Sentencia nº 77 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Especial Segunda de 2 de Noviembre de 2011

En fecha 19 de junio de 2008, los apoderados judiciales de la sociedad mercantil BAKER HUGHES VENEZUELA, SCPA, presentaron ante el Juzgado Superior Quinto del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, Recurso de Nulidad contra el acto administrativo de efectos particulares, dictado por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Zulia en fecha 07 de noviembre de 2007, contentivo de la declaratoria sin lugar del Recurso de Reconsideración interpuesto contra el acto administrativo de efectos particulares distinguido como Oficio Nº 0307-2007, denominado “Certificación Médica de Enfermedad Ocupacional” del ciudadano M.V.S.A., titular de la Cédula de Identidad Nº 12.211.687, dictado en fecha 28 de agosto de 2007.

En fecha 30 de junio de 2008, el Juzgado Superior Quinto del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, se declaró incompetente para conocer del presente recurso de nulidad y declinó la competencia en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental.

En fecha 18 de septiembre de 2008, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, se declaró incompetente para conocer y decidir el recurso interpuesto, por lo que planteó el conflicto de competencia ordenando remitir el expediente a la Sala Plena de este Alto Tribunal, a los fines de que fuera resuelto.

III

DEL CONFLICTO DE COMPETENCIA

El Juzgado Superior Quinto del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, mediante sentencia de fecha 30 de junio de 2008, se declaró incompetente para el conocimiento de la demanda interpuesta, en los términos siguientes:

(…) Ocurre por ante el JUZGADO SUPERIOR QUINTO DEL TRABAJO DEL CIRCUITO JUDICIAL LABORAL DE LA CIRCUNSCRIPCION JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA, el día 19 de junio de 2008, los abogados H.J., H.V. y E.R., actuando con el carácter de apoderados judiciales de la Sociedad Mercantil BAKER HUGHES VENEZUELA, SCPA, y de este domicilio, quien demanda por Recurso contencioso de Anulación contra la P.A. de fecha 11 de diciembre de 2007, Nº 0307-2007, emitida por el Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laborales, Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Zulia. (…)

Así las cosas, siendo que la competencia es eminentemente de orden público, no convalidable bajo ningún argumento y que la misma puede ser declarada aun de oficio en cualquier estado e instancia del proceso, esta Alzada, observa que en el caso de autos, el accionante demanda por NULIDAD EN RAZON DE ILEGALIDAD E INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO de efectos particulares dictado por el Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laborales, Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Zulia, contentivo de la declaratoria sin lugar del Recurso de Reconsideración interpuesto contra el acto administrativo de efectos particulares distinguido como oficio Nº 037-2007, contentivo de la certificación medica de enfermedad ocupacional del Ciudadano M.V.S.A., contra dicho acto se intento Recurso Jerárquico en fecha 11 de diciembre de 2007 (sic) (…)

En ese sentido la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N.º 29, con Ponencia del Magistrado Dr. F.A.C.L., de fecha 19 de enero de 2007, estableció:

‘…Siendo ello así, ¿Cuál sería entonces las solución a la problemática planteada en el presente caso?, vale decir, ante una norma de carácter legal o sublegal, que contraría la doctrina de la Sala. A dicho cuestionamiento, sólo tiene que aplicarse la doctrina imperante al caso de autos, ya que los canales en que puede bien anularse o derogarse una norma de carácter legal o sublegal, retardarían aún más la solución del conflicto ante la instancia ordinaria, por lo que el Juez ad quem, simplemente debe atenerse al criterio expuesto por la Sala en virtud de la supremacía constitucional…. Con fundamento en lo expuesto, debe indicarse que en ningún sentido el Juez Superior del Trabajo, debió desaplicar la norma in comento, por control difuso, pues lo procedente era que en virtud de la doctrina imperante para el caso, se declinara la competencia a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, por lo que la remisión de autos nunca debió efectuarse, en virtud de la errónea desaplicación decretada. Así se decide…’

(…)

No obstante, es necesario para este Superior Tribunal traer a colación la sentencia emanada de la Sala de Casación Social, en el procedimiento relativo al recurso contencioso administrativo de nulidad por ilegalidad e inconstitucionalidad conjuntamente con medida de amparo cautelar iniciado por la sociedad mercantil VENEZOLANA DE PRERREDUCIDOS DEL CARONÍ, VENPRECAR, C.A., sucesora de la empresa ORINOCO IRON, C.A., de fecha catorce (14) de junio de 2007:

‘Por tal razón, se deja sentado a partir de la publicación de la presente decisión, que la jurisdicción contenciosa administrativa es la competente para conocer de los recursos contenciosos administrativos de nulidad contenidos expresamente en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Así se resuelve’ Subrayado del Tribunal

En el caso que nos ocupa y en virtud de los argumentos vertidos y al ser la competencia por la materia de estricto orden público, no susceptible de convalidación, tal como se reseñó en sentencia Nº 522 de fecha 21 de marzo de 2006 (caso: C.R.R.H. y otros contra Compañía Venezolana de Terminales S.A.), este Tribunal Superior considera que es incompetente para conocer y decidir del referido recurso de nulidad, por cuanto debe ser la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la que conozca del presente asunto. Así se decide. (Subrayado de la cita)

Por todos los razonamientos esta Sentenciadora se encuentra en la ineludible obligación de declararse INCOMPETENTE.

El Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, mediante sentencia de fecha 18 de septiembre de 2008, se declaró incompetente para conocer y decidir la presente causa, y planteó el conflicto negativo de competencia ante la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en los términos siguientes:

La pretensión de la parte recurrente es la nulidad de la Certificación Medica Ocupacional del Ciudadano M.V.S.A. dictada por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de fecha 07 de Noviembre de 2007, el cual ha sido definido como un instituto autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente del Fisco Nacional, a tenor de lo dispuesto en el articulo 15 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, publicada en Gaceta Oficial de la República Nº 38.236, de fecha 26 de julio de 2005.

La remisión de la causa se debe a decisión de fecha 30 de junio de 2008 emitida por el Juzgado a quo, donde se declinó la competencia a éste Juzgado en atención del criterio establecido por la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 14 de junio de 2007, (caso: VENEZOLANA DE PRERREDUCIDOS DEL CARONÌ VENPRECAR, C.A.). La Sala de casación Social, haciendo un análisis de la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, indicó:

‘(…) Observa este alto Tribunal que la citada norma jurídica es de carácter transitorio y le otorga la competencia a la jurisdicción laboral para conocer los recursos contenciosos administrativos consagrados en dicha Ley. Específicamente, a los Juzgados Superiores Laborales para conocer del recurso inicial y a esta Sala de Casación Social para resolver los recursos interpuestos contra estas decisiones.

(…)

En primer lugar destaca esta juzgadora que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 29, referida el 19 de enero del año 2007, citada por la Sala de Casación Social, determinó que lo procedente era declinar la competencia a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos regionales ‘en virtud de la doctrina imperante para el caso’ y no a los Tribunales Superiores en materia del Trabajo como prevé la Disposición Séptima Transitoria antes transcrita, pero tal doctrina no existía realmente pues no se había pronunciado hasta esa fecha la Sala Constitucional sobre la supuesta inconstitucionalidad de la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y las sentencias que aludió la Sala Constitucional (fallo Nº 1.318/2001 del 02/08/2001 y decisión del 02/03/2005 emanada de la Sala Plena) no eran análogas al caso sub iudice, estaban mas bien referidas a la competencia para conocer de los recursos de nulidad contra las Providencias Administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo, tal y como lo advirtió en forma brillante la Magistrada Carmen Zuleta de Merchán en su voto salvado. El fundamento de la atribución de competencia a éstos Juzgados Superiores Contenciosos Administrativos regionales para el conocimiento de los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo se debió a la ausencia de una norma expresa en la Ley Orgánica del Trabajo que atribuyera competencia a algún órgano jurisdiccional y a la garantía de una tutela judicial efectiva, mientras que la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo si prevé en la Disposición Transitoria Séptima lo siguiente:

‘Mientras se crea la Jurisdicción Especial del Sistema de Seguridad Social, son competentes para decidir los recursos contenciosos administrativos contenidos en la presente Ley, los Tribunales Superiores con competencia en materia de Trabajo de la circunscripción judicial en donde se encuentre el ente que haya dictado el acto administrativo que dio origen al recurso inicial. De estas decisiones se oirá recurso ante la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia’

(…)

En el caso de marras, considera quien suscribe que la competencia por el territorio está determinada por la sede del órgano judicial y a la relación que las partes o el objeto de la controversia tienen con el territorio en el órgano que actúa, esto es, la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Zulia y F.d.I.N.d.P., Salud y Seguridad Laborales. En segundo lugar, por referirse la pretensión a la impugnación de un acto administrativo, la competencia atiende al órgano del cual emanó y no al valor monetario que eventualmente podría conducir la nulidad de ese acto impugnado. Por último, también se dispone del criterio material que atiende a la especificidad de la materia que conoce un órgano o una parcela de la jurisdicción. La determinación de la materia atiende a la naturaleza de la relación jurídica objeto de la controversia, y tratándose de un recurso contencioso administrativo de nulidad contra dos actos administrativos emitidos por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Zulia y F.d.I.N.d.P., Salud y Seguridad Laborales, le corresponde a los Juzgados Superiores del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia conocer. Por los fundamentos expuestos, éste Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental se declara incompetente para conocer el presente asunto y plantea un conflicto negativo de competencia, ordenando la remisión del expediente en forma original a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia

(…)

IV

DE LA COMPETENCIA DE LA SALA

Previo a cualquier otro pronunciamiento, esta Sala Especial Segunda de la Sala Plena pasa a determinar su competencia para conocer del presente asunto y, a tal efecto observa, que el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil, es claro al atribuirle a la Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, la competencia para conocer del conflicto negativo, en el cual no existe un juzgado superior común a los tribunales en controversia; sin embargo, la norma no establece cuál de las Salas que lo conforman es la llamada a resolver. En este sentido, se observa que en materia de regulación o conflicto de competencia la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (2004) aplicable rationae temporis, en su artículo 5.51 (ahora artículo 31.4 de la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia publicada el 29 de julio de 2010, en la Gaceta Oficial Extraordinario de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.991, reimpresa por errores materiales en la Nº 39.522 del 1º de octubre de 2010), establecía que era competente para decidir tal controversia, la Sala afín con la materia y naturaleza del asunto debatido.

Ahora bien, a los fines de determinar a cuál de las Salas corresponde dirimir los conflictos de competencia suscitados entre tribunales que no tengan un superior común, en las sentencias números 24 de fecha 22 de septiembre de 2004, publicada el 26 de octubre del mismo año, (caso: D.M.), y 1 de fecha 02 de noviembre de 2005, publicada el 17 de enero de 2006 (caso: J.M.Z.), la Sala Plena ha señalado que debe atenderse al criterio de afinidad entre la materia debatida y las competencias de cada Sala, a menos que los tribunales en conflicto pertenezcan a distintos ámbitos de competencia y no sea posible determinar cuál es la naturaleza del asunto debatido, pues de plantearse ese supuesto el conocimiento le correspondería a la Sala Plena, criterio acogido en la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia en su artículo 24.3.

Visto que en el presente caso, se plantea un conflicto negativo de competencia entre tribunales que pertenecen a distintos ámbitos competenciales (uno en materia laboral y otro en lo contencioso administrativo), que no tienen un superior común, acogiendo el criterio jurisprudencial antes expuesto, esta Sala Especial Segunda de la Sala Plena, asume la competencia para conocer del conflicto de competencia planteado, y así se decide.

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Establecida la competencia para conocer del presente conflicto, esta Sala Especial Segunda pasa a determinar cuál es el órgano judicial competente para resolver el asunto de fondo, para lo cual hace las siguientes consideraciones:

En el presente caso se configuró un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Superior Quinto del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia y el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, para conocer del recurso de nulidad incoado contra el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) contra el acto administrativo dictado por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Zulia en fecha 07 de noviembre de 2007, contentivo de la declaratoria sin lugar del Recurso de Reconsideración interpuesto contra el acto administrativo de efectos particulares distinguido como Oficio Nº 0307-2007, denominado “Certificación Médica de Enfermedad Ocupacional” del ciudadano M.V.S.A., titular de la Cédula de Identidad Nº 12.211.687, dictado en fecha 28 de agosto de 2007.

Al respecto, el Juzgado Superior Quinto del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, por decisión de fecha 30 de junio de 2008, se declaró incompetente para conocer de la demanda y declinó la competencia en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, con fundamento en sentencia de la Sala de Casación Social y la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, antes señaladas, que establecieron la competencia en la jurisdicción contencioso administrativa.

Por su parte, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, se declaró incompetente para conocer y decidir la causa y planteó conflicto de competencia, con fundamento en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en la Disposición Transitoria Séptima, que en forma expresa y transitoria atribuye la competencia para decidir los recursos contenciosos administrativos regulados en dicha ley, a los Tribunales Superiores de la Jurisdicción Laboral de la circunscripción donde se encuentre el ente del cual emanó el acto administrativo recurrido, hasta tanto sea creada la jurisdicción especial del sistema de seguridad social.

Al respecto, se observa que la Sala Plena mediante sentencia número 27 del 26 de julio de 2011, con ocasión de un caso análogo al presente, declaró lo siguiente:

(…) Ahora bien, en el caso bajo estudio, la demanda fue propuesta contra el acto administrativo emanado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), dictado con ocasión del procedimiento administrativo (…)

…la Disposición Transitoria Séptima eiusdem, establece que (…) son competentes para decidir los recursos contenciosos administrativos contenidos en la presente Ley, los Tribunales Superiores con competencia en materia de trabajo de la Circunscripción Judicial en donde se encuentre el ente que haya dictado el acto administrativo que dio origen al recurso inicial. De estas decisiones se oirá recurso ante la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia (…)

En este mismo orden de ideas, debe acotarse que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no incluyó dentro de los asuntos que deben conocer los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, las acciones de nulidad contra los actos administrativos emanados del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) o de los órganos adscritos al mismo, con ocasión de la aplicación de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

No hay duda pues de que la voluntad del legislador, en absoluta concordancia con las disposiciones constitucionales sobre la protección del hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo deriva, tal como el régimen de seguridad y salud en el trabajo y las condiciones físicas y mentales del trabajador, atribuyen –de forma expresa y exclusiva- a los órganos que integran la jurisdicción laboral, la competencia relativa al conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación.

Así las cosas, atendiendo la reciente doctrina vinculante emanada de la Sala Constitucional, en la que destaca la importancia de que la jurisdicción laboral conozca de las controversias que se deriven del hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo derivan, por la relevancia que tiene el Estado Social de Derecho y de Justicia, así como la propia Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo que establece los criterios atributivos de competencia en esta materia, debe determinarse que los órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir situaciones como la de autos, son los de la jurisdicción laboral. Así se decide (…)

(Corchetes de la Sala).

Se observa en el texto citado, que la Sala Plena tomó como premisa fundamental para determinar el juez natural, la materia objeto de la controversia o naturaleza jurídica de la relación y no el órgano del cual dimana el acto administrativo, por lo que declaró que el conocimiento de la demanda corresponde a los tribunales con competencia en materia del trabajo.

Entendiendo la doctrina y la jurisprudencia como juez natural aquél predeterminado en la ley, es decir, a quien la normativa vigente atribuye el conocimiento de determinados asuntos; sin embargo, este derecho al juez natural consagrado constitucionalmente en el artículo 49.4, no tiene un sentido meramente formal, o de simple cobertura legal, sino que implica unas exigencias sustanciales y objetivas que van mas allá del rango y preexistencia de la norma atributiva de competencia. El juez natural es, en definitiva, el apto para juzgar en la especialidad a que se refiere su constitución como órgano administrador de justicia, esto es, el especialista en el área jurisdiccional donde vaya a ejercer su función.

En el presente caso, se trata de la interposición del recurso contencioso de nulidad contra el acto administrativo dictado por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Zulia en fecha 07 de noviembre de 2007, contentivo de la declaratoria sin lugar del Recurso de Reconsideración interpuesto contra el acto administrativo de efectos particulares distinguido como Oficio Nº 0307-2007, denominado “Certificación Médica de Enfermedad Ocupacional” del ciudadano M.V.S.A., titular de la Cédula de Identidad Nº 12.211.687, dictado en fecha 28 de agosto de 2007, en la cual le certifican diagnóstico por “Discopatia Lumbosacra L4-L5 y L5-S1, considerada como Enfermedad Ocupacional, que le ocasiona al trabajador una Discapacidad Parcial Permanente”, quien prestó servicios en la sociedad mercantil BAKER HUGHES VENEZUELA, SCPA.

Se observa que las decisiones dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), se producen en el contexto de una relación laboral, facultados por la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, como garantes de ese régimen de seguridad y salud que pudieran generarse por el desempeño de funciones en condición de dependencia laboral, que persiguen el bienestar y protección de los trabajadores y trabajadoras en el ejercicio de su funciones, por lo que corresponde a la jurisdicción laboral, ateniéndose al contenido de la relación, mas que a la naturaleza del órgano que dicta el acto, tal como lo planteó la Sala Plena en sentencia número 27 del 26 de julio de 2011.

En consecuencia, esta Sala Especial Segunda con fundamento en la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio

Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), y acogiendo el criterio emanado por la Sala Plena, antes señalado, declara que el conocimiento de la presente causa le corresponde al Juzgado Superior Quinto del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia. Así se decide.

VI

DECISIÓN

Por los razonamientos antes expuestos, esta Sala Especial Segunda de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara: