Sentencia nº 380 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 7 de Marzo de 2007

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E.M.L.

Expediente N° 06-1379

El 25 de septiembre de 2006, el Juzgado Décimo Cuarto de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas mediante Oficio N° 06-00739 del 19 de septiembre de 2006, informó a esta Sala, de la sentencia dictada por el referido Tribunal el 31 de julio de 2006, en la cual desaplicó por control difuso de la constitucionalidad del artículo 647, literal g, de la Ley Orgánica del Trabajo.

En virtud de su reconstitución, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia quedó integrada de la siguiente manera: Magistrada L.E.M.L., Presidenta; Magistrado J.E.C.R., Vicepresidente y los Magistrados P.R.R.H., F.A.C.L., M.T.D.P., C.Z. deM. y A. deJ.D.R..

El 27 de septiembre de 2006, se dio cuenta en Sala y se designó como ponente a la Magistrada L.E.M.L. quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

I

DE LA SENTENCIA CONSULTADA

El 31 de julio de 2006, el Juzgado Décimo Cuarto de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, desaplicó por motivos de inconstitucionalidad el artículo 647, literal g, de la Ley Orgánica del Trabajo, previo a lo cual dispuso lo siguiente:

(…) Si entendemos que, el arresto es el acto de aprehender a una persona y privarla del uso de su libertad, el cual consiste en una pena según lo establecido en el artículo 645 de la Ley Orgánica del Trabajo, y le atribuyó a este Despacho la competencia para imponer el arresto, tal como lo dispone el literal ‘g’ del artículo 647 eiusdem, es evidente que un nuevo análisis del punto, a la luz del Texto constitucional, lleva a este Juzgado a la reflexión del planteamiento que le corresponde conocer, pues la nueva Constitución ha cortado ese camino mediante un precepto explícito, pautado en el artículo 44, al señalar que la libertad personal es inviolable, aunado a que consagró que toda persona debe ser juzgada por sus jueces naturales, y en, consecuencia, nadie puede ser procesado ni juzgado por jueces o tribunales ad hoc, conforme a las disposiciones consagradas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las leyes, los tratados, convenios y acuerdos internacionales suscritos por la República, lo cual equivale para este Sentenciador a que, la competencia atribuida por ley a este Tribunal es ad hoc, y consecuencialmente no puede imponer sanciones que directa o indirectamente impliquen privación de libertad.

…omissis…

En tal sentido, al entrar en vigencia el Código Orgánico Procesal Penal en el año 1999, con posterioridad a la Ley Orgánica del Trabajo, la única autoridad por excelencia que puede privar de libertad a una persona, son los jueces con competencia en materia penal, tal y como lo establece el Código Orgánico Procesal Penal (…).

…omissis…

De tal manera que, a criterio de este Tribunal, los únicos jueces investidos de autoridad para imponer penas privativas de libertad son los Jueces penales, en armoniosa interpretación con la norma antes transcrita, concatenada con el artículo 44 de la Carta Magna, por lo que se debe inferir que con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sobrevino la inconstitucionalidad de la disposición contenida en el literal ‘g’ del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo.

…omissis…

En atención a lo antes expuesto y planteada como fue la solicitud por la Inspectora del Trabajo en el Distrito Capital (…), este Tribunal considera pertinente señalar que, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela norma suprema del ordenamiento jurídico venezolano, aplicable directamente y vinculante para todas las personas y órganos que ejercen el poder público, dispone en Venezuela que la única autoridad por excelencia que puede privar la libertad de una persona son los jueces penales, por lo que, a los fines de garantizar la integridad de la constitución de acuerdo a lo pautado en el encabezado del artículo 334, y atribuida la facultad a este Despacho de inaplicar las leyes y otras normas del mismo rango, cuando considere que son inconstitucionales a través del control difuso planteado en el primer aparte del arriba citado artículo, en el caso de autos, este Tribunal por cuanto determinó que existe incompatibilidad entre el contenido del artículo 44, ordinal 1 y 49 ordinales 1 y 4 de la Constitución, con la norma jurídica contenida en el literal ‘g’ del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, al otorgarle al Juez de Municipio una competencia ad hoc, para imponer el arresto al infractor en caso de incumplimiento al pago de la multa impuesta por la Administración Pública, conforme a lo establecido en el primer aparte del artículo 334 de la Carta Magna, inaplica al presente caso el literal ‘g’ del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, puesto que dicha norma jurídica colide con las disposiciones constitucionales arriba citadas (…)

.

II

DE LA COMPETENCIA

Al pronunciarse respecto de la coherencia que necesariamente ha de existir en la aplicación de los métodos del control concentrado y del control difuso de la constitucionalidad de las leyes previstos en el artículo 334 de la N.F., esta Sala ha sostenido, entre otras, en su sentencia N° 1400/2001, del 8 de agosto, que “(...) el juez constitucional debe hacer saber al Tribunal Supremo de Justicia sobre la decisión adoptada, a los efectos del ejercicio de la revisión discrecional atribuida a la Sala Constitucional conforme lo disponen los artículos 335 y 336.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”, ello a los efectos de que pueda la Sala Constitucional, como máximo y último intérprete de la Constitución, garantizar su supremacía y correcta aplicación por los demás Tribunales de la República, incluidas las demás Salas de este Tribunal Supremo de Justicia.

Observa la Sala que, en el caso examinado, el Juzgado Décimo Cuarto de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas ejerció la potestad de control difuso de la constitucionalidad de las leyes que le confiere a todos los Tribunales de la República el primer aparte del indicado artículo 334 constitucional, y desaplicó, en la decisión objeto de la presente consulta, la norma prevista en el artículo 647 literal g de la Ley Orgánica del Trabajo. Por ello, corresponde a esta Sala conocer de la consulta planteada sobre la decisión definitivamente firme, según lo dispuesto en los artículos 336.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 5.16 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Así se declara.

III

ANALISIS DE LA SITUACIÓN

Como punto previo debe esta Sala pronunciarse respecto al carácter de firmeza del fallo impugnado, en este sentido, se aprecia que en el presente caso, transcurrió inútilmente el lapso de apelación sin que las partes hayan hecho uso del mecanismo ordinario establecido en el ordenamiento jurídico, razón por la cual, el referido fallo de conformidad con lo establecido en el artículo 272 del Código de Procedimiento Civil, tiene carácter de definitivamente firme y resulta procedente pasar a examinar la desaplicación por control difuso realizada por el Tribunal a quo. Así se decide.

Expuestos como han sido los motivos por los cuales el Juzgado Décimo Cuarto de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, desaplicó por motivos de inconstitucionalidad el artículo 647, literal g, de la Ley Orgánica del Trabajo, la Sala considera oportuno realizar las siguientes consideraciones:

Previo a cualquier análisis de fondo que pudiera hacer esta Sala sobre la constitucionalidad o no de dicho precepto legislativo, debe en primer lugar, citarse lo dispuesto en el artículo 647 literal g de la referida ley, el cual dispone:

Artículo 647. El procedimiento para la aplicación de las sanciones estará sujeto a las normas siguientes:

…omissis…

7. Si el multado no pagare la multa dentro del término que hubiere fijado el funcionario, éste se dirigirá de oficio al Juez de Municipio o Parroquia del lugar de residencia del multado, para que dicha autoridad le imponga el arresto correspondiente. En todo caso, el multado podrá hacer cesar el arresto haciendo el pago”.

En este sentido, se aprecia que la norma in commento establece una infracción del siglo pasado de las legislaciones administrativas de convertir la sanción de multa en pena de arresto, como medida coercitiva ante la infructuosidad del cumplimiento de la multa.

Al efecto, debe destacarse que la sanción de arresto, como elemento característico de todas las sanciones, tiene un efecto aflictivo sobre la esfera de los derechos del infractor, pero su ámbito de incidencia no se dirige a los efectos patrimoniales del infractor o la reparación de los daños causados, sino a incidir sobre la libertad personal del mismo, por la comisión de un hecho ilícito tipificado en la ley.

Así pues, se aprecia que la medida de arresto es una medida de restricción de libertad, la cual se caracteriza por ser impuesta por lapsos breves y que se encuentra dirigida a sancionar la comisión de un hecho ilícito por una persona previamente establecida en la ley, mediante la orden de una autoridad judicial.

Esta puede ser concebida por el legislador como una medida provisional, la cual sólo podrá ser ejecutada por las autoridades administrativas siempre y cuando la comisión del hecho punible se haya realizado, sin que sea necesario su consumación y haya sido detenido el infractor de manera in fraganti, o cuando la misma devenga como una medida definitiva de carácter coercitivo ante el incumplimiento previo de una sanción como la multa, tal y como ocurre en el caso de autos.

Así, podemos apreciar que el derecho constitucional tutelable y objeto de restricción en el presente caso, es el derecho a la libertad personal, el cual consecutivamente al derecho a la vida, es el derecho personalísimo del ser humano de mayor importancia, por cuanto lleva implícito otra serie de derechos, los cuales pueden ser ejercidos con la satisfacción del primero de ellos.

Dicho derecho constituye uno de los atributos específicos de la persona, intrínsicamente vinculado con su libertad de capacidad y obrar, razón por la cual su consagración dentro del Estado de Derecho se encuentra concebida en sentido negativo, es decir, la Constitución y las leyes sólo conciben sus limitaciones y no su ejercicio ni los mecanismos de ello, sino los límites a los que debe atenerse el ciudadano y la especificación de los supuestos en los cuales puede ser restringido tal derecho. (Vid. LÓPEZ GUERRA, Luis; Derecho Constitucional, Vol. I, Edit. Tirant Lo Blanch, 2000, pp. 245-249).

En efecto, se aprecia que el mencionado derecho a la libertad personal tiene su consagración constitucional en el artículo 44, el cual en consonancia con el texto del preámbulo de la Constitución al consolidar a la libertad de sus valores primordiales de la refundación de la República “(…) para establecer una sociedad democrática, participativa y protagónica, multiétnica y pluricultural en un Estado de justicia (…) que consolide los valores de la libertad (…)”, le dio un rango de supremacía y respeto a ser objeto de análisis en cuanto a la interpretación de las normas constitucionales y de los textos legales que contengan alguna restricción de tal derecho (Vid. En igual sentido, los artículos 1 y 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).

Al respecto, debe advertirse que la influencia y relevancia del principio de supremacía constitucional, establecido en el artículo 7 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no se encuentra como un principio aislado dentro del ordenamiento jurídico, sino como bien se expuso antes, existen una serie de valores constitucionales los cuales constituyen lo que los doctrinarios constitucionales norteamericanos conocen como el espíritu de la Constitución “the spirit of the Constitution”. (Vid. WILLOUGHBY, Westel W.; “The Constitucional Law of the United States”, T.I. New York, 1929, p. 68).

Este núcleo esencial, está recubierto de una serie de valores axiológicos que coordinan y adecúan la interpretación de las normas constitucionales así como las del resto del ordenamiento jurídico, las cuales rigen y le dan contenido a un determinado Estado, en pocas palabras, constituyen su fundamento y su incumplimiento desnaturaliza la esencia del Estado.

En este orden de ideas, debe destacarse lo expuesto por PERALTA, el cual de manera clara expone que tales valores constitucionales constituyen “(...) un eje axiológico que interpenetra en todas las disposiciones del ordenamiento jurídico, configurando un argumento interpretativo teleológico para la comprensión global unitaria de toda nuestra realidad jurídica”. (Vid. PERALTA, R.; “La interpretación del ordenamiento jurídico conforme a la norma fundamental del Estado”, Universidad Complutense, Madrid, 1994, p. 91).

Ello así, se destaca el elemento de relevancia y respeto de los valores superiores como el núcleo central o el elemento espiritual de la Constitución, o haciendo una comparación y trasladar tal concepción, se le puede transfigurar a un ser viviente que lucha por su no fenecimiento y desarrollo de su libre personalidad en la búsqueda de una mejor calidad de vida y en la satisfacción de sus derechos y garantías, sin abandonar el cumplimiento de sus deberes.

Afirmar lo contrario, implicaría concebir al Estado como un ente carente de funcionamiento y cuyas disposiciones deben mantenerse inertes y sin un ajuste a la realidad social, lo cual sin duda alguna, implica para esta Sala necesario erradicar tal concepto y pasar a formular que ello debe analizarse atendiendo a los valores constitucionales, en este sentido, así ésta -Constitución- necesita y así se encuentran concebidos tales valores como elementos esenciales que su desarrollo le dan vida a la formulación del Estado.

En este sentido, es categórica la frase expuesta por el derecho norteamericano, que refleja que “(…) una Constitución debe ser interpretada por el espíritu, que vivifica, y no por la letra muerta, que mata”, lo mismo se acoge en franca sintonía con la labor que ejerce esta Sala Constitucional como el operador judicial de una maquinaria, la cual se encuentra representada por la Constitución y obliga a guiar este sistema a un fin social de desarrollo del Estado asegurando un equilibrio entre los factores que intervienen en el mismo. (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 325/2005).

En esta misma línea argumentativa, sobre la relevancia de tales valores en el contexto constitucional, se encuentra G.D.E., quien destaca:

“La Constitución asegura una unidad del ordenamiento esencialmente sobre la base de un «orden de valores» materiales expreso en ella y no sobre las simples reglas formales de producción de normas. La unidad del ordenamiento es, sobre todo, una unidad material de sentido, expresada en unos principios generales de Derecho, que o al intérprete toca investigar y descubrir (sobre todo, naturalmente, al intérprete judicial, a la jurisprudencia), o la Constitución los ha declarado de manera formal, destacando entre todos, por la decisión suprema de la comunidad que le ha hecho, unos valores sociales determinados que se proclaman en el solemne momento constituyente como primordiales y básicos de toda la vida colectiva. Ninguna norma subordinada -y todas lo son para la Constitución- podrá desconocer ese cuadro de valores básicos y todas deberán interpretarse en el sentido de hacer posible con su aplicación al servicio, precisamente a dichos valores.

...omissis...

Estos valores no son simple retórica, no son (...) simples principios «prográmaticos», sin valor normativo de aplicación posible; por el contrario, son justamente la base entera del ordenamiento, la que ha de prestar a éste su sentido propio, la que ha de presidir, por tanto, toda su interpretación y aplicación

...omissis...

Esos principios, cuyo alcance no es posible, naturalmente, intentar determinar aquí, si se destacan como primarios en todo el sistema y protegidos en la hipótesis de reforma constitucional, presentan, por fuerza, una «enérgica pretensión de validez», en la frase de BACHOF, (...) y constituyen, por ello, los principios jerárquicamente superiores para presidir la interpretación de todo el ordenamiento, comenzando por la de la Constitución misma”. (Vid. G.D.E., E.; “La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional”, Ed. Civitas, Madrid, 2001, p. 97-99).

Dentro de estos valores y, como fue destacado previamente se encuentra la libertad, como unos de los primordiales en virtud de su ubicación cronológica y de desarrollo teleológico en el devenir del Estado y de las personas, libertad la cual no sólo se restringe a la libertad personal, sino que la misma se expande o amplía su catálogo de concepción a la libertad religiosa, al libre desenvolvimiento de la personalidad, a la laboral, a la sindical, entre otras.

En cuanto al valor de relevancia del derecho a la libertad personal, ya se ha pronunciado esta Sala con anterioridad, en sentencia N° 130/2006, en donde se precisó el carácter constitucional de tal derecho y su garantía en un Estado de Derecho Social y de Justicia, como se constituye el Estado Venezolano. Al efecto, dispuso la Sala:

Ahora bien, resulta oportuno destacar que en sentencia del 29 de mayo de 2003 (Nº 1372, dictada en este mismo caso, con ocasión del pronunciamiento sobre la posible perención de la instancia), la Sala sostuvo, sin pretender menospreciar el resto de los derechos, que la libertad personal destaca, desde el origen mismo del Estado moderno, en el conjunto de los derechos fundamentales. No es casual –se destacó- que haya sido la libertad personal una de las primeras manifestaciones de derechos particulares que se conoció en la evolución histórica de los derechos humanos.

De hecho -y así lo resaltó también la Sala en ese fallo del 29 de mayo de 2003-, existe una acción especial que sirve para proteger la libertad personal: el habeas corpus. Basta recordar –y asimismo lo hizo la Sala- que durante la vigencia de la Constitución de 1961, si bien erradamente se entendió que no podía existir la acción de amparo mientras no se hubiera dictado la ley que la regulase, no se negó la procedencia del hábeas corpus, acción de tanta importancia que el propio Constituyente le dedicó una norma especial, en la que reguló ciertos aspectos procesales. De esta manera, la libertad personal es principio cardinal del Estado de Derecho venezolano

. (Negrillas del original).

Al efecto, dispone el artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo siguiente:

Artículo 44. La libertad personal es inviolable, en consecuencia:

1. Ninguna persona puede ser arrestada o detenida sino en virtud de una orden judicial, a menos que sea sorprendida in fraganti. En este caso será llevada ante una autoridad judicial en un tiempo no mayor de cuarenta y ocho horas a partir del momento de la detención. Será juzgada en libertad, excepto por las razones determinadas por la ley y apreciadas por el juez o jueza en cada caso.

La constitución de caución exigida por la ley para conceder la libertad de la persona detenida no causará impuesto alguno.

2. Toda persona detenida tiene derecho a comunicarse de inmediato con sus familiares, abogado o abogada o persona de su confianza, y éstos o éstas, a su vez, tienen el derecho a ser informados o informadas sobre el lugar donde se encuentra la persona detenida, a ser notificados o notificadas inmediatamente de los motivos de la detención y a que dejen constancia escrita en el expediente sobre el estado físico y psíquico de la persona detenida, ya sea por sí mismos o por sí mismas, o con el auxilio de especialistas. La autoridad competente llevará un registro público de toda detención realizada, que comprenda la identidad de la persona detenida, lugar, hora, condiciones y funcionarios o funcionarias que la practicaron.

Respecto a la detención de extranjeros o extranjeras se observará, además, la notificación consular prevista en los tratados internacionales sobre la materia.

3. La pena no puede trascender de la persona condenada. No habrá condenas a penas perpetuas o infamantes. Las penas privativas de la libertad no excederán de treinta años.

4. Toda autoridad que ejecute medidas privativas de la libertad estará obligada a identificarse.

5. Ninguna persona continuará en detención después de dictada orden de excarcelación por la autoridad competente o una vez cumplida la pena impuesta

.

Así pues, el derecho a la libertad personal surge como una obligación del Estado de garantizar el pleno desenvolvimiento del mismo, limitando su actuación a la restricción de tal derecho sólo cuando el ciudadano haya excedido los límites para su ejercicio mediante la comisión de una de las conductas prohibidas en los textos normativos de carácter legal.

En este orden de ideas, se observa que la privación de libertad, implica que la persona privada sea obligada a permanecer en un lugar determinado y que esta privación implique un aislamiento de quien la sufre, por su sometimiento a una situación que le impide desenvolverse normalmente, en consecuencia, se aprecia que tal limitación debe ser impuesta con carácter coactivo mediante una previa orden judicial.

Esta privación de libertad requiere para ser válida de una serie de condicionamientos que regulan su licitud, como son la necesaria consagración previa de la infracción que se le imputa, la condenatoria que efectúe el juez competente para dilucidar la privación de libertad, la existencia de un proceso judicial, el cumplimiento de los derechos a la tutela judicial efectiva en el marco del procedimiento judicial, el respeto de los derechos del imputado, entre los cuales debe incluirse el derecho al acceso al expediente, a la promoción y evacuación de pruebas, el derecho a oposición en el marco del procedimiento, a solicitar medidas cautelares, a la defensa, a la notificación de los cargos que se le imputan, a la posibilidad de ejercer los diversos medios de impugnación que establezca el ordenamiento jurídico, así como los demás contemplados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la legislación especial que tipifique la conducta delictiva.

En este orden de ideas, se aprecia que en el presente caso la orden de arresto, si bien es cierto que deviene de una autoridad judicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 647, literal g, de la Ley Orgánica del Trabajo, es claro de la redacción del artículo en cuestión, que el procedimiento es llevado a cabo por el funcionario administrativo, es decir, el Inspector del Trabajo, y su finalidad tiene como meta el efectivo aseguramiento y respeto del cumplimiento de las sanciones administrativas impuestas por haberse vulnerado la normativa laboral vigente.

Ello así, se aprecia que en el presente caso nos encontramos en presencia de un procedimiento administrativo instruido, sustanciado y decidido por un funcionario administrativo, y sólo se delega la ejecución de la sanción en un funcionario judicial, el cual en el presente caso, se encuentra representado por el Juez de Municipio o de Parroquia del lugar de residencia del multado, sin que el mismo tenga conocimiento del íter procedimental que se ha llevado en el referido caso, y sin que puedan verificarse las debidas garantías procesales establecidas en el ordenamiento jurídico para proceder a la restricción de la libertad personal.

Al efecto, resulta necesario citar el artículo 647 de la mencionada ley y las disposiciones subsiguientes, el cual establece el procedimiento íntegro de la aplicación de sanciones laborales, así como la posibilidad de la interposición de recursos administrativos contra las mismas, con la finalidad de verificar la naturaleza administrativa del referido procedimiento sancionador, y con el objeto de examinar si resulta posible la referida privación de libertad por un órgano administrativo con carácter definitivo o, si es en definitiva el funcionario judicial el que ejecuta la restricción de la libertad personal. En tal sentido, disponen los artículos 647 al 652 de la Ley Orgánica del Trabajo, lo siguiente:

Artículo 647. El procedimiento para la aplicación de las sanciones estará sujeto a las normas siguientes:

a) El funcionario de inspección que verifique que se ha incurrido en una infracción levantará un acta circunstanciada y motivada que servirá de iniciación al respectivo procedimiento administrativo y que hará fe, hasta prueba en contrario, respecto de la verdad de los hechos que mencione;

b) Dentro de los cuatro (4) días hábiles de levantada el acta, el funcionario remitirá sendas copias certificadas de la misma a los presuntos infractores;

c) Dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes al recibo de la copia del acta, el presunto infractor podrá formular ante el funcionario los alegatos que juzgue pertinentes. Si éstos se hicieren verbalmente, el funcionario los reducirá a escrito en acta que agregará al expediente, la cual será firmada por el funcionario y el exponente, si sabe y puede hacerlo. Si citado el presunto infractor, no concurriere dentro del lapso señalado en este literal, se le tendrá por confeso, se dará por terminada la averiguación y se decidirá dentro de los dos (2) días hábiles siguientes;

d) Dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes al vencimiento del plazo previsto en el literal anterior, los indiciados podrán promover y hacer evacuar las pruebas que estimen conducentes, conforme al Derecho Procesal;

e) Dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al vencimiento del lapso previsto en el literal anterior, y en todo caso, inmediatamente después de vencido alguno de los lapsos concedidos a los indiciados para hacer alegatos en su defensa, o para promover y evacuar pruebas, sin que lo hayan hecho, el funcionario respectivo dictará una resolución motivada, declarando a los indiciados incursos o no en las infracciones de que se trate. En el caso de que los declare infractores, les impondrá en la misma resolución la sanción correspondiente, y expedirá la planilla de liquidación a fin de que consigne el monto de la multa dentro de un término de cinco (5) días hábiles, más el de distancia ordinaria entre el domicilio del multado y la respectiva oficina recaudadora;

f) El multado debe dar recibo de la notificación y de la planilla a la cual se refiere el literal e) de este artículo, y si se negare a ello se le notificará por medio de una autoridad civil, la cual deberá dejar constancia de este acto, para todos los efectos legales; y

g) Si el multado no pagare la multa dentro del término que hubiere fijado el funcionario, éste se dirigirá de oficio al Juez de Municipio o Parroquia del lugar de residencia del multado, para que dicha autoridad le imponga el arresto correspondiente. En todo caso, el multado podrá hacer cesar el arresto haciendo el pago.

Artículo 648. De la sanción impuesta podrá recurrirse:

a) Cuando la haya impuesto un funcionario delegado de una Inspectoría, para ante el Inspector respectivo; y

b) Cuando la haya impuesto el Inspector directamente, para ante el Ministro del ramo.

En todo caso, el recurso será decidido dentro de cinco (5) días hábiles contados desde la llegada del expediente a la alzada, pudiendo las partes hacer breves informes escritos. Al decidirse, podrá confirmarse o revocarse la sanción, o modificarse su monto.

Artículo 649. Las multas a los Inspectores del Trabajo serán impuestas por el Ministro del ramo y no se concederá recurso jerárquico.

Artículo 650. No se oirá el recurso mientras no conste haberse consignado o afianzado satisfactoriamente el valor de la multa.

Artículo 651. Las multas previstas por esta Ley serán pagadas al T.N. en las oficinas recaudadoras de fondos nacionales.

Artículo 652. Los funcionarios del Trabajo que hubieren conocido de cualquier infracción de esta Ley con ocasión del ejercicio de sus funciones o de cualquier otra manera, estarán obligados a hacer la denuncia ante la autoridad a que corresponda o a proceder de oficio si fuere el caso

.

De las normas en cuestión, se observa que el procedimiento para la aplicación de sanciones se encuentra establecido de manera genérica en el artículo 647 eiusdem, sin especificar la referida norma las mencionadas multas, las cuales son individualizadas conforme a la falta cometida y distribuidas a lo largo del Título XI de la mencionada ley, lo cual, en congruencia con lo establecido en el artículo 625, no obsta para que adicionalmente a la imposición de las correspectivas multas, puedan interponerse posibles acciones penales y civiles a que hubiere lugar por las faltas cometidas.

En este punto interesa destacar que la sanción es la exteriorización de una conducta estatal que en ejercicio de una potestad administrativa impone al particular un determinado comportamiento, previo cumplimiento de los procedimientos administrativos en los cuales se le resguarden al administrado sus derechos constitucionales, por la comisión de una infracción de una conducta violatoria de la norma del ordenamiento jurídico. (Vid. José PEÑA SOLIS, José; “La potestad sancionadora de la Administración Pública”, Colección de Estudios Jurídicos N° 10, Tribunal Supremo de Justicia, 2005, pp. 270-271).

Así pues, la sanción se origina como consecuencia del incumplimiento de una conducta establecida en el ordenamiento jurídica, la cual –conducta- el Estado le interesa conservar su integralidad y adecuación, en aras de la satisfacción del interés público, el equilibrio armónico y la paz social de los integrantes de la sociedad.

Dicha actividad sancionatoria, le corresponde al órgano administrativo sancionador, el cual en el presente caso se encuentra representado por la Inspectoría del Trabajo, la cual en cumplimiento de sus deberes y facultades (ex artículo 589 de la Ley Orgánica del Trabajo), le compete el mantenimiento y efectivo resguardo de los derechos laborales establecidos en el Texto Constitucional de los integrantes de la relación laboral -trabajador y patrono-.

Contra dichas sanciones se advierte que el afectado puede recurrir de la sanción interpuesta, siempre y cuando se cumplan las condiciones necesarias, ante lo cual surgen las siguientes interrogantes, ¿contra quién se recurre la orden de arresto dictada por el Juez de Municipio?, ¿sería el Juez de Primera Instancia el competente para ello?. Las referidas interrogantes demuestran así como del análisis de la norma en su contexto y en virtud de la naturaleza del procedimiento permiten concluir que el procedimiento establecido en los artículos precedentes es eminentemente administrativo y que el funcionario judicial sólo coadyuva en el ejercicio de la función pública, sin que el mismo sea el funcionario instructor y decisor de la orden de arresto.

Así pues, en el presente caso se advierte que el funcionario judicial no tiene conocimiento de la instrucción de la causa ni conocimiento del hecho impositivo por el cual se le sanciona, ya que el mismo sólo actúa en ejercicio de la función establecida en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, cuando previo incumplimiento de la multa interpuesta ésta no ha sido ejecutada por el mismo, ante lo cual el funcionario instructor le remite un oficio al Juez de Municipio para que proceda al arresto correspondiente, la cual no puede exceder del lapso de treinta días establecido en el artículo 645 eiusdem.

Ello se refuerza, del contenido del artículo 648 eiusdem, el cual consagra la posibilidad de interponer el recurso jerárquico por ante el funcionario competente, congruente con lo establecido en el artículo 95 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por ser el procedimiento sustanciado como se ha referido un procedimiento de naturaleza administrativa.

En tal sentido, se debe destacar que en todo momento el artículo en cuestión -artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo- se circunscribe a las actividades ejecutadas por un órgano administrativo y sólo remite la competencia para ordenar el arresto como un funcionario coadyuvante o ejecutor al Juez de Municipio, sin una aparente competencia para que éste pueda abstenerse de ejecutar tal decisión, ya que el mismo, según el texto de la ley, se limita a cumplir con el Oficio ordenado.

No obstante lo expresado, se aprecia que en virtud de lo dispuesto en el artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en consonancia con el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, podría el Juez de Municipio plantear el conflicto de constitucionalidad por control difuso de las leyes, como en efecto lo realizó en el caso de marras, por presuntamente vulnerar el derecho al juez natural, establecido en el artículo 49.4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En atención a ello, debe esta Sala apreciar si efectivamente en el presente caso se constató una violación al derecho al juez natural, establecido en el artículo 49.4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en congruencia con la prohibición establecida en el artículo 44.1 eiusdem, en cuanto a que los órganos del Estado no pueden proceder a limitar la libertad personal de las personas sin que prevenga una orden judicial o que haya sido arrestado en flagrancia –ex artículo 248 del Código Orgánico Procesal Penal-, normas las cuales deben ser interpretadas restrictivamente de conformidad a su vez con el artículo 247 del referido Código.

Derecho al juez natural, el cual se concibe como una de las garantías básicas del derecho al debido proceso establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, respecto al cual esta Sala mediante sentencia N° 520/2000, estableció que:

El derecho al juez natural consiste, básicamente, en la necesidad de que el proceso sea decidido por el juez ordinario predeterminado en la ley. Esto es, aquél al que le corresponde el conocimiento según las normas vigentes con anterioridad. Esto supone, en primer lugar, que el órgano judicial haya sido creado previamente por la norma jurídica; en segundo lugar, que ésta lo haya investido de autoridad con anterioridad al hecho motivador de la actuación y proceso judicial; en tercer lugar, que su régimen orgánico y procesal no permita calificarlo de órgano especial o excepcional para el caso; y, en cuarto lugar, que la composición del órgano jurisdiccional sea determinado en la Ley, siguiéndose en cada caso concreto el procedimiento legalmente establecido para la designación de sus miembros, vale decir, que el Tribunal esté correctamente constituido. En síntesis, la garantía del juez natural puede expresarse diciendo que es la garantía de que la causa sea resuelta por el juez competente o por quien funcionalmente haga sus veces

.

En este sentido, se observa que en el presente caso, como bien se aclaró en sentencia N° 1.310/2006, no se encuentra en discusión la facultad de los funcionarios judiciales distintos a los de competencia penal para imponer sanciones correctivas y/o disciplinarias respecto de los particulares, siempre y cuando “(…) las partes, apoderados judiciales o bien, empleados judiciales, (…) faltaren el respeto y el orden debidos dentro del recinto de su tribunal, de acuerdo a lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial (…)”, sino que en el mismo si bien la orden es ejecutada por un funcionario judicial –supuesto de la ley laboral- éste nunca ha tenido conocimiento de la causa ni la tendrá por cuanto sólo actuaría como un funcionario ejecutor sin que el mismo tenga la facultad de anular el acto cuestionado o poner en libertad a la referida persona, ya que el mérito de la revocatoria o no de la sanción le corresponde al funcionario administrativo de mayor jerarquía dentro del organismo –Ministro del Trabajo-, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en consonancia con lo establecido en el artículo 648 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Al respecto observa la Sala, que ha sido jurisprudencia reiterada y pacífica que, efectivamente el ser juzgado por el juez natural es una garantía constitucional y un elemento para que pueda existir el debido proceso, previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así quedó expresado este criterio en sentencia de la Sala N° 144 del 20 de marzo de 2000:

La jurisdicción entendida como la potestad atribuida por la ley a un órgano del Estado para dirimir conflictos de relevancia jurídica, con un procedimiento predeterminado, siendo el órgano capaz de producir cosa juzgada susceptible de ejecución, es ejercida por los Tribunales ordinarios y especiales.

A estos Tribunales la ley, o la interpretación judicial que de ella se haga, les asigna un ámbito específico que vincula a ellos a las personas que realizan actividades correspondientes a esas áreas o ámbitos. Se trata de un nexo entre las personas que cumplen esas actividades, y los Tribunales designados para conocer de ellas. Así, aunque la jurisdicción es una sola, la ley suele referirse a la jurisdicción militar, laboral, agraria, etc., para designar las diversas áreas en que se divide la actividad jurisdiccional por razones de interés público. Esto conduce a que los derechos de las personas relativos a las diversas actividades que tutela la jurisdicción, para que les sean declarados en casos de conflicto, tengan que acudir a los órganos jurisdiccionales que les correspondan, y así los militares, en lo concerniente a los asuntos militares, acuden a los Tribunales militares; los trabajadores a los laborales, los menores a los Tribunales de Menores, etc.

Los jueces a quienes la ley ha facultado para juzgar a las personas en los asuntos correspondientes a las actividades que legalmente pueden conocer, son los jueces naturales, de quienes se supone conocimientos particulares sobre las materias que juzgan, siendo esta característica, la de la idoneidad del juez, la que exige el artículo 255 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. (Subrayado y resaltado de este fallo).

Dentro de estas parcelas, los distintos órganos jurisdiccionales a que pertenecen ellas, se distribuyen el conocimiento de los casos según las reglas de la competencia, bien sea por la cuantía, el territorio o la materia.

Para evitar un caos, y ordenar la administración de justicia, hay reglas de competencia que se consideran de orden público y son inderogables, mientras que hay otras que no lo son. La competencia por la materia se encuentra entre las primeras, mientras que las que determinan el territorio, por ejemplo, están entre las segundas. El órgano que ejerce la jurisdicción, en cuanto a la competencia por la materia, es por excelencia el juez natural de las personas que tengan que ventilar litigios relativos a esas materias.

Como el ser juzgado por el juez natural es una garantía judicial, y un elemento para que pueda existir el debido proceso, la abrogada Constitución de 1961 en su artículo 69, así como la vigente en su artículo 49, consagran el derecho de las personas naturales o jurídicas de ser juzgadas por dicho juez, quien además debe existir como órgano jurisdiccional con anterioridad a los hechos litigiosos sin que pueda crearse un órgano jurisdiccional para conocer únicamente dichos hechos después de ocurridos. El citado artículo 49 de la vigente Constitución es claro al respecto: (Subrayado y resaltado de este fallo). En su numeral 4, reza:

“Artículo 49: El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:

…omissis…

4. Toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus jueces naturales en las jurisdicciones ordinarias, o especiales, con las garantías establecidas en esta Constitución y en la ley. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio sin conocer la identidad de quien la juzga, ni podrá ser procesada por tribunales de excepción o por comisiones creadas para tal efecto

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La comentada garantía judicial, es reconocida como un derecho humano por el artículo 8 de la Ley Aprobatoria de la Convención Americana de Derechos Humanos, Pacto San J. deC.R. y por el artículo 14 de la Ley Aprobatoria del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Esta garantía judicial es una de las claves de la convivencia social y por ello confluyen en ella la condición de derecho humano de jerarquía constitucional y de disposición de orden público, entendido el orden público como un valor destinado a mantener la armonía necesaria y básica para el desarrollo e integración de la sociedad. Dada su importancia, no es concebible que sobre ella existan pactos válidos de las partes, ni que los Tribunales al resolver conflictos atribuyan a jueces diversos al natural, el conocimiento de una causa. El convenio expreso o tácito de las partes en ese sentido, al igual que la decisión judicial que trastoque al juez natural, constituyen infracciones constitucionales de orden público”.

En igual sentido, esta Sala se pronunció en sentencia N° 144 del 24 de marzo de 2000, caso: “Universidad Pedagógica Experimental Libertador”, en la cual se estableció:

En la persona del juez natural, además de ser un juez predeterminado por la ley, como lo señala el autor V.G.S. (Constitución y Proceso. Editorial Tecnos. Madrid 1988) y de la exigencia de su constitución legítima, deben confluir varios requisitos para que pueda considerarse tal. Dichos requisitos, básicamente, surgen de la garantía judicial que ofrecen los artículos 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y son los siguientes: 1) Ser independiente, en el sentido de no recibir órdenes o instrucciones de persona alguna en el ejercicio de su magistratura; 2) ser imparcial, lo cual se refiere a una imparcialidad consciente y objetiva, separable como tal de las influencias psicológicas y sociales que puedan gravitar sobre el juez y que le crean inclinaciones inconscientes. La transparencia en la administración de justicia, que garantiza el artículo 26 de la vigente Constitución se encuentra ligada a la imparcialidad del juez. La parcialidad objetiva de éste, no sólo se emana de los tipos que conforman las causales de recusación e inhibición, sino de otras conductas a favor de una de las partes; y así una recusación hubiese sido declarada sin lugar, ello no significa que la parte fue juzgada por un juez imparcial si los motivos de parcialidad existieron, y en consecuencia la parte así lesionada careció de juez natural; 3) tratarse de una persona identificada e identificable; 4) preexistir como juez, para ejercer la jurisdicción sobre el caso, con anterioridad al acaecimiento de los hechos que se van a juzgar, es decir, no ser un Tribunal de excepción; 5) ser un juez idóneo, como lo garantiza el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de manera que en la especialidad a que se refiere su competencia, el juez sea apto para juzgar; en otras palabras, sea un especialista en el área jurisdiccional donde vaya a obrar. El requisito de la idoneidad es relevante en la solución del presente caso, y es el resultado de lo dispuesto en el artículo 255 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que exige concursos de oposición para el ingreso y ascenso en la carrera judicial, lo que se ve apuntalado por la existencia de Normas de Evaluación y Concursos de Oposición de Funcionarios del Poder Judicial dictados por la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Sistema Judicial, publicadas en la Gaceta Oficial N° 36.899 de 24 de febrero de 2000. Este requisito no se disminuye por el hecho de que el conocimiento de varias materias puedan atribuirse a un sólo juez, lo que atiende a razones de política judicial ligada a la importancia de las circunscripciones judiciales; y 6) que el juez sea competente por la materia. Se considerará competente por la materia aquel que fuera declarado tal al decidirse un conflicto de competencia, siempre que para la decisión del conflicto se hayan tomado en cuenta todos los jueces que podrían ser llamados a conocer, situación que no ocurrió en este caso; o cuando en la decisión del conflicto no se haya incurrido en un error inexcusable en las normas sobre competencia

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En atención al derecho constitucional examinado, se aprecia que en el presente caso resultó vulnerado el derecho al juez natural, conforme a lo establecido en el artículo 44.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual consagra que “(…) Ninguna persona puede ser arrestada o detenida sino en virtud de una orden judicial, a menos que sea sorprendida in fraganti (…)”, en virtud que la orden de arresto, como se ha expuesto, no deviene de una autoridad judicial sino un funcionario administrativo, el cual no resulta competente para ordenar medidas de restricciones de libertad, ya que están se encuentran reservadas al Poder Judicial, en aras de garantizar de una manera más eficaz e idónea los derechos de los ciudadanos.

En igual sentido, debe destacarse nuevamente la decisión dictada por esta Sala N° 130/2006, en la cual se estableció la imposibilidad de los funcionarios para imponer la sanción de arresto como sanción definitiva, por encontrarse esta reservada al Poder Judicial. Al efecto, se dispuso:

Los cuerpos policiales del Estado Yaracuy (y los de cualquier entidad federal o municipio; ni siquiera a través de sus Gobernadores o Alcaldes) jamás pueden arrestar como sanción definitiva. Sólo pueden hacerlo en los casos en que la ley nacional haya establecido un delito y haya previsto para esos hechos una sanción privativa de libertad. En esos casos, se ha visto, su tarea se limita a poner en manos del juez a la persona. Son auxiliares de la justicia nacional; nunca –como se pretende en el caso del Código impugnado- la justicia misma.

En conclusión:

1) Para todas las sanciones existe la reserva legal (ley nacional, ley estadal u ordenanza).

2) Para las penas la reserva legal es nacional.

3) Si se está en presencia de infracciones de naturaleza administrativa, los órganos ejecutivos son competentes para imponer la sanción.

4) Si se trata de penas su imposición está reservada al Poder Judicial.

5) En los casos de previsión de delitos y penas, los órganos policiales pueden efectuar detenciones preventivas, siempre que hubieren sorprendido in franganti al infractor o que hayan sido autorizados por un juez.

Por todo lo anterior, la inconstitucionalidad de los artículos 82 al 86 del Código de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Yaracuy radica en que en ellos se prevén arrestos administrativos como sanciones definitivas, olvidándose de que constitucionalmente sólo corresponde al Poder Nacional: 1) la tipificación de delitos y la previsión sobre su sanción (Poder Legislativo); y 2) el enjuiciamiento de la persona que ha cometido el hecho punible y la imposición de la pena (Poder Judicial). La Administración (de cualquier entidad territorial) sólo tiene la posibilidad de colaborar con el Poder Judicial. Los Estados no pueden, en consecuencia, ni dictar normas penales ni autorizar a sus cuerpos administrativos a ordenar sanción de arresto. Deben los cuerpos policiales ajustar su conducta, en lo relacionado con delitos, a la de colaboradores del Poder Judicial

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En consecuencia, esta Sala debe concluir que el artículo 647, literal g, de la Ley Orgánica del Trabajo, viola el derecho al juez natural, establecido en el artículo 49.4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, interpretado de manera congruente con lo establecido en el artículo 44.1 eiusdem. Así se decide.

Aunado a lo anterior, esta Sala en virtud de la inconstitucionalidad declarada del artículo 647, literal g, de la Ley Orgánica del Trabajo, debe proceder a no dejar un vacío legal, como consecuencia, de la precedente declaratoria y pasar a ponderar si la sanción de arresto subsidiaria por la falta de cancelación de la multa no vulnera el principio de proporcionalidad y adecuación de las normas legales al Texto Constitucional, aun cuando ésta haya sido ordenada por un Juez, en caso de estimarse conveniente que el Juez de Municipio aperture un procedimiento previa citación del agraviado para determinar la procedencia o no del arresto sustitutivo.

En atención a lo expuesto, se debe destacar que no sólo la norma infraconstitucional debe adecuar su contenido al texto expreso de la norma constitucional, sino a la intención o el valor de justicia contenido en los principios constitucionales y, en los prenombrados valores constitucionales, y que le dan valor y respeto del Estado de Derecho, razón por la cual, debe establecerse con rotundidad que toda actividad del Estado debe ceñirse a un examen de razonabilidad y proporcionalidad para determinar su adecuación al Texto Constitucional.

En este sentido, a los simples efectos ilustrativos debe esta Sala Constitucional desarrollar tal avance jurisprudencial, que ha sido producto de gran parte de los Tribunales Constitucionales, en cuanto al análisis y proporcionalidad de las medidas adoptadas por el Estado, lo cual como bien se ha venido explicitando se centra en el presente caso, en cuanto a la proporcionalidad de la sanción de arresto sustitutiva por el no pago de la multa interpuesta.

En este escenario, interesa destacar lo expuesto por WEAVER quien en su tratado de derecho constitucional dispone: “(…) La validez de toda regulación debe depender de si, bajo las circunstancias existentes, la regulación es razonable o arbitraria, y si está verdaderamente dirigida a cumplir un propósito público lícito. Por razonabilidad se entiende que la regulación debe ser necesaria y adecuada para el cumplimiento de un objeto dentro de la órbita del poder de policía. No debe ser opresiva. Debe estar sancionada de buena fe para la promoción del interés público y no para la hostilidad o sometimiento de una clase o raza determinada. No puede interferir arbitrariamente con el goce de los derechos personales o de propiedad garantizados por la Constitución (…). Los tribunales invalidarán toda regulación o ley que sea irrazonable o ilegal”. (Vid. WEAVER, S.; “Constitucional Law and its Administration”, citado por L.Q.; Segundo; Tratado de Interpretación Constitucional, Edit. Abeledo Perrot, 1998, p. 566).

Así pues, la racionalidad debe ser entendida en un sentido garantista y no restrictiva de los derechos constitucionales, siempre que dicha balanza no se incline en el favor de un Estado anarquista donde reine un liberalismo exarcebado y desprotector de los fines del Estado, donde el mismo se convierta en un ente inerte sin capacidad de control y represión de las actividades ilícitas y desproporcionadas de los ciudadanos, con fundamento en la consagración de unos presuntos derechos absolutos.

Esta debe atender o adecuarse al fin o intención que ha querido desarrollar el constituyente o el legislador con la promulgación y aplicación de la norma en cuestión, con la finalidad de dotarla de un valor de utilidad y relevancia jurídica, por lo que debe ajustarse en consecuencia a un examen de verificabilidad o proporcionalidad entre el comportamiento deseado por el Estado y la finalidad perseguida.

La razonabilidad y proporcionalidad de las normas son equitativamente comparativas o asimiladas al valor de justicia que debe conllevar la misma, el equilibrio axiológico interno del Derecho con el efecto externo de su actuación y represión por su incumplimiento o como lo expresa correctamente L.J., es el “(…) entretuerto de la perinorma y la sanción de ella”. (Cfr. LINARES, Juan; “Razonabilidad de las Leyes”, Editorial Astrea, 1970, p. 118-123).

En pocas palabras, debe destacarse que la razonabilidad equivale a justicia, por lo que en consecuencia, no puede ni debe fundamentarse el Estado en el poder para desnaturalizar, alterar o destruir los derechos constitucionales de las personas con fundamento en la imposición desmedida de una sanción con el simple fundamento de garantizar el Estado de Derecho, circunscribiéndonos en el caso particular, al pago coactivo de una sanción bajo amenaza de arresto, y menos aún debe permitirse tal actividad cuando la misma apareja la desnaturalización de los derechos personalísimos del ser humano.

En consecuencia, se resalta que dicho principio no constituye un canon de constitucionalidad autónomo, sino un criterio de interpretación que permite enjuiciar posibles vulneraciones de normas constitucionales concretas y, en especial, de derechos fundamentales, por lo que, se ha venido reconociendo que la desproporción entre el fin perseguido y los medios empleados para conseguirlo puede dar lugar a un enjuiciamiento desde la perspectiva constitucional cuando esa falta de proporción implique un sacrificio excesivo o innecesario de los derechos que la Constitución garantiza.

Tal principio no se circunscribe a un análisis subjetivo de la norma sino que responde a unos criterios de análisis (idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto) que obedecen de una manera tuitiva al resguardo de los derechos constitucionales en su justa medida y proporción al valor de justicia que debe conllevar toda norma de derecho, en este sentido interesa destacar lo expuesto B.P., quien reseñando la labor jurisprudencial llevada a cabo por el Tribunal Constitucional Español expresó:

En las alusiones jurisprudenciales más representativas, el principio de proporcionalidad aparece como un conjunto articulado de tres subprincipios: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Cada uno de estos subprincipios expresa una exigencia que toda intervención en los derechos fundamentales debe cumplir. Tales exigencias pueden ser enunciadas de la siguiente manera:

1. Según el principio de idoneidad, toda intervención en los derechos fundamentales debe ser adecuada para contribuir a la obtención de un fin constitucionalmente legítimo.

2. De acuerdo con el subprincipio de necesidad, toda medida de intervención en los derechos fundamentales debe ser la más benigna con el derecho intervenido, entre todas aquéllas que revisten por lo menos la misma idoneidad para contribuir a alcanzar el objetivo propuesto.

3. En fin, conforme al principio de proporcionalidad en sentido estricto, la importancia de los objetivos perseguidos por toda intervención en los derechos fundamentales debe guardar una adecuada relación con el significado del derecho intervenido. En otros términos, las ventajas que se obtienen mediante la intervención en el derecho fundamental debe compensar los sacrificios que ésta implica para sus titulares y para la sociedad

. (Vid. B.P., Carlos; “El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales”, CEPC, 2005, p. 37 y 38).

En consonancia con lo expuesto, y habiéndose destacado el control de la constitucionalidad de las leyes no sólo conforme a la confrontación directa del Texto Constitucional, sino según sus principios y valores constitucionales, debe analizarse si efectivamente la imposición de la sanción de arresto y, por ende la privación de libertad, por el no pago de la multa impuesta conforme a la Ley Orgánica del Trabajo, soporta un debido análisis de ponderación y necesidad de tal medida coactiva.

Así pues, siguiendo lo expuesto por NINO, debe destacarse que la justificación moral de la pena es una condición necesaria de la justificación moral del derecho, en virtud que la pena y la sanción son elementos esenciales del derecho, debiendo a su vez, ser ésta última, directamente proporcional con el efecto intimidador o represor que quiere asegurar el Estado (Cfr. NINO, C.S.; “Introducción al análisis del Derecho”, Edit. Astrea, 2005, pp. 428).

En el caso de marras, se precisa como la intención del legislador siguiendo la interpretación originalista y contextual de la norma desaplicada –artículo 647 literal g de la Ley Orgánica del Trabajo, se dirigía a reprimir cualquier conducta dirigida a evitar el pago de la sanción impuesta por los Inspectores del Trabajo a los trabajadores o a los patronos, como mecanismo de resguardo de la legalidad y cumplimiento de las sanciones administrativas.

Así pues, debe destacarse que el medio utilizado realmente cumple con el objetivo de alcanzar la disciplina buscada, por cuanto ninguna persona se va a exponer a un arresto por el no pago de una multa, siempre y cuando tenga los medios para cumplir con el pago de la misma.

Ante lo cual, surge la presente incógnita, ¿no es violatoria al derecho constitucional a la igualdad la imposición de una sanción de arresto por no disponer de los medios económicos suficientes para cumplir con la misma, y no establece la norma una discriminación injustificada?, a todas luces parece desproporcionada la ratio de la misma, aun cuando parece premiarse el establecimiento y consolidación de un capital económico en desmedro de los derechos personalísimos del ser humano.

Es que acaso la Administración sancionadora debe discriminar el derecho a la libertad personal para lograr sus cometidos desnaturalizando el núcleo de los derechos constitucionales, estas dudas no dejan de preocupar a la Sala de la actitud inerte no sólo de los funcionarios laborales sino de los judiciales de haber aplicado y tratar de seguir aplicando dicha sanción, sin el más mínimo valor de justicia que debe atender toda norma de derecho fundamentada en la justicia y fundamentando su actividad en un normativismo o un legalismo formal, vulnerando a su vez el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Aun más, cuando la libertad y la igualdad de las personas son elementos fundamentales de la justicia, entendiendo que “(…) la teoría de la justicia es aceptable sólo si en ella es posible tener en cuenta en la medida adecuada los intereses y las necesidades, además de la tradición y la cultura, de los individuos implicados”. (Vid. R.A.; “Justicia como corrección”, DOXA Cuadernos de Filosofía del Derecho, N° 26, 2003, p. 161-171).

O es que el pago de una sanción, que por lo demás debe ser destacado su quantum en algunos casos, como en el supuesto de las multas impuestas a los patronos no generan una violación al derecho de propiedad de su capital ni ocasionan un menoscabo que ponga en riesgo la funcionalidad operativa de la empresa, es de tal urgencia que se necesita para mantener operativo el aparato estatal en contra de los derechos de los ciudadanos.

Distinto hubiera sido el supuesto, si la referida norma hubiese establecido la adopción de una serie de previsiones, tendentes a adecuar la pena de multa a la economía del condenado o a flexibilizar su ejecución.

En consecuencia, no cabe duda sin cuestionar el quid de la sanción, en cuanto a la necesidad del Estado de recubrirse de ciertas medidas coercitivas para el cumplimiento de sus fines, que el enteramiento de la misma ni siquiera se requiere para el funcionamiento directo de la instancia de supervisión laboral, como lo son las Inspectorías del Trabajo, ya que éstas deben ser pagaderas al T.N., conforme a lo establecido en el artículo 651 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Sin embargo, asimismo se aprecia que si bien la norma cumple con el objetivo logrado, del análisis de la misma se destaca que el fin perseguido puede alcanzarse con otros medios menos lesivos a la dignidad de tales funcionarios, ya que el quantum aplicado al caso concreto –arresto sustitutivo- no se corresponde con la finalidad perseguida, puesto que el mismo objeto puede ser resarcido mediante otros mecanismos coercitivos que tiene a su disposición el Estado como lo son los astreintes.

En conclusión, debería todo intérprete plantearse una deducción lógico-racional no abstracta de cualquier análisis jurídico, en el sentido de que pareciera que el legislador hizo privar el capital económico sobre los derechos del individuo, lo cual a todas luces conforme a los principios y valores constitucionales reseñados en el presente fallo, en aras del principio de supremacía constitucional, es desde todo punto de vista desproporcionado, irracional, injusto, arcaico con el desarrollo actual de nuestro derecho, discriminatorio y denigrante desde el punto de vista del ser humano.

En este orden de ideas, resulta necesario destacar que la justicia no debe perseguir la búsqueda de lo exactamente correcto, ya que ello constituye en muchas ocasiones una investigación utópica en los terrenos de la realidad, sino debe enfocarse su orientación en la indagación de la utilidad y mayor beneficio del derecho.

Así pues, en sentencia de esta Sala se destacó la primacía de los valores humanos sobre ciertas actuaciones y derechos legales, los cuales sin duda alguna en determinadas ocasiones deben ceder ante la expresa consagración de normas recalcitrantes y ajenas al valor moral que incisamente rige el derecho, ya que el valor esencial de éste no se limita a regular la conducta de unos seres inertes carentes de pensamientos, racionalidad y funcionalidad, sino todo lo contrario, ya que el mismo Texto Constitucional garantiza y establece ciertas obligaciones para el Estado de resguardar y satisfacer el cumplimiento de los mismos.

Ello así, la Sala en sentencia N° 1626/2006, dispuso:

En definitiva, si bien el aseguramiento del bien común ha sido un objetivo primordial del Estado desde su nacimiento, recientemente se impone una adecuación y reformulamiento mayor, en virtud de los devenires económicos que están enfrentando nuestras sociedades a través de procesos integrados y de desarrollos económicos trasnacionales, los cuales pueden en un momento determinado exigir del Estado, en resguardo de los intereses nacionales y del desarrollo colectivo interno, una acción multiforme en los campos económicos y social, lo cual puede en determinadas circunstancias conllevar a que el influjo estatal no se enfoque en una actividad rectora y veladora sino que requiera ante la insuficiencia del mercado interno, la asunción de determinadas actividades fungiendo como particulares, para propender al desarrollo del colectivo o en defensa de los intereses de la Nación.

El fin último y objeto primordial del Estado (ex artículo 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), es el desarrollo del ser humano y la consecución de una prosperidad social, siendo éste su núcleo de protección, por lo que deben disponerse y ejecutarse todas aquellas medidas necesarias y relevantes para la propensión del mismo, en caso contrario, estaríamos afirmando la existencia y creación de un ser innatural, inocuo e ineficaz de contenido y acción.

Es por ello, que la consecución de esos valores y bienes mínimos de resguardo para el ser humano justifican la actividad humana de una nación y de su pueblo, representada a través del Estado, en este sentido debe citarse lo expuesto por J.M.G.F.: ‘La actividad humana procede del hombre. Por consiguiente, no puede orientarse a otro objetivo último que el mismo hombre. La creación de riquezas, el dominio del universo, la misma organización de la vida social no son más que objetivos intermedios y subordinados; el fin último, en el plano natural, es el desarrollo y perfeccionamiento del hombre tanto en sus facultades personales como en sus relaciones sociales. El hombre (y lo mismo podemos decir de la sociedad) vale más por lo que es y por lo que se hace con su actividad que por las cosas que posee’.

De estos postulados y finalidades del Estado, los cuales son asumidos por la mayoría de las Constituciones modernas, y son concebidos no sólo como un mero número de normas rectoras de las Instituciones Políticas del Estado, sino como un conjunto efectivo de normas jurídicas contentivas de deberes y derechos de los ciudadanos, las cuales se incorporan y confluyen en un juego de inter-relación con los ciudadanos en un sistema de valores jurídicos, sociales, económicos y políticos que deben permitir su desarrollo dentro de una sociedad armónica, es que el Estado debe reinterpretar sus funciones en la búsqueda de la protección de los valores de justicia social y de dignidad humana

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Tal postura de la Sala, no responde a un capricho altruista con la finalidad de descentrar del mundo jurídico una norma, sino en atención a los postulados constitucionales y de resguardo de la primacía de ciertos derechos constitucionales, que no ameritan de tal actuación del Estado para el cumplimiento de sus fines, ya que los mismos pueden ser logrados a través de otros mecanismos menos represivos de los derechos constitucionales.

Al respecto, esta Sala en sentencia N° 389/2005, habiendo realizado un análisis objetivo sobre la proporcionalidad de un texto legal con la norma constitucional, llegó a la presente conclusión:

“Dicha disposición pretende ciertamente que el ejercicio de la facultad atribuida por el artículo 112 eiusdem, se ajuste a los principios de proporcionalidad y necesidad, como exigencia predicable de todas las medidas preventivas que puede adoptar la Administración, que obliga a que las mismas sean congruentes con los fines a lograr, de manera que éstas no devengan, de acuerdo a la elección del momento, en una decisión inoportuna por extemporánea, y según la forma de actuación, en una decisión desigual o discriminatoria, restrictiva de los derechos de los ciudadanos, o que imponga cargas más gravosas para cumplir con las exigencias del interés general”.

En razón de lo expuesto, se aprecia que mientras el legislador no establezca el mecanismo de coerción aplicable, esta Sala con la finalidad de integrar la referida desaplicatoria y no hacer nugatoria la facultad sancionatoria de la Administración, establece que en caso del no cumplimiento de la multa impuesta se aplicará el mecanismo de ejecución forzosa de los actos administrativos, establecido en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud de la desproporción que genera la imposición de la sanción.

Asimismo, en caso de resultar infructuosa la satisfacción de la multa y las posteriores sanciones en caso de no haber cumplido con la primera de éstas, podrá la Administración ejecutar las mismas mediante el procedimiento de ejecución de créditos fiscales, establecido en el Código de Procedimiento Civil. Así se decide.

En otro orden de ideas, se constató de la revisión del procedimiento administrativo que el artículo 650 de la mencionada ley, establece un requisito de admisibilidad de los recursos administrativos contra la multa, ya que si bien, a raíz del presente fallo se establece con carácter vinculante la inconstitucionalidad del arresto sustutivo por la no cancelación de la multa, ello no obsta para que los agraviados puedan ejercer los recursos correspondientes por la cuantía de la multa o su procedencia por un funcionario superior.

Así pues, se advierte del artículo 650 eiusdem, establece como requisito de admisibilidad de los recursos administrativos un solve et repete, es decir, que en primer lugar el afectado por la imposición de la multa, previa interposición del recurso jerarquico, deberá afianzar o consignar el pago para proceder a la impugnabilidad de la misma, requisito el cual por demás demuestra, la falta de conocimiento del órgano jurisdiccional del mérito y trámite procedimental de la sanción interpuesta y su legitimidad y, en segundo lugar, deja patente la evidente inconstitucionalidad que acarrea el establecimiento de tal requisito, el cual impide el acceso de los ciudadanos a los órganos de administración de justicia.

En este sentido, interesa destacar la sentencia de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, dictada el 24 de octubre de 1984, caso: “Scholl Venezolana, C.A.”, en la cual se pronunció sobre tal requisito de inadmisibilidad de las demandas judiciales, el cual puede ser extendido de conformidad con lo establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela a los procedimientos administrativos, razón por la cual, si bien no constituye el objeto de la presente desaplicación por control difuso, debe aprovechar esta Sala en virtud de sus poderes inquisitivos (ex artículo 18 párrafo 7 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia), en esta oportunidad para plantear la disconformidad constitucional que genera tal norma con lo establecido en el artículo 49 eiusdem, y proceder a su reinterpretación en el sentido de que puedan los justiciables ejercer los correspondientes recursos administrativos sin presentar previamente la consignación de la multa o haber afianzado lo mismo, lo cual dicho sea por demás no apareja la suspensión automática de la misma, tal como lo establece el artículo 87 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En efecto, la referida Sala, en la mencionada oportunidad expuso:

El artículo 137 de la Ley Orgánica de Aduanas consagra, ciertamente, el principio ‘solve et repete’: condiciona en efecto, la posibilidad de apelación al afianzamiento previo. En tanto, observa la Corte, que el artículo 68 de la Carta Magna postula, con ejemplar criterio de amplitud, el derecho universal a la defensa, cuando confiere rango constitucional al acceso sin limitaciones ecónomicas, de los justiciables ante los órganos de la administración judicial para lograr la tutela de sus derechos e intereses; garantía fundamental que –en criterio de la Sala- se vería afectada, de aplicarse cualquier norma que pretendiera limitarla o desvirtuarla en su propia esencia.

... omissis ...

En tales circunstancias, observa la Sala, la inmotivada restricción (derivada del principio solve et repete), constituiría una declaración precaria del legislador que debe ser desatendida por el juez vista su inconstitucionalidad.

... omissis ...

Se revela en efecto, el principio como una indebida restricción legal al derecho constitucional de la defensa, consagrado en el artículo 68 de la Carta Magna que, si bien remite al Legislador la regulación y concreción de la garantía, no deja en sus manos la esencia de la misma, pues eso sería desnaturalizar la consagración directa por nuestra Ley Fundamental de un conjunto de derechos (que le son en la medida que puede exigirse a un sujeto concreto –obligado- acudiendo a la autoridad de un juez u ‘órgano de la administración de justicia’) intangibles, y destruir de esta manera nuestro peculiar sistema constitucional (...).

... omissis ...

Trasluce de propósito expuesto, la verdadera naturaleza del principio ´solve et repete´; es, pura y simplemente un inmotivado privilegio procesal; atentatorio, en nuestro sistema jurídico-positivo, del derecho a la defensa tal como acaba de ser declarado por esta misma decisión

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En igual sentido, debe destacarse sentencia N° 321/2002, en la cual la Sala se pronunció con respecto al requisito solve et repete en cuanto a la exigencia del pago de multa de la misma en sede gubernativa, en la cual se dispuso:

Dicho lo anterior, se observa que en el presente caso fue impugnada una resolución administrativa tributaria contentiva de un reparo fiscal que, con fundamento en la Ordenanza sobre Patentes de Industria y Comercio del Municipio Guacara del Estado Carabobo, vigente al tiempo en la cual fue dictada la misma, señalara que –previo el ejercicio del recurso jerárquico- el contribuyente debía enterar a la Tesorería Municipal el monto de las planillas liquidadas a tal efecto o, en su defecto, afianzar la suma correspondiente para garantizar el pago. De esta forma, el acto impugnado no es más que un acto de aplicación de una norma de efectos generales (ordenanza) que, en definitiva, es la que consagra el requisito de solve et repete, como presupuesto para el ejercicio de los recursos de impugnación en sede gubernativa.

En cuanto a la exigencia de pago de la obligación tributaria previo al ejercicio del recurso, debe observarse que tanto el artículo 68 de la abrogada Constitución, como el 49.1 de la vigente, facultan a la ley para que regule el derecho a la defensa, regulación que se ve atendida por el ordenamiento adjetivo. Ello en modo alguno quiere significar que sea disponible para el legislador el contenido del mencionado derecho, pues éste se halla claramente delimitado en las mencionadas disposiciones; sino que, por el contrario, implica un mandato al órgano legislativo de asegurar la consagración de mecanismos que aseguren el ejercicio del derecho de defensa de los justiciables, no sólo en sede jurisdiccional, incluso en la gubernativa, en los términos previstos por la Carta Magna. De esta forma, las limitaciones al derecho de defensa en cuanto derecho fundamental derivan por sí mismas del texto constitucional, y si el Legislador amplía el espectro de tales limitaciones, las mismas devienen en ilegítimas; esto es, la sola previsión legal de restricciones al ejercicio del derecho de defensa no justifica las mismas, sino en la medida que obedezcan al aludido mandato constitucional.

En este sentido, se observa que la referida ordenanza (artículo 65) exigía que para admitir el recurso jerárquico en contra de un acto emanado de la administración tributaria local, el contribuyente debía pagar el impuesto o multa determinado por ella, o bien constituir garantías suficientes para asegurar el pago, en el caso de que el recurso no prosperare. Ello así, conforme la norma aludida, fundada en un criterio de capacidad económica, se restringen las posibilidades de impugnación en sede administrativa, permitiendo el ejercicio de los recursos (únicamente) a aquellas personas que tengan disponibilidad para ese pago, pero mermando tal capacidad de impugnación a quienes -por cualquier motivo- no se encuentren en igual situación y, en consecuencia, el derecho a la defensa del contribuyente que se encuentre bajo este último supuesto.

Por estas razones, en ejercicio del control difuso de la constitucionalidad (previsto con anterioridad en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil y recogido en la actualidad por el artículo 334 constitucional), debe ser negada al caso concreto la aplicación de la norma contenida en el artículo 65 de la Ordenanza sobre Patentes de Industria y Comercio del Municipio Guacara del Estado Carabobo, por resultar nugatoria del derecho de defensa consagrado en el artículo 68 de la Constitución de 1961, hoy recogido en el artículo 49 de la Carta Magna.

Como consecuencia del anterior señalamiento, si la norma que sirvió de fundamento al acto administrativo tributario objeto de la presente acción de tutela constitucional, fue desaplicada por estimarse inconstitucional, en cuanto a la exigencia tantas veces mencionada de solve et repete; el acto administrativo tributario de aplicación de la referida norma, a este respecto, devenía igualmente en nugatorio del derecho de defensa de la sociedad agraviada

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En congruencia con lo expuesto, resulta ilustrativo citar lo expuesto por G.D.E., con respecto al principio de interpretación de conformidad a la Constitución, en el entendido que: “(…) la supremacía de la Constitución sobre todas las normas y su carácter central en la construcción del ordenamiento en su conjunto, obligan a interpretar éste en cualquier momento de su aplicación en el sentido que resulte de los principios y reglas constitucionales como las específicas referentes a la materia que se trate”, por lo que, estima esta Sala que el previo afianzamiento debe entenderse como requisito indispensable para proceder sólo a la suspensión de la multa, ya que ésta por sí sola, en virtud del principio de ejecutoriedad de los actos administrativos, puede ser ejecutada por la Administración. (Vid. C.M.M. y B.V.S., “La Interpretación de las Normas Laborales II”, Revista Española de Derecho del Trabajo, N° 45, Editorial Civitas, pág. 12).

De conformidad con lo expuesto, esta Sala advierte que el artículo 650 de la Ley Orgánica del Trabajo debe ser interpretado en el sentido de que se admita el acceso a la vía administrativa previa, sin la necesidad de constitución o afianzamiento del valor de la multa, y que el pago o afianzamiento de la misma debe ser entendido en el sentido de la exigencia establecida en el artículo 87 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos para suspender la multa.

En este punto, aprecia esta Sala que el simple afianzamiento de la multa se convierte en un requisito suficiente para el análisis de la procedencia de la suspensión de los efectos de la misma, por cuanto la consignación de la misma ante los órganos competentes hace cesar la peligrosidad o infructuosidad en su ejecución, que pueda tener la Administración, así como releva al funcionario administrativo de un análisis sobre la concurrencia de los requisitos cautelares.

Dicha medida, si bien podría suponer un menoscabo a la Administración, en el sentido de que tendría que diferir su ejecución hasta la resolución del recurso administrativo, supone un contrasentido mítico del Derecho, por cuanto la constitución del previo afianzamiento para proceder automáticamente a la suspensión de los efectos de la sanción, garantiza a la Administración de una manera directa que podrá ejecutar el cumplimiento de la multa, de resultar confirmada ésta, al ordenar el funcionario la ejecución de la misma.

Asimismo, la misma se constituye como una garantía de justicia expedita para el particular de que previa constitución del monto de la multa, no es necesario alegar ni fundamentar extensamente la procedencia de los requisitos de las medidas cautelares, sino que la simple consignación ante el órgano competente hace procedente la suspensión de los efectos de la misma, lo cual garantiza de una inconmensurable seguridad jurídica al procedimiento administrativo.

Sin embargo, debe esta Sala advertir que la expresa consagración en el presente fallo, de la existencia de la modalidad de suspensión de los efectos del acto por la vía de la caución o afianzamiento, no excluye la posibilidad de que dicha suspensión pueda ser obtenida por el recurrente a través de otros mecanismos legales existentes en el ordenamiento jurídico, razón por la cual, esta Sala en aras de la celeridad consustancial a la tutela judicial cautelar efectiva, establece con carácter vinculante: i) el acceso a la vía administrativa previa, sin la necesidad de constitución o afianzamiento del valor de la multa, y ii) que el pago o afianzamiento de la misma debe ser entendido como requisito suficiente para proceder a la suspensión de los efectos de la multa interpuesta, mientras se decide el recurso jerárquico.

Por lo que, en resumen se establece que pueden los afectados interponer el recurso jerárquico establecido en el artículo 648 de la Ley Orgánica del Trabajo, siempre y cuando i) la sanción haya sido impuesta por un funcionario delegado de una Inspectoría, para ante el Inspector respectivo, en cuyo caso el conocimiento del recurso jerárquico le corresponde al Inspector del Trabajo delegante y, ii) cuando la multa haya sido impuesta por el Inspector directamente, en cuyo caso le corresponderá el conocimiento del referido recurso al Ministro del Trabajo.

Encontrándose la parte en los supuestos de recurribilidad de la sanción o multa interpuesta, podrá el agraviado impugnar el referido acto administrativo por ante el funcionario antes mencionado según los supuestos señalados, sin previa constitución o afianzamiento del pago, debiendo el funcionario competente para la resolución del recurso jerárquico, verificada la suficiencia de la fianza por similar monto a la multa interpuesta proceder a la suspensión cautelar de la sanción, mientras se decide el recurso administrativo interpuesto. Así se decide.

Con fundamento en lo expuesto, esta Sala juzga conforme a derecho, la sentencia dictada el 31 de julio de 2006, por el Juzgado Décimo Cuarto de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, mediante la cual se desaplicó por control difuso de la constitucionalidad del artículo 647, literal g, de la Ley Orgánica del Trabajo. Así se decide.

IV

DECISIÓN

En virtud de la motivación precedente, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, juzga CONFORME A DERECHO la sentencia dictada el 31 de julio de 2006, por el Juzgado Décimo Cuarto de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, mediante la cual se desaplicó por control difuso de la constitucionalidad el artículo 647, literal g, de la Ley Orgánica del Trabajo.

Asimismo, se ordena la publicación íntegra de este fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, en cuyo sumario se indicará lo siguiente:

Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que desaplica por control difuso de la constitucionalidad el artículo 647, literal g, de la Ley Orgánica del Trabajo, e interpreta con carácter vinculante para todos los Tribunales de la República, el contenido y alcance del artículo 650 de la mencionada ley

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Publíquese y regístrese.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 07 días del mes de marzo de dos mil siete (2007). Años: 196º de la Independencia y 148º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M.L.

Ponente

El Vicepresidente,

J.E.C.R.

Los Magistrados,

P.R.R.H.

F.A.C.L.

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

A.D.J.D.R.

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp. N° 06-1379

LEML/

...gistrado P.R.R.H. concurre con la mayoría respecto del fallo que antecede por las siguientes razones:

La sentencia cuyo dispositivo se comparte declaró la conformidad a derecho de la desaplicación que del artículo 647, letra g, de la Ley Orgánica del Trabajo, hizo el Juzgado Décimo Octavo de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, por cuanto, en efecto, dicha norma es inconstitucional.

Esta decisión fue dictada con ocasión de la consulta que elevó el Juzgado desaplicante de conformidad con el artículo 336.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la jurisprudencia de esta Sala en materia de revisión constitucional.

Sin embargo, la Sala se extralimitó en sus consideraciones y pretendió establecer una doctrina vinculante que no puede ser tal por cuanto es ajena a los límites de la controversia, límite por excelencia del carácter vinculante de las decisiones de los tribunales constitucionales en ejercicio del control difuso de constitucionalidad. Por tanto, quien concurre no puede suscribir -a pesar de estar de acuerdo con ellas- las consideraciones de la mayoría acerca del artículo 648 de la Ley Orgánica del Trabajo, que no fue objeto de aplicación o desaplicación y ni siquiera de análisis en el caso concreto que motivó la consulta que dio origen a estas actuaciones, lo cual genera un vacío insalvable respecto del marco de referencia indispensable para el ejercicio del control difuso y de la revisión del mismo por parte de esta Sala.

Así, en el fallo con el que se concurre parece que la Sala resolvió, de oficio, una interpretación de una norma legal para lo cual no tiene competencia, ya que la interpretación auténtica de las leyes corresponde a las distintas Salas del Tribunal Supremo de Justicia según la materia de que se trate y con ocasión del ejercicio de una solicitud de interpretación por parte de algún legitimado activo, de acuerdo con la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

Por último, estima pertinente el Magistrado concurrente dejar constancia de su discrepancia con las consideraciones que se hicieron acerca de la violación al principio de proporcionalidad que surgiría de una eventual aplicación de la conversión de multa en arresto, por orden de un funcionario administrativo pero por parte de un Juez, “en caso de estimarse conveniente que el Juez de Municipio aperture un procedimiento previa citación del agraviado para determinar la procedencia o no del arresto sustitutivo”, por cuanto una tal aplicación no es jurídicamente posible porque los jueces carecen de competencia para ello y no podrían atribuírsela de oficio. En esta circunstancia, resulta confuso que la Sala se plantee la sola posibilidad aunque sea para condenarla y aún con acertados argumentos-, lo cual contraría la labor de esta máxima instancia de proporcionar la mayor claridad posible a sus interpretaciones.

Queda así expresado el criterio del Magistrado concurrente.

Fecha ut retro.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vice-presidente,

J.E.C.R. Los Magistrados,

P.R.R.H.

Concurrente

F.A.C.L.

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

A.D.J.D.R.

El Secretario,

J.L.R.C.

PRRH. sn.ar.

Exp. 06-1379

Quien suscribe, Magistrada C.Z. deM., salva su voto por disentir del criterio sostenido por la mayoría sentenciadora que declaró conforme a derecho el control difuso de la constitucionalidad del literal “g” del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo realizado por el Juzgado Décimo Cuarto de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, el 31 de julio de 2006.

En ese sentido, cabe señalar que pese a que el objeto de la causa es la revisión del control difuso de la constitucionalidad del aludido literal, la sentencia disentida realizó una valoración acerca de la constitucionalidad del artículo 650 de la Ley Orgánica del Trabajo que si bien quiso calificarse como interpretación constitucionalizante, constituye en realidad una nulidad incidental del aludido precepto, lo cual está prohibido expresamente por el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

En efecto, si la disentida expresamente señala que debe aprovechar “esta oportunidad para plantear la disconformidad constitucional que genera tal norma con lo establecido en el artículo 49 [constitucional]”, difícilmente puede haber una interpretación que conduzca a un resultado distinto a la nulidad del precepto. De hecho, el mismo supuesto regulado por la norma: solve et repete, ha sido objeto de nulidad en otras oportunidades, no de interpretaciones constitucionalizantes (vid. de data reciente la sentencia N° 2105/2006 de 28 de noviembre), pues el distanciamiento del parámetro constitucional es de tal magnitud que no admite una reconducción de la norma. Lo procedente en este caso, en criterio de quien disiente, es apelar a los amplios poderes constitucionales de la Sala e iniciar de oficio un juicio de nulidad en contra de la norma, en el cual la Asamblea Nacional tenga la oportunidad de esgrimir las razones de derecho que considere pertinente para la defensa del acto normativo, y de ese modo dar cumplimiento a la Ley que rige a este Alto Tribunal.

Por otra parte, discrepa quien disiente de la afirmación contenida en la página 14 de la sentencia, según la cual: “no se encuentra en discusión la facultad de los funcionarios judiciales distintos a los de competencia penal para imponer sanciones correctivas y/o disciplinarias respecto a los particulares”. Pues la idea subyacente es que fuera del ámbito disciplinario sólo los jueces penales pueden dictar medidas privativas de la libertad, cuando ello no es cierto. Así, a pesar de que resulta pertinente la cita del precedente contenido en la sentencia N° 144/2000 de 24 de marzo, que interpretó el alcance del derecho constitucional al juez natural, se obvió que al ser la competencia objeto de la reserva legal es al legislador a quien le corresponde definir en qué términos la distribución de competencias se realiza en torno a la especialidad de los jueces, lo cual implica que no necesariamente la potestad de decretar medidas privativas de la libertad que excedan del ámbito disciplinario corresponda exclusivamente a los jueces penales, muestra de ello lo es, por ejemplo, la norma que surgía de la aplicación conjunta de los artículos 39, cardinal 3 y 32, cardinales 1 y 2 de la derogada Ley sobre la Violencia contra la Mujer y la Familia que permitía que el Juez con competencia en materia de Familia decretara medidas cautelares de privación de la libertad en los delitos de género, potestad que contó con el aval de la Sala según el fallo N° 972/2006 de 9 de mayo.

En otro orden de ideas, y esta vez desde una perspectiva constitucional laboral, cabe citar una frase contenida en la página 21 de la sentencia disentida que demuestra el erróneo planteamiento de los bienes jurídicos en conflicto. Según la Sala, el literal “g” del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo persigue “evitar el pago de la sanción impuesta por los Inspectores del Trabajo a los trabajadores y a los patronos” (resaltado añadido), a pesar que del Título correspondiente a las sanciones, que comprende de los artículos 625 a 643 de la Ley Orgánica del Trabajo, sólo el artículo 642 puede considerarse que se aplica por igual a patronos y a trabajadores.

La apreciación de que los trabajadores son tan destinatarios principales del régimen sancionatorio como los patronos, y de que el interés del régimen de multas es de carácter pecuniario y no disuasivo (véase el último párrafo de la página 22) es lo que explica por qué la mayoría sentenciadora haya concluido en la inconstitucionalidad del precepto sin detenerse a analizar que el sistema de multas está concebido para tutelar los derechos de los trabajadores ante la contumacia del patrono, y que su insuficiencia -aún no superada- fue la que originó la línea jurisprudencial iniciada por el fallo N° 1318/2001 de 2 de agosto (los denominados casos de las Inspectorías del Trabajo).

En efecto, la violación de la normativa laboral, cuyo contenido en sus aspectos más fundamentales tiene la condición de derechos humanos, fue completa y absolutamente silenciada en la sentencia disentida, y lo que es peor, en el fallo pareciera que privó la tutela de los derechos del patrono sin ponderar su yuxtaposición con los de los trabajadores, y muestra de esto lo son dos párrafos de la página 23, que en ocho líneas constituyen un retroceso en la concepción jurisprudencial de esta Sala acerca del Estado Social de Derecho. A la letra, son del siguiente tenor:

O es que el pago de una sanción, que por lo demás debe ser destacado su quantum en algunos casos, como en el supuesto de las multas impuestas a los patronos no generan una violación al derecho de propiedad de su capital ni ocasionan un menoscabo que ponga en riesgo la funcionalidad operativa de la empresa, es de tal urgencia que se necesita para mantener operativo el aparato estatal en contra de los derechos de los ciudadanos.

Distinto hubiera sido el supuesto, si la referida norma hubiese establecido la adopción de una serie de previsiones, tendentes a adecuar la pena de multa a la economía del condenado o a flexibilizar su ejecución

.

Lo citado demuestra la visión fraccionada del problema que, por ende, conllevó a que la solución dada haya sido del mismo talante, pues, si la mayoría sentenciadora cree que las multas que impone la Ley Orgánica del Trabajo son para mantener operativo el aparato estatal poco puede esperarse que en el fallo se evidencie la preocupación de la temática laboral y que se internalice que la relación patrono-trabajador es una relación de poder en el que el aspecto económico es nodal, tanto que es la herramienta disuasiva para lograr el cumplimiento de las providencias dictadas por las Inspectorías del Trabajo.

Finalmente, en atención a esa situación de poder económico que es la relación patrono-trabajador, es evidente que el régimen de multas sucesivas que la mayoría sentenciadora señaló como medio sustitutivo va a vaciar de contenido la redacción original del literal “g” del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, pues, según el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos cada multa podrá tener un monto de hasta diez mil bolívares (Bs. 10.000), lo que obliga a citar la pregunta que se hizo esta misma Sala en el referido fallo N° 1318/2001 “¿Cuántas multas serán necesarias para que sea satisfecha la legítima pretensión del trabajador, ya declarada por el órgano competente para ello?”.

Queda en estos términos expuesto el criterio de la Magistrada disidente.

En la fecha ut supra.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

J.E.C.R.

Los Magistrados,

P.R.R.H.

F.A.C.L.

M.T.D.P.

C.Z.D.M. Disidente

A.D.R.

El Secretario,

J.L.R.C.

V.S. Exp.- 06-1379

CZdeM/

Quien suscribe, J.E.C.R., salva su voto con relación al fallo que antecede, por las razones que se exponen a continuación:

La mayoría sentenciadora consideró conforme a derecho la sentencia dictada el 31 de julio de 2006, por el Juzgado Décimo Cuarto de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, mediante la cual se desaplicó por control difuso de la constitucionalidad el artículo 647, literal g, de la Ley Orgánica del Trabajo. Por otra parte, la mayoría sentenciadora en este mismo fallo interpretó con carácter vinculante el contenido y alcance del artículo 650 de la mencionada Ley.

Quien disiente estima respecto de los fundamentos de dicha decisión, lo siguiente:

1. - En primer lugar, se observa que el Juzgado Décimo Cuarto de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas desaplicó por inconstitucional el artículo 647, literal g de la Ley Orgánica del Trabajo, basandose en que dicha norma es incompatible con los artículos 44.1 y 49, numerales 1 y 4 de la Constitución, por cuanto “…los únicos que pueden privar de libertad a una persona, son los jueces con competencia en materia penal …”.

   De la motiva del fallo que se discrepa, se desprende que la mayoría sentenciadora, si bien concluyó que el artículo 647, literal g, de la Ley Orgánica del Trabajo, vulnera el derecho al juez natural, como lo considerara el a quo; no obstante, no analizó el argumento esgrimido por éste, sino que se basó en lo siguiente:

   …en virtud que la orden de arresto, como se ha expuesto, no deviene de una autoridad judicial sino …(de)… un funcionario administrativo, el cual no resulta competente para ordenar medidas de restricciones de libertad, ya que están (sic) se encuentran reservadas al Poder Judicial, en aras de garantizar de una manera más eficaz e idónea los derechos de los ciudadanos

   .

2. - Quien disiente estima que el argumento esgrimido por el Juzgado Décimo Cuarto de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas resulta infundado, en virtud de que no es correcta la afirmación que con la entrada en vigencia de la Constitución de 1999 sólo los jueces con competencia en materia penal pueden imponer la sanción de arresto. Si ello fuere así habría que declarar inconstitucionales numerosas disposiciones que atribuyen dicha potestad a autoridades judiciales de la República, que no necesariamente ejercen la competencia en materia penal, tal sería el caso del numeral 1 del artículo 23 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

3. - Contrariamente a lo sostenido en el fallo del cual se discrepa, el artículo 647, literal g de la Ley Orgánica del Trabajo, en modo alguno vulnera el derecho al juez natural consagrado en el artículo 49 constitucional, toda vez que como su propio texto lo revela, el legislador estableció que la imposición del arresto, en caso de que el multado no pague la multa, en el supuesto previsto en dicha norma, competerá al “juez de Municipio o Parroquia del lugar de residencia del multado” y no a ningún funcionario administrativo, y si lo cuestionado es como se señala en el folio 10 que “…el procedimiento es llevado a cabo por el funcionario administrativo, es decir, el Inspector del Trabajo...”, ello no resulta inconstitucional pues es dicho funcionario quien impone la multa, y en aras de ajustar la norma al postulado constitucional que garantiza un debido proceso y el derecho a la defensa, bastaba con que la mayoría interpretara el alcance de dicha norma, en el sentido de que una vez que el funcionario se dirija de oficio al Juez de municipio o Parroquia del lugar de residencia del imputado, a los fines de la imposición del arresto correspondiente, el juez citará y oirá las razones de quien no pagó la multa, y en caso de no efectuar la cancelación de la misma o de no justificar su incapacidad económica, la autoridad judicial ordenará el arresto, tal y como expresamente lo previno la norma.

4. - Quien suscribe al considerar que la norma desaplicada no es inconstitucional, tampoco está de acuerdo con la sustitución del arresto en ella previsto, por la aplicación del mecanismo de ejecución forzosa de los actos administrativos, a que se refiere la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

   La constitucionalidad del artículo 647, literal g de la Ley Orgánica del Trabajo, se desprende de las consideraciones hechas en la propia motiva del fallo del cual se discrepa, cuando se reconoce que la multa es recurrible ante el superior jerárquico del funcionario administrativo que la impuso. Análisis que se efectúo en el fallo para interpretar el alcance del artículo 650 de la Ley Orgánica del Trabajo, que establece como requisito de admisibilidad del recurso administrativo por parte del afectado, el afianzamiento o consignación del pago de la multa, para poder impugnar en vía jerárquica, concluyendo la mayoría que dicho artículo debe ser interpretado en el sentido de que se admita “…el acceso a la vía administrativa previa, sin la necesidad de constitución o afianzamiento del valor de la multa, y que el pago o afianzamiento debe ser entendido en el sentido de la exigencia establecida en el artículo 87 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos para suspender la multa”.

   Esta interpretación la hizo la mayoría sentenciadora para ajustar el artículo 650 de la referida Ley al postulado constitucional del derecho de acceso a la justicia y a una tutela judicial efectiva, toda vez que esta norma no ha sido impugnada por inconstitucionalidad, por lo que son esas mismas razones, las que debieron servir para que en lugar de concluir en la inconstitucionalidad del artículo 647, literal g, se interpretara la misma a la luz de los derechos, garantías y principios que establece la Constitución de 1999.

   Queda así expresado el criterio del disidente.

   Caracas, en la fecha ut-supra.

   La Presidenta de la Sala,

   L.E.M.L.

   El Vicepresidente-Disidente,

   J.E.C.R.

   Los Magistrados,

   P.R.R.H.

   F.C.L.

   M.T.D.P.

   C.Z. deM.

   A.D.R.

   El Secretario,

   J.L.R.C.

   EXP. Nº: 06-1379 (v.s)

   J.E.C.R./