Sentencia nº 00692 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 21 de Mayo de 2002

MAGISTRADO PONENTE: L.I. ZERPA

Exp. Nº 0929

La abogada R.P.C., inscrita en el Inpreabogado bajo el No. 13.049, actuando en su carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil ASERCA AIRLINES, C.A., constituida en fecha 06 de marzo de 1968, inscrita inicialmente bajo el No. 746 por ante el Registro de Comercio que llevaba el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, siendo inscrita su última modificación por ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, en fecha 10 de septiembre de 1998 bajo el No. 76, tomo 80-A, mediante escrito de fecha 28 de agosto de 2000, interpuso ante esta Sala Político Administrativa, recurso de nulidad contra el acto administrativo contenido en la Resolución No. 005, emanada del MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA en fecha 28 de febrero de 2000, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso jerárquico que su representada interpuso contra la Resolución No. 032, emanada del Director General Sectorial de Transporte Aéreo en fecha 26 de julio de 1999, por la que se ratificó el contenido de las Resoluciones Nos. 159, 162, 163, 165, 166, 167, 168, 181, 183 y 185, todas de fecha 01 de junio de 1999, que impusieron a la demandante, sanciones de multa por las cantidades equivalentes a 225, 225, 225, 225, 280, 225, 225, 225, 225 y 225 unidades tributarias, respectivamente. Asimismo solicitó, con fundamento en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la suspensión de los efectos del acto administrativo recurrido, previa fijación de una caución por parte de la Sala, a efectos de garantizar las resultas del juicio.

La Sala, por auto de fecha 19 de septiembre de 2000, ordenó oficiar al Ministerio de Infraestructura a los fines de la remisión del expediente administrativo correspondiente; asimismo, ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación.

Mediante auto de fecha 17 de octubre de 2000, el Juzgado de Sustanciación admitió cuanto ha lugar en derecho el recurso de nulidad, ordenó que se practicasen las notificaciones de ley, expedir el cartel de emplazamiento a los interesados y oficiar nuevamente al Ministerio de Infraestructura para que remitiera el expediente administrativo. Por lo que respecta a la solicitud de pronunciamiento previo, se ordenó abrir cuaderno separado y remitirlo a la Sala con el objeto de que se pronuncie sobre su procedencia.

El 17 de enero de 2001, la apoderada judicial de la parte actora consignó escrito de pruebas.

Por auto del 01 de febrero de 2001 fueron admitidas las pruebas promovidas por la parte actora; y por cuanto se observó que tales pruebas no eran evacuables, se acordó el pase del expediente a la Sala.

Por auto de esta Sala, del 08 de febrero de 2001, se designó ponente al Magistrado L.I. Zerpa, fijándose la quinta audiencia para comenzar la relación.

El 21 de febrero de 2001, comenzó la relación de la causa y se fijó la oportunidad para que tuviese lugar el acto de informes, al cual comparecieron las partes y consignaron sus respectivos escritos de conclusiones.

El 08 de mayo de 2001, terminó la relación y se dijo “Vistos”.

Por diligencia consignada en fecha 07 de febrero de 2002, la apoderada de la parte actora solicitó se emita pronunciamiento en la presente causa.

- I -

ANTECEDENTES DEL CASO

Tiene lugar la presente causa con motivo de los procedimientos administrativos iniciados por la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo, adscrita al Ministerio de Transporte y Comunicaciones, por haberse verificado retrasos en el horario de salida de diez de sus vuelos regulares, infringiendo así el tercer aparte del artículo 38 de la Ley de Aviación Civil.

Una vez iniciados los referidos procedimientos con fundamento en actas de infracción aeronáutica levantadas, según lo afirma la parte demandante, en fechas 01, 04 y 06 de septiembre de 1998, esa sociedad mercantil presentó escritos de alegatos y pruebas y, en fecha 01 de junio de 1999, esa Dirección dictó las Resoluciones números 159, 162, 163, 165, 166, 167, 168, 181, 183 y 185, en las que le impuso sanción de multa a la demandante de conformidad con lo establecido en el artículo 70, numeral 1 de la mencionada ley.

Contra cada uno de estos actos administrativos, fue interpuesto recurso de reconsideración, los cuales fueron resueltos y acumulados en la Resolución No. 032 del 28 de julio de 1999. Esta resolución fue impugnada por Aserca Airlines, C.A., mediante el recurso jerárquico.

Siendo que en fecha 28 de febrero de 2000 el Ministerio de Infraestructura dictó el acto que agotó la vía administrativa, contenido en la Resolución No. 005, declarando sin lugar el recurso formulado, la demandante ejerció recurso de nulidad contra la misma por ante esta Sala.

- II -

ALEGATOS DE LA PARTE DEMANDANTE

Aduce la representante judicial de la sociedad mercantil demandante, que el acto administrativo contenido en la Resolución No. 005, de 28 de febrero de 2000, se encuentra afectado por los siguientes vicios:

1. - El acto administrativo adolece de inmotivación. Señala al respecto, que la Administración está obligada a constatar la existencia de los presupuestos de hecho y a calificarlos adecuadamente para subsumirlos en el presupuesto de derecho que autoriza su actuación. Expone que en el caso concreto, se indica en el acto recurrido que “... se hizo referencia tanto a los hechos que motivaron la actuación de la administración como a los fundamentos legales del acto administrativo, dándose así cumplimiento tanto a la motivación Fáctica de los actos como a su motivación jurídica, señalándose expresamente en qué consistió la infracción cometida, con señalamiento expreso de la fecha en que se cometió, número de vuelo, matrícula de la aeronave, tiempo de retardo y la norma infringida...”, sin probar los presupuestos de hecho que dieron lugar a los motivos del acto.

2. - El supuesto de hecho contenido en el tercer aparte del artículo 38 de la Ley de Aviación Civil, norma que la Administración tomó a los efectos del procedimiento iniciado, no se corresponde con la circunstancia fáctica (presunta infracción) explanada en el acto administrativo, pues por tratarse la demandante de una empresa de transporte aéreo regular, accesible al público, que presta el servicio público de transporte aéreo permanentemente y de acuerdo con itinerarios, frecuencias de vuelo, horarios y tarifas previamente acordadas, ella se adecúa perfectamente a dicha norma; en consecuencia, afirma la recurrente que no violó el referido dispositivo legal. Se configura, de esta forma, un vicio en la causa o motivo del acto que lo afecta de nulidad.

3. - Todas las actas de infracción violan los numerales 5 y 7 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y, a modo de ejemplo, expone en relación con un acta de infracción de fecha 01 de septiembre de 1998, lo siguiente:

   a.- El funcionario que levantó el acta, quien actuaba por delegación, no hizo referencia al número y fecha del acto de delegación que le confirió la competencia para levantar dicha acta.

   b.- En el lugar donde debe firmar el representante de la empresa, firmó un empleado de la misma, especificando su nombre, cédula de identidad y cargo, pero en ningún momento aceptando el retardo imputado, sino dando como recibida el acta. Al respecto, aclara que el representante de la aerolínea es la única persona legalmente designada con facultad expresa para soportar esa responsabilidad.

   c.- El funcionario actuante, al momento de levantar el acta, debió anexarle el itinerario correspondiente para ese momento, comprobando y dejando claro que el vuelo en cuestión es el que correspondía para ese día y hora.

   d.- El funcionario que levantó el acta, en ningún momento explicó en ella las razones del retardo. Tampoco existe en el expediente administrativo soporte o prueba alguna por parte de la Dirección Sectorial de Transporte Aéreo que demuestre el retardo en el vuelo. En este sentido observa que tales retardos pudieron haber sido ocasionados por una causa imprevista ajena a la voluntad de la empresa.

   4.- En el supuesto negado de que hubiere lugar a la infracción del tercer aparte del artículo 38 de la Ley de Aviación Civil, la sanción procedería si se hubiese incumplido con uno de los parámetros establecidos en dicha disposición. De allí que el acto administrativo no mantiene proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho, violando de esta manera lo preceptuado en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

   En ese mismo orden de ideas, precisa la parte actora que las presuntas demoras en sus vuelos, no fueron ocasionadas por ella incumpliendo el programa ordinario de mantenimiento, sino que las mismas fueron producto de la ocurrencia de una causa de fuerza mayor, la cual fue imprevisible. Agrega que las causas que impidieron el cumplimiento del horario, fueron producto de fallas que se originaron en vuelo, lo cual ameritó que las aeronaves hubieran sido objeto de revisión por parte de los mecánicos de la aerolínea, lo que generó el retardo en los subsiguientes vuelos del itinerario.

5. - En materia de competencia para dictar el acto, la misma puede estar sujeta al tiempo, es decir, que la ley puede establecer un límite de tiempo, cuestión que se presentó en todos los procedimientos instaurados en contra de Aserca Airlines, C.A., al violarse el plazo establecido en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. De allí que, al decir de la querellante, el acto recurrido se encuentra viciado de nulidad.

   Adicionalmente, señala que dicha norma establece un lapso de cuatro meses para decidir en los procedimientos que requieran sustanciación; sin embargo, cuando el órgano administrativo tomó la decisión en fecha 19 de febrero de 1999, habían transcurrido más de los cuatro meses legalmente establecidos, toda vez que los referidos procedimientos se iniciaron de oficio, con el levantamiento de las actas de infracción, siendo que al vencimiento del plazo no se acordó prórroga alguna. Con ello, la Administración infringió el comentado dispositivo, por cuanto no dejó constancia en el expediente, de que se hubiese acordado una prórroga. Expresa además, que en el acto recurrido, al señalar la Administración que “... efectivamente sí transcurrió más del plazo estipulado en el Artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, contándose dicho plazo a partir de la fecha de emisión de las actas”, la misma hizo un reconocimiento expreso de su incompetencia para tomar su decisión.

   6.- Otro de los vicios denunciados por la parte actora en relación a la Resolución No. 005, es la ausencia de base legal, pues se le sancionó de conformidad con lo establecido en el artículo 70, ordinal 1º de la Ley de Aviación Civil. En dicho artículo, las multas impuestas se encuentran tipificadas en unidades tributarias. Expone que al hacerse una remisión a unidades tributarias, sin establecer el monto específico en bolívares de las multas aplicables, se incurrió en violación del principio de legalidad de las sanciones administrativas, ya que por esa vía, el legislador ha dejado al arbitrio de la Administración la fijación definitiva de tales sanciones, mediante el mecanismo de la cuantificación de las unidades tributarias. En este sentido, indica que para que una norma legal punitiva satisfaga las exigencias derivadas de este principio, es necesario que en ella se defina exhaustivamente la pena aplicable, pues la definición de ilícitos y la determinación de las sanciones aplicables es materia de la más estricta reserva legal.

   Señala la actora que las unidades tributarias no representan una cifra definida en ley formal, como lo exige el principio de legalidad, sino que constituye un dato cuantitativo fijado a través de actos sublegales por la propia Administración Pública Nacional, por órgano del Servicio Nacional Integrado de la Administración Tributaria (SENIAT), de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 229 del Código Orgánico Tributario.

   Hace notar que todos los actos cumplidos durante el procedimiento administrativo, tanto aquellos que fueron dictados en la etapa constitutiva, como los actos producidos a consecuencia de los recursos intentados por la querellante, se limitan a establecer las multas haciendo referencia a un número de unidades tributarias, sin señalar cuál es el monto en bolívares de cada unidad tributaria aplicable a cada caso. A lo anterior agrega que no se indica en los actos recurridos, si su conversión a bolívares debe efectuarse según el monto que las unidades tributarias tenían para la fecha en que se produjeron los supuestos hechos que originaron la sanción impuesta, o si por el contrario, ello debe hacerse tomando como base su valor para el momento en que se emita la planilla de liquidación.

   7.- Arguye la accionante que la Administración violentó su derecho a la defensa y al debido proceso, cuando en la notificación señaló: “... infringiendo el Tercer Aparte del Artículo 38 de la Ley de Aviación Civil...”, lo cual, a juicio de la actora, significa que su actuación fue calificada arbitrariamente antes de que pudiera presentar un alegato o prueba en su defensa.

   Expresa que no se trata de que la actora haya hecho uso de su derecho a la defensa al presentar los recursos, sino que el organismo administrativo incurrió en violación de los límites de su poder discrecional, al confirmar las multas impuestas por la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo y al mismo tiempo ejecutó potestades de imperio sancionatorio correspondientes a actos unilaterales de la Administración, cuestión que se evidencia al utilizar y evocar el término “sanción administrativa”, motivo por el cual asegura encontrarse en estado de indefensión ante la incertidumbre que significa la contradicción que se desprende de los fundamentos utilizados en la resolución impugnada.

   - II - ALEGATOS DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA Por su parte, la Procuraduría General de la República, en su escrito de informes presentado el 08 de marzo de 2001, por la abogada E.P.V., inscrita en el Inpreabogado bajo el No. 52.044, solicitó fuese declarado sin lugar el recurso ejercido contra la Resolución No. 005 de fecha 28 de febrero de 2000, emanada del Ministerio de Infraestructura, con fundamento en lo siguiente:

1. - En el caso de autos, las actas de infracción aeronáutica se levantaron en razón de diez retardos en los vuelos de la aerolínea los días 01, 04 y 06 de septiembre de 1998. Estos hechos no fueron justificados por la empresa en los correspondientes procedimientos administrativos. De modo que la Administración, en el supuesto de hecho en el cual se encuentra incursa la empresa recurrente, esto es, llevar a cabo operaciones en violación de los horarios aprobados, y no estando presente circunstancia alguna que justifique dichos retardos, aplicó la Ley de Aviación Civil a los casos concretos.

2. - En lo que respecta a la unidad tributaria, consagrada inicialmente en el Código Orgánico Tributario de 1994 (publicado en Gaceta Oficial No. 4.727 del 27 de mayo de 1994) y prevista igualmente en el artículo 92 de la Ley de Aviación Civil de 1996, constituye una medida monetaria sobre la cual se aplican la alícuota y demás aspectos cuantitativos de la obligación tributaria y las sanciones, cuyo objetivo es establecer un parámetro del valor de una cierta cantidad de dinero, la cual se actualizará de acuerdo con los índices inflacionarios del país, siendo establecido como patrón de medición de la inflación en el Código Orgánico Tributario el Indice de Precios al Consumidor (IPC) en el Area Metropolitana de Caracas.

3. - En lo que se refiere a la supuesta violación del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos por encontrar la demandante que las sanciones de multa son desproporcionadas, destaca que el artículo 70 de la Ley de Aviación Civil dispone como límites mínimo y máximo para la aplicación de las multas, las cantidades equivalentes a 225 y 4.000 unidades tributarias, respectivamente; y según se evidencia de las resoluciones dictadas en fecha 01 de junio de 1999, se impuso en la mayoría de los casos, el límite mínimo de la sanción.

4. - Precisa la parte demandada que el Principio de Legalidad, invocado por la actora, consagrado en el artículo 4 del Código Orgánico Tributario, no puede ser interpretado aisladamente, conforme al estricto rigor de la letra de la norma y, en todo momento, permanece incólume, pues las atribuciones otorgadas a la Administración Tributaria y a las Comisiones Permanentes de Finanzas de la Asamblea Nacional, que son las que actúan a los fines de la fijación de la unidad tributaria, constituyen competencias regladas, toda vez que ni la determinación de su monto ni la oportunidad para su fijación depende exclusivamente de un supuesto arbitrio de la Administración Tributaria o del órgano legislativo nacional, dado que dichas reglas están predeterminadas en la propia ley.

5. - Por otro lado, resulta infundada, a su juicio, la violación del derecho a la defensa alegada por la recurrente, ya que la apertura de los procedimientos administrativos que dieron lugar a la resolución mediante la cual se le impuso sanción de multa, le fue notificada a la parte actora, otorgándosele la oportunidad de promover los medios probatorios que estimara pertinentes.

6. - Afirma que en el presente caso, no se configura el vicio alegado de incompetencia en razón del tiempo, pues la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo notificó a la empresa demandante de los distintos procedimientos administrativos el día 19 de febrero de 1999, emitiendo las Resoluciones Nos. 159, 162, 163, 165, 166, 167, 168, 181, 183 y 185 en fecha 01 de junio de 1999; es decir, que la Administración tramitó y decidió el caso dentro del lapso de los cuatro meses establecidos en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, lapso este que se computó a partir de la fecha de notificación arriba señalada.

7. - Observa igualmente, que es inexistente la vulneración alegada en cuanto a la falta de motivación, pues las Resoluciones números 159, 162, 163, 165, 166, 167, 168, 181, 183 y 185, todas del 01 de junio de 1999, confirmadas por la resolución recurrida, están debidamente motivadas, toda vez que señalan de manera expresa, las razones de hecho y de derecho que originaron la imposición de las sanciones de multa contenidas en ellas, a la empresa Aserca Airlines, C.A.

   - III -

   DE LAS PRUEBAS

   Cursan en el expediente las siguientes probanzas:

   a.- Instrumento poder que acredita a la abogada R.P.C. como apoderada judicial de la sociedad mercantil Aserca Airlines, C.A.

   b.- Copia simple de Resoluciones números 159, 162, 163, 165, 166, 167, 168, 181, 183 y 185, emanadas de la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo del Ministerio de Transporte y Comunicaciones en fecha 01 de junio de 1999, con sus respectivas notificaciones de igual data, dirigidas al representante de Aserca Airlines, C.A.

   c.- Resolución No. 032 del 26 de julio de 1999, emitida por la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, mediante la cual se acumularon los expedientes administrativos relacionados con las Resoluciones números 159, 162, 163, 165, 166, 167, 168, 181, 183 y 185, y se decidieron los recursos de reconsideración interpuestos el 06 de julio de 1999, en contra de los actos administrativos contenidos en las resoluciones antes mencionadas; así como su correspondiente notificación.

   d.- Escrito presentado por la abogada R.P.C., en su condición de representante legal de Aserca Airlines, C.A., por el cual interpuso en fecha 17 de agosto de 1999, recurso jerárquico contra el acto administrativo contenido en la Resolución No. 032 del 26 de julio de 1999.

   e.- Resolución No. 005 emanada del Ministro de Infraestructura en fecha 28 de febrero de 2000, en la que se declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto, con su respectiva notificación.

   f.- Indice de Precios al Consumidor del Area Metropolitana de Caracas, mayo 2000, en dirección electrónica del Banco Central de Venezuela, página titulada Información a los Medios, Notas de Prensa, 01-06-2000, (folios 96 al 102 del expediente).

   g.- Diversas facturas en copia simple, en las que se reflejan servicios de reparación y compra de repuestos a cargo de Aserca Airlines (folios 100 al 107 del expediente).

   h.- Cuadro de Cambios de Precio en el Combustible Nacional e Internacional, desde el 01 de enero de 1999 hasta el 08 de mayo de 2000, emanado del Departamento de Cuentas por Pagar Nacionales de Aserca Airlines (en copia simple).

   i.- Facturas de Deltaven, S.A., filial de Petróleos de Venezuela, S.A., que reflejan ventas a crédito de sus productos a Aserca Airlines, C.A. (en copia simple).

   j.- Copia simple de cuadro emanado de la Dirección de Administración de Aserca Airlines, C.A., denominado Variación de Movimiento de PAX, de Ene-Jul 1999 - 2000 (folio 119 del expediente).

   k.- Copia simple de cuadro emanado de la Dirección de Administración de Aserca Airlines, C.A., denominado Variación de Ingresos en Bolívares en Relación a Tarifa Promedio por PAX Transportado de Ene-Jul 1999 - 2000 (folio 120 del expediente).

   - IV -

   PUNTOS PREVIOS 1.- Revisadas las actas procesales, se observa que mediante auto de fecha 17 de octubre de 2000, el Juzgado de Sustanciación acordó abrir cuaderno separado por cursar solicitud de pronunciamiento previo referido a la suspensión de los efectos del acto administrativo que causó estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Asimismo, ordenó remitirlo a la Sala a los fines de la decisión correspondiente.

   Ahora bien, como quiera que a la fecha no existe pronunciamiento de la Sala sobre la petición señalada, y visto que el presente fallo constituye una decisión dirigida a dilucidar el fondo de la controversia, la suspensión de los efectos del acto planteada ha dejado de tener objeto; de allí que ha operado en el caso de autos, el decaimiento de dicha solicitud. Así se decide.

   2.- Asimismo, pudo apreciarse que el Ministerio de Infraestructura no remitió el expediente administrativo que le fuera solicitado por este Tribunal mediante oficios números 2.329 y 1.780 de fechas 21 de septiembre y 24 de octubre de 2000, respectivamente.

   El expediente administrativo está constituido por el conjunto de actuaciones previas que están dirigidas a formar la voluntad administrativa, y deviene en la prueba documental que sustenta la decisión de la Administración. Por tanto, sólo a ésta le corresponde la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante.

   Es así que en el caso bajo análisis, fue la demandante quien consignó con el escrito libelar y las Resoluciones números 159, 162, 163, 165, 166, 167, 168, 181, 183 y 185 del 01 de junio de 1999 y sus respectivas notificaciones, así como la Resolución No. 032 de fecha 26 de julio de 1999, el recurso jerárquico interpuesto contra ésta y la Resolución No. 005 del 28 de febrero de 2000 junto con su notificación.

   Pues bien, tanto los actos dictados el 01 de junio de 1999 como el de fecha 26 de julio del mismo año, fueron traídos al proceso en copias fotostáticas y para valorarlos, será preciso analizar la naturaleza jurídica del expediente administrativo, por ser éste el documento original del cual proceden los fotostatos, cuestión que pasa seguidamente a ser analizada.

   En este orden de ideas, ya la Sala ha establecido en anteriores fallos (sentencia No. 300 del 28 de mayo de 1998) que la especialidad del documento administrativo lo configura como una tercera categoría de prueba instrumental. En efecto, esta especial clase de documento escrito no puede asimilarse al documento público definido en el artículo 1.357 del Código Civil, pues no participa del carácter negocial que caracteriza a este último. Sin embargo, su carácter auténtico deviene del hecho de ser una declaración emanada de un funcionario público, con las formalidades exigidas en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

   Así, conforme al criterio sostenido por la doctrina nacional mayoritaria, con el cual coincide esta Sala, el expediente administrativo se asemeja a los documentos privados reconocidos o tenidos por reconocidos (artículo 1.363 eiusdem), pero sólo en lo que concierne a su valor probatorio, dado que en ambos casos, se tiene por cierto su contenido, en tanto que las declaraciones efectuadas en dichos instrumentos no sean objeto de impugnación a través de cualquier género de prueba capaz de desvirtuar su veracidad.

   En razón de las anteriores consideraciones, a fin de valorar las pruebas traídas al proceso, consistentes en copias fotostáticas de actuaciones que forman parte del expediente administrativo, la Sala debe observar la regulación que en esta materia prevé el Código de Procedimiento Civil, texto de aplicación supletoria de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En particular, el artículo 429 de dicho Código señala lo siguiente:

   Los instrumentos públicos y los privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, podrán producirse en juicio originales o en copia certificada expedida por funcionarios competentes con arreglo a las leyes.

   Las copias o reproducciones fotográficas, fotostáticas o por cualquier otro medio mecánico claramente inteligible, de estos instrumentos, se tendrán como fidedignas si no fueren impugnadas por el adversario, ya en la contestación de la demanda, si han sido producidas con el libelo, ya dentro de los cinco días siguientes, si han sido producidas con la contestación o en el lapso de promoción de pruebas. Las copias de esta especie producidas en cualquier otra oportunidad no tendrán ningún valor probatorio si no son aceptadas expresamente por la otra parte... (omissis)

   De la norma parcialmente transcrita, resulta entonces que el legislador ha establecido la regla de valoración en cuya aplicación el juez deberá apreciar las copias simples de documentos privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, los cuales, como ya se dijo, presentan semejanza con los documentos administrativos en lo que respecta a su eficacia probatoria.

   Así, atendiendo al referido dispositivo, se observa que las copias fotostáticas de las resoluciones supra mencionadas, fueron producidas junto con la demanda; y visto que no fueron impugnadas por la representante de la República en la oportunidad de dar contestación a la demanda, las mismas deben ser tenidas como fidedignas. Así se decide.

   - V - MOTIVACIONES PARA DECIDIR Para decidir, se observa:

   Se contrae la presente controversia a determinar la conformidad a derecho del acto administrativo contenido en la Resolución No. 005 emitida por el Ministro de Infraestructura en fecha 28 de febrero de 2000, conforme a los alegatos y defensas ya expuestos.

1. - En primer lugar debe pronunciarse la Sala en lo relativo al vicio de incompetencia de los funcionarios públicos que levantaron las actas de infracción aeronáutica, al cual hizo alusión la demandante, por considerar que éstos, actuando por delegación, no hicieron referencia al número y fecha del acto delegatorio de competencia en dichas actas.

   Al respecto, es importante destacar, que la competencia ha sido definida como la capacidad legal de actuación de la Administración, es decir, representa la medida de una potestad genérica que le ha sido conferida por Ley. De allí, que la competencia no se presuma sino que debe constar expresamente por imperativo de la norma legal.

   Determinar la incompetencia de un órgano de la Administración, supone demostrar que ésta ha actuado a sabiendas de la inexistencia de un poder jurídico previo que legitime su actuación; en este sentido, sólo de ser manifiesta la incompetencia, ella acarrearía la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado, en aplicación de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

   Realizadas las consideraciones anteriores, observa la Sala que la actora confunde la competencia del funcionario público para emitir el acto administrativo, con la tramitación del procedimiento por parte de la Administración, fuera de los lapsos previstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

   En efecto, no configura el vicio de incompetencia del funcionario para dictar un acto administrativo, el hecho de dictarlo con posterioridad al vencimiento del lapso previsto para ello. En este orden de ideas, las autoridades y funcionarios competentes para el despacho de los asuntos están obligados a cumplir con los términos y plazos establecidos en el texto legal in commento así como en otras leyes sobre la materia, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 41 eiusdem, siendo que la consecuencia de no resolver oportunamente el asunto, está dada por el artículo 4 de dicha ley, el cual dispone que:

   En los casos en que un órgano de la Administración Pública no resolviere un asunto o recurso dentro de los correspondientes lapsos, se considerará que ha resuelto negativamente y el interesado podrá intentar el recurso inmediato siguiente...(omissis)

   .

   De allí que en casos como el de autos, ante la demora en el cumplimiento de la obligación de resolver expresamente dentro de los lapsos establecidos, el legislador ha dispuesto mecanismos que permiten al interesado obtener una respuesta tácita denegatoria, dirigida a permitir al administrado el ejercicio del recurso correspondiente en defensa de sus derechos o intereses. Sin embargo, debe advertirse que ello no exime a la Administración del pronunciamiento expreso solicitado, lo cual constituye aplicación concreta del derecho de petición constitucional (artículo 51).

   Establecido lo anterior debe concluirse que el alegato esgrimido no configura el vicio de incompetencia a que se refiere el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.

   A mayor abundamiento, de la lectura de las Resoluciones números 159, 162, 163, 165, 166, 167, 168, 181, 183 y 185, todas del 01 de junio de 1999, se colige que:

   Se procedió a la apertura del Procedimiento Administrativo previsto en el Título III, Capítulo I, Artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, dándose por notificada la referida empresa, mediante notificación recibida en la sede donde funciona la misma, debidamente sellada en fecha 19 de febrero de 1999... (omissis)

   Así, la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo del entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones procedió a la apertura de los procedimientos administrativos por retardos en diez de los vuelos regulares de la empresa recurrente, los cuales se iniciaron el 19 de febrero de 1999, fecha de su notificación, y fueron resueltos en fecha 01 de junio de 1999 y notificados igualmente estos actos administrativos el 11 de junio de 1999. Con base en lo anterior, se observa que la Administración llevó a cabo la tramitación y resolución de los expedientes dentro de los cuatro meses previstos en el artículo 60 del texto legal ya mencionado, dando cumplimiento al mandato contenido en esa norma. Al respecto, no es cierto, como lo apunta la accionante, que este lapso de cuatro meses comenzó a transcurrir con el levantamiento de las actas de infracción, pues es la notificación de la apertura del procedimiento administrativo correspondiente la que marca el inicio del referido lapso.

   Con base en lo anterior, se observa que la Administración llevó a cabo la tramitación y resolución de los expedientes dentro de los cuatro meses previstos en el artículo 60 del texto legal ya mencionado, dando cumplimiento al mandato contenido en esa norma.

2. - De seguidas, es preciso hacer referencia al alegato de la parte actora sobre la violación del principio de legalidad de las sanciones administrativas, pues en su criterio, no se encuentra definida en la Resolución No. 005 del 28 de febrero de 2000, así como tampoco en todos los actos dictados en los procedimientos administrativos, la pena aplicable, en vista de que se dejó al arbitrio de la Administración la fijación definitiva de las sanciones, mediante el mecanismo de la cuantificación de las unidades tributarias. Sobre este particular, se observa:

   El acto administrativo objeto de impugnación, confirmó las multas impuestas a la parte actora con base en el artículo 70, numeral 1, de la Ley de Aviación Civil (publicada en Gaceta Oficial No. 5.124 Extraordinario, del 27 de diciembre de 1996), aplicable al presente caso, el cual dispone lo siguiente:

   Artículo 70.- Se impondrá multa no inferior a doscientas veinticinco unidades tributarias (225 U.T.) y hasta un máximo de cuatro mil unidades tributarias (4.000 U.T.), a las empresas nacionales y extranjeras de servicio público de transporte aéreo regular y no regular que incurran en los siguientes hechos:

   1. Llevar a cabo operaciones en violación de las tarifas, itinerarios, frecuencias de vuelos y horarios aprobados. ...omissis...

   Ahora bien, la referencia que en esta norma hace el legislador a las unidades tributarias, en criterio de la Sala, en modo alguno infringe el principio de legalidad, pues simplemente constituye un mecanismo de técnica legislativa que permite la adaptación progresiva de la sanción representada en unidades tributarias, al valor real y actual de la moneda. Por otra parte, tal actualización no obedece a una estimación caprichosa realizada por la Administración Tributaria, sino que se realiza con base al estudio y ponderación de variables económicas, (Indice de Precios al Consumidor (IPC) del Area Metropolitana de Caracas), que representan la pérdida del valor real del signo monetario por el transcurso del tiempo. Así, las providencias que debe dictar el Superintendente Nacional Tributario, de conformidad con el artículo 221, numeral 15 del Código Orgánico Tributario publicado en Gaceta Oficial No. 37.305 del 17 de octubre de 2001, dispositivo vigente de conformidad con lo previsto en el artículo 343 de ese texto legal, sólo se limitan a actualizar anualmente el valor de las unidades tributarias, lo cual, a su vez, como en el caso de autos, incide en las sanciones ya previstas en normas de rango legal, como lo es la contenida en el artículo 70 de la citada Ley de Aviación Civil de 1996, pero en modo alguno puede entenderse que tal remisión, utilizada a los solos fines de mantener la vigencia real y efectiva de la sanción adoptada por el legislador, constituye una delegación de potestades reservadas a la ley.

   Tal como lo indicara esta Sala en sentencia No. 02813 del 22 de noviembre de 2001, en el caso Aerovías Venezolanas, S.A. contra Ministerio de Infraestructura, expediente No. 1999-16.002, se trata de un mecanismo del cual se vale el legislador para evitar que el transcurso del tiempo invalide o disminuya los efectos de la sanción que le ha pretendido fijar como consecuencia de un ilícito administrativo. Por tanto, se estima improcedente el alegato de la violación al principio de legalidad de las sanciones administrativas denunciada por la actora. Así se decide.

3. - Adujo la recurrente que la Resolución No. 005 del 28 de febrero de 2000, se encuentra viciada por ausencia de base legal. En este sentido debe señalarse que tal como lo afirmara la misma actora en su libelo de demanda, es la norma contenida en el artículo 70, numeral 1 de la Ley de Aviación Civil, la que autorizó la actuación desplegada por la Administración. De allí que deba desecharse lo argumentado por la recurrente, en lo atinente al vicio denunciado, pues en el presente caso el fundamento legal del acto emanado de la Administración lo constituye el precepto legal ya indicado. Así se declara.

4. - Respecto a la alegada inmotivación del acto recurrido, es preciso señalar que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece, entre los requisitos formales del acto administrativo, la necesidad de su motivación, entendida ésta como la obligación legal que tiene el autor del acto administrativo de expresar de manera sucinta los hechos y el derecho que dieron lugar a la emisión del acto.

   Sobre este aspecto se ha pronunciado la Sala en diferentes oportunidades, aclarando que toda providencia administrativa resulta motivada cuando contiene –aunque no todos– los principales elementos de hecho y de derecho, esto es, cuando contemple el asunto debatido y su principal fundamentación legal, de modo que el interesado pueda conocer el razonamiento de la Administración y lo que la llevó a tomar la decisión.

   En el caso sub júdice, considera la Sala que la resolución impugnada contiene una relación suficiente tanto de los fundamentos legales del acto como de los hechos constitutivos de las infracciones imputadas; igualmente, se evidencia de autos un completo conocimiento por parte del destinatario de los motivos del proceder de la Administración, por lo cual forzosamente debe desestimarse el argumento relativo a la falta de motivación del acto. Así se decide.

   5.- Por otra parte, expuso la accionante en su libelo, que le fueron violados sus derechos a la defensa y al debido proceso, al señalarse en la notificación de apertura del procedimiento administrativo, que la sociedad mercantil demandante infringió el Tercer Aparte del artículo 38 de la Ley de Aviación Civil, según el cual el servicio público de transporte aéreo debe ser de permanente accesibilidad al público y conforme a los itinerarios y horarios previamente aprobados, entendiéndose con ello que su actuación fue calificada arbitrariamente, antes de que ésta pudiese presentar alegatos o pruebas en su defensa.

   Al respecto, debe señalarse que las actas que dan inicio a un procedimiento administrativo, así como todos aquellos actos dictados en el transcurso del mismo, se consideran actos administrativos de mero trámite y, como tales, no causan gravamen alguno en los particulares, pues no constituyen pronunciamientos definitivos de la Administración, sino actuaciones de carácter instrumental, destinadas a alcanzar un fin, cual es en el asunto bajo análisis, el de determinar el cumplimiento o no por parte de la demandante, de los preceptos que rigen la actividad aeronáutica.

   En este orden de ideas, la providencia mediante la cual se notifica el inicio del procedimiento administrativo por infracción del tercer parte del artículo 38 de la Ley de Aviación Civil, sólo constituye una actuación preparatoria de una decisión final y no puede considerarse violatoria del principio de inocencia; antes bien, la indicación de dicha norma cumple con la finalidad de poner en conocimiento al administrado de una falta que motiva la apertura de un procedimiento y es sólo el acto administrativo culminatorio del mismo, el que contiene la manifestación de voluntad de la Administración, basada en los elementos que surgen de las etapas que lo conforman, y en particular, de las defensas y pruebas aportados por el administrado. Así se declara.

6. - En lo atinente a la denuncia de la parte demandante, referida al hecho de que las Actas de Infracción Aeronáutica que dieron lugar a los procedimientos administrativos violan los numerales 5 y 7 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se observa:

   a.- De acuerdo a lo afirmado por la actora, los funcionarios que levantaron las actas de infracción aeronáutica, actuaban por delegación, pero omitieron hacer referencia al número y fecha del acto de delegación que les confirió la competencia para actuar.

   Al respecto, observa la Sala que tales actas tienen por objeto dejar constancia de los retardos presentados en los vuelos de las aerolíneas. Se trata en este caso, de actos de carácter meramente instrumental suscritos por un funcionario público y un empleado de la empresa de transporte aéreo, cuyo horario de salida de sus vuelos regulares es cuestionado por la Administración, en los cuales se establece un hecho que admite prueba en contrario en el respectivo procedimiento administrativo.

   En este sentido, como ya fue suficientemente expuesto, estas actas no contienen una declaración definitiva de la voluntad de la Administración, es decir, son actos de mero trámite que no son susceptibles de ser impugnados en tanto no afecten derechos subjetivos de los particulares, en virtud de que éstos sólo sirven de instrumento para dar inicio a las averiguaciones administrativas en las cuales la aerolínea involucrada, haciendo uso de su derecho a la defensa, puede exponer sus razones de hecho y de derecho, así como aportar las probanzas necesarias que la eximan de responsabilidad por los hechos imputados.

   Hecho el razonamiento precedente, la Sala debe desestimar el argumento en cuestión. Así se declara.

   b.- Por otra parte, no comparte la Sala lo afirmado por la demandante en relación a que la firma de uno de sus empleados en lugar del representante legal de la empresa, tiene por finalidad dar por recibida el acta, pues a su entender, es él quien tiene facultad expresa para soportar esa responsabilidad.

   Resulta a todas luces ilógico suponer que el representante legal de la empresa deba estar presente cada vez que ocurra un retardo en el horario de salida de los vuelos regulares de Aserca Airlines, C.A., de los cuales se deje constancia en las actas de infracción aeronáutica. En este sentido, la firma de un empleado de la aerolínea no tiene otra finalidad que dejar constancia en forma escrita, de una circunstancia que ha sido advertida por la Administración y de la cual debe estar en conocimiento la propia empresa. Ello lleva a la Sala a desechar el argumento señalado y así se decide.

   c.- En cuanto a lo alegado por la actora en relación al itinerario que los funcionarios públicos debieron anexarle a las actas, para comprobar y dejar claro cuáles fueron los vuelos cuyos horarios fueron cuestionados, debe tenerse presente que dichas actas, las cuales presume existentes la Sala, se limitan a dejar constancia de la hora de salida de los respectivos vuelos, existiendo la posibilidad para el particular de desvirtuar, en los procedimientos administrativos, los planteamientos contenidos en ellas, tal como lo hizo la demandante, de acuerdo a sus propias afirmaciones. En consecuencia, resulta forzoso desestimar el alegato en referencia. Así se declara.

   d.- Por las mismas razones que anteceden, considera la Sala innecesario que fuesen expuestos por los funcionarios los motivos de cada retardo. Estos además, son hechos que sólo podían ser explicados por la empresa a la cual se le atribuyó tales retardos, durante el procedimiento correspondiente. De allí que la Sala deseche igualmente este planteamiento. Así se decide.

7. - Refiere la representante de Aserca Airlines, C.A., que el supuesto de hecho contenido en el tercer aparte del artículo 38 de la Ley de Aviación Civil no se adecúa a la circunstancia fáctica que dio lugar al acto administrativo recurrido.

   Entiende la Sala por falta de adecuación entre el supuesto legal y la realidad, o lo que es lo mismo, por falso supuesto, cuando la decisión impugnada descansa sobre hechos, acontecimientos o situaciones inexistentes o que ocurrieron de manera diferente a aquella que el órgano administrativo aprecia o dice apreciar (falso supuesto de hecho); o bien, cuando es errónea la fundamentación jurídica del acto (falso supuesto de derecho).

   Ahora bien, en el caso de autos se observa que el Ministerio de Infraestructura no remitió el expediente administrativo, no obstante que el mismo fue requerido por este Tribunal en dos oportunidades mediante oficios de fechas 21 de septiembre y 24 de octubre de 2000. De otra parte, no escapa a la Sala la circunstancia de que la Procuraduría General de la República no hizo alusión a tal conducta omisiva, a pesar de que abundó en detalles al exponer sus argumentos en torno a los hechos que llevaron a la Administración a dictar el acto que es objeto del presente recurso. Igualmente, se deja constancia de que el Ministerio Público tampoco desplegó actuación alguna en el presente juicio, para llamar la atención de la Sala en cuanto a la falta de remisión del expediente administrativo; lo antes dicho reviste especial importancia, pues encontrándose facultado por disposición constitucional para actuar como parte de buena fe, pudo en todo caso advertir la tantas veces referida omisión.

   En este sentido, se insiste en que la remisión de los antecedentes administrativos es una carga procesal de la Administración, cuya omisión puede acarrear consecuencias negativas para ésta como parte que es en el proceso, pues no puede el juzgador apreciar en todo su valor el procedimiento administrativo, así como tampoco las razones de hecho y de derecho que fundamentaron la decisión.

   De allí que en el caso bajo análisis, la falta de expediente administrativo impide el debido examen de la adecuación de las circunstancias fácticas que dieron lugar al acto administrativo impugnado con el supuesto de hecho contenido en el dispositivo legal ya referido; de esta manera, ha de establecerse una presunción favorable a la pretensión de la actora, y en consecuencia, debe declararse forzosamente la procedencia de la denuncia planteada. Así se declara.

8. - Decidido lo anterior, considera la Sala inoficioso emitir pronunciamiento sobre los restantes alegatos expuestos por la sociedad mercantil Aserca Airlines, C.A.. Así se decide.

   - VI - DECISIÓN Por los razonamientos expuestos, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1. - CON LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por la apoderada judicial de la sociedad mercantil ASERCA AIRLINES, C.A., antes identificada, contra la Resolución No. 005, de fecha 28 de febrero de 2000, emanada del MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA, que declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto contra la Resolución No. 032, emanada del Director General Sectorial de Transporte Aéreo en fecha 26 de julio de 1999, por la que se ratificó el contenido de las Resoluciones números 159, 162, 163, 165, 166, 167, 168, 181, 183 y 185, todas de fecha 01 de junio de 1999, que le impusieron sanciones de multa por las cantidades equivalentes a 225, 225, 225, 225, 280, 225, 225, 225, 225 y 225 unidades tributarias, respectivamente.

2. - El DECAIMIENTO de la solicitud de suspensión de los efectos del acto objeto del recurso de nulidad, planteada por la sociedad mercantil Aserca Airlines, C.A.

   Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente judicial. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los dieciseis (16) días del mes de mayo de 2002. Años: 192º de la Independencia y 143º de la Federación.

   El Presidente Ponente,

   L.I. ZERPA El Vicepresidente, HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

   Y.J.G. Magistrada La Secretaria ANAÍS MEJÍA CALZADILLA

   Exp. No. 0929

   LIZ/rrp.-

   En veintiuno (21) de mayo del año dos mil dos, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00692.

   Cualquier discrepancia entre la sentencia que antecede y la publicada en horas de la mañana se debió a un error material involuntario al publicar en la Página Web de este Alto Tribunal.