Sentencia nº 1018 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 29 de Mayo de 2007

SALA CONSTITUCIONAL MAGISTRADA PONENTE: CARMEN ZULETA DE MERCHÁN El 16 de agosto de 2002, los abogados J.D.L. y P.R.H., inscritos en el Inpreabogado bajo el Nº 50.833 y 39.622, respectivamente, en representación de las sociedades mercantiles BAR RESTAURANT EL RINCÓN ANDINO C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Nueva Esparta, bajo el nº 248, Tomo I, Adic. 04, el 1º de abril de 1992, GIPSY 6-91 C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Nueva Esparta, bajo el nº 365, Tomo IV, Adic. 7, el 23 de mayo de 1991; y MI LLANO BAR RESTAURANT C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Nueva Esparta, bajo el nº 622, Tomo III, Adic. 12, el 6 de agosto de 1992, ejercieron acción de anulación contra la ORDENANZA DE PROCEDIMIENTOS DE RECAUDACION Y GRAVAMENES DE TRIPLES, TERMINALES, LOTERIAS, REMATES, CARRERAS DE CABALLOS, CASAS DE JUEGOS, RIFAS Y SIMILARES del Municipio M. delE.N.E., publicada en la Gaceta Municipal del 15 de noviembre de 2001.

El 25 de septiembre de 2002, se admitió la demanda y se ordenó notificar al Alcalde y al Síndico Procurador del Municipio M. delE.N.E., así como al Fiscal General de la República. En el mismo auto se ordenó emplazar a los interesados mediante cartel publicado en prensa. Por existir solicitud de declaratoria de mero derecho, se ordenó remitir el expediente a la Sala.

El 4 de octubre de 2002, se libraron las notificaciones ordenadas en el auto de admisión.

El 26 de noviembre de 2002, la parta actora retiró el cartel de emplazamiento, el cual fue publicado en el Diario El Nacional del 6 de febrero de 2003 y se consignó en los autos el 2 de abril de 2003.

El expediente se pasó a la Sala, a los fines del pronunciamiento sobre la declaratoria de mero derecho, la cual lo recibió el 3 de abril de 2003 y designó ponente para la preparación del proyecto de decisión.

El 11 de junio de 2003, la parte actora solicitó pronunciamiento sobre la declaratoria de mero derecho y sobre la medida cautelar.

El 22 de agosto de 2003, en el cuaderno separado abierto al efecto, se dictó decisión sobre la protección cautelar, la cual se concedió.

El 26 de abril de 2005, la Sala declaró que, con base en la actual regulación procedimental, no era necesario pronunciarse sobre la eliminación del lapso probatorio. En consecuencia, se ordenó la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de continuar con la tramitación.

El 9 de junio de 2005, el expediente fue remitido a la Sala, la cual fijó el día para el comienzo de la relación y designó ponente.

El 16 de junio de 2005, comenzó la relación y se fijó la fecha para el acto de informes.

El 12 de julio de 2005, fecha fijada para la celebración del acto de informes, se dejó constancia de la no comparecencia de la parte actora ni de la representación del Municipio M. delE.N.E. y del Ministerio Público, por lo que se declaró desierto.

El 29 de septiembre de 2005, se dijo “vistos”.

Efectuada la revisión del expediente, la Sala decide de la siguiente forma:

ÚNICO

La reseña de las actuaciones procedimentales permite constatar que no existió de la parte recurrente actividad procesal alguna entre el 22 de agosto de 2003, fecha en la cual la Sala acordó el amparo constitucional cautelar, y el 26 de abril de 2005, oportunidad en la cual la Sala ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación. Es decir, que no hubo actividad procesal de la parte recurrente durante un año comprendido el lapso entre el 22 de agosto de 2003 al 29 de septiembre de 2005, fecha en la cual se dijo “vistos” en esta causa.

Ahora bien, el artículo 267 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al proceso de nulidad de normas de conformidad con lo dispuesto en la sentencia N° 1466/2004 de 5 de agosto, dispone lo siguiente:

Artículo 267.- Toda instancia se extingue por el transcurso de un año sin haberse ejecutado ningún acto de procedimiento por las partes. La inactividad del Juez después de vista la causa, no producirá la perención

.

En el presente caso, ha podido constatarse que la causa estuvo efectivamente paralizada por un tiempo superior a un año, por lo que procede declarar su perención, de conformidad con el artículo trascrito, tal como ha sido interpretado por esta Sala.

Por otra parte, observa la Sala que la parte accionante, en el proceso, ha incumplido con sus cargas a fin de instar debidamente su tramitación. De esta forma, aparte del período de 20 meses en que la causa estuvo paralizada (desde agosto de 2003 hasta abril de 2005), la representación de las empresas demandantes tampoco satisfizo de manera correcta la obligación de consignar, en tiempo oportuno, el cartel de emplazamiento a los interesados.

En efecto, conforme al régimen de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia –vigente para ese momento- en los procedimientos de anulación el Juzgado de Sustanciación podía ordenar la publicación de un cartel de emplazamiento a los interesados, de manera similar a como lo recoge actualmente la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

A ese cartel se refería el artículo 116 de la Ley que regía las funciones del M.T.. El artículo 125 eiusdem, por su parte, disponía –para el caso de las demandas contra actos individuales, extensible por analogía a las dirigidas contra normas, según constante jurisprudencia- que dentro de los 15 días consecutivos siguientes a su publicación, la parte actora debía consignar en autos un ejemplar. En caso de no hacerlo, se entendería desistido tácitamente el recurso y se ordenaría el archivo del expediente, a menos que otra persona, en el plazo, efectuase la consignación.

En el presente caso, sin embargo, la parte accionante retiró el cartel el 26 de noviembre de 2002 y lo publicó el 6 de febrero de 2003. La consignación en el expediente se hizo el 2 de abril de 2003. De este modo, pese a que en la regulación derogada y su aplicación judicial no se establecía plazo máximo para retirar y publicar el cartel –por lo que podía transcurrir un largo tiempo; aspecto que la Sala ha corregido en su reciente jurisprudencia- sí se fijaba un plazo máximo para consignar el cartel que ya hubiere sido publicado. La demandante excedió sobradamente ese plazo, pues entre la publicación y la consignación hay casi dos meses de diferencia.

El desinterés procesal de la parte actora se revela asimismo en el acto de informes, al cual no compareció, como tampoco acudió la representación del Municipio M. delE.N.E. ni el Ministerio Público, lo que obligó a declararlo desierto.

Según se ha reseñado, la última actuación de la parte accionante fue el 11 de junio de 2003, a fin de solicitar decisión sobre el amparo cautelar y la eliminación del lapso probatorio. A partir de esa fecha todas las actuaciones correspondieron a la Sala, sin que la representación de los demandantes instaran en ningún momento la continuación del trámite procesal. Precisamente las actuaciones posteriores a esa última intervención de la actora fueron sobre tales pronunciamientos previos, acordándose incluso el amparo solicitado en fecha 22 de agosto de 2003.

De este modo, desde el 22 de agosto de 2003 la parte accionante se ha visto beneficiada por un amparo cautelar que ha impedido que se le aplican determinadas disposiciones (sobre mínimos tributables) de la Ordenanza impugnada. Obtenido el amparo abandonó el proceso, según puede constatarse con facilidad.

La Sala se ha pronunciado sobre esa actitud de los accionantes en su sentencia N° 1372/2003 (caso: “Gertrud Frías Penso contra Código Policial del Estado Yaracuy”), en la que sostuvo lo siguiente, en un caso en que también se había acordado el amparo solicitado y, de inmediato, el beneficiario abandonó el trámite procesal:

(...) estima conveniente esta Sala formular las siguientes consideraciones relacionadas con el abandono del trámite por parte de los demandantes, quienes, sin embargo, sí supieron aprovechar la medida cautelar que solicitaron con su libelo. Para esta Sala, en vista de que el recurso de anulación de textos legales tiene una relevancia indiscutible en nuestro régimen constitucional, que ha llevado incluso al legislador a establecer una suerte de acción popular, debe destacarse lo siguiente:

Es de suponer que el abandono del trámite procedimental por parte de los accionantes obedeció al hecho de haber encontrado satisfacción a su interés personal a través de la concesión de la medida cautelar, pues mediante ella se suspendieron los efectos de una de las normas impugnadas: la que permite al Gobernador del Estado ordenar arrestos y que, precisamente, había sido aplicada a uno de los recurrentes.

Ahora, si bien no es violatorio de ninguna norma el abandonar un proceso, siendo su única consecuencia la declaratoria de perención, es evidente que los litigantes no deben ocupar la Justicia con causas en las que su interés no les aconseja llegar hasta las últimas consecuencias, pero ello es especialmente preocupante en casos en que se hace uso del mecanismo procesal más relevante -junto con el amparo- que prevé nuestro ordenamiento, como lo es el recurso de nulidad, pues con él no sólo se busca el respeto de la Constitución, como también lo hace el amparo, sino la desaparición misma de toda norma que se haya dictado en desapego de aquélla, a fin de que no sea aplicada nunca más ni al demandante ni al resto de la colectividad. Se trata, entonces, de un recurso básico del Estado de Derecho, en el que el accionante ejerce el más relevante papel que ciudadano alguno puede asumir.

Ahora bien, aun siendo cierto lo anterior, el recurso de anulación contra normas legales no es una simple denuncia de inconstitucionalidad, sino una auténtica demanda, en la que el accionante, con su libelo, trae al juez constitucional un caso, a fin de que se analice la posible contradicción con el Texto Fundamental y se ordene lo conducente para reparar la infracción en caso de haber ocurrido. Como demandante, tiene deberes que no puede obviar, y que son comunes a cualquiera que ponga en marcha el aparato jurisdiccional. Pero no debe olvidar, a la vez, que el convertirse en demandante en un proceso constitucional le coloca necesariamente en una posición distinta al del demandante en un proceso de otra naturaleza, en la que sí existe sólo un interés personal.

Lo anterior explica que el abandono de los procesos no deba verse de idéntica manera en uno u otro caso, toda vez que aunque no existía obligación alguna, el demandante en un recurso de inconstitucionalidad asume la representación de la sociedad en su conjunto y ésta espera de él que no cese, salvo justificación, en su empeño en lograr el apego de las leyes a las normas fundamentales. Pero, además, esa misma sociedad no puede juzgar aceptable que quien se presentó en defensa de las normas, principios y valores supremos, que atañen a todos, abandone el trámite, una vez que obtuvo satisfacción a un interés que no era el colectivo, sino uno meramente privado.

Si bien esta Sala, como tribunal constitucional, dispone de amplísimos poderes -incluso de fijación de criterios vinculantes, en virtud de su carácter de máximo intérprete constitucional-, y si bien en ciertos casos su análisis debe ir más allá de lo que las partes expongan, en realidad no desaparece el principio dispositivo que rige los procesos judiciales en nuestro ordenamiento jurídico.

De esta manera, aunque la necesidad de mantener la vigencia del texto constitucional hace que los recursos de anulación contra normas legales tengan características muy especiales que les separan del resto de recursos de los que conocen otros órganos jurisdiccionales, ni siquiera así pierde relevancia la figura del demandante, quien es el que debe impulsar el proceso hasta su fin. Por supuesto, para evitar casos de grave perjuicio a los principales valores constitucionales, la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia fue sumamente prudente al prever la posibilidad de que el juez prescinda de las partes, si fuese imprescindible continuar el proceso, como es justamente este caso.

Lo que no es éticamente aceptable, sin embargo, es que en un recurso de nulidad dirigido contra normas legales, el demandante solicite algún tipo de protección cautelar y, luego de obtenerla, se olvide del resto de la demanda, como si no tuviese para él la entidad suficiente para continuar con ella. Es su derecho, sin duda, pero también debe recordar que su acción puso en movimiento todo el aparato jurisdiccional, con los costos que ello implica.

Para esta Sala, en un Estado de Derecho existe la obligación colectiva de hacer respetar la ley, máxime el Texto Fundamental, por lo que no resulta comprensible que quien se presentó ante el Tribunal, denunciando graves violaciones constitucionales, deje de actuar cuando obtiene una protección cautelar. Su dejación del trámite pondría de manifiesto que su voluntad no necesariamente era la de hacer respetar las normas supremas como valores fundamentales de la población en su conjunto, sino que asumió el recurso como un medio para lograr una defensa concreta de su situación particular.

Está consciente la Sala de que en otros ordenamientos jurídicos se ha instaurado un sistema como el ahora mencionado para la protección constitucional: su defensa a través de los casos concretos, pero no así en Venezuela, donde se optó por estipular una acción amplísima, para que no fuera necesario el interés que surge de un caso concreto, para poder activar los mecanismos de control. Claro está que el accionante puede hacer valer ante el juez el interés que lo lleve a juicio, el cual puede ser general o concreto, pero ello en definitiva resulta secundario frente a la razón última del recurso.

Sobre lo que esta Sala desea llamar la atención es el caso en que el recurrente hace uso de una vía que excede de su real pretensión, cuando tal vez pudo utilizar otras. En el caso de autos, tal vez el interés del recurrente no era realmente la anulación de todas las normas impugnadas, sino que se vería satisfecho simplemente por la suspensión de una norma en concreto. A eso se refiere esta Sala con su advertencia: aparte del esfuerzo del juez en actuar siempre con corrección y del propio Estado en asegurarle los medios para su labor, es imprescindible el prudente ejercicio de las acciones judiciales para lograr una justicia efectiva.

No niega la Sala que -de no estar involucrado el orden público, como es el presente caso- la declaratoria de perención, y con ello la extinción del proceso y el archivo del expediente, haría fenecer la medida cautelar acordada, con lo que de alguna manera se evitaría que los demandantes se aprovechasen de medidas cautelares con pretensiones de continuidad indefinida en el tiempo, pero ello no niega que la inactividad de los interesados obliga al Tribunal a la Sala ocupar tiempo, recursos y esfuerzo en casos en los que sí existe interés real por parte de los accionantes en llegar hasta el fin, que no debe ser otro que el respeto al orden constitucional que la colectividad se ha dado

.

Como se observa, la Sala ha llamado la atención de manera expresa acerca de las situaciones en las que la parte accionante abandona el trámite procesal luego de obtenida la medida de protección cautelar que requirió del Juez. No se trata, como se advirtió en ese fallo, de impedir la libertad de disposición del proceso, sino de recordar la relevancia de las demandas de nulidad contra normas y el papel de los accionantes en esos casos, que no se presentan a instar la resolución de un asunto sólo en razón de su interés personal, sino también en el de la colectividad.

El abandono del trámite en esos casos, no obstante, lleva aparejado el riesgo de que la medida cautelar decaiga una vez que se extinga el proceso a causa de la declaratoria de perención. Finalizado el procedimiento cesan los efectos de la medida cautelar, con lo que la inactividad de la parte accionante impide obtener un pronunciamiento de fondo que tal vez pudo resultarle beneficioso.

En consecuencia, en razón de que la presente causa ha estado paralizada por más del tiempo previsto en la Ley, se declara la perención y se ordena el cese de los efectos del amparo cautelar acordado el 22 de agosto de 2003. Así se decide.

En virtud de que la desaplicación de los mínimos de tributación previstos en la Ordenanza impugnada tenía sólo carácter provisional, a fin de garantizar una posible declaratoria con lugar de la demanda, la Sala decide que el Municipio M. delE.N.E. puede aplicar, al momento del cálculo de los impuestos, las normas impugnadas, sobre las cuales no ha habido pronunciamiento de fondo de la Sala. Así se declara.

Queda abierta la posibilidad, por expresas disposiciones constitucionales, de que quienes se vean afectados por los actos de aplicación de la Ordenanza de Procedimientos de Recaudación y Gravámenes de Triples, Terminales, Loterías, Remates, Carreras de Caballos, Casas de Juegos, Rifas y Similares del Municipio M. delE.N.E., publicada en la Gaceta Municipal del 15 de noviembre de 2001, los impugnen ante los tribunales competentes y soliciten, en el caso concreto, el control difuso de la constitucionalidad. Queda abierto asimismo, por supuesto, el ejercicio de acciones de nulidad por control abstracto ante la Sala. Así se declara.

DECISIÓN Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la ley, declara:

1) La PERENCIÓN DE LA INSTANCIA Y LA EXTINCIÓN DEL PROCESO en la presente causa, iniciada por demanda incoada por las sociedades mercantiles Bar Restaurant el Rincón Andino C.A. y Mi Llano Bar Restaurant C.A. contra la ORDENANZA DE PROCEDIMIENTOS DE RECAUDACION Y GRAVAMENES DE TRIPLES, TERMINALES, LOTERIAS, REMATES, CARRERAS DE CABALLOS, CASAS DE JUEGOS, RIFAS Y SIMILARES del Municipio M. delE.N.E., publicada en la Gaceta Municipal del 15 de noviembre de 2001.

2) El CESE DE LOS EFECTOS del amparo cautelar acordado por la Sala en el auto N° 2315 del 22 de agosto de 2003.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase copia certificada de la presente decisión al Alcalde y al Síndico Procurador del Municipio M. delE.N.E.. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 29 días del mes de mayo de dos mil siete (2007). Años 197° de la Independencia y 148º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

J.E.C.R.

Los Magistrados,

P.R. RONDÓN HAAZ

F.A.C.L.

M.T.D.P.

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

Ponente

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp: 02-1999

CZdeM/