Una aproximación crítica a la Ley Orgánica del Sistema Financiero Nacional
| Autor | Rodrigo E. Lares Bassa |
| Páginas | 96-118 |
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El 16 de junio de 2010 se publicó en la Gaceta Oficial N° 39.447 la Ley Orgánica del Sistema Financiero Nacional1. Su treintena de artículos se aplican a los sectores financieros (bancos, seguros y mercado de capitales) pero también hacen hincapié en su autonomía. Es decir, el diseño de la ley es transversal, debido a que incide en esos sectores con evidente solapamiento de las reglas sectoriales y, creándose sobre las agencias de tales sectores, una instancia intermedia entre éstas, y el Ministerio de Finanzas: El Órgano Superior del Sistema Financiero Nacional.
A continuación nos referiremos a cada una de las disposiciones de la ley.
El art. 1 de la Ley Orgánica del Sistema Financiero Nacional establece que:
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La presente Ley tiene por objeto regular, supervisar, controlar y coordinar el Sistema Financiero Nacional, a fin de garantizar el uso e inversión de sus recursos hacia el interés público y el desarrollo económico y social, en el marco de la creación real de un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia.
La finalidad del Sistema Financiero Nacional está evidentemente prevista en este art. 1: La creación real de un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia. Sin embargo, se establece que para la consecución de ese Estado, el Sistema Financiero Nacional garantizará el uso y la inversión de sus recursos hacia el interés público y el desarrollo económico y social. Sólo así, se deduce de la ley, podrá crearse realmente un Estado Social. El tema, empero, es que bajo la aparente claridad de esta disposición subyace una compleja contradicción que impide, por ejemplo, que se restrinjan las actividades para las que se solicite la intermediación financiera.
El interés público es el resultado de los intereses individuales que se le asigna a toda la sociedad, que encuentra su origen axiológico en esos individuos, y que, finalmente, prevalece sobre los intereses individuales que se le opongan, a los que desplaza sin destruirlos ni aniquilarlos2. La determinación casuística de este interés, sin embargo, le corresponde al Estado y para hacerla, éste suele apelar a su discrecionalidad. Esto significa que el Sistema Financiero Nacional sólo podrá invertir sus recursos en actividades en las que esté presente el interés público o en las que se apunte hacia el desarrollo económico y social del país. ¿Quién lo determina? El Estado, a través del Órgano Superior del Sistema Financiero Nacional.
Es probable, en este sentido, que ese Órgano impida el financiamiento de actividades bursátiles o que apunten a la generación especulativa de capital, debido a que éstas no necesariamente apuntan al desarrollo del país. Piénsese, por ejemplo, en que se solicite un crédito comercial a un banco para la adquisición de papeles de una empresa que cotice en bolsa, y cuya liquidación, en los términos del art. 128 de la Ley del Banco Central de Venezuela3, pida hacerse en moneda extranjera, fuera del país. En este caso, se financiaría una fuga de capitales. Está claro que bajo la Ley Orgánica del Sistema Financiero Nacional, algo así encontrará objeciones, pero, ¿el Estado Social, dentro del que se desenvuelve aquel Sistema, también lo reprocha? La respuesta es que no, y de allí la contradicción a la que se hizo referencia.
El Estado Social no excluye la libertad económica. No sólo a éste se refiere el art. 2 de la Constitución, cuyo art. 112, además, prevé aquella libertad, sino que aún cuando el Estado Social nivela las desigualdades económicas, esto no significa que se “prohíba el lucro, la ganancia o la libertad negocial” debido a que lo relevante, para la existencia de dicho Estado, es que “la creación de riqueza y su justa distribución no pueden partir de una ilimitada y desorbitada explotación de los demás”4. Una explotación que no existe con la el financiamiento de actividades bursátiles, o que no involucren directamente un trabajo tangible.
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Es por esto, pues, que las probables restricciones que surjan en el Sistema Financiero Nacional, no son posibles si limitan la libertad económica que protege el Estado Social al que alude el arriba citado art. 1. Está claro que en criterio del Estado, el Sistema Financiero Nacional precisa de correctivos (de lo contrario, no se explicarían las intervenciones hechas por el Estado a distintos bancos, a fines del 2009, o el cese en la intermediación cambiaria de las casas de bolsa y las sociedades de corretaje, decidida a principios del 2010, también, por el Estado), pero también es evidente que esos correctivos, cualesquiera que sean, no deben contrariar la Constitución, y, esto ocurriría, por ejemplo, si se desconoce el alcance de la libertad económica.
El art. 2 de la Ley Orgánica del Sistema Financiero Nacional establece que:
El Sistema Financiero Nacional establecerá regulaciones para la participación de los ciudadanos y ciudadanas en la supervisión de la gestión financiera y contraloría social de los integrantes del sistema; protegerá los derechos de sus usuarios y usuarias actuales, nuevos y nuevas y; promoverá la colaboración con los sectores de la economía productiva, popular y comunal, todo ello dentro de una sana intermediación financiera e inspirado en el espíritu de transformación productiva e inclusión social contemplado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
Esta norma establece que las regulaciones del Sistema Financiero Nacional se crearán sobre tres aspectos.
El primer aspecto es la participación contralora de las personas. Esto, nótese, no es baladí. La ley no solo menciona que se procurará que las personas supervisen la gestión financiera sino que también incorpora el concepto de contraloría social. Este último concepto, que es de los que se conocen por su indeterminación jurídica, materializa el derecho de las personas en intervenir en la planificación, la ejecución, la evaluación y el control de las políticas públicas puestas en marcha por el Estado5.
El segundo aspecto es la protección de los usuarios del Sistema Financiero Nacional. Esto, a decir verdad, es una redundancia legal. No hace ni hacía falta prever que se protegerán a los usuarios del Sistema Financiero Nacional, cuando, en nuestro país, existe legalmente un marcado proteccionismo a favor de tales usuarios. La Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios6, así como las leyes sectoriales, son muy claras en este sentido. Es usual, de hecho, que las disconformidades de los usuarios se planteen por ante el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios. Ni los bancos ni los demás integrantes del Sistema Financiero Nacional discuten las competencias de este Instituto, y, en los casos que llegan a instancias judiciales, con o sin razón, la defensa más común ante decisiones adversas es la violación del debido proceso7.
El tercer aspecto consiste en la división conceptual de la economía, y en la colaboración entre tales divisiones. Habla, así, el art. 2, de economía productiva, economía popular y economía comunal. No lo aclara la ley, pero parece que las diferencias que encuentra en tales economías son, por un lado, la presencia de todos los factores de producción en la economía
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productiva, y, en las otras dos, solamente la del trabajo, y, por otro lado, la circunscripción geográfica de éstas a diferencia de la amplitud de aquélla. Quizás, si se lee en detalle, se advertirá que en este tercer aspecto de determinación regulatoria del Sistema Financiero Nacional, subyace una, muy fuerte, política de cambio. Me refiero a la reformulación de la intermediación financiera para favorecer no a la generación de capital sobre capital (piénsese, por ejemplo, en el caso que se acude a un banco para solicitar una línea de crédito para, a su vez, comprar bonos venezolanos, e inmediatamente venderlos en moneda extranjera) sino al trabajo estrictamente considerado. Este art. 2 habla de que la regulación se creará para “una sana...
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