Cámara Venezolana de la Construcción (CVC), Promotora Parque La Vega, C.A., y Cámara del Urbanismo y de la Construcción del Estado Mérida interponen recurso de nulidad conjuntamente con acción de amparo y medida cautelar innominada contra la Resolución N° 110 de fecha 08.06.2009, dictada por el Ministerio del Poder Popular para Ecosocialismo, Hábitat y Vivienda, publicada en la Gaceta Oficial N° 39.197 de fecha 10.06.2009.

Número de resolución00292
Fecha25 Marzo 2015
Número de expediente2009-1056
PartesCámara Venezolana de la Construcción (CVC), Promotora Parque La Vega, C.A., y Cámara del Urbanismo y de la Construcción del Estado Mérida interponen recurso de nulidad conjuntamente con acción de amparo y medida cautelar innominada contra la Resolución N° 110 de fecha 08.06.2009, dictada por el Ministerio del Poder Popular para Ecosocialismo, Hábitat y Vivienda, publicada en la Gaceta Oficial N° 39.197 de fecha 10.06.2009.

Magistrado Ponente: E.G.R.

Exp. Nº 2009-1056

Mediante escrito presentado ante esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 1° de diciembre de 2009, los abogados Gabriel RUAN S., Emilio PITTIER O., M.d.P.V., A.A. M. y T.A.A.C. (números 8.933, 14.829, 15.106, 73.080 y 97.686 de INPREABOGADO), actuando como apoderados judiciales de: 1) la CÁMARA VENEZOLANA DE LA CONSTRUCCIÓN (CVC) (inscrita su última modificación estatutaria ante el Registro Público del Primer Circuito del Municipio Libertador del Distrito Capital el 19 de agosto de 2008, bajo el N° 7, folio 76, Tomo 8 del Protocolo de Transcripción), 2) la sociedad mercantil PROMOTORA PARQUE LA VEGA C.A. (inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal [hoy Capital] y Estado Miranda en fecha 12 de marzo de 1998, bajo el N° 4, Tomo 51-A-pro.), y 3) la CÁMARA DEL URBANISMO Y DE LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO MÉRIDA (inscrita ante la Oficina de Registro Subalterno del Municipio Libertador del Estado Mérida en fecha 11 de noviembre de 1975, bajo el N° 44, folio 159, Tomo 5, Protocolo 1), ejercieron recurso de nulidad conjuntamente con solicitud cautelar de amparo constitucional y, subsidiariamente, “medida cautelar innominada de suspensión de efectos”, contra la Resolución N° 110 del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LAS OBRAS PÚBLICAS Y VIVIENDA (publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.197 de fecha 10 de junio de 2009) (hoy Ministerio del Poder Popular para Vivienda y Hábitat), a través de la cual se prohibió el cobro de cuotas, alícuotas, porcentajes y/o sumas adicionales de dinero, basados en la aplicación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) o de cualquier otro mecanismo de corrección monetaria, en los contratos que tengan por objeto la adquisición de viviendas, suscritos o por suscribirse por los sujetos comprendidos en el Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat.

El 2 de diciembre de 2009 se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado Emiro García Rosas a los fines de decidir la admisión del recurso y la acción de amparo.

Por sentencia N° 98 del 28 de enero de 2010, la Sala se declaró competente, admitió el recurso y declaró improcedente la medida cautelar de amparo constitucional solicitada.

En fecha 11 de marzo de 2010 se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.

El 16 de ese mismo mes y año el abogado H.I.M. (INPREABOGADO N° 19.739), actuando en su nombre, se hizo parte como tercero interesado y consignó escrito en el que solicitó la nulidad del acto recurrido.

Por auto de fecha 23 de marzo de 2010 el Juzgado de Sustanciación revisó que no se encontraba presente en este caso la causal de inadmisibilidad relativa a la caducidad, por lo que acordó notificar a la Fiscal General de la República, a la Procuradora General de la República y al Ministro del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda; así como librar el cartel de emplazamiento, el cual fue luego expedido el 20 de octubre de 2010, publicado y consignado en autos.

El 2 de noviembre de 2010 se agregó a los autos copia certificada de la sentencia N° 00761 del 28 de julio de 2010, a través de la cual esta Sala declaró improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado.

En fecha 3 de noviembre de 2010 se acordó pasar el expediente a la Sala.

El 4 de noviembre de 2010 el abogado H.I.M., nuevamente presentó escrito en el que solicitó la nulidad del acto impugnado.

En fecha 16 de noviembre 2010 se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado Emiro García Rosas y se fijó la oportunidad para la audiencia de juicio.

El 14 de diciembre de 2010 se dejó constancia de la incorporación a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la abogada T.O.Z., designada por la Asamblea Nacional el 7 de diciembre de 2010, quedando conformada la Sala de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; Magistrados Levis Ignacio Zerpa y Emiro García Rosas y Magistrada T.O.Z.. Igualmente se ordenó la continuación de la presente causa.

En fecha 13 de enero de 2011 se llevó a cabo la audiencia de juicio y se dejó constancia de la comparecencia de la parte recurrente, de la representación judicial del Ministerio Público y del abogado H.I.M., en su condición de tercero interesado, así como de la consignación del escrito de conclusiones y pruebas de la parte recurrente. En la misma oportunidad se ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación y se pasó el 18 del mismo mes y año.

El 10 de febrero de 2011 el referido Juzgado admitió las pruebas de la parte recurrente.

Concluida la sustanciación, el 11 de agosto de 2011 se pasó el expediente a la Sala.

En fecha 22 de septiembre de 2011 se dio cuenta en Sala y se fijó el lapso para la presentación de informes.

El 29 de septiembre de 2011 la representación del Ministerio Público presentó escrito de opinión, y el 5 de octubre de 2011 la parte recurrente consignó el de informes.

En fecha 6 de octubre de 2011 la causa entró en estado de sentencia.

El 11 de octubre de 2011 la parte actora presentó diligencia a través de la cual consignó “el documento denominado ‘Indicadores de la Industria de la Construcción. Cuarto Trimestre de 2010’, al cual se hace referencia en [el] Escrito de Informes, consignado el pasado 5 de octubre…”.

En fecha 10 de noviembre de 2011 se recibió en esta Sala Oficio CJ-074 del 4 del mismo mes y año mediante el cual la Consultora Jurídica Adjunta del Banco Central de Venezuela dio respuesta a la prueba de informes que le fuera solicitada.

El 17 de abril de 2012 se dejó constancia de que la Sala quedó integrada de la siguiente manera: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; el Magistrado Emiro García Rosas y las Magistradas T.O.Z. y M.M.T.. Asimismo, se ordenó la continuación de la causa.

En fecha 15 de enero de 2013 la Sala quedó conformada de la manera siguiente: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidente, Magistrado Emiro García Rosas; las Magistradas T.O.Z. y M.M.T. y el Magistrado E.R.G., hasta tanto fuesen electas por la Sala Plena del M.T. las autoridades integrantes de la Junta Directiva para el período 2013-2015.

El 13 de agosto de 2013 el abogado E.I.M. “actuando en su carácter de tercero interesado” solicitó se dicte sentencia en la presente causa (Negritas del texto).

En fecha 14 de enero de 2014 se dejó constancia que la Sala quedó integrada de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Magistrada Suplente, M.M.T.; Magistrado Suplente E.R.G. y Magistrada Suplente M.C.A.V..

La parte recurrente solicitó en varias oportunidades que se dicte sentencia, siendo la última de ellas en fecha 5 de agosto de 2014.

En fecha 29 de diciembre de 2014 se incorporaron a esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia las Magistradas M.C.A.V., B.G.C.S. y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta, designados y juramentados por la Asamblea Nacional el 28 del mismo mes y año. La Sala quedó integrada por cinco Magistrados, conforme a lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, a saber: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, las Magistradas M.C.A.V. y B.G.C.S. y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta.

En fecha 11 de febrero de 2015 fue electa la Junta Directiva de este Supremo Tribunal, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada M.C.A.V.; las Magistradas Evelyn Marrero Ortíz y B.G.C.S., y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta.

Para decidir, esta Sala observa:

I

ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

La manifestación de voluntad administrativa impugnada es la contenida en la Resolución N° 110 dictada el 8 de junio de 2009 por el Ministro del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda (publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.197 de fecha 10 de junio de 2009) (hoy Ministerio del Poder Popular para Vivienda y Hábitat). Dicho acto administrativo es del tenor siguiente:

DESPACHO DEL MINISTRO, CONSULTORÍA JURÍDICA

NÚMERO 110. CARACAS, 8 DE JUNIO DE 2009

199° Y 150°

RESOLUCIÓN

En ejercicio de las atribuciones que le confieren los artículos 82, 86 y 156 numeral 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como los artículos 38, 77, numerales 4, 13 y 19, numerales 1 y 2 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública Nacional; el artículo 19, numerales 9, 10, 11 y 15 del Decreto sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Nacional; en concordancia con lo previsto en los artículos 5, 6, numerales 1, 2, 3 y 9 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat; y con arreglo a lo dispuesto en el artículo 18 numeral 13 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social.

CONSIDERANDO

Que es deber constitucional del Estado asegurar la efectividad del derecho a la seguridad social y a una vivienda adecuada, propiciando y garantizando los medios para que las familias cuenten con mejores y más favorables condiciones para el funcionamiento, construcción, adquisición o ampliación de sus viviendas.

CONSIDERANDO

Que corresponde al Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda, ejercer la rectoría del Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat a través de su regulación; formulación, ejecución, seguimiento, control y evaluación de políticas, planes, programas y proyectos en materia de vivienda y hábitat, y demás acciones destinadas al desarrollo del Sistema, sin perjuicio de las competencias propias de otros entes u órganos públicos, actuando de acuerdo a los principios que rigen el funcionamiento de dicho sistema y la Administración Pública.

CONSIDERANDO

Que es competencia del Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda, la formulación e implantación de políticas que permitan favorecer modalidades de pago, financiamiento y créditos accesibles a todos los sectores de la sociedad; para la construcción, adquisición, mejora, remodelación y ampliación de viviendas.

CONSIDERANDO

Que es competencia del Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda, dictar actos de contenido normativo en desarrollo del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat.

CONSIDERANDO

Que el mercado inmobiliario venezolano presenta desviaciones que atentan contra los derechos fundamentales de los ciudadanos y ciudadanas a la seguridad social, a una vivienda y hábitat dignos, dada la inclusión de estipulaciones y/o cláusulas abusivas en los contratos que tienen por objeto la adquisición de viviendas construidas, en construcción o por ser construidas, que permiten el cobro de cuotas, alícuotas, porcentajes y/o sumas adicionales de dinero sobre el precio de venta de dichos inmuebles, basados en la aplicación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) o de cualquier otro mecanismo equivalente de corrección monetaria o ajuste por inflación, fuera de los mecanismos o regulaciones previamente establecidos.

CONSIDERANDO

Que la inclusión de este tipo de cláusulas, sin que se tome en cuenta el resto de condiciones preestablecidas en la norma, que regula la materia constituyen un acto injusto y contrario a los principios previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat, en la necesidad de aceptar dichas estipulaciones, soportando la carga de tener que pagar un incremento injustificado, dado que para el momento en que son ofrecidos en venta los inmuebles destinados a vivienda, es evidente que los propietarios, aprovechando su posición de dominio fundada en una desigualdad, proceden a adicionar al precio de venta, producto de su propia evaluación y regulación en el tiempo derivado en la culminación de la obra, el incremento que sufriría el inmueble en su precio, por concepto de inflación.

CONSIDERANDO

Que en la práctica, la regulación contenida en la Resolución N° 98 de fecha 5 de noviembre de 2008, dictada por el entonces Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.055 de fecha 10 de noviembre de 2008, fue desvirtuada en su aplicación por parte de los Productores de vivienda y hábitat.

RESUELVE

Artículo 1. En los contratos que tengan por objeto, bajo cualquier forma o modalidad, la adquisición de viviendas por construirse, en construcción o ya construidas, suscritos o a suscribirse por los sujetos comprendidos en el Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat, se prohíbe el cobro de cuotas, alícuotas, porcentajes y/o sumas adicionales de dinero, basados en la aplicación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) o de cualquier otro mecanismo de corrección monetaria o ajuste por inflación, por lo que a partir de la entrada en vigencia de la presente Resolución, queda sin efecto cualquier estipulación convenida o que se convenga en contravención a lo dispuesto en esta norma.

La prohibición establecida en el presente artículo tendrá aplicación en todo el mercado inmobiliario destinado a la vivienda y hábitat.

Artículo 2. Se ordena que a partir de la entrada en vigencia de la Resolución N° 98, de fecha 5 de noviembre de 2008, dictada por el entonces Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat; es decir, desde el día 10 de noviembre de 2008, todo cobro que se hubiere efectuado por concepto de Índice de Precios al Consumidor (IPC) o de cualquier otro mecanismo de ajuste por inflación o corrección monetaria, después de la fecha convenida por las partes para la culminación de la obra y protocolización del documento de venta, deberá ser restituido íntegra e inmediatamente al comprador respectivo por [el] Sujeto del Sistema, quedando a elección de aquél recibir dicho reintegro en dinero en efectivo o imputarlo al monto adeudado, de ser el caso.

El reembolso a que se refiere el presente artículo deberá ser efectuado en un lapso máximo de diez (10) días continuos contados a partir de la entrada en vigencia de la presente Resolución.

Parágrafo Primero: En el caso de los contratos en los que no se hubiere acordado término para la culminación de la obra y protocolización del documento de venta, este deberá establecerse en un plazo no mayor a cinco (5) días continuos y no se podrá fijar el cobro de cuotas, alícuotas, porcentajes y/o sumas adicionales de dinero, basados en la aplicación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) o de cualquier otro mecanismo de corrección monetaria o ajuste por inflación.

Parágrafo Segundo: Corresponde al Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda, obrando conforme a lo dispuesto en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat, conocer de cualquier denuncia que al respecto se le formule e imponer las sanciones de ley a que haya lugar.

Artículo 3. A partir de la publicación de la presente Resolución los Productores no podrán colocar estipulaciones en los contratos que se celebren, y que permitan su terminación unilateral o prevean la posibilidad para ellos de abstenerse a protocolizar las ventas de inmuebles que hayan pactado con los Sujetos del Sistema, salvo que haya incumplimiento previo de parte de los compradores de lo dispuesto en los contratos suscritos.

Artículo 4. Los Productores de Vivienda y Hábitat en sus promociones y publicidad, así como en los contratos de opción de compraventa, compra venta o documentos equivalentes, deberán indicar expresamente la fecha cierta de culminación de la obra.

Artículo 5. En caso de que la protocolización del documento de venta y subsiguiente entrega del inmueble al comprador se vean de cualquier manera afectados por causa del incumplimiento en la culminación de la obra por parte del Productor de Vivienda y Hábitat, o por cualquier otro motivo imputable a este, el Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda, podrá intervenir a fin de solventar dicha irregularidad, para lo cual tendrá las más amplias potestades investigativas, correctivas y sancionatorias que le corresponden, de acuerdo a lo dispuesto por el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat y demás actos normativos que al efecto se dicten.

Igual potestad tendrá el Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda cuando los Productores de Vivienda y Hábitat y demás Sujetos del Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat incumplan con lo previsto en la presente Resolución, o en cualquier otra norma integrante del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat.

Artículo 6. Sin perjuicio de las competencias que correspondan al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a Bienes y Servicios (INDEPABIS), el Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda, bien sea directamente o a través de cualquier otro órgano o ente que designe al efecto, en coordinación con el Banco Nacional de la Vivienda y Hábitat, asumirá de manera exclusiva el conocimiento de las denuncias que tengan que ver con lo dispuesto en la presente Resolución, pudiendo asimismo ejecutar inspecciones y averiguaciones de oficio o a solicitud de particulares, todo ello con el objeto de determinar si existen o no razones que ameriten la apertura de los procedimientos administrativos sancionatorios a que haya lugar, pudiendo incluso, de considerarlo necesario, solicitar la intervención de las construcciones y obras de que se trate en materia de vivienda y hábitat, conforme a lo previsto en la Ley y en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Artículo 7. A los fines de ejercitar la competencia del Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda a que alude el artículo anterior, se encomienda a la Dirección de Inquilinato, de es[e] Ministerio, recibir denuncias, realizar las averiguaciones e inspecciones a que haya lugar, a fin de determinar si existe elemento de juicio que conlleven a la apertura de un procedimiento sancionatorio por parte del BANAVIH de acuerdo a lo dispuesto en la Ley de Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat.

Artículo 8. Lo dispuesto en esta Resolución deja a salvo los procedimientos y procesos que al respecto y en el ámbito de sus respectivas competencias, se encuentran ventilándose ante los correspondientes organismos administrativos y jurisdiccionales.

Artículo 9. Cualquier trasgresión a lo dispuesto en la presente Resolución será objeto de las sanciones que pudieren corresponderle por fuerza de lo previsto en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat, y demás normativas que resulten aplicables.

Artículo 10. Se deroga la Resolución N° 98 de fecha 5 de noviembre de 2008 (…), así como todas las disposiciones que colidan con la presente normativa.

Artículo 11. La presente Resolución entrará en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.

Comuníquese y Publíquese,

DIOSDADO CABELLO RONDÓN

Ministro

(sic). (Resaltado del acto)

II

FUNDAMENTOS DEL RECURSO

En fecha 1° de diciembre de 2009 los apoderados judiciales de las accionantes interpusieron recurso de nulidad con fundamento en los siguientes argumentos:

Que “el Estado venezolano ha venido apoyando y desarrollando en los últimos años una firme política de desarrollo de viviendas en toda la República, a lo cual se sumó en el año 2005 la promulgación de la Ley de Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat y la Ley Especial del Deudor Hipotecario” (…).

Que “en respuesta y apoyo a tales políticas públicas y con base a los referidos instrumentos legislativos, los promotores y constructores de viviendas han venido contribuyendo al crecimiento del país y al mejoramiento de la calidad de vida de los venezolanos a través de la construcción de viviendas para todos los niveles socioeconómicos de la población”.

Que “el derecho a una vivienda digna y a la calidad de vida son mandatos constitucionales categóricos, los cuales, dadas las características socio-económicas de nuestro país, sólo podrán ser materializados si se le da continuidad al sistema de preventa de inmuebles”.

Que “la inflación es una realidad indiscutible en Venezuela, un fenómeno que afecta a todos por igual (…) y que está formalmente reconocido por el Estado, por las leyes y por la misma jurisprudencia de este M.T. de Justicia”.

Que “negar la inflación en Venezuela, como pareciera haberse plasmado en la nueva Resolución 110 del Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda (publicada en Gaceta Oficial de fecha 10 de junio de 2009), sería negar la realidad de nuestro país y, lo más grave, sería poner en juego la viabilidad misma del sistema de preventa inmobiliaria, el cual representa actualmente el principal mecanismo para dar satisfacción al derecho a una vivienda digna y adecuada”.

Que “el ajuste del IPC o INPC no supone una utilidad de los promotores o constructores. El INPC es sólo un mecanismo de ajuste al cual los promotores y constructores se ven en la necesidad de acudir ante el aumento sostenido de los precios y costos de construcción, ajuste sin el cual no sería posible terminar los proyectos. Es más, el INPC es en realidad un mecanismo de ajuste incompleto, toda vez que el mismo se encuentra por debajo de los índices reales de inflación y por debajo de las variaciones”.

Que “el sistema de preventa supone la posibilidad de adquisición de vivienda en condiciones preferentes a las que se requerían de acudirse al sistema de créditos bancarios o hipotecarios, toda vez que el pago de la inicial puede fraccionarse y los aportes en preventa se revalorizan a mayor ritmo que la inflación”.

Que “el comprador de un inmueble bajo el sistema actual de vivienda puede vender en su momento (con absoluta libertad) y ajustar por inflación los saldos deudores del precio de su vivienda, pudiendo incluso vender por encima de dicha inflación según los precios del mercado, obteniendo en consecuencia una plena recuperación de su inversión y hasta obteniendo una utilidad”.

Que “así como los compradores tienen derecho a ajustar por inflación o mercado los precios de su vivienda al venderla, lógicamente los promotores y constructores deben tener la posibilidad de realizar dicho ajuste a la hora de vender y construir bajo el sistema de preventa, pues lo contrario supondría no sólo una desigualdad o discriminación inconstitucional, sino que impediría el derecho a obtener un lucro razonable y, en último término, haría imposible el ofrecer y terminar la construcción de viviendas bajo el referido sistema de preventa” (sic).

Que “la eliminación radical del INPC en el sistema de preventa de inmuebles, lejos de beneficiar al pueblo venezolano más bien generaría indeseables perjuicios sociales, pues se estaría haciendo inviable el mecanismo más importante con el que actualmente cuenta el sector inmobiliario nacional para construir y ofrecer viviendas accesibles a los ciudadanos”.

Que “con la reciente Resolución 110, se ha establecido una regulación prohibitiva del INPC que, en nuestro criterio, no sólo refleja un exceso inconstitucional violatorio de los derechos de igualdad y libertad económica de las empresas promotoras y constructoras, sino que la misma también puede ser atentatoria del propio derecho a la vivienda, toda vez que (…) generará una evidente disminución en la construcción de viviendas”.

Que la resolución impugnada “además de ser socialmente inconveniente, es contraria a derecho, por lo que este Honorable Tribunal debe declararla nula, o en todo caso, establecer una interpretación constitucional de la misma, toda vez que desconocer de plano la inflación y negar radicalmente los ajustes por INPC en nuestro país es una medida desproporcionada y contraria a los principios y derechos constitucionales”.

