Sentencia nº 01018 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 24 de Septiembre de 2008

En fecha 04 de agosto de 2006 el ciudadano J.A.D., en su condición de propietario del Fondo de Comercio Bodega y Licores El Encuentro, asistido por la abogada M.R.P., supra identificados, ejerció el recurso contencioso tributario contra la mencionada Resolución sin número del 19 de junio de 2006, ante el Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Los Andes, argumentando lo siguiente:

Manifiesta, que la Resolución de Imposición de Sanción por Incumplimiento a los Deberes Formales signada con letras y números AMC-HM/OL-001/2006 sin fecha, se encuentra viciada de nulidad absoluta de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por haber sido dictada en ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido tanto en el vigente Código Orgánico Tributario, como en la Ordenanza para el Ejercicio del Expendio de Bebidas Alcohólicas del Municipio Cárdenas del Estado Táchira, con lo cual se vulneró el derecho a la defensa y al debido proceso de su representado.

Asimismo, asegura que la Administración Tributaria Municipal también violó los referidos derechos constitucionales del contribuyente, al dictar la Resolución impugnada sin expresar de manera clara las razones de hecho y de derecho que fundamentan el referido acto administrativo, por lo cual carece de motivación.

Denuncia, que en el caso bajo examen el acto administrativo recurrido es nulo de nulidad absoluta, toda vez que la Alcaldía del Municipio Cárdenas del Estado Táchira impuso sanción de multa al fondo de comercio recurrente sin basamento legal alguno.

En conexión con lo anterior, indica que en caso de resultar improcedentes los alegatos expuestos, se tome en consideración la eximente de responsabilidad penal tributaria consagrada en el numeral 4 del artículo 85 del vigente Código Orgánico Tributario, referente al “error de hecho y de derecho excusable”.

Con fundamento en los argumentos expuestos, solicita al Tribunal a quo declare con lugar el recurso contencioso tributario y, en consecuencia, anule tanto la Resolución sin número del 19 de junio de 2006, emanada de la Alcaldía del Municipio Cárdenas del Estado Táchira como la Resolución de Imposición de Sanción por Incumplimiento a los Deberes Formales signada con letras y números AMC-HM/OL-001/2006 sin fecha, dictada por la Dirección de Hacienda Pública Municipal de la referida Alcaldía.

II

DE LA DECISIÓN OBJETO DE CONSULTA

El Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Los Andes, mediante sentencia de fecha 26 de abril de 2007, declaró con lugar el recurso contencioso tributario ejercido por la representación judicial del contribuyente Bodega y Licores El Encuentro, en los términos siguientes:

(…) la controversia planteada queda circunscrita a determinar si (…) la Alcaldía del Municipio Cárdenas no cumplió el procedimiento administrativo señalado en la propia Ordenanza (sic) artículo 68, vulnerando (…) el derecho a la defensa y la garantía al debido proceso.

(…) se observa que el Fondo de Comercio Bodega y Licores el Encuentro, (…) fue sancionada (…) por permitir el consumo de bebidas alcohólicas dentro del establecimiento, (…) procediendo el contribuyente a interponer Recurso Jerárquico ante la Administración Tributaria Municipal contra (…) la Resolución de Imposición de Sanción por incumplimiento de deberes formales N° AMC-HM/OL/001/2006, el cual fue declarado Parcialmente Con Lugar, anulando parcialmente (…) la imposición de la sanción, estipulando la multa por la cantidad de 30 unidades tributarias, de conformidad con lo previsto en el artículo 107 del Código Orgánico Tributario.

Así pues, según aduce el recurrente la administración tributaria municipal no siguió el procedimiento administrativo señalado en la propia Ordenanza, a tal efecto, se encuentra que la Ordenanza para el Ejercicio del Expendió (sic) de bebidas Alcohólicas estipula en su Capitulo (sic) Tercero del Procedimiento administrativo sancionatorio lo siguiente:

(…)

No obstante ello, a la norma anteriormente citada le anteceden los artículos 64 y 65 de la mencionada Ordenanza, ubicados en el Capitulo (sic) II del Procedimiento de Fiscalización, y que establecen:

(…) queda suficientemente demostrado para esta juzgadora que la Administración Fiscal califica los hechos sancionados como de naturaleza tributaria, razón por la cual siguió el procedimiento legal establecido en el Código Orgánico Tributario para imponer las sanciones que consideró procedentes, ateniéndose así a lo expresamente establecido en la Ley local, en virtud del principio constitucional de autonomía municipal, por ello no puede haber trasgresión alguna a los derechos y garantías constitucionales del administrado. Y así se declara.

(…) este tribunal, actuando en resguardo de los principios constitucionales, debe efectuar una revisión exhaustiva de la legalidad del procedimiento administrativo que siguió al contribuyente para la imposición de la sanción recurrida.

Bajo este orden de razonamientos, se encuentra que de la revisión detallada y minuciosa del expediente formado por la Administración Tributaria Municipal en las fases de investigación, formación y revisión del acto administrativo se observa que éste fue integrado en forma desordena (sic) y no conserva la debida correspondencia de los actos en atención al momento en los que se efectuaron, carece de foliatura, lo cual deja entrever la corruptibilidad de las actas allí contenidas pues no hay forma de controlar que todos los documentos que se hayan aportado durante el procedimiento se hayan agregado, así como tampoco consta en autos ningún documento que permita estudiar el trámite dado por la Administración Tributaria Municipal en la fase recursiva de segundo grado, todo lo cual patentiza la inobservancia de lo que al respecto establece la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a saber:

(…)

Siendo ello así, es claro que cuando la Administración obvia realizar pronunciamientos tan trascendentes para la resolución del asunto discutido provoca un quebrantamiento del principio de eficiencia y eficacia administrativa y consecuencialmente una violación del derecho constitucional a la defensa y al debido proceso, establecidos en el artículo 49 de la Constitución Nacional. (…) De allí que no este (sic) dado pensar que el vicio constatado puede ser subsanado por este órgano de la administración de Justicia, si se procediera analizar y valorar las pruebas dejadas de apreciar por el Jerarca administrativo en su resolución, considera esta juzgadora que el modo más eficiente de salvaguardar los derechos de los administrados es obligar a la Administración Tributaria a desechar de plano la errada idea de que pueden cometerse abusos o inobservancias graves durante la fase administrativa de primer y segundo grado, lo correcto es entonces obligar a la Administración a acatar cabalmente la Constitución y a la Ley, en el entendido de que el desacato los mismos conlleva invariablemente a la nulidad de los actos así emitidos. Y así se decide.

La circunstancia antes explicada deja en el jurisdicente el convencimiento de que la Administración Tributaria Municipal incurrió en un vicio de procedimiento al haber eludido fases esenciales del procedimiento administrativo de segundo grado, (…) por tal motivo debe necesariamente, analizarse la trascendencia de dicho vicio a la luz de lo que en derecho se conoce como la teoría del vicio de procedimiento, (…)

En el caso de autos, es evidente que el acto administrativo recurrido, se encuentra visiblemente contrapuesto con la disposición legal contenida en el artículo 84 de la Ordenanza para el Ejercicio de Expendio de Bebidas Alcohólicas en el Múnicipio (sic) Cárdenas del Estado Táchira, (…) y los artículos 242 y siguientes del Código Orgánico Tributario.

(…)

A este respecto es claro que el hecho de aplicar el procedimiento administrativo obviando radicalmente la actividad probatoria desplegada por el recurrente constituye un vicio de procedimiento, que a su vez afecta el elemento causa del acto.

(…)

Por todo lo previamente expuesto, es necesario declarar la nulidad de conformidad con lo previsto en el articulo (sic) 19 ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el articulo (sic) 240 numeral 4 del Código Orgánico Tributario, por cuanto la Administración Tributaria Municipal tramitó el procedimiento administrativo de segundo grado apartándose totalmente de pronunciarse sobre las pruebas anunciadas por el recurrente en su defensa, lo cual se evidencia de la ausencia total de mención o análisis sobre tales pruebas, ni en los actos de tramite (sic), ni en acto resolutorio final, así, el no haberse pronunciado sobre la admisión o inadmisión de las pruebas ha quedado efectivamente demostrado que la no aplicación del procedimiento significó una disminución real, efectiva y trascendente de los derechos y garantías del contribuyente. Así se declara.

(…)

De conformidad con todo lo expuesto en la motiva de esta decisión, este tribunal condena en costas al Municipio Cárdenas del Estado Táchira por la cantidad de (…) (Bs.100.800,00) equivalente al 10% del monto en que se estima el presente juicio. Y así se declara.

(…)

ESTE TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO TRIBUTARIO DE LA REGION LOS ANDES EN NOMBRE DE LA REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY DECLARA:

1.- CON LUGAR el Recurso Contencioso Tributario interpuesto por el (…) propietario del Fondo de Comercio ‘BODEGA Y LICORES EL ENCUENTRO’ (…) asistido por la abogada M.R.P., (…) en consecuencia:

2.- SE ANULA el acto administrativo identificado en la Resolución de Recurso Jerárquico sin número, de fecha 19 de junio de 2006, emitidas (sic) por la Oficina de Rentas Municipal de la Alcaldía del Municipio Cárdenas del Estado Táchira.

3.- SE CONDENA EN COSTAS AL MUNICIPIO CARDENAS DEL ESTADO TÁCHIRA, por la cantidad de (…) (Bs. 100.800,00) equivalente al 10% del monto en que se estima el presente juicio, de conformidad con el artículo 327 del Código Orgánico Tributario en concordancia con el articulo (sic) 156 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. (…)

. (Destacado del fallo).

III

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Corresponde a la Sala pronunciarse acerca de la consulta elevada por el Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Los Andes, de la sentencia que declaró con lugar el recurso contencioso tributario ejercido por el contribuyente Bodega y Licores El Encuentro.

Con vista a lo indicado, constata esta M.I. que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nro. 2.157 de fecha 16 de noviembre de 2007, caso: Nestlé Venezuela, S.A., analizó la consulta obligatoria, conforme a lo dispuesto en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, aplicable ratione temporis, en los siguientes términos:

(…) Al efecto, debe destacarse lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual consagra una especie de consulta obligatoria en cuanto a demandas que afecten los intereses de la República que hayan sido resueltas de manera contraria a lo expuesto por la representación judicial del Estado. Al efecto, expone el referido artículo, lo siguiente:

‘Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente’.

(…) En consecuencia, se observa que transcurridos los lapsos de apelación sin que las partes hayan apelado de la decisión que fue contraria a los intereses de la República, debe el juez competente remitir el referido fallo en consulta ante el Tribunal Superior competente, para que éste proceda a revisar si el fallo dictado resulta ajustado a derecho o no.

En este sentido, debe esta Sala destacar que tal privilegio sólo resulta objeto de aplicación contra los fallos que sean contrarios a la pretensión, excepción o defensa de la República, es decir, cuando la sentencia definitiva haya desestimado la pretensión del Estado, ya que cuando los particulares hayan resultado desfavorecidos tienen el deber de ejercer los correspondientes recursos (Vid. Sentencia de esta Sala [Constitucional] N° 1107/2007).

De conformidad con lo expuesto, debe esta Sala destacar que el Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas debió remitir a la Sala Político Administrativa en consulta la sentencia dictada el 3 de junio de 2005, al constatar i) que la sentencia había sido contraria a la pretensión de la República y ii) que la representación judicial de la República no había apelado en tiempo hábil y, en su defecto, la Sala Político Administrativa en el fallo objeto de revisión debió fundamentar su fallo, en aras de garantizar los derechos a la tutela judicial efectiva, al debido proceso y a la defensa, en el respeto de los privilegios y prerrogativas procesales, por lo que en consecuencia, debió dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en concordancia con lo establecido en el artículo 63 de la mencionada ley, lo que en nada ocasiona un perjuicio constitucional a la solicitante, en virtud de que éstos pueden intervenir en la misma, por cuanto el efecto procesal del fallo resulta el mismo, en virtud que la Sala Político Administrativa debe proceder a la revisión del fallo dictado por el Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, en segunda instancia, como tribunal natural de alzada.

(…)

. (Agregado de la Sala).

De la sentencia parcialmente transcrita, se desprende de manera clara que dicha prerrogativa procede cuando existen fallos contrarios a la pretensión, excepción o defensa de la República, es decir, cuando la sentencia definitiva haya desestimado la pretensión de ésta.

Con vista a lo anterior, se advierte que en el caso concreto el acto administrativo impugnado, esto es, la Resolución sin número del 19 de junio de 2006, emanó de la Alcaldía del Municipio Cárdenas del Estado Táchira y que la decisión de instancia cuya consulta se pretende ahora, resulta desfavorable a los intereses del mencionado Municipio.

En tal sentido, es necesario transcribir la sentencia Nro. 01245 de fecha 12 de julio de 2007, caso: Invercobros, C.A., a fin de referir lo que ha establecido esta Alzada respecto a si los Municipios detentan o no -en la actualidad- los privilegios y prerrogativas concedidas por ley a la República; decisión en la cual se expresó lo siguiente:

(…) El artículo 84 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, copiado a letra señala lo siguiente:

(…)

Ciertamente que la disposición normativa antes transcrita prevé una prerrogativa procesal a favor de la República, al contemplar el lapso de ocho (8) días ‘hábiles siguientes’ a la consignación de la boleta de notificación del Procurador o Procuradora General de la República para que se tenga notificado o notificada de la demanda, sentencia o providencia que afecte los intereses del Fisco Nacional, luego de lo cual se iniciarán los lapsos para poder ejercer los recursos a que haya lugar, debiéndose entender los citados ocho (8) días como de despacho, conforme fue interpretado por esta Sala en sentencia N° 05406 del 4 de agosto de 2005, caso: Puerto Licores, C.A.

Así, visto que la citada prerrogativa está referida en forma expresa a la ‘República’, sin hacer alusión a los demás entes político territoriales, se impone determinar si en el caso específico, los Municipios detentan en la actualidad dicha prerrogativa producto de algún mandato legal conferido por ley especial.

En este sentido, el artículo 152 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (…), textualmente prevé:

(…)

(…) del texto de la citada ley no se desprende la existencia de alguna disposición normativa que permita inferir que los Municipios detentan igualmente la prerrogativa que nuestro legislador patrio otorgó a la ‘República’, por disposición del precitado artículo 84 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, tal y como sí ocurría bajo la vigencia de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, cuando en su artículo 102, contemplaba que ‘…El Municipio gozará de los mismos privilegios y prerrogativas que el legislador nacional otorga al Fisco Nacional…’, siendo ello un requisito fundamental para la aplicación extensiva a los Municipios de los privilegios y prerrogativas procesales acordadas a favor de la República.

Por otra parte, contrariamente a lo sostenido por la representación municipal, no podría considerarse que los Municipios ostentan tal prerrogativa, bajo la justificación de una presunta interpretación análoga del contenido previsto en el artículo 118 numeral 1 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal con lo dispuesto en el artículo 247 del Texto Fundamental, pues la procedencia de este tipo de interpretación tiene lugar ante la oscuridad o insuficiencia de la ley de un supuesto de hecho determinado.

Menos aún podría considerarse la extensión de este ‘privilegio o prerrogativa’, como efecto de una presunta aplicación supletoria del citado artículo 84 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, pues este tipo de aplicación, si bien puede versar sobre materia sustantiva y a la vez adjetiva, tiene lugar cuando la ley hace una remisión expresa a los fines de cubrir una regulación determinada producto de una ausencia legal, situación que no se evidencia en el presente caso, por carecer la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de tal mención.

Lo anterior, nos lleva a concluir que los Municipios cuentan con ocho (8) días de despacho, luego de que conste en el expediente la última de las notificaciones, para ejercer el recurso de apelación contra ‘sentencias definitivas o interlocutorias que causen gravamen’, tal y como se encuentra previsto en los artículos 277 parágrafo segundo y 278 del vigente Código Orgánico Tributario, por lo que para el Municipio Iribarren del Estado Lara, estos ocho (8) días comenzaron a transcurrir a partir del día 11 de octubre de 2006, fecha en la cual se dejó constancia de la última de las notificaciones practicadas.

Lo precedentemente expuesto, no significa una vulneración a las garantías procesales de derecho a la defensa y al debido proceso, pues en modo alguno se le está cercenando la posibilidad de desplegar tales principios contemplados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Conforme a lo anteriormente señalado, esta Sala desestima el alegato esgrimido por la representación del Municipio Iribarren del Estado Lara, referente a que el tribunal de instancia erró al no aplicar por analogía la prerrogativa procesal otorgada a la República a través del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y, en consecuencia niega la solicitud de ‘…reposición de la causa al estado de que sea aperturado nuevamente el lapso de apelación contra la sentencia definitiva, previsto en el artículo 278 del Código Orgánico Tributario…’

. (Destacado de la Sala).

Del fallo parcialmente transcrito, se desprende que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal publicada en la Gaceta Oficial Nro. 38.421 de fecha 21 de abril de 2006, no concede a los Municipios los privilegios y las prerrogativas procesales otorgadas por el legislador patrio a la República, (entre las cuales se encuentra la consulta a la que alude el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, aplicable ratione temporis) tal y como expresamente sí lo establecía el artículo 102 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal.

Como corolario de lo antes expuesto, resulta forzoso para la Sala declarar improcedente la consulta de la sentencia dictada por el Tribunal a quo en fecha 26 de abril de 2007, que declaró con lugar el recurso contencioso tributario ejercido por la representación judicial del contribuyente Bodega y Licores El Encuentro. En consecuencia, queda firme la decisión objeto de consulta. Así se declara.

IV

DECISIÓN

En virtud de los razonamientos precedentemente expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara IMPROCEDENTE la consulta de la sentencia dictada por el Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Los Andes en fecha 26 de abril de 2007, que declaró con lugar el recurso contencioso tributario ejercido por la representación judicial del contribuyente BODEGA Y LICORES EL ENCUENTRO, la cual queda FIRME.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintitrés (23) días del mes de septiembre del año dos mil ocho (2008). Años 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

La Presidenta - Ponente

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En veinticuatro (24) de septiembre del año dos mil ocho, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01018.

La Secretaria,

S.Y.G.