Sentencia nº 01585 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 16 de Octubre de 2003

MAGISTRADO PONENTE: L.I. ZERPA

EXPS. Nº 2001-0052 - 2001-0055

Los abogados R.P.A., J.D.A.P. y L.E.A.G., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 12.870, 28.681 y 28.680, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la institución bancaria BANCO DE VENEZUELA S.A.C.A. BANCO UNIVERSAL, constituida originalmente por ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil del Distrito Federal, en el Tercer Trimestre del año 1890, bajo el Nº 33, folio 36 vto., del Libro Protocolo Duplicado, inscrita en el Registro de Comercio del Distrito Federal el día 2 de septiembre de 1890, bajo el Nº 56, interpusieron por ante esta Sala el 26 de enero de 2001, recurso contencioso administrativo de nulidad, conjuntamente con acción de amparo constitucional de carácter cautelar, contra “la Resolución Nº HGIF-RC-0058 dictada por la Dirección General Sectorial de Inspección y Fiscalización del Ministerio de Hacienda en fecha 20 de abril de 1999, notificada a nuestro mandante el 26 de julio de 2000 así como contra la planilla de liquidación Nº 1829 de fecha 22 de abril de 1999”. (resaltado del impugnante).

El 30 de enero de 2001, se dio cuenta en Sala y se ordenó oficiar al Ministerio de Finanzas solicitando la remisión del expediente administrativo.

Mediante diligencia del 22 de marzo de 2001, el abogado A.R., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 48.453, actuando en su carácter de apoderado judicial del recurrente, confirió poder apud-acta a los abogados E.S.Z., G.M.G. y A.G.L., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 47.492, 70.406 y 83.969, en ese orden.

Por auto del 2 de mayo de 2001, se ordenó agregar a los autos el expediente administrativo, remitido por el Ministerio de Finanzas mediante oficio signado bajo el Nº 0498, recibido en Sala el 18 de abril de 2001.

El 8 de mayo de 2001, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación, el cual mediante decisión del 22 de mayo del mismo año, acordó remitirlo nuevamente a la Sala para que ésta se pronunciase acerca de la solicitud de desaplicación de los artículos 423 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional y 122 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia formulada por el recurrente.

En fecha 5 de junio de 2001, se dio cuenta en Sala y por auto de la misma fecha se designó Ponente al Magistrado L.I. Zerpa.

Mediante fallo del 31 de julio de 2001, publicado el 1º de agosto del mismo año, la Sala declaró que, sobre la solicitud de desaplicación de los artículos 423 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional y 122 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no tenía materia sobre la cual decidir, y en la misma oportunidad se admitió el recurso de nulidad interpuesto. Igualmente, se ordenó abrir cuaderno separado por tramitar la solicitud de pronunciamiento previo.

En fecha 27 de septiembre de 2001, el Juzgado de Sustanciación ordenó notificar a la Procuradora General de la República, al Fiscal General de la República y librar el cartel a que se refiere el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Asimismo, se ordenó oficiar al Ministro de Finanzas.

Los días 17 y 29 de octubre de 2001, se practicaron las notificaciones de la Procuradora General de la República y del Fiscal General de la República, respectivamente, consignándose cada una de ellas los días 23 de octubre y 8 de noviembre del mismo año, en ese orden.

El 20 de noviembre de 2001, se libró el cartel de emplazamiento, el cual fue retirado, publicado y consignado dentro del lapso legalmente establecido.

Por diligencia del 8 de enero de 2002, la abogada Roraima Pérez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 53.472, consignó oficio poder otorgado por la Procuradora General de la República, que la acredita como representante judicial de la República Bolivariana de Venezuela.

Mediante escrito de fecha 9 de enero de 2002, la citada abogada Roraima Pérez, solicitó la acumulación del presente expediente y del identificado bajo el Nº 2001-0055.

Por auto del 15 de enero de 2002, el Juzgado de Sustanciación suspendió el curso de la causa y ordenó remitir el expediente a la Sala, a los fines de decidir la solicitud de acumulación realizada por la representación de la República.

El 22 de enero de 2002, se dio cuenta en Sala y por auto de la misma fecha se designó Ponente al Magistrado L.I. Zerpa.

Mediante sentencia del 4 de abril de 2002, publicada el 9 de abril del mismo año, la Sala declaró procedente la solicitud de acumulación interpuesta.

El día 6 de mayo de 2002, se pasó nuevamente el expediente al Juzgado de Sustanciación.

En fecha 28 de mayo de 2002, tanto la representación de la parte recurrente como de la República, presentaron sus escritos de promoción de pruebas.

El 12 de junio de 2002, por autos separados, se admitieron las pruebas presentadas por ambas partes.

Por diligencia del 19 de junio de 2002, la representación judicial del impugnante apeló “del Auto de admisión de la Prueba de Informes al cual alude el auto de fecha 12 de junio de 2002, supuestamente promovida por la representante de la República Bolivariana de Venezuela”.

Mediante auto del 20 de junio de 2002, el Juzgado de Sustanciación oyó la apelación interpuesta por la parte actora.

Por auto del día 24 de septiembre de 2002, se acordó pasar el expediente a la Sala, por cuanto había concluido la sustanciación.

El 1º de octubre de 2002, se dio cuenta en Sala y mediante auto de la misma fecha se designó Ponente al Magistrado L.I. Zerpa, fijándose el quinto día de despacho para comenzar la relación de la causa.

El 10 de octubre de 2002, comenzó la relación y se indicó que el acto de informes tendría lugar el primer día de despacho siguiente al vencimiento de 15 días calendario, contados a partir de dicha fecha.

El día 29 de octubre de 2002, oportunidad fijada para la presentación de los informes, comparecieron los representantes judiciales del impugnante quienes consignaron el escrito correspondiente.

El 12 de diciembre de 2002, concluyó la relación de la causa y se dijo “VISTOS”.

Por diligencia del 19 de febrero de 2003, la representación del Banco de Venezuela S.A.C.A. Banco Universal, solicitó que se dictara sentencia en el presente proceso.

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO

Señala el actor, que en fecha 10 de diciembre de 1996, la Dirección General Sectorial de Inspección y Fiscalización del Ministerio de Hacienda dictó la Resolución Nº HGIF-71, mediante la cual se resolvió imponerle una multa por la cantidad de nueve millones de bolívares (Bs. 9.000.000,00), de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley Sobre Régimen Cambiario, por lo que en su oportunidad intentó el recurso de nulidad correspondiente y que reposa en esta Sala en el expediente signado bajo el Nº 13.788.

Continúa indicando, que mediante Resolución Nº HGIF-RC-0058 (aquí recurrida), la Administración revocó de oficio el acto administrativo sancionatorio antes mencionado, fundamentándose en que se incurrió en un error al aplicarse el artículo 23 de la Ley Sobre Régimen Cambiario para calcular el monto de la multa impuesta, cambiando en consecuencia la multa a pagar, fijándose en la cantidad de cinco millones de bolívares (Bs. 5.000.000,00).

Luego, afirma el accionante que en el presente caso se violó su derecho a la tutela judicial efectiva por el indebido ejercicio de la potestad revocatoria por parte de la Administración, toda vez que el acto administrativo revocado, aún subsiste a través del acto que se impugna con el presente recurso, pues de hecho la Administración “sólo disminuyó el monto de la sanción con el argumento alegado por nuestra representada en el recurso contencioso administrativo de nulidad acompañado de acción de amparo constitucional ejercido contra el acto administrativo contenido en la Resolución de Multa HGIF-71” y con tal actividad la autoridad administrativa lo que ha buscado es eludir el control de legalidad que pesa sobre los actos emitidos en el ejercicio de sus funciones.

En el mismo orden de ideas, el recurrente expresó lo siguiente:

(...) si el acto administrativo originario ha sido recurrido ante la jurisdicción contencioso administrativa, donde el administrado ha manifestado de manera categórica su inconformidad con el acto que recurre, y al cual se le ha informado por los medios procesales adecuados la existencia de tal inconformidad a la Administración, alegando ésta las razones que sustenta la legalidad del acto impugnado, permitir posteriormente en pleno proceso contencioso administrativo que la Administración revoque el acto impugnado viola el derecho a la tutela judicial efectiva, a la celeridad procesal y resulta arbitraria (sic) la actuación administrativa bajo el supuesto ejercicio de la potestad revocataria ... omissis ... dicha actuación administrativa no mejora la situación del administrado, en el presente caso, ha sido desmejorada ya que se encuentra obligado a activar un nuevo proceso judicial por efecto de la presunción de legitimidad y ejecutividad del acto administrativo. Dicha situación no es mas que una burla al estado derecho y una estrategia administrativa para eludir el control de legalidad (...)

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Posteriormente, se argumenta que también se vulneró la garantía de la tipicidad de las penas, pues la Administración pretendió aplicar una sanción por una conducta que no fue subsumida dentro del correspondiente supuesto de hecho, ya que en el caso tratado el artículo 23 de la Ley Sobre Régimen Cambiario y el artículo 33 del Decreto Nº 326 son parecidos, pero no iguales.

En este orden de ideas, se expone que “Las diferencias en la redacción de los artículos 23 de la Ley de (sic) Régimen Cambiario y 33 del Decreto 326 son esenciales en el presente caso porque el artículo 23 tiene como supuesto de hecho el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la autorización acordada de conformidad con el artículo 3º de esa Ley y el artículo 33 tiene como supuesto de hecho el incumplimiento de cualquier obligación contenida en ese Decreto. Para estar dentro del supuesto de hecho del artículo 23 se requiere que se incumpla una obligación que derive, que emane, que se origine de la autorización que el Banco Central de Venezuela le otorgue a la institución bancaria, es decir que si el Banco Central de Venezuela autoriza a un banco a ser operador cambiario de divisas, éste deberá cumplir con todas las obligaciones que de esa autorización deriven como es la de otorgar a un usuario la cantidad correcta de divisas que le correspondan. Ahora bien, el artículo 33 tiene como supuesto el incumplimiento de obligaciones contenidas en el propio Decreto 326 ... omissis ... si se analiza el Decreto 326 cuidadosamente, en ninguna parte se establece, expresamente, como lo exige la garantía constitucional de la tipicidad de las penas, alguna obligación a los bancos que haya sido violada por nuestro representado. De hecho el artículo 28 del Decreto 326 no establece que será obligación de los bancos, casas de cambio u otros operadores cambiarios velar porque se cumplan con (sic) las limitaciones de divisas para viajes al exterior ... omisiss ... La Administración puede entender que estaba implícito en las obligaciones de los Bancos el entregar las divisas correspondientes a cada ciudadano que las solicitara, pero esa obligación no se estableció expresamente en el Decreto 326 a diferencia del artículo 23 de la Ley de (sic) Régimen Cambiario por lo que cuando el artículo 33 establece una multa para quienes incumplan obligaciones contenidas en el Decreto 326, esas obligaciones deben estar debidamente definidas en dicho Decreto”. (destacado del recurrente).

Finalmente, se argumenta la violación del principio de la proporcionalidad, por considerarse que la Administración impuso la sanción prevista en su límite máximo, sin el debido análisis de los hechos acaecidos y la finalidad de la norma, sin tampoco tomar en cuenta las circunstancias atenuantes que se alegaron a lo largo del procedimiento administrativo.

Al respecto, se alega que “si bien el acto administrativo impugnado reconoce la aplicación errónea de las normas contenidas en la Ley de (sic) Régimen Cambiario, el mismo no analiza, con la proporcionalidad que nuestra legislación impone, el supuesto de hecho planteado en la norma y el fin que se persigue cuando se sanciona al administrado por el incumplimiento de la norma. El acto administrativo se limita a imponer la sanción máxima a nuestra representada sin detenerse a hacer análisis de ninguna índole. Más aún para la autoridad administrativa nuestra representada es simplemente reincidente en el incumplimiento de la normativa cambiaria sin determinar en que casos se (sic) supuestamente se incumplió y si esos actos administrativos estaban absolutamente firmes”.

Conforme a las alegaciones que anteceden, el accionante solicita que se declare la nulidad de la Resolución Nº HGIF-RC-0058, dictada por la Dirección General Sectorial de Inspección y Fiscalización del Ministerio de Hacienda (hoy Ministerio de Finanzas), en fecha 20 de abril de 1999, así como de la Planilla de Liquidación Nº 1829 de fecha 22 de abril del mismo año.

Por otra parte, se debe indicar que como quiera que esta Sala mediante sentencia del 4 de abril de 2002, publicada el 9 de abril del mismo año, declaró procedente la solicitud de acumulación interpuesta por la representación judicial de la Procuraduría General de la República del expediente signado bajo el Nº 2001-0052 a la presente causa, resulta necesario referirse brevemente a dicho proceso.

En dicha causa, los apoderados judiciales de la institución bancaria BANCO DE VENEZUELA S.A.C.A. BANCO UNIVERSAL, identificada anteriormente, exponen que ejercen recurso contencioso administrativo de nulidad, conjuntamente con acción de amparo constitucional de carácter cautelar, contra la Resolución Nº HGIF-RC-0057, dictada por la Dirección General Sectorial de Inspección y Fiscalización del Ministerio de Hacienda en fecha en fecha 20 de abril de 1999, y que le fue notificada el 26 de julio de 2000, así como contra la Planilla de Liquidación Nº 1828 de fecha 22 de abril de 1999.

Así, del análisis minucioso del escrito recursivo, se evidencia que los argumentos expuestos son de igual contenido a los expresados en este caso, por lo que se estima innecesario reiterar los señalamientos realizados en el presente capítulo.

II PUNTO PREVIO

Por cuanto la apelación interpuesta por la parte actora contra el auto de admisión de pruebas de fecha 12 de junio de 2002, aún no ha sido decidida, estima la Sala necesario determinar este asunto, como un aspecto previo a considerar antes de emitir su fallo con respecto al fondo de la presente controversia.

A este respecto, cabe destacar que mediante auto del 20 de junio de 2002 fue oída la referida apelación a un solo efecto, ordenándose remitir a esta Sala las copias de la documentación correspondiente. Así, el 2 de octubre de 2002, se dio cuenta en Sala y por auto de la misma fecha se designó Ponente al Magistrado L.I. Zerpa.

Posteriormente, en fecha 17 de octubre de 2002, los representantes judiciales del actor consignaron escrito en el que expresan los fundamentos del recurso intentado, indicando que “al analizar el auto de admisión de pruebas, objeto de la presente apelación, encontramos que si bien es cierto fueron admitidas las pruebas documentales promovidas por la representación de la República Bolivariana de Venezuela, de una simple lectura del auto recurrido se evidencia que se admitió una supuesta prueba de informes, prueba ésta que no fue promovida por la mencionada representación. Por tanto, mal puede el Juzgado de Sustanciación admitir una prueba que no fue promovida en su debida oportunidad”. (subrayado del accionante).

Siguiendo con el mismo orden de ideas, se señaló lo siguiente:

(...) La situación anteriormente descrita, constituye uno de los supuesto de nulidad de la sentencia como lo es la ultrapetita. Además de ello, el juez al admitir una prueba que no fue alegada, está atentando contra los principios fundamentales de su labor, como es decidir sobre lo alegado y probado en autos –conocido como incongruencia en la sentencia -, lo que pudiera generar violaciones de derechos constitucionales para nuestra representada. Igualmente, se pudiera argumentar que el juez al admitir una prueba de informes que no fue promovida en ningún momento por alguna de las partes del proceso, está incurriendo en lo que ha denominado la doctrina “falso supuesto de hecho (...)”.

Finalmente, se solicita que se declare con lugar la apelación ejercida, en cuanto a la admisión de la prueba de informes y en consecuencia, se proceda a revocar el respectivo auto de admisión.

Así las cosas, se debe destacar que el Juzgado de Sustanciación atendiendo al auto de admisión de las pruebas promovidas por la República, procedió mediante oficio de fecha 4 de julio de 2002, a solicitar al ciudadano Ministro de Finanzas, que remitiera dentro de los diez (10) días de despacho siguientes a la recepción de la correspondiente notificación, la información requerida en el escrito de promoción de pruebas consignado por la representante de la Procuraduría General de la República. No obstante, a pesar de que la aludida notificación fue debidamente recibida en el Despacho de la máxima autoridad ministerial el 16 de julio de 2002, no existe constancia en el presente expediente de que se haya dado formal respuesta a lo solicitado.

Ahora bien, es entendido que con la interposición del recurso de apelación por parte del accionante, lo que se pretende obtener es la revocatoria del auto de admisión dictado por el Juzgado de Sustanciación, en lo concerniente a la prueba de informes, de manera que no se lleve a cabo la evacuación de dicha prueba o, en su defecto, no sea apreciada por el Tribunal para el momento de emitir su pronunciamiento acerca del fondo del asunto debatido. Sin embargo, como quiera que lo requerido a la autoridad administrativa en ningún momento resulto respondido, tal y como ya fue expresado, no existe prueba que valorar, por lo que se estima inoficioso entrar al análisis de lo alegado sobre este aspecto. Así se declara.

III MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Efectuada la lectura y análisis de las actas que conforman el presente expediente, este M.T. procede a pronunciarse en los siguientes términos:

Previamente debe señalarse que encontrándose el asunto de fondo en etapa de sentencia y no habiendo sido resuelta la solicitud de amparo constitucional de carácter cautelar interpuesta, encuentra la Sala inoficioso entrar a conocer del referido pronunciamiento previo. Así se declara.

Comienza el recurrente argumentando la vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva, por el indebido ejercicio de la potestad revocatoria por parte de la Administración, toda vez que el acto administrativo revocado, a través del acto que se impugna con el presente recurso, aun subsiste, pues sólo disminuyó el monto de la sanción impuesta originalmente.

A este respecto, se considera pertinente indicar que así como la voluntad de la administración pública se impone sin necesidad de mediación de los órganos jurisdiccionales cuando se trata de la ejecución de los actos administrativos, también dicha voluntad se basta a sí misma, cuando se trata de declarar la revocación o reforma de sus propios actos en los términos previstos en la ley.

Así, la doctrina mayoritaria ha definido la revocación como la retirada definitiva, por la Administración, de un acto suyo anterior mediante otro de signo contrario, señalándose además que la revocación puede ser pronunciada por quien emitió el acto que se trate o por el superior jerárquico, procediendo por motivos de mérito o de legitimidad. El primero de los casos, se configura cuando la autoridad administrativa suprime un acto administrativo por razones de conveniencia o de oportunidad; mientras que el segundo, se produce cuando la Administración declara la invalidez de un acto administrativo por infracción de una regla de derecho.

Lo anteriormente afirmado ha sido reconocido por la jurisprudencia en múltiples ocasiones, como en la sentencia de fecha 26 de octubre de 1989, dictada por la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, en el caso Hoteles Táchira, C.A., cuando se estableció que la Administración en general está facultada para privar de efectos a los actos administrativos dictados por ella, es decir, tiene la posibilidad de revisar sus propias decisiones, ya sea de oficio o instancia de parte, por razones de legitimidad, cuando el acto esté viciado y por tanto no pueda tener plena validez y eficacia, o por razones de mérito o conveniencia, cuando las transformaciones de la realidad exigen la adopción de medidas distintas, más apropiadas al interés público.

Ahora bien, es oportuno resaltar - reiterando lo expuesto en sentencias de esta Sala de fechas 9 de junio y 2 de diciembre de 1998 (casos: Avensa y O.J.G., respectivamente) - que “Si bien es cierto que la Administración mantiene, incluso durante el juicio de anulación, la facultad de modificar en la esfera de su competencia, la situación jurídica a que se refiere la controversia (...) tal facultad es susceptible de control judicial”; de manera que, no obstante “el ejercicio de la potestad revocatoria es una de las bases de la actividad administrativa, uno de los grandes medios de los cuales ella dispone para el saneamiento de sus actos (...) no está exenta del control jurisdiccional que pueda sobre la misma pronunciarse sobre los siguientes aspectos: 1. Si efectivamente se trata del ejercicio de una potestad que esté dentro de los supuestos de la norma facultativa; 2. Si no excede de los límites que la norma facultativa establece...”. (Sentencias mencionadas ut supra).

En el mismo orden de ideas, conviene recordar que la aludida potestad revocatoria se encuentra regulada, fundamentalmente, en los artículos 82 y 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. De conformidad con el primero de ellos, la Administración puede, en cualquier momento, revocar los actos emanados de ella, cuando los mismos no originen derechos subjetivos o intereses legítimos; en estos términos queda expresamente prohibida por el legislador la revocatoria de actos administrativos que sean generadores de derechos a favor de los particulares.

El artículo 83 ibidem, por su parte, establece la posibilidad de que la Administración, también “en cualquier momento”, de oficio o a instancia del particular, reconozca la nulidad absoluta de los actos dictados por ella, siempre y cuando se detecten en los mismos alguno de los vicios (de nulidad absoluta) taxativamente previstos en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

De lo anterior, se colige la inmutabilidad de los actos administrativos que originen derechos a favor de los particulares, cuando han quedado firmes; y la imprescriptibilidad de la declaratoria, por la Administración, (de oficio o previa solicitud) de los actos dictados por ella, siempre que los mismos adolezcan de vicios que lleven a su nulidad absoluta, y aunque el administrado erróneamente desprenda de ellos derechos subjetivos, pues mal puede sostenerse que un acto nulo sea, a la vez, declarativo de derechos.

Hechas las anteriores consideraciones, corresponde referirse al aspecto debatido en el presente caso, debiendo indicarse que la Administración en uso de la potestad de autotutela, es decir, de su facultad revocatoria y de corregir errores de cálculo en que hubiere incurrido en el acto administrativo sancionatorio, de acuerdo con las disposiciones antes mencionadas, decidió revocar o más bien modificar, la sanción de multa impuesta al recurrente de nueve millones de bolívares (Bs.9.000.000,oo), por medio de las Resoluciones Nos. HGIF-61 y HGFI- 71 de fechas 25 de octubre de 1996 y de 10 de diciembre del mismo año, por cuanto verificó que se había incurrido en error en la aplicación de la normativa jurídica, al calcular erradamente la aludida sanción de conformidad con el artículo 23 de la Ley Sobre Régimen Cambiario, lo que constituyó una aplicación retroactiva de dicha norma, violando de esa manera el dispositivo del artículo 44 de la Constitución de 1961.

Así, se determinó en la resolución recurrida que la multa en cuestión alcanzaba la cantidad de cinco millones de bolívares (Bs.5.000.000,oo), según el artículo 33 del Decreto Nº 326 de fecha 31 de agosto de 1994, siendo la pena máxima aplicable por haber infringido en reiteradas oportunidades las normas para la administración y obtención de divisas durante la vigencia del control cambiario.

Luego, se debe precisar que tanto las resoluciones revocadas en sede administrativa, como las aquí impugnadas tienen, en cuanto a su fondo, la misma fundamentación, esto es, el numeral 1º del artículo 1º de la Resolución Nº 5 de fecha 29 de julio de 1994, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 35.516, dictada por la Junta de Administración Cambiaria, el cual establece:

Artículo 1º.- Se modifican los montos y condiciones para la adquisición de divisas en los casos a que se refiere el artículo 28 del Decreto Nº 286 del 22 de julio de 1994, en los siguientes términos:

1.- Para los viajes de turismo al exterior, por año calendario, hasta un máximo de cuatro mil dólares (U$ 4.000) por persona mayor de quince (15) años y hasta un máximo de dos mil dólares (U$ 2.000) para personas menores de quince (15) años ...

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Con respecto a la imputación realizada por la Administración que originó la apertura del correspondiente expediente administrativo y, en definitiva, la imposición de la respectiva sanción, se evidencia de autos que el hoy impugnante basó su defensa en dicho procedimiento, en la ocurrencia de una “omisión involuntaria ... producto de un error material o de hecho ... justificable debido a las diversas circunstancias que rodeaban los requerimientos para la venta de divisas ... al punto de hacerlos de difícil ejecución para los empleados que laboran en nuestras agencias ... no podemos dejar de mencionar que los procedimientos correspondientes a esta materia, fueron procedimientos muy intrincados y engorrosos...”

Enmarcando la situación planteada con el vicio tratado, debe expresarse que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra en su artículo 26 el derecho a la tutela judicial efectiva, el cual tiene las implicaciones siguientes: (i) el libre acceso de los particulares a los órganos de administración de justicia para defenderse de los actos públicos que incidan en su esfera de derechos; (ii) el derecho a obtener medidas cautelares para evitar daños no reparables por el fallo definitivo; (iii) derecho a asistencia jurídica (asistencia de abogados) en todo estado y grado del proceso; (iv) derecho a exponer las razones que le asistan en su descargo o para justificar su pretensión; (v) oportunidad racional para presentar las pruebas que le favorezcan y atacar el mérito de las que lo perjudique; (vi) obtener un fallo definitivo en un tiempo prudente; y (vii) el derecho a obtener pronta y acertada ejecución de los fallos favorables.

Ahora bien, delimitado el alcance del mencionado derecho, no encuentra esta Sala de lo alegado por el actor, que el mismo haya sido infringido por la Administración, más bien se evidencia de autos que el recurrente estuvo en pleno conocimiento de la situación que originó la apertura del procedimiento administrativo, pues tuvo en ese momento la oportunidad de esgrimir sus alegatos y más aún, la autoridad administrativa al percatarse de la infracción de ley en que incurrió al dictar las Resoluciones Nos. HGIF-61 y HGIF-71, las revocó para dictar un nuevo acto administrativo, disminuyendo el monto de la multa impuesta, lo que evidentemente resultaba, desde ese punto de vista, beneficioso patrimonialmente para el impugnante. Además la revocatoria de las mencionadas resoluciones, no obedeció a que se considerara que no se produjo el quebrantamiento de normas cambiarias, sino que lo que hizo fue reconocer que hubo una aplicación retroactiva del artículo 23 de la Ley Sobre Régimen Cambiario, lo cual resultaba violatorio del artículo 44 de la Constitución de 1961.

En virtud de todo lo precedentemente expuesto, es por lo que se considera que en este caso no se produjo la alegada violación del derecho a la tutela judicial efectiva. Así se declara.

Luego, afirma el actor que en el presente caso se vulneró la garantía de la legalidad o tipicidad de las penas, toda vez que el artículo 28 del Decreto Nº 326 de fecha 31 de agosto de 1994, no establece que sea obligación de los bancos, casas de cambio u otros operadores cambiarios velar porque se cumplan las limitaciones de divisas para viajes al exterior, como si lo disponía la Ley Sobre Régimen Cambiario. De allí que, a su decir, no incurrió en violación a normativa alguna.

Sobre este aspecto, se estima oportuno reflexionar brevemente acerca de las potestades sancionadoras del Estado, desde el punto de vista administrativo. Tanto la doctrina como la jurisprudencia (Sentencia de la Sala Constitucional del 7 de agosto de 2001), han reconocido que el objeto y estudio del Derecho Administrativo Sancionador se configura en el ejercicio de la potestad punitiva realizada por los órganos del Poder Público actuando en función administrativa, requerida a los fines de hacer ejecutables sus competencias de índole administrativo, que le han sido conferidas para garantizar el objeto de utilidad general de la actividad pública. Esto se debe a la notable necesidad de la Administración de contar con mecanismos coercitivos para cumplir sus fines, ya que de lo contrario la actividad administrativa quedaría vacía de contenido, ante la imposibilidad de ejercer el ius puniendi del Estado frente a la inobservancia de los particulares en el cumplimiento de las obligaciones que les han sido impuestas por ley, de contribuir a las cargas públicas y las necesidades de la colectividad.

En este sentido, no cabe duda de la factibilidad de imponer sanciones por parte de la autoridad administrativa, claro está previa habilitación legal, en un campo de tanta relevancia y trascendencia para el Estado, como lo constituye la materia cambiaria, sanciones éstas cuyos supuestos de aplicación deben estar, igualmente, establecidos en la normativa correspondiente.

Para determinar la existencia o no del alegado vicio, es menester hacer alusión a los artículos 33 y 28 del Decreto Nº 326 de Reforma Parcial del Decreto Nº 286 del 22 de julio de 1994, sobre las Normas para la Administración y Obtención de Divisas, los cuales establecen lo que parcialmente se transcribe:

Artículo 33: El incumplimiento por parte de un banco, casa de cambio u otro operador cambiario autorizado por el Banco Central de Venezuela de cualquier obligación contenida en el presente Decreto, será sancionado con multa entre un millón de bolívares (Bs. 1.000.000,00) y cinco millones de bolívares (Bs. 5.000.000,00) ...

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Artículo 28: Estará limitada la adquisición de divisas por parte de las personas naturales y jurídicas de acuerdo con las solicitudes correspondientes que presenten ante la banca y otros operadores cambiarios autorizados por el Banco Central de Venezuela, junto con los documentos que la Junta de Administración Cambiaria establezca, en los siguientes casos:

1. Para los viajes de turismo al exterior ...

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Ahora bien, establecida la existencia de una limitante para la adquisición de divisas para viajes de turismo al exterior, la Administración procedió ha configurar los parámetros de dicha limitación en la Resolución Nº 5 de fecha 29 de julio de 1994, en este caso particularmente, en el numeral 1º del artículo 1º, precisando en dicha norma que se podían otorgar para los viajes de turismo al exterior, por año calendario, hasta un máximo de cuatro mil dólares (U$ 4.000) por persona mayor de quince (15) años.

Del análisis concatenado de las normas antes indicadas, se evidencia que sobre las entidades bancarias pesaban ciertas y determinadas obligaciones y que en el asunto tratado, efectivamente se produjo la infracción de la normativa cambiaria por parte del recurrente, esto es, excederse en el otorgamiento de divisas para viajes de turismo al exterior, por lo que considera la Sala que no se verificó la violación de la garantía de legalidad de la pena alegada. Así se declara.

Por último, el recurrente alegó que se violó el principio de proporcionalidad a que se refiere el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, imponiéndole la máxima sanción, sin el debido análisis de los hechos y la finalidad de la norma, así como las circunstancias atenuantes que fueron alegadas en el procedimiento administrativo; argumento éste sobre el cual resulta conveniente precisar lo siguiente: el referido principio, establece que aún en los casos en que opere cierta discrecionalidad de parte de la Administración, se debe respetar la debida proporcionalidad existente entre el supuesto de hecho que dio lugar al acto administrativo y la finalidad de la norma, a objeto de alcanzar un verdadero equilibrio en el cumplimiento de los fines de la Administración Pública; de allí que es pertinente examinar la situación planteada, a los fines de verificar si la autoridad administrativa actuó de manera comedida en el caso tratado.

Al analizar el presente expediente, se desprende que existieron los hechos que generaron la imposición de la multa cuestionada y que, a diferencia de lo aseverado por el actor, la Administración sí señaló en las resoluciones recurridas que se imponía el monto máximo de la sanción prevista, por apreciar “como circunstancias agravantes el hecho de que el Banco de Venezuela, es reincidente por haber infringido en reiteradas oportunidades las normas para la administración y obtención de divisas durante la vigencia del control cambiario actualmente derogado, tal como se desprende de las Resoluciones de Multas de fechas: 17/03/95, 24/03/95, 11/04/95, 12/04/95, 17/04/95 ...”.

Es claro pues, que la existencia de estos actos administrativos previos de imposición de multa, fue lo que sustentó que la Administración considerara como reincidente al hoy impugnante, y la firmeza o no de los mismos es un asunto escapa del análisis que pueda hacer la Sala en el presente proceso, fundamentalmente por no contar con la documentación necesaria para ello; no obstante, lo que sí se puede indicar es que, de acuerdo con lo se desprende de autos, las referidas resoluciones causaron estado, gozando por tanto, de la ejecutoriedad y ejecutividad propias de los actos administrativos, de allí que era dable a la autoridad administrativa tomarlos como antecedentes y elementos sujetos a valoración a los efectos de emitir la decisión aquí cuestionada.

En vista de lo precedentemente señalado, esta Sala considera que en las resoluciones impugnadas no existe desproporción entre las faltas cometidas y la sanción impuesta, por cuanto los hechos concuerdan perfectamente con los supuestos de las normas que le sirvieron de fundamento, actuando el organismo administrativo apegado a los principios de legalidad y proporcionalidad propios de los actos administrativos. Así se declara.

IV DECISIÓN

Por las consideraciones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la sociedad mercantil BANCO DE VENEZUELA, S.A.C.A. BANCO UNIVERSAL, contra las Resoluciones Nos. HGIF-RC-057 y HGIF-RC-058, dictadas por la Dirección General Sectorial de Inspección y Fiscalización del Ministerio de Hacienda (Hoy Ministerio de Finanzas), en fecha 20 de abril de 1999, así como contra las Planillas de Liquidación Nos. 1828 y 1829, ambas del 22 de abril de 1999.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el presente expediente y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los quince (15) días del mes de octubre del año dos mil tres. Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

El Presidente Ponente,

L.I. ZERPA

El Vicepresidente,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

La Magistrada,

Y.J.G.

La Secretaria,

ANAÍS MEJIA CALZADILLA

Exp. Nº 2001/0052-2001/0055

LIZ/ajc

En diez y seis (16) de octubre del año dos mil tres, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01585.