Que la resolución impugnada “al prohibir la corrección monetaria o ajuste por inflación -incluso en aplicación de índices oficiales, tales como el Índice Nacional de Precios al Consumidor o el Índice de Precios de Insumos para la Construcción- en los contratos cuyo objeto sea la adquisición de viviendas por construirse, en construcción o ya construidas”, establece una restricción injustificable e irrazonable que atenta contra el ejercicio de la actividad de producción de viviendas, y viola el derecho a la libertad económica consagrado en el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de la cual “queda en manos de los individuos la elección de sus fines vitales y de los medios alcanzarlos; se trata de una libertad para ‘ganarse la vida’ de forma autónoma respecto del Estado” (sic).

Que el derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad establecido en el artículo 20 de la Constitución, “se manifiesta de forma concreta a través de la autonomía de la voluntad de las partes prevista en el artículo 1.159 del Código Civil, y que “cualquier pretensión de nulidad o prohibición sobre de las cláusulas sobre ajuste por inflación es totalmente infundada, toda vez que los productores de vivienda han establecido dichas cláusulas de común acuerdo con los adquirientes (…) ello no para lograr un enriquecimiento sin justa causa o abusando de su derecho, sino más bien para poder lograr un equilibrio contractual…”.

Que “la resolución impugnada va destinada a desconocer o anular cláusulas libremente acordadas por las partes, con pleno conocimiento de las consecuencias de las obligaciones contraídas, lo cual es contrario al principio de la libertad contractual, a lo cual se suma el principio de que las partes deben cumplir de buena fe lo expresado en el contrato y a todas las consecuencias que deriven del mismo”.

Que “en las opciones de compra de bienes inmuebles (preventa), los eventuales adquirientes están debidamente advertidos de que debido al proceso inflacionario en Venezuela el precio del inmueble podría modificarse hasta la firma de la opción de compra y la emisión del permiso de habitabilidad, ajustes que resultan razonables y necesarios por el inevitable impacto que tiene la inflación en el ciclo de preventa, el cual puede durar alrededor de 2 años, lo cual reconocen perfectamente los compradores. Además, como es sabido, los aportes de la preventa se revalorizan a un ritmo mejor que la inflación, y que, incluso, lo podrán vender en cualquier momento a precio de mercado, el cual está por encima de los ajustes que pagaron por motivo de la inflación”.

Que “los ajustes por inflación en la preventa de inmuebles, son cláusulas indispensables para mantener el equilibrio del contrato, las cuales nunca generan, caso alguno, una onerosidad excesiva o situación abusiva en contra del comprador…”.

Que “los avalúos practicados a los inmuebles terminados antes de su entrega al comprador, de ordinario revelan que el valor de esos inmuebles es siempre superior al precio pagado por el adquiriente luego de aplicar los mecanismos de corrección monetaria, razón por la cual, objetivamente, habría que concluir que bajo ningún concepto la referida corrección es abusiva o injusta para el comprador…”.

Que los artículos 115 y 116 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela garantizan la propiedad privada y el principio de la “no confiscatoriedad”, además prevé que solo por razones de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización puede ser declarada la expropiación de un bien.

Que la resolución impugnada al prohibir el cobro de “cuotas, alícuotas, porcentajes y/o sumas adicionales de dinero, basados en la aplicación del Índice de Precios al Consumidor (IPC)…” y que a partir de su vigencia quedaba sin efecto “cualquier estipulación convenida a lo dispuesto en esta norma (…), tiene un efecto confiscatorio, lesivo de la propiedad privada y, por lo tanto, contrario a lo dispuesto por nuestro Texto Fundamental.

Que la resolución impugnada “traslada injustificadamente el costo de la inflación a los productores de vivienda, lo cual, además de eliminar el equilibrio económico contractual, implica una transferencia forzosa de la propiedad sin indemnización alguna, no precedida por un proceso judicial, y establecida por medio de un acto de rango sublegal”.

Que “la eficacia retroactiva que inconstitucionalmente se atribuyó a la Resolución N° 110”, impide a los productores cobrar los montos causados antes de su publicación, pues el derecho a cobrar la acreencia ya causada fue suprimido por la resolución.

Que la resolución impugnada “viola flagrantemente el principio de reserva legal antes comentado, pues, sin contar con autorización expresa y suficiente del legislador para hacerlo, reguló de manera directa materias que son propias o inherentes al contrato de adquisición de viviendas, desconociendo la autonomía de la voluntad de las partes…”.

Que “si bien el Decreto con Rango y Fuerza de Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat faculta expresamente (…) al Ministerio (…) para ‘Dictar actos de contenido normativo en el desarrollo del presente Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley’, dicha atribución no resulta suficiente ni apta para habilitar la emanación de un instrumento jurídico del tenor, contenido o alcance del impugnado” que afecte los contratos de adquisición de vivienda, y que “tampoco podría hacerlo, pues, dicha Ley (…) no tiene carácter orgánico”.

Que para fundamentar la resolución impugnada “el Ministro (…) ha invocado las disposiciones de la Constitución que prevén las atribuciones del Poder Nacional en materia de vivienda y de seguridad social, así como también las normas del Decreto Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat, del Decreto Ley de Reforma de la Ley Orgánica de la Administración Pública Nacional y del Decreto Ejecutivo Sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Nacional, pero según la interpretación de las normas en armonía y conformidad con la Constitución, esas normas invocadas no podrían dar competencia al Ministro mencionado para dictar disposiciones en materias reservadas a la competencia exclusiva del legislador, es decir en las materias de reserva legal (…) las cuales restringen principalmente la libertad económica y de contratación de los particulares…”.

Que la “Resolución 110 ha buscado fundamento en los numerales 9, 10, 11 y 15 del artículo 19 del Decreto Ejecutivo Sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública, para imponer severas restricciones a la libertad económica, a la libertad de contratación y al derecho de propiedad en la actividad de construcción y adquisición de viviendas. Dichas normas, además de tener carácter reglamentario, no tienen el propósito de conferir base legal ni competencia a la potestad reglamentaria inferior del Ministerio autor de la Resolución, para dictar esa regulación…”.

Que la Resolución impugnada infringe el derecho constitucional a la vivienda desde que inhibe considerablemente la posibilidad económica de seguir proveyendo de este importante bien a los sujetos que lo demandan, suponiendo una enorme baja en el número de viviendas que se construyen al año.

Que en el supuesto negado de que no proceda la declaratoria de nulidad con base en los vicios antes citados, solicitan a esta Sala considerar que ha ocurrido un serio menoscabo a la confianza legítima de los miembros de la Cámara Inmobiliaria de Venezuela, así como de los productores y promotores de viviendas, ya que se pretende dejar sin efecto cualquier estipulación convenida o por convenirse en contravención a la prohibición de pagos de sumas de dinero por concepto de corrección monetaria o ajuste por inflación, “por cuanto ha existido una seria expectativa plausible acerca de la licitud de la inclusión de tales estipulaciones antes del dictado de la Resolución 110”.

Esgrimieron igualmente que el acto objetado incurre en el vicio de falso supuesto de derecho toda vez que “su contenido no fue consultado con las comunidades y la colectividad en general siguiendo lo previsto en el artículo 138 y siguientes de la Ley Orgánica de Administración Pública y en el artículo 62 Constitucional.

Finalmente solicitaron la declaratoria con lugar del recurso ejercido.

III

OPINIÓN FISCAL

El 29 de septiembre de 2011 la abogada E.M.T.C. (N° 39.288 del INPREABOGADO), actuando como Fiscal Provisorio de la Fiscalía Primera del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia, consignó escrito de opinión, en los siguientes términos:

Que “El contenido de los considerandos transcritos [del acto administrativo impugnado] conducen a esta representación fiscal a sostener que la Resolución recurrida, se manifiesta como una consecuencia directa del carácter preeminente y fundamental otorgado por el Texto fundamental al derecho a la vivienda, dentro del m.d.E. democrático y social de Derecho y de Justicia, consagrado en el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…”.

Que “Resulta evidente pues, que el Estado venezolano siendo democrático y social, puede y debe intervenir en su entorno económico y social, con la finalidad de corregir las desigualdades, convirtiéndose en un instrumento para la realización de la justicia social”.

Que “el Ministerio Público considera que el Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda al dictar el acto recurrido, intervino en la economía, ordenando y limitando el derecho a la libertad económica, para proteger el mercado inmobiliario, acometiendo las obligaciones legales que recaen sobre la Administración como consecuencia de la cláusula de Estado Social, lo que evidencia la improcedencia de las denuncias referidas a la violación del derecho a la libertad económica, del principio de la autonomía de la voluntad de las partes, así como de los derecho a la propiedad y a una vivienda digna”.

Asimismo expresó la representación fiscal que “en relación a la confiscatoriedad alegada por la parte recurrente, que la prohibición de cobrar cantidades basadas en los Índices de Precios al Consumidor (IPC) o en cualquier otro tipo de índice inflacionario, no beneficia directamente al Estado, ya que las cantidades dejadas de percibir por los Productores de Vivienda en base a dichos cobros no ingresan al patrimonio de la República, sino que por el contrario, pretenden proteger el patrimonio de los ciudadanos de los abusos que se habían venido produciendo en dicha materia”.

Con respecto a la falta de consulta pública de la Resolución impugnada el Ministerio Público, luego de citar sentencia de esta Sala, expresó que “la representación judicial de las recurrentes no alegó ni probó en autos que sus representadas hubiesen solicitado la inscripción ante el citado Registro”.

En cuanto a la incompetencia alegada por las recurrentes opinó el Ministerio Público que el órgano recurrido tiene competencias específicas en el área de vivienda y hábitat, las cuales le son atribuidas por las normas mencionadas expresamente en el acto impugnado.

En cuanto a la aplicación retroactiva de la Resolución impugnada mencionó que esta “no hizo mas que establecer expresamente la consecuencia jurídica del incumplimiento de lo allí dispuesto”, pero sin embargo consideró que en aquellos contratos suscritos antes de la vigencia de dicho acto sí se estaría aplicando retroactivamente una norma “que va en detrimento de los derechos de aquellos sujetos que convinieron en una venta que se materializaría con posterioridad al 10 de junio de 2009, ya que los contratantes no pudieron prever la entrada en vigencia de dicho dispositivo…” y que, en consecuencia se estaría aplicando la ley nueva a hechos consumados o situaciones en curso.

Finalmente solicitó se declare sin lugar el recurso.

IV

ANÁLISIS DEL ASUNTO

- Punto preliminar: solicitud de intervención en el presente juicio

Como pronunciamiento preliminar corresponde a esta Sala hacer referencia a la solicitud expuesta el 16 de marzo de 2010 por el abogado H.I.M., cuando acudió ante esta Sala con la finalidad de hacerse parte en el presente proceso como tercero interesado en la nulidad del acto administrativo objetado, afirmando que actuaba en su propio nombre “con la finalidad de plantear formal recurso contencioso administrativo de efectos generales contenido en la Resolución [impugnada]”.

A los fines de resolver la intervención propuesta es relevante remitirse a lo dispuesto en el artículo 370.3 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión expresa del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el cual consagra que:

Los terceros podrán intervenir, o ser llamados a la causa pendiente entre otras personas, en los casos siguientes:

(…Omissis…)

3°) Cuando el tercero tenga un interés jurídico actual en sostener las razones de alguna de las partes y pretenda ayudarla a vencer en el proceso

. (Negritas de la Sala)

Con respecto a la norma in commento resulta pertinente destacar lo señalado por esta Sala en sentencia Nº 966 del 8 de agosto de 2013, al pronunciarse respecto a las adhesiones en los recursos de nulidad, la cual hace referencia a este específico punto dentro de los juicios de nulidad ejercidos contra actos administrativos de efectos generales. Así, en dichos fallos se indicó lo siguiente:

(…) en anteriores oportunidades la Sala se ha pronunciado sobre el tema (Vid. Sentencias N° 949 del 25 de junio de 2003, ratificada, entre otras, en las decisiones Nos. 230 y 1.780 de fechas 10 de marzo de 2010 y 15 de diciembre de 2011, respectivamente), señalando que los terceros, entre otras personas, pueden intervenir en los procesos pendientes, en unos casos voluntariamente, pretendiendo, total o parcialmente, la cosa o derecho litigioso (intervención excluyente: tercería y oposición a medidas de embargo; ordinales 1° y 2°, artículo 370 del Código de Procedimiento Civil); en otros, forzadamente llamados por la parte o por el juez (ordinales 4° y 5° del artículo 370 y 661 eiusdem); y, por último, entre otros supuestos, espontáneamente (intervención adhesiva), para sostener las razones de algunas de las partes, por “un interés jurídico actual”, para ayudarla a vencer en el proceso (ordinal 3° artículo 370).

Ahora bien, en casos en los que se pretende la nulidad de un acto administrativo de efectos generales, la legitimación activa corresponde a cualquier persona plenamente capaz, sea esta natural o jurídica, que resulte afectada o lesionada en sus derechos e intereses. En tal sentido, le bastará demostrar su interés, sea este directo o indirecto, individual o colectivo a quien ejerza o pretenda ejercer la acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad contra un acto administrativo de efectos generales, sin tener que comprobar que le asiste un derecho subjetivo o un interés personal, legítimo y directo para impugnar el acto demandado.

En efecto, actualmente el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, consagra que están legitimadas para actuar en la Jurisdicción Contencioso Administrativa todas las personas que tengan un interés jurídico actual,

Por lo tanto, una vez advertida la cualidad que tiene toda persona (natural o jurídica) legalmente capaz, que se vea afectada en sus derechos e intereses de forma directa o indirecta, para solicitar la nulidad de un acto administrativo de efectos generales, debe determinarse la forma como puede intervenir en un proceso de esta naturaleza

.

De cara a lo anterior es menester indicar que en los escritos presentados ante esta Sala por el abogado H.I.M., en los cuales pretende adherirse a la causa conforme a lo previsto en el ordinal 3° del artículo 370 del Código de Procedimiento Civil, no expresa las razones que sustenten ante esta Sala de qué forma, directa o indirectamente, se encuentra afectado en su esfera jurídica por el acto administrativo objetado. Tampoco acompañó la parte interesada a dichos escritos medios probatorios que evidencien la situación jurídica particular en que se encuentra con respecto a dicho acto administrativo o de qué forma le afecta su aplicación. En efecto el mencionado ciudadano se limitó a exponer los vicios que, en su criterio, adolece el acto administrativo impugnado ab initio por las recurrentes, sin indicar ni demostrar a este Alto Tribunal de qué forma se puede ver beneficiado por la nulidad de este.

Con base en las consideraciones expuestas, al no evidenciarse el interés jurídico actual del abogado H.I.M. en el recurso de nulidad bajo estudio, la Sala declara inadmisible la solicitud de intervención de tercero del mencionado ciudadano. Así se determina.

- Fondo del asunto

Incompetencia del Ministro accionado para dictar el acto administrativo impugnado

Dado que la estimación de la incompetencia del funcionario que dictó la resolución impugnada podría eventualmente obstar el estudio de las demás denuncias, esta Sala procederá a analizarla de forma preferente. Para ello observa que la parte accionante sostuvo que para fundamentar la resolución impugnada “el Ministro (…) ha invocado las disposiciones de la Constitución que prevén las atribuciones del Poder Nacional en materia de vivienda y de seguridad social, así como también las normas del Decreto Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat, del Decreto Ley de Reforma de la Ley Orgánica de la Administración Pública Nacional y del Decreto Ejecutivo Sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Nacional, pero según la interpretación de las normas en armonía y conformidad con la Constitución, esas normas invocadas no podrían dar competencia al Ministro mencionado para dictar disposiciones en materias reservadas a la competencia exclusiva del legislador, es decir en las materias de reserva legal (…) las cuales restringen principalmente la libertad económica y de contratación de los particulares…”.

Asimismo destacó que la “Resolución 110 ha buscado fundamento en los numerales 9, 10, 11 y 15 del artículo 19 del Decreto Ejecutivo Sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública, para imponer severas restricciones a la libertad económica, a la libertad de contratación y al derecho de propiedad en la actividad de construcción y adquisición de viviendas. Dichas normas, además de tener carácter reglamentario, no tienen el propósito de conferir base legal ni competencia a la potestad reglamentaria inferior del Ministerio autor de la Resolución, para dictar esa regulación…”.

A los fines de resolver la denuncia en cuestión es menester indicar que el vicio de incompetencia se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un acto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe quedar precisado, de manera clara y evidente, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico. La competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un acto para el cual está legalmente autorizada y ésta debe ser expresa, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta, los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta.

Tanto la doctrina como la jurisprudencia de esta Sala (vid. sentencia Nº 982 del 1° de julio de 2009, ratificada en reciente sentencia Nº 376 del 20 de marzo de 2014) han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades: la usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones.

La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto.

Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que consagran, por una parte, el principio de separación de poderes, según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra parte, que sólo la Ley define las atribuciones del Poder Público, y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.

Finalmente, la extralimitación de funciones se produce cuando la autoridad administrativa ejerce poderes que no le han sido expresamente atribuidos por norma expresa, ni que pueden deducirse de la atribución legal, es decir, cuando un ente determinado se excede en el ejercicio de competencias que tiene atribuidas por el ordenamiento jurídico, violando la ley atributiva de competencia. De allí que, en estos casos, el acto administrativo se ve afectado en uno de sus elementos subjetivos como lo es la competencia, la cual también constituye uno de los elementos fundamentales de la organización administrativa.

Expuesto lo anterior es relevante indicar que la facultad de intervenir en actividades que impliquen el ejercicio del derecho constitucional a la vivienda le viene dado al Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda de lo dispuesto en el artículo 156, numeral 23, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que consagra que es de la competencia del Poder Público Nacional las políticas nacionales y la legislación en materia de vivienda. De hecho entre los considerandos de la Resolución N° 110 impugnada se menciona que, como rector del Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat, a dicho Ministerio le corresponde la regulación, formulación de políticas, establecimiento de planes destinados al ejercicio del derecho a la vivienda ínsito en los motivos del acto objetado.

En adición a lo anterior cabe traer a colación lo dispuesto en los numerales 9, 10, 11 y 15 del artículo 19 del Decreto sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Nacional, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.164 del 23 de abril de 2009, que consagra:

Son competencias del Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda:

(…omissis…)

9. Ejercer la rectoría del Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat.

10. La regulación, formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de la política integral del Estado en materia de vivienda y hábitat, en coordinación con los demás órganos y entes de la Administración Pública Central y Descentralizada;

11. El diseño, implementación, ejecución, seguimiento y evaluación del conjunto orgánico de políticas, normas operativas e instrumentos que garanticen la unidad de la acción del Estado en materia de vivienda y hábitat, y el uso apropiado de los recursos destinados a financiar el régimen;

(…omissis…)

15. Coordinar la actuación de los órganos y entes ejecutores de la política de vivienda y hábitat, nacionales, regionales y municipales

.

De la lectura de las normas anteriores esta Sala advierte que, contrariamente a lo alegado por la parte actora, su contenido precisamente brinda la cobertura legal requerida a la actuación administrativa impugnada, en el sentido de que faculta al titular del despacho ministerial accionado para tomar todas las medidas necesarias en ese sector, todo ello en el marco del ejercicio de la rectoría del Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat, creado precisamente para garantizar la satisfacción progresiva del derecho a la vivienda (artículo 27 de la Ley de Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat).

En abundancia a lo anterior esta Sala no deja de mencionar que el artículo 44 de la Ley de Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat consagra en su encabezado la actuación del Ministerio accionado en asuntos como el planteado en el caso sub examine del siguiente modo:

El Ministerio con competencia en materia de vivienda y hábitat ejercerá la rectoría del Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat (…). Tendrá un rol estratégico, de establecimiento de políticas públicas en los ámbitos nacional, regional y municipal, y de líneas maestras para el desarrollo del Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat, de seguimiento y monitoreo de la ejecución programática, física y financiera, así como la coordinación de todas las instancias organizativas y territoriales

.

Dentro del contexto legal esbozado no existen dudas para esta Sala acerca de la competencia que tenía el Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda, como órgano rector de la Administración Pública Nacional en materia de regulación, formulación y seguimiento de políticas públicas en materia de vivienda, dentro de la cual obviamente se encuentra inserta la potestad de dictar la normativa necesaria para lograr la efectividad del derecho a la vivienda, estableciendo condiciones más favorables para el funcionamiento, construcción, adquisición y financiamiento de viviendas, por lo que la competencia para normar en ese sentido le venía dada por el aludido artículo 156 constitucional, por el citado Decreto sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Nacional, así como la Ley de Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat.

Siendo entonces el Ministerio del Poder Popular para Vivienda y Hábitat el responsable del manejo, regulación y supervisión de todo lo relacionado con el derecho a la vivienda, se encuentra perfectamente habilitado constitucional y legalmente para dictar medidas que propendan a la protección de dicho derecho constitucional, a través de las cuales, como se lee en el acto administrativo impugnado, pongan orden a situaciones irregulares que se venían sucediendo en torno a la suscripción de contratos de opción a compra contentivos de cláusulas que a primeras luces parecieran ser abusivas.

Como consecuencia de lo anterior debe desestimarse el argumento bajo análisis ya que se demostró con las normas antes citadas, que el entonces Ministro del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda sí tenía, como en efecto esa era su función, la potestad de dictar actos administrativos en los términos que lo decidió, tal como fue dictaminado por esta misma Sala en sentencia N° 1139 del 16 de octubre de 2013, en un caso similar al de autos donde se impugnó la misma resolución bajo estudio, criterio que se reitera en esta oportunidad. Así se determina.

Denuncias de infracciones constitucionales (derecho a la libertad económica, derecho a la propiedad, derecho a la vivienda) y denuncias de vulneración del principio a la autonomía de las partes y principio de inmutabilidad de los contratos, irretroