Aproximación al estudio del control no jurisdiccional en la contratación pública venezolana
| Autor | Alejandro Canónico Sarabia |
| Páginas | 533-566 |
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Este trabajo, que hace un análisis sobre las normas que establecen las formas y los mecanismos de control no jurisdiccional en los procedimientos regidos
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por el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Contrataciones Públicas, ha sido preparado para su publicación en la Revista Venezolana de Legislación y Jurisprudencia, que ya alcanza su N° 7, y que, a pesar de su juventud, se ha constituido en una referencia de las publicaciones jurídicas periódicas de calidad en Venezuela. En virtud de ello, quiero agradecer expresamente a los amigos Edison Lucio VARELA CÁCERES y Miguel Ángel TORREALBA SÁNCHEZ, quienes tuvieron la gentileza de invitarme a participar en esta magnífica obra. Especialmente, por permitirme ser parte del merecido homenaje que se le hace en este número al distinguido jurista José PEÑA SOLÍS, a quien no tengo el gusto de conocer en persona, pero sí a través de su nutrida e importante obra, la que he seguido disciplinadamente y que considero representa uno de los aportes intelectuales más valiosos a la ciencia jurídica venezolana.
Los procedimientos de contratación pública se encuentran sometidos a la observancia irrestricta de unos principios jurídicos fundamentales, como son: la planificación, economía, honestidad, eficiencia, igualdad de trato, competencia, transparencia, publicidad, simplificación de trámites, participación popular y el principio de uso de medios electrónicos (artículo 2 del Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Contrataciones Públicas1), que incluye a su vez a los principios de autenticidad, seguridad jurídica y confidencialidad necesaria (artículos 104 y 105 eiusdem). Considerándose, por lo tanto, un supuesto generador de responsabilidad administrativa, la inobservancia o contravención de los principios a los que hemos hecho referencia antes (artículo 166.3 eiusdem), sancionado con multa y en algunos caso con medidas accesorias sobre la persona obligada a aplicarlos.
En tal sentido, estos principios no son simplemente referencias o enunciados carentes de obligatoriedad; por el contrario, debe entenderse que integran el ordenamiento jurídico propio de las contrataciones públicas y sirven para su interpretación y aplicación práctica, por ello la importancia de su consideración
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en todo momento. Además, los principios informadores de la contratación pública se convierten en punto de encuentro y de referencia de los distintos ordenamientos jurídicos nacionales; en ese sentido observamos con certeza que en gran medida estos principios se repiten en las normas sobre compras públicas en Iberoamérica, a veces con ciertos matices en sus interpretaciones o enunciados, pero en líneas generales nos colocan en escenarios de coincidencia global. En virtud de lo anterior, un estudio sobre contratación estadal debe necesariamente partir de las premisas que aportan los principios fundamentales de la disciplina para tener claridad y poder interpretar el articulado de los instrumentos jurídicos que rigen los procedimientos y sus instituciones.
Ahora bien, estos principios se encuentran interconectados entre sí, guardan una estrecha relación armónica y se complementan para atender a un propósito común en sintonía con el objetivo de las compras públicas, inscrito este dentro de la noción de la buena administración. Precisamente, la contratación pública persigue instrumentar los procedimientos para la ejecución de obras públicas, el suministro de bienes y la prestación de servicios, como un medio para lograr el verdadero fin representado en el cumplimiento del interés general. En virtud de ello, los principios informadores de este tipo de procedimientos, garantizan que estos se realicen de la mejor manera posible, esto es, respetando la igualdad, garantizando la lealtad competitiva, y generando seguridad jurídica, para contribuir a la reducción de los costos contractuales, al aumento de la calidad de los bienes o servicios y, en definitiva, a la procura de la eficiencia; por último, disminuyendo o eliminado los riesgos de corrupción.
En ese sentido, dentro de los comentados principios, podemos destacar los principios de publicidad y de transparencia, dentro de los cuales se resumen o concentran otros que la legislación venezolana aporta de forma individual, y que nos sirven al propósito múltiple para que se respete la igualdad de trato, la libre concurrencia, la competencia, la honestidad y la seguridad jurídica, y con ello se garantice a su vez, la eficiencia y la mejora en la calidad de las obras, servicios y bienes que se adquieren, protegiendo en definitiva los fondos públicos.
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Estos aspectos deben ser principalmente observados o cumplidos por los contratantes o los poderes adjudicadores, así como por los participantes, oferentes o contratistas; y al mismo tiempo generan una contrapartida de control, convirtiéndose en indicadores o elementos para ser fiscalizados o controlados por los órganos competentes para ello. Recordemos que los procedimientos de contratación pública son -sin duda- parte de las actividades administrativas que desarrollan los órganos y entes que ejercen el Poder Público y otros, en virtud de la naturaleza jurídica del sujeto contratante, del objeto que persigue el contrato, vinculado a una actividad pública, o por la inversión de fondos públicos en esa actuación y, en definitiva, por el régimen jurídico aplicable. En vista de la naturaleza jurídico-pública de la actividad de contratación del Estado, y en virtud de la observancia de los principios que la orientan, todo el ciclo contractual, desde la preparación y formación del contrato hasta su ejecución, debe necesariamente estar sometido a controles de diferentes tipos sobre su regularidad o validez, ejercidos por distintas estructuras, igualmente públicas, internas o externas.
Resulta de la esencia de un Estado social y democrático de Derecho, que sus instituciones se encuentren sometidas al ordenamiento jurídico, en estricto apego al principio de legalidad, y ello comporta el sometimiento a un sistema de control público que garantice la actuación adecuada de los órganos del Estado conforme a Derecho, así mismo al cumplimiento de los indicadores de gestión del cometido público y, en definitiva, al respeto por los derechos fundamentales de los ciudadanos que se relacionen con ellos2.
En consecuencia, el control es una de las nociones esenciales del Derecho Público, y especialmente del Derecho Administrativo, por representar una actividad típica dentro de la función administrativa y desencadenante a su vez de diversas vertientes en las manifestaciones de órganos de naturaleza pública. Todas las modalidades de gestión de los organismos públicos deben estar sometidas a una revisión y fiscalización que vele porque esa Administración se adecue a los principios y normas jurídicas vigentes, ya que este control es
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necesario en todo sistema estatal organizado, para evaluar los indicadores de gestión y contribuir a una correcta y sana Administración Pública, verificando en definitiva si se cumplen con los principios antes comentados.
En ese orden de ideas, y si revisamos la exposición de motivos del Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Contrataciones Públicas, podemos identificar que la finalidad de la actividad estatal para la adquisición de bienes, prestación de servicios y ejecución de obras, que el Decreto regula, es «... preservar el patrimonio público, fortalecer la soberanía, desarrollar la capacidad productiva y asegurar la transparencia de las actuaciones de los contratantes sujetos a la misma, de manera de coadyuvar al crecimiento sostenido y diversificado de la economía nacional». Y para lograrlo, indica que deben fortalecerse los procesos de adquisición transparentes, que aseguren precios justos y la calidad requerida, apostando por el empleo de los medios electrónicos en la contratación pública3, para asegurar «... una sustancial transformación en la gestión de compras y contrataciones del Estado» y, en fin, cumplir con una buena administración. Este fortalecimiento institucional se acompaña de un sistema integral de control, en el cual se adopten acciones correctivas tendentes a lograr la eficiencia en la gestión pública dentro de los procedimientos de contratación pública, tanto en la fase de preparación y selección del contratista, como en la fase de ejecución del contrato, donde se garantice que esas prestaciones se funden en los principios de economía, transparencia, honestidad, eficiencia, igualdad, y competencia. Por último, ese sistema de control integral debe contribuir, a su vez, en la lucha contra la corrupción, perfilando mecanismos sancionatorios en contra de los infractores de los principios y las normas de la contratación pública, sin afectar la eficiencia procedimental.
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Cada día son mayores los mecanismos...
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