Sentencia nº 02788 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 12 de Diciembre de 2006

Fecha de Resolución12 de Diciembre de 2006
EmisorSala Político Administrativa
PonenteEvelyn Margarita Marrero Ortiz
ProcedimientoRecurso de Nulidad

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº 2004-0243/2004-0251

El 23 de marzo de 2004 el abogado V.S.Á.G., inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nº 1.774, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil DEL SUR BANCO UNIVERSAL, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 10 de enero de 1973, bajo el Nº 5, Tomo 18-A; interpuso ante esta Sala Político-Administrativa el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con una solicitud de medida cautelar innominada, contra la denegatoria tácita de la MINISTRA DEL TRABAJO con relación al recurso jerárquico incoado por el Sindicato de Empleados de Del Sur (SEDESUR) “ante la negativa del Inspector del Trabajo de la Zona del Hierro, en dictar el correspondiente auto de depósito de la Convención Colectiva del Trabajo celebrada entre Del Sur Banco Universal y El Sindicato de Empleados de Del Sur (SEDESUR)”.

En fecha 25 de marzo de 2004 se dio cuenta en Sala y se ordenó oficiar al Ministerio del Trabajo solicitando la remisión del expediente administrativo correspondiente, de conformidad con el artículo 123 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, vigente para la época. Asimismo, se ordenó pasar las actuaciones al Juzgado de Sustanciación a los fines de la admisión del recurso.

Mediante escrito del 31 de marzo de 2004 el abogado J.G.H., inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nº 47.017, actuando con el carácter de apoderado judicial del Sindicato Único de Trabajadores de Del Sur (SUTRADELSUR), solicitó que se declarara “no ha lugar” la solicitud de medida cautelar innominada.

Por auto del 18 de mayo de 2004 el Juzgado de Sustanciación de esta Sala admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, ordenando notificar al Ministerio del Trabajo, al Fiscal General de la República y a la Procuradora General de la República, a cuyo efecto se libraron los oficios respectivos en fecha 2 de junio de ese mismo año. Asimismo, se ordenó librar el cartel mencionado en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia vigente para la época.

Mediante diligencias de fechas 8 de julio y 4 de agosto de 2004, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación dejó constancia de la notificación del Fiscal General de la República y de la Procuradora General de la República, respectivamente.

El 31 de agosto de 2004 se libró el cartel de emplazamiento a los terceros interesados, el cual fue retirado en fecha 1º de septiembre de ese mismo año y publicado en el Diario “El Universal” el 11 de septiembre de 2004, según se desprende del ejemplar consignado en el expediente el 14 de ese mismo mes y año.

En fecha 7 de octubre de 2004 la abogada E.C.B.M., inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nº 52.134, actuando con el carácter de Sustituta de la Procuradora General de la República, presentó escrito por el que solicitó la acumulación de esta causa con la que cursa en el expediente 2004-0251.

Por auto del 14 de octubre de 2004 se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado L.I.Z., a los fines de decidir la solicitud de acumulación.

El 19 de octubre de 2004 el abogado V.S.Á.G., actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil Del Sur Banco Universal, C.A., presentó diligencia donde solicitó que la causa se tramitara como de mero derecho y que, en consecuencia, se omitiera el lapso probatorio.

Mediante decisión de fecha 2 de diciembre de 2004, esta Sala Político-Administrativa ordenó la acumulación de los expedientes Nos. 2004-0243 y 2004-0251, contentivo este último del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada por el Sindicato de Empleados de Del Sur (SEDESUR), contra la omisión de la Ministra del Trabajo para decidir el recurso jerárquico interpuesto por la mencionada organización sindical con ocasión de la negativa de la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar, de dictar el “Auto de Admisión” de la Convención Colectiva del Trabajo suscrita entre el referido Sindicato y la sociedad mercantil Del Sur Banco Universal, C.A.; y visto que las causas acumuladas se encontraban en el mismo estado, se ordenó pasar las actuaciones al Juzgado de Sustanciación para que continuaran su curso como una sola.

En fecha 29 de marzo de 2005 la representación de la Procuraduría General de la República presentó un escrito de promoción de pruebas, las cuales fueron admitidas por el Juzgado de Sustanciación el 10 de mayo de ese mismo año.

Concluida la sustanciación del expediente, el 8 de junio de 2005, se acordó su pase a la Sala.

Mediante decisión del 30 de junio de 2005, la Sala declaró improcedente la solicitud de medida cautelar innominada.

Por auto de fecha 6 de julio de 2005 se dejó constancia de la incorporación a esta Sala Político-Administrativa en fecha 17 de enero de ese año, de los Magistrados E.G.R. y Evelyn Marrero Ortíz, designados por la Asamblea Nacional el 13 de diciembre de 2004, quedando integrada la Sala por cinco Magistrados, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a saber: Presidente, Magistrado L.I.Z.; Vicepresidente, Magistrado Hadel Mostafá Paolini; y Magistrados Y.J.G., Evelyn Marrero Ortíz y E.G.R..

Igualmente, se dejó constancia de la elección de la Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, el 2 de febrero de 2005, quedando conformada la Sala Político-Administrativa de la siguiente forma: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Y.J.G.; y Magistrados L.I.Z., Hadel Mostafá Paolini y E.G.R..

El 6 de julio de 2005 se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado L.I.Z., fijándose el tercer (3er) día de despacho para comenzar la relación.

Mediante auto del 13 de julio de 2005 se fijó la oportunidad en que tendría lugar el acto de informes, el cual se celebró el 20 de octubre de ese mismo año, dejándose constancia de la comparecencia de la representación de la parte recurrente y de la Procuraduría General de la República, quienes consignaron los escritos respectivos. Asimismo, se dejó constancia de la asistencia del abogado F.Á.B., inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nº 10.040, actuando con el carácter de apoderado judicial del Sindicato de Empleados de Del Sur (SEDESUR).

En fecha 20 de octubre de 2005 la abogada M.O.P. deF., inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nº 13.962, actuando con el carácter de Fiscal Tercero del Ministerio Público ante las Salas Plena, Constitucional, Político-Administrativa y Electoral, presentó el escrito contentivo de la opinión del órgano que representa.

El 7 de diciembre de 2005 concluyó la relación de la causa y se dijo “Vistos”.

Por diligencia de fecha 4 de julio de 2006 el apoderado judicial del Sindicato de Empleados de Del Sur (SEDESUR), solicitó que se dictara sentencia.

En fecha 24 de octubre de 2006 se reasignó el conocimiento de la causa a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz.

En la oportunidad para decidir la Sala observa:

I

DE LOS RECURSOS CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVOS DE NULIDAD

  1. Expediente Nº 2004-0243

    Mediante escrito de fecha 23 de marzo de 2004 el abogado V.S.Á.G., actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil Del Sur Banco Universal, C.A., ejerció el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada, sobre la base de los siguientes argumentos:

    Señala que, en fecha 3 de junio de 2003, su representada presentó ante la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar, la Convención Colectiva celebrada con el Sindicato de Empleados Del Sur (SEDESUR) en el marco de la “negociación colectiva voluntaria”, a los fines de que el mencionado organismo homologara dicha convención.

    Que, cumplido el lapso establecido en los artículos 171 y 172 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo sin que el Inspector del Trabajo homologara la convención colectiva que le fue presentada, el Sindicato de Empleados de Del Sur (SEDESUR) ejerció el recurso jerárquico ante la Ministra del Trabajo, el cual -según aduce- no fue resuelto.

    Considera, que la omisión de la mencionada Ministra para resolver el referido recurso jerárquico, conculcó los derechos constitucionales de su representada a una oportuna y adecuada respuesta, al debido proceso y a la defensa.

    Asegura, que desde la consignación de la mencionada Convención ante la Inspectoría del Trabajo, la sociedad mercantil Del Sur Banco Universal, C.A., comenzó a aplicar los beneficios que en ella se contemplan a favor de los trabajadores, conforme a lo dispuesto en el artículo 521 de la Ley Orgánica del Trabajo, el cual señala que “a partir de la fecha y hora de su depósito surtirá todos los efectos legales”.

    Indica que, el 6 de agosto de 2003, el Sindicato Único de Trabajadores de Del Sur (SUTRADELSUR) presentó ante la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar, otra Convención Colectiva para ser discutida con su representada.

    Aduce, que contra la negociación propuesta por el referido Sindicato (SUTRADELSUR) la sociedad mercantil Del Sur Banco Universal, C.A., alegó como excepción la Convención Colectiva celebrada con el Sindicato de Empleados de Del Sur (SEDESUR) y el recurso jerárquico ejercido ante la Ministra del Trabajo contra la negativa de la mencionada Inspectoría de proceder al depósito de dicha Convención.

    Afirma, que en esa oportunidad advirtió que SUTRADELSUR no representa a la mayoría absoluta de los trabajadores del Banco; sin embargo, señala, en fecha 26 de noviembre de 2003, la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar desechó las excepciones y alegatos esgrimidos por su representada en ese procedimiento, decisión contra la cual la empresa recurrente ejerció el “Recurso de Apelación” ante la Ministra del Trabajo.

    Asegura, que la convención celebrada entre su mandante y el Sindicato de Empleados de Del Sur (SEDESUR) cumple con los parámetros que establece la Constitución de la República Bolivariana y la Ley Orgánica del Trabajo para la celebración de este tipo de negociación, la cual regiría la relación de trabajo durante el período 2003-2006.

    Alega, que el Inspector del Trabajo contaba con diez (10) días contados a partir del recibo de la Convención Colectiva para otorgar su homologación, previa verificación del cumplimiento de las normas de orden público, tal como lo dispone el artículo 171 de “la Ley Orgánica del Trabajo”, haciendo las observaciones y recomendaciones que considerara pertinentes de conformidad con el artículo 50 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, “empero si las partes contratantes insistieren en su depósito, éste debe proceder en consecuencia a su homologación, asentando en la P.A. las observaciones y recomendaciones efectuadas, todo con arreglo a lo preceptuado en el artículo 172 ejusdem”.

    Afirma, que al no homologar la Convención Colectiva el Inspector del Trabajo desatendió lo establecido en los artículos 521 de la Ley Orgánica del Trabajo y 171 y 172 del Reglamento de la referida Ley, “violando de igual manera lo dispuesto en el artículo 96 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, puesto que al abstenerse de dictar la providencia administrativa de homologación de la citada Convención (…) cercenó el derecho constitucional de los trabajadores amparados por [el Sindicato de Empleados de Del Sur (SEDESUR)] colocándolos a estos trabajadores en situación de minusvalía frente a los demás trabajadores del ramo” (sic).

    Por último, solicitó la desaplicación de los artículos 171 y 172 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, por considerar que dichas normas contrarían el espíritu, razón y propósito de la Ley, al establecer requisitos diferentes (como lo es su conformidad con el orden público) a los contenidos en el artículo 521 de la Ley Orgánica del Trabajo.

  2. Expediente Nº 2004-0251:

    Por escrito de fecha 24 de marzo de 2004 el abogado F.Á.B., actuando con el carácter de apoderado judicial del Sindicato de Empleados de Del Sur (SEDESUR), interpuesto el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada, contra la omisión de la Ministra del Trabajo de decidir el recurso jerárquico interpuesto por la mencionada organización sindical con ocasión de la negativa de la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar, para dictar el “Auto de Admisión” de la Convención Colectiva del Trabajo suscrita entre el referido Sindicato y la sociedad mercantil Del Sur Banco Universal, C.A., exponiendo los siguientes argumentos:

    Asegura, que aun cuando se encuentra vigente la Convención Colectiva suscrita por su representada y por la sociedad mercantil Del Sur Banco Universal, C.A., la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar admitió la discusión de otra Convención presentada por un sindicato “paralelo”, denominado Sindicato Único de Trabajadores de Del Sur (SUTRADELSUR).

    Considera, que las obligaciones que le imponen al Inspector del Trabajo los artículos 521 de la Ley Orgánica del Trabajo y 171 y 172 de su Reglamento, constituyen actividades “predominantemente reglada[s]”. Al respecto señala, que en ejercicio del mandato legal contenido en el “literal a) del artículo 89 de la Ley Orgánica del Trabajo (Velar por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley y su Reglamento en la jurisdicción territorial que le corresponda)”, el mencionado funcionario debe impartir la homologación de la Convención Colectiva que se le presente y, en consecuencia, su depósito, previa la verificación de su conformidad con el ordenamiento jurídico y el orden público, por ser ésta una potestad reglada.

    Que, presentada la Convención Colectiva ante el Inspector del Trabajo, éste puede hacer observaciones y exhortar a las partes a considerarlas (en atención a lo dispuesto en el mencionado artículo 172, en concordancia con el artículo 50 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), pero en todo caso “PRIVA fundamentalmente la libre voluntad de las partes (principio de autonomía contractual de las partes), quienes de insistir en el depósito, DEBE el Inspector proceder a efectuar el depósito en referencia, asentando -de ser el caso- las respectivas observaciones en la providencia administrativa de admisión (homologación) de la Convención”, para su posterior depósito.

    Denuncia, que la actitud omisiva de la Administración viola el “DERECHO DE PETICIÓN Y O.R.” consagrado en el artículo 51 de la Constitución de la República de Venezuela, en concordancia con los artículos 2 y 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; y los derechos “AL ESTABLECIMIENTO DEL TRABAJO COMO HECHO SOCIAL, A LA INSTANGIBILIDAD Y PROGRESIVIDAD DE LOS BENEFICIOS LABORALES, A LA APLICACIÓN DE LA NORMA MAS FAVORABLE AL TRABAJADOR, ASÍ COMO A LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA VOLUNTARIA”(sic), previstos en los artículos 89 y 96 del Texto Fundamental.

    Que, del acto denegatorio de la Ministra del Trabajo no se desprenden las razones de hecho y de derecho que tuvo la Administración para negar la solicitud de homologación, contrariando lo dispuesto en los artículos 9 y 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

    Aduce, que la inmotivación alegada deviene en una desviación de poder, lo cual lesiona los derechos a la defensa y al debido proceso establecidos en el artículo 49 del Texto Constitucional, “en virtud de que la decisión impugnada operó en ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, produciéndose consecuentemente el vicio enunciado en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

    Solicita, que se declare la nulidad de la “decisión impugnada” con fundamento en el numeral 1 del mencionado artículo 19, por ser violatoria de los principios contenidos en los artículos 7, 137 y 141 de la Constitución de 1999, relativos a la supremacía constitucional, la legalidad y los principios que rigen la actividad de la Administración Pública, respectivamente.

    Finalmente, sostiene que el acto tácito de la Ministra del Trabajo es de imposible o ilegal ejecución en los términos establecidos en el numeral 3 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al incurrir en violación a la normativa constitucional y legal que rige lo concerniente al depósito y homologación de la Convención Colectiva, como actividad reglada y de ineludible cumplimiento por parte del Órgano Administrativo.

    II

    ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

    El 20 de octubre de 2005 el abogado A.L.B.G., inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nº 76.279, actuando con el carácter de Sustituto de la Procuradora General de la República, presentó su escrito de informes.

    En dicho escrito, señala, que tal como lo estableció la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 46 de fecha 11 de marzo de 2002, las organizaciones sindicales son personas jurídicas privadas de carácter social regidas esencialmente por la Ley Orgánica del Trabajo, las cuales tienen como objetivo desarrollar políticas tendentes a satisfacer los intereses de los trabajadores, de conformidad con el artículo 95 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

    Aduce, que ese carácter social de los sindicatos por representar a un amplio sector de la población, justifica la supervisión que el Estado ejerce sobre sus actividades, entre las cuales se incluyen: las de acción sindical propiamente dichas, las de administración de los fondos sindicales y cualquier otra que no forme parte de las anteriores pero que pueden ser realizadas lícitamente.

    Que, conforme a los principios de libertad sindical, protección del derecho de sindicación, derecho colectivo del trabajo y democracia sindical, y a lo establecido en los artículos 469, 475 y 497 de la Ley Orgánica del Trabajo, el único legitimado por ley para negociar las convenciones y tramitar los conflictos colectivos de trabajo, es el sindicato que represente a la mayoría de los trabajadores.

    Advierte, que en el caso de autos, la sociedad mercantil Del Sur Banco Universal, C.A., “reconoce al folio 140 y siguientes del expediente judicial, la existencia de una organización sindical distinta al SINDICATO DE EMPLEADOS DE DEL SUR BANCO UNIVERSAL (SEDESUR), a saber el SINDICATO ÚNICO DE TRABAJADORES DE DEL SUR (SUTRADELSUR), que ejerce la representación sindical de un grupo de sus empleados y con la cual se venía desarrollando un procedimiento conciliatorio, relativo al proyecto de convención colectiva presentado por esta última asociación”; procedimiento donde, según afirma, se discutió la legitimidad en la representación de los trabajadores.

    Sostiene, que en los procedimientos administrativo y jurisdiccional los recurrentes no demostraron que la Convención Colectiva presentada el 3 de junio de 2003 ante la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar, fuese el resultado de un acuerdo en el cual interviniera una legítima representación de los trabajadores; por lo que la abstención de la mencionada Inspectoría al no homologar dicha Convención, estuvo ajustada a derecho.

    Por las razones expuestas, solicita que se declaren sin lugar los recursos de nulidad interpuestos.

    III

    OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

    En fecha 20 de octubre de 2005 la abogada M.O.P. deF., actuando con el carácter de Fiscal Tercero del Ministerio Público ante las Salas Plena, Constitucional, Político-Administrativa y Electoral, presentó un escrito contentivo de la opinión del órgano que representa, en el cual expuso:

    Que, los recurrentes, fundamentan la competencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia para conocer el caso bajo examen, en el silencio administrativo que supuestamente operó por no dar respuesta la Ministra del Trabajo al recurso jerárquico ejercido por el Sindicato de Empleados de Del Sur (SEDESUR), contra la omisión en que incurrió la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar, respecto a la solicitud de homologación de la Convención Colectiva que le fue presentada.

    Afirma, que según la interpretación que se la ha dado al artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, vigente para la época, para que se verifique el silencio administrativo es necesario que la Administración haya dictado un primer acto de carácter constitutivo que no sea capaz por sí mismo de agotar la vía administrativa, de modo que el afectado pueda interponer el correspondiente recurso administrativo, que en caso de no ser decidido dentro del lapso legal, le permite elegir entre esperar la decisión correspondiente o acudir a la jurisdicción contencioso administrativa.

    Advierte, que “es evidente que en el caso bajo estudio, no existe un acto constitutivo emanado de la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar que homologara o negara la homologación a la Convención Colectiva del Trabajo depositada y contra la cual, los afectados se vieran obligados a recurrir ante la Ministra del Trabajo a los fines del agotamiento de la vía administrativa”.

    En armonía con lo expuesto, considera que lo procedente era la interposición del recurso por abstención o carencia, toda vez que de conformidad con el artículo 521 de la Ley Orgánica del Trabajo, en concordancia con los artículos 171 y 172 de su Reglamento, la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar se encuentra obligada a pronunciarse sobre la homologación de las Convenciones Colectivas que le sean presentadas.

    Al ser así, indica, la competencia para conocer el asunto planteado corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo y, en segunda instancia, a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, conforme a lo establecido por esta Sala en sentencias Nos. 2628 y 3961 de fechas 5 de mayo y 9 de junio de 2005, respectivamente.

    IV

    MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

    Corresponde a esta Sala conocer los recursos contencioso administrativos de nulidad interpuestos conjuntamente con solicitudes de medida cautelar innominada, por la sociedad mercantil Del Sur Banco Universal, C.A. y el Sindicato de Empleados de Del Sur (SEDESUR), contra la denegatoria tácita de la Ministra del Trabajo con relación al recurso jerárquico incoado por el referido Sindicato, “ante la negativa del Inspector del Trabajo de la Zona del Hierro, en dictar el correspondiente auto de depósito de la Convención colectiva del Trabajo celebrada entre Del Sur Banco Universal y El Sindicato de Empleados de Del Sur (SEDESUR)”.

    Ahora bien, previo al pronunciamiento sobre el recurso de nulidad interpuesto, la Sala considera necesario precisar algunos aspectos fundamentales relacionados con su competencia para conocer el caso bajo examen, la cual es revisable en cualquier estado y grado del proceso por ser una cuestión de orden público.

    En este sentido, es oportuno hacer alusión a la figura del silencio administrativo, íntimamente vinculada como se encuentra con el ejercicio de los recursos administrativos y jurisdiccionales, con ocasión de la actividad desarrollada por los órganos administrativos.

    El silencio administrativo está previsto tanto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (artículos 92 y 93) como en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (artículo 134, contenido en similares términos en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela), como una ficción legal que produce efectos procesales concretos.

    El efecto más relevante de la figura, además de entender que se ha negado el recurso salvo previsión legal en contrario, consiste en el nacimiento para el particular, una vez ejercidos los medios de impugnación administrativos pertinentes sin que se haya obtenido respuesta, del derecho a interponer el recurso inmediato siguiente -sea administrativo o contencioso administrativo de nulidad, según sea el caso- contra el acto tácito denegatorio.

    Lo anterior, conforme lo ha señalado esta Sala en numerosas oportunidades, constituye una garantía a favor del administrado en resguardo de sus derechos a la defensa y de acceso a la justicia, y no la imposición de una carga u obligación, toda vez que será facultativo para el interesado hacer uso de la presunción legal o esperar la resolución del recurso administrativo (Ver, entre otras, sentencias Nos. 1213 del 30 de mayo de 2000, 672 de fecha 16 de mayo de 2002, 47 del 03 de febrero de 2004, 428 del 22 de febrero de 2006).

    Ahora bien, atendiendo a las circunstancias del caso concreto, es imperativo para la Sala advertir que la naturaleza y sentido de la figura procesal bajo análisis, exige como un requisito indispensable la interposición de un recurso administrativo (sea recurso de reconsideración, jerárquico o jerárquico impropio); a su vez, el ejercicio de ese recurso supone la existencia de un acto administrativo dictado en la fase constitutiva del procedimiento administrativo.

    En efecto, los recursos administrativos sólo se pueden ejercer ante manifestaciones de voluntad concretas de la Administración; pudiendo concluirse que si no existe una decisión expresa de la autoridad administrativa dirigida a resolver en primer grado la controversia o petición sometida a su consideración, no es posible la interposición de los mencionados recursos y, en consecuencia, no puede operar el silencio administrativo.

    En el caso de autos, la sociedad mercantil Del Sur Banco Universal, C.A., y el Sindicato de Empleados de Del Sur (SEDESUR) interpusieron en forma separada el recurso contencioso administrativo de nulidad contra el supuesto acto denegatorio tácito de la Ministra del Trabajo, con relación al recurso jerárquico interpuesto por la mencionada organización sindical, contra la negativa del Inspector del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar de homologar la Convención Colectiva de Trabajo celebrada entre los hoy recurrentes.

    Ahora bien, de los alegatos formulados por la referida empresa y por el Sindicato antes aludido, la negativa del Inspector del Trabajo a la que se hace referencia no se reflejó en un acto administrativo expreso; por el contrario, lo que se produjo fue la inactividad de la Administración respecto a la solicitud de homologación formulada, conducta que no puede ser impugnada a través de los recursos previstos para la sede administrativa.

    Sin embargo, no sucede igual en el sistema contencioso administrativo, pues en él se contempla un recurso específico dirigido a atacar la conducta omisiva de los órganos administrativos ante el incumplimiento de las funciones que la Ley le asigna, a saber: el recurso contencioso administrativo por abstención o carencia.

    Respecto a este recurso jurisdiccional, la Sala se pronunció en sentencia Nº 1849 de fecha 14 de abril de 2005 (caso: N.D. de Martínez y otras, contra el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes), en los siguientes términos:

    (…) A este respecto, debe señalarse que a los fines de clarificar el asunto planteado es de importancia referirse al contenido, objeto y requisitos del recurso comentado, para lo cual vale realizar las siguientes precisiones:

    En primer lugar, se puede afirmar que del artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela emerge un real asidero constitucional de control de la actuación u omisiones de las autoridades administrativas (…).

    Del contexto del precepto transcrito, se evidencia que los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa detentan las potestades de control sobre toda la universalidad de posibilidades de actuación de la Administración, no sólo en lo concerniente a los actos expresos viciados de inconstitucionalidad o ilegalidad, sino que va más allá, abarcando cualquier situación contraria a derecho, en las que la autoridad pública sea incontrovertiblemente la causante de la lesión, infringiendo o perturbando la esfera de los derechos subjetivos de los justiciables con motivo de inactividades u omisiones ilegítimas.

    En segundo lugar, es necesario recordar que la fundamentación legal del recurso por abstención o carencia la encontramos, hoy en día, en el numeral 26, del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela (…).

    Del contenido del citado precepto legal, se desprende que el recurso allí previsto tiene como objeto que el Juez Contencioso Administrativo condene a la Administración al cumplimiento de determinados actos, pues la doctrina ha dicho que el recurso por abstención procede cuando las autoridades administrativas se niegan a cumplir determinados actos a que estén obligadas por Ley, recayendo, por tanto, sobre la omisión de esas autoridades para crear actos cuyos supuestos de hecho expresamente se encuentran regulados por el legislador.

    Igualmente, la doctrina ha dicho que para que se configure este recurso, la obligación cuya ejecución se pretenda debe ser de índole administrativa, sin que pueda constituirse en un sustituto de las vías judiciales ordinarias, ni estar dirigido a lograr el cumplimiento de obligaciones genéricas a cargo de la Administración. (…)

    .

    Lo establecido en la decisión parcialmente transcrita tiene particular importancia en la controversia de autos, toda vez que, una vez analizados los alegatos esgrimidos, es evidente para la Sala que los recurrentes pretenden el cumplimiento por parte de la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar, de una obligación -según aducen- que le es impuesta por la Ley, específicamente, la homologación de la Convención Colectiva celebrada entre la sociedad mercantil Del Sur Banco Universal, C.A., y el Sindicato de Empleados de Del Sur (SEDESUR).

    En efecto, los accionantes consideran que “el Inspector del Trabajo, en ejercicio del imperativo que el establece el literal a) del artículo 89 de la Ley Orgánica del Trabajo (Velar por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley y su Reglamento en la jurisdicción territorial que le corresponda), le viene impuesto el ejercicio de una potestad reglada (a diferencia de las denominadas en doctrina ‘potestades discrecionales’), según la cual está llamado a impartir la homologación de una Convención Colectiva que le fuere presentada para su respectivo Depósito, siempre y cuando verifique previamente que la misma se encuentre ‘conforme’ con el ordenamiento jurídico y con las normas de orden público tuteladas” -folio 6 del expediente 2004-0251-; y que “la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar, (…) se encontraba ‘obligada’ por mandato de la Ley Orgánica del Trabajo (según lo dispuesto en su artículo 521), así como de su Reglamento (según lo establecido en su artículo 171) a efectuar el correspondiente ‘Depósito’ y la homologación respectiva (…)” -folio 3 del expediente Nº 2004-0243- (Resaltado del escrito).

    Tales argumentos llevaron a la Sala a considerar (en sentencia Nº 4580 de fecha 30 de junio de 2005, donde se resolvió la solicitud de medida cautelar innominada una vez acumulados los expedientes) que la pretensión de los recurrentes, “lejos de configurar la acción comúnmente denominada ‘recurso de nulidad’, puede ser encuadrada en el recurso por abstención o carencia previsto anteriormente en el numeral 23 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y actualmente en el numeral 26 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, cuya finalidad es la de conminar a la Administración a producir un determinado acto o a realizar una actuación concreta por mandato de una norma legal específica.”.

    Por todo lo expuesto, no debe entenderse que la pretensión de los accionantes versa sobre la nulidad de un acto administrativo denegatorio tácito como lo han afirmado los apoderados judiciales de los recurrentes; por el contrario, si bien esa fue la calificación dada, los argumentos esgrimidos y las circunstancias concretas del caso, llevan a esta Sala a considerar que la acción intentada fue un recurso por abstención o carencia.

    Bajo esta premisa, la Sala debe analizar lo relativo a su competencia para conocer la controversia planteada, para lo cual observa:

    En el caso de autos, como se determinó anteriormente, la sociedad mercantil Del Sur Banco Universal, C.A., y el Sindicato de Empleados de Del Sur (SEDESUR), pretenden una actuación de la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar, como lo es la homologación de la antes mencionada Convención Colectiva presentada ante ese órgano administrativo en fecha 3 de junio de 2003, por ser -según aducen- una actividad “predominantemente reglada”.

    Sobre este particular, se observa que el criterio actual de este M.T. es aquel según el cual la competencia para conocer los recursos contencioso administrativos de nulidad interpuestos contra los actos dictados por las Inspectorías del Trabajo, corresponde en primera instancia a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo Regionales y, en segunda instancia, a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.

    Al respecto, juzga la Sala que el referido criterio resulta perfectamente aplicable a los recursos por abstención o carencia, toda vez que su fundamento, además de la naturaleza administrativa del órgano y de la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales de otra jurisdicción el conocimiento de este tipo de recursos, es la garantía del acceso a la justicia mediante su regionalización (Ver sentencia de esta Sala Nº 3478 del 26 de mayo de 2005).

    De conformidad con lo anteriormente expuesto, debe esta Sala declarar que el competente para conocer la controversia planteada es el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar. Así se declara.

    Asimismo, no pasa inadvertido para la Sala que la causa se sustanció en su totalidad por el procedimiento previsto para este tipo de recursos (entiéndase recurso por abstención o carencia), es decir, bajo el procedimiento aplicable a los juicios de nulidad de los actos administrativos de efectos particulares, previsto en los artículos 121 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y, actualmente, en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela (al respecto, ver sentencia Nº 982 de fecha 20 de abril de 2006), razón por la cual en atención al principio de celeridad procesal y al derecho a la tutela judicial efectiva, una vez recibidas las actuaciones el Tribunal declarado competente deberá pasar a decidir la causa.

    V

    DECISIÓN

    Atendiendo a los razonamientos antes señalados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara que le corresponde al JUZGADO SUPERIOR PRIMERO EN LO CIVIL, MERCANTIL, DEL TRÁNSITO, PROTECCIÓN DEL NIÑO Y DEL ADOLESCENTE Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO BOLÍVAR, la competencia para conocer el recurso por abstención o carencia interpuesto por la sociedad mercantil DEL SUR BANCO UNIVERSAL, C.A., y el SINDICATO DE EMPLEADOS DE DEL SUR (SEDESUR), contra la denegatoria tácita de la MINISTRA DEL TRABAJO, con relación al recurso jerárquico incoado por el referido Sindicato “ante la negativa del Inspector del Trabajo de la Zona del Hierro, en dictar el correspondiente auto de depósito de la Convención colectiva del Trabajo celebrada entre Del Sur Banco Universal y El Sindicato de Empleados de Del Sur (SEDESUR)”.

    Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase las actuaciones al Tribunal declarado competente. Cúmplase lo ordenado.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los siete (07) días del mes de diciembre del año dos mil seis (2006). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.

    La Presidenta - Ponente

    EVELYN MARRERO ORTÍZ

    La Vicepresidenta

    Y.J.G.

    Los Magistrados,

    L.I. ZERPA

    HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

    E.G.R.

    La Secretaria,

    S.Y.G.

    En doce (12) de diciembre del año dos mil seis, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 02788.

    La Secretaria,

    S.Y.G.

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR