respectivamente.

  4. - Cuando haya cosa juzgada o litispendencia.

  5. - Cuando contenga conceptos ofensivos o irrespetuosos.

  6. - Cuando haya falta de legitimación pasiva.

Vista las causales de inadmisibilidad previstas en la norma transcrita, esta Sala advierte de un estudio preliminar que la demanda de autos no se subsume en ninguna de ellas. En consecuencia, admite, cuanto ha lugar en derecho, la demanda ejercida contra la Reforma de la Ley Orgánica del Poder Púbico Municipal publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.015 Extraordinario del 28 de diciembre de 2010. Así se declara.

Por tanto, de conformidad con el artículo 135 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena citar, mediante oficio, al Presidente de la Asamblea Nacional; asimismo, se ordena notificar a la Fiscala General de la República, a la Defensora del Pueblo y a la Procuradora General de la República, a tal fin, remítase a los aludidos funcionarios copia certificada del escrito contentivo de la demanda de nulidad y del presente auto de admisión.

De igual manera, y en atención al segundo aparte del artículo 135 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se acuerda notificar a la parte demandante, por cuanto esta admisión se produjo fuera del lapso previsto en el artículo 132 eiusdem.

Por último, remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación para que realice la citación y las notificaciones ordenadas en el presente fallo; acuerde el emplazamiento de los interesados, conforme con lo dispuesto en el artículo 137 de la Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal y continúe el procedimiento de Ley. Así se decide.

IV

DE LA MEDIDA CAUTELAR

La parte demandante, solicitó en su escrito de nulidad por inconstitucionalidad medida cautelar de suspensión de la aplicación de la ley impugnada y, a tal efecto, señaló:

[…] se aprecia prima facie en el juicio de verosimilitud que se puede realizar sobre el texto de la reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015, de (sic) 28 de diciembre de 2010, que evidencia la lesión de las disposiciones constitucionales que se han expuesto en el Capítulo II de este escrito y que damos aquí por reproducidos, entre los cuales se evidencia la violación de los artículos 49.1 (debido procedimiento consultivo), 62 y 70 eiusdem (participación en los asuntos públicos), 187.4 (promoción de la participación en los asuntos de su competencia) y 211 (consulta a los otros órganos del Estado).

A las anteriormente mencionadas se suma la supresión de la elección de las autoridades municipales que integran las juntas parroquiales, llegando al extremo de cesarlas en su mandato, en manifiesta y flagrante violación de la voluntad y soberanía popular, única capaz de otorgar y revocar los mandatos de los cargos de elección mediante el sufragio, en desconocimiento de los artículos 6, 63 y 72 de la Constitución.

(…omissis…)

La reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015, de (sic) 28 de diciembre de 2010 resulta manifiestamente inconstitucional al contener disposiciones que de ejecutarse, conllevarían a la comisión de ilícitos constitucionales, pues la Constitución dejará de cumplirse y perdería su vigencia en contravención de lo dispuesto en los artículos 7 y 33 de la Constitución, lo que per se genera como consecuencia la absoluta nulidad de la ley impugnada.

Como prueba de la apariencia del buen derecho que surge en el presente asunto, invocamos además del texto de la inconstitucional reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015, de (sic) 28 de diciembre de 2010, el tiempo de dos (2) días hábiles que medio (sic) entre la primera y segunda discusión antes de sancionar la reforma de dicha Ley, lo que constituye un hecho notorio, que impidió la convocatoria y efectiva participación en el procedimiento legislativo de reforma legal, previsto en los artículos 187.4 y 211 de la Constitución, que en nuestro criterio constituye la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris) de que existen motivos para conceder la tutela cautelar que conducirán a garantizar la eficacia de declaratoria con lugar de esta pretensión en la sentencia definitiva, en virtud de estar afectada la mencionada reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Publico Municipal, de inconstitucionalidad y por ende de nulidad absoluta.

En lo atinente al segundo presupuesto, debe señalarse que la ejecución inmediata de la reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015, de (sic) 28 de diciembre de 2010, actualmente acarrea perjuicios irreparables o de difícil reparación por la sentencia definitiva (periculum in mora), dado que los integrantes de las juntas parroquiales han cesado en sus funciones y en consecuencia sus Presidentes también y concretamente en el MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA, no se pueden convocar y constituir para sesionar los Concejos Locales de Planificación Pública, conforme a la exigencia del artículo 182 de la Constitución, con la consiguiente paralización de la elaboración de los presupuestos participativos en los términos en los términos previstos en el artículo 271 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, de (sic) 22 de abril de 2009, que producto de la inconstitucional reforma parcial ha pasado a ser el artículo 269 de la Ley reformada publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015, de (sic) 28 de diciembre de 2010,, generándose una paralización en la inversión dentro del Municipio, en detrimento de las necesidades colectivas de los vecinos, habitantes y transeúntes del MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA.

En consecuencia, solicita[n] que con fundamento en el artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordene la suspensión temporal de la aplicación de la reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015, de (sic) 28 de diciembre de 2010, hasta que se dicte la sentencia definitiva en este proceso, restituyendo así de manera inmediata la plena vigencia de la Constitución y con la finalidad de no producir un vacío legal, que cautelarmente se disponga la aplicación de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 39.163, de (sic) 22 de abril de 2009

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En tal sentido, se debe referir que la potestad cautelar de esta Sala se encuentra establecida en el artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que establece:

Artículo 130. En cualquier estado y grado del proceso las partes podrán solicitar, y la Sala Constitucional podrá acordar, aun de oficio, las medidas cautelares que estime pertinentes. La Sala Constitucional contará con los más amplios poderes cautelares como garantía de la tutela judicial efectiva, para cuyo ejercicio tendrá en cuenta las circunstancias del caso y los intereses públicos en conflicto

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La norma transcrita positiviza la doctrina pacífica y reiterada de esta Sala (ver sentencia núm. 269/2000, caso: “ICAP”), según la cual, la tutela cautelar constituye un elemento esencial del derecho a la tutela judicial efectiva y, por tanto, un supuesto fundamental del proceso que persigue un fin preventivo de modo explícito y directo. De allí, su carácter instrumental, esto es, que no constituye un fin en sí misma, sino que se encuentra preordenada a una decisión ulterior de carácter definitivo, por lo que en relación al derecho sustancial funge de tutela mediata y, por tanto, de salvaguarda al eficaz funcionamiento de la función jurisdiccional.

El citado carácter instrumental determina su naturaleza provisional y, al mismo tiempo su idoneidad o suficiencia para salvaguardar la efectividad de la tutela judicial, pues si se conceden providencias que no garantizan los resultados del proceso, la tutela cautelar se verá frustrada en la medida en que no será útil para la realización de ésta.

El fundamento de la medida cautelar no depende de un conocimiento exhaustivo y profundo de la materia controvertida en el proceso principal, sino de un conocimiento periférico o superficial encaminado a obtener un pronunciamiento de mera probabilidad acerca de la existencia del derecho discutido, en el cual deban ponderarse las circunstancias concomitantes del caso así como los intereses públicos en conflicto, ello en virtud de la presunción de legitimidad de los actos del Poder Público.

En el supuesto de las demandas de nulidad de normas con solicitud cautelar de suspensión de efectos, la Sala ha sido constante en afirmar que la tutela preventiva “…sólo puede acordarse cuando el solicitante, como es normal respecto de toda solicitud de medida cautelar, alega y demuestra que se satisfacen determinados requisitos, en concreto los llamados fumus boni iuris y periculum in mora, a los que se suma la ponderación judicial de los intereses en conflicto, a fin de evitar que la decisión del juez, con ánimo de proteger al solicitante, se convierta en un perjuicio para la colectividad, derivado del carácter erga omnes de las normas” (ver, entre otras, la sentencia núm 318/2008). Así, la Sala ha exigido de forma reiterada el cumplimiento concurrente de varios extremos para la procedencia de medidas cautelares, de manera tal que faltando evidencia de cualquiera de esos elementos el juez no podría decretar la medida preventiva.

Respecto de la procedencia de medidas cautelares en los juicios de nulidad, esta Sala, mediante decisión núm 2306/2007, declaró:

Es jurisprudencia reiterada de esta Sala que la suspensión de los efectos de las normas constituye una respuesta excepcional del juez frente a violaciones al Derecho que no encuentran otra forma idónea de ser atendidas. Al efecto ha declarado que, por el contrario, en virtud de su presunción de constitucionalidad y legalidad, y debido a su carácter erga omnes, las normas en principio deben mantener su aplicabilidad hasta que el tribunal competente, luego de un serio y detenido análisis, determine su invalidez […].

Por ello, estima la Sala, igual que ha declarado en demandas similares al presente y sobre el mismo asunto (ver, al respecto, fallo N° 1417/2006), que no es posible acordar la medida de suspensión solicitada. No debe perderse de vista en ningún momento que la protección cautelar no puede ser considerada en los juicios de nulidad contra normas de la misma manera en que se haría frente a actos individuales. Las consecuencias en uno u otro caso son absolutamente distintas. Ello no implica negar el poder cautelar respecto de las normas, pero sí la necesidad de ser en extremo prudente.

En el caso de las normas tiene especial preponderancia el equilibrio de los intereses, lo que exige al juez no hacer pronunciamientos que, por generales, pueden causar trastornos que luego serán difíciles de remediar…

Por lo expuesto, esta Sala niega la medida solicitada, por cuanto la Sala, estima que la demanda requiere un análisis detenido que sólo podrá hacerse en la sentencia de fondo…

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En el mismo sentido, esta Sala, en su decisión núm. 287/2008 (caso: “Morris Sierralta Peraza y Manuel Rojas Pérez”), estableció lo siguiente:

Como es jurisprudencia reiterada de esta Sala, la suspensión de los efectos de las normas, así se plantee como protección cautelar por medio del amparo constitucional o por la vía del Código de Procedimiento Civil, constituye una respuesta excepcional del juez frente a violaciones al derecho que no encuentran otra forma idónea de ser atendidas.

La situación normal debe ser la opuesta, en virtud de su presunción de constitucionalidad y legalidad, y debido a su carácter erga omnes, las normas deben mantener su aplicabilidad hasta que el tribunal competente, luego de un serio y detenido análisis, determine su invalidez. Actuar de otra forma puede ocasionar más perjuicios que ventajas, con lo que la tutela provisional puede convertirse, lejos de su verdadera justificación, en un mecanismo para desatender disposiciones sobre las que aún resta hacer el pronunciamiento definitivo…

En este caso, la complejidad del asunto en debate amerita un análisis profundo de constitucionalidad acerca de la posibilidad de que mediante decretos leyes se dicten normas de carácter penal, por lo que la opinión de la Sala sobre la no aplicación de las normas cuya nulidad se solicita, mientras se resuelve el fondo de la demanda, conllevaría a un prejuzgamiento sobre la cuestión de fondo. En consecuencia, estima esta Sala que no debe concederse la medida solicitada respecto de los artículos cuya nulidad por inconstitucionalidad se demanda

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Por las consideraciones expuestas, y vistos los términos en que se ha solicitado la medida cautelar en el presente caso, esta Sala observa que no se subsumen en los presupuestos de procedencia establecidos para que se decrete la medida cautelar solicitada, y que, por el contrario los efectos del fallo de fondo que debe dictar esta M.I. pueden acogerlos; razón por la cual esta Sala declara IMPROCEDENTE la solicitud de medida cautelar. Así se decide.

V

DE LA ACUMULACION

Desestimada la pretensión cautelar, esta Sala, en razón del conocimiento de su actividad jurisdiccional, advierte que existen cuatro demandas referidas a la nulidad parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, que cursan ante esta Sala: el expediente N° 11-0120, el expediente 11-0162, el expediente 11-0159 y la presente causa. Todas ellas contra de la Reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.015 Extraordinario del 28 de diciembre 2010. El hecho es que la causa N°11-0162 y la causa N° 11-0159 fueron acumuladas al expediente N°11-0120, por decisiones números 252/2011 631/2011, de modo que corresponde analizar de oficio la acumulación de la presente causa al expediente N° 11-0120.

En tal sentido, se observa que la figura de la acumulación procesal consiste en la unificación, dentro de un mismo expediente, de causas que revisten algún tipo de conexión para que, mediante una sola sentencia éstas sean decididas y, con ello, se eviten decisiones contradictorias que puedan versar sobre un mismo asunto, así como garantizar los principios de celeridad y economía procesal.

Esta Sala ha precisado que en los juicios de nulidad contra actos normativos para que proceda la acumulación procesal es necesario que se dé la presencia de dos o más procesos y que exista entre ellos una conexión o continencia, así como también que no se den ninguno de los presupuestos que enumera el artículo 81 del Código de Procedimiento Civil -aplicable por remisión expresa del artículo 98 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia- que prohíbe la acumulación de autos o de procesos en los siguientes supuestos: cuando estos no estuvieren en una misma instancia, cuando se trate de procesos que cursen en tribunales distintos, cuando se trate de asuntos que tengan procedimientos incompatibles, y cuando en uno de los procesos que deban acumularse estuviere vencido el lapso de promoción de pruebas (Vid. Sentencia de la Sala N° 3311/2005).

Con fundamento en lo expuesto, se advierte que en las causas números 12-0468 y 11-0120 se plantea la misma controversia, esto es, se impugna parcialmente la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.015 Extraordinario del 28 de diciembre de 2010, y aunque si bien en ambas causas las normas impugnadas no coinciden en su totalidad el análisis que habrá de hacerse para ambos casos es, sin embargo, el mismo. Al ser ello así, se ordena acumular la presente causa, identificada con el N° 12-0408, al expediente N° 11-0120. Así se decide.

VI

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley:

PRIMERO

COMPETENTE para conocer de la demanda de nulidad por inconstitucionalidad interpuesta por los abogados A.L.A., A.M.G.A., M.B.A.S., R.P. y Nayibis Peraza, actuando en representación del Municipio Chacao del Estado Miranda, contra la Reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.015 Extraordinario del 28 de diciembre 2010.

SEGUNDO

ADMITE la demanda de nulidad ejercida contra la Reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.015 Extraordinario del 28 de diciembre 2010).

TERCERO

ORDENA citar mediante oficio al ciudadano Presidente de la Asamblea Nacional. Asimismo, se ordena notificar a la Fiscala General de la República, a la Defensora del Pueblo y a la Procuradora General de la República, a tal fin, remítase a los aludidos funcionarios copia certificada del escrito contentivo de la demanda de nulidad y del presente auto de admisión. Igualmente, se ordena la notificación de la parte demandante.

CUARTO

ORDENA emplazar a los interesados por medio de cartel.

QUINTO

IMPROCEDENTE la medida cautelar solicitada.

SEXTO

ACUMULA la presente causa (identificada con el N° 12-0408) al expediente N° 11-0120.

Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 19 días del mes de junio de dos mil doce. Años: 202º de la Independencia y 153º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Ponente

Los Magistrados,

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

A.D.J.D.R.

J.J.M.J.

G.M.G.A.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

FACL/

Exp. N° 12-0408

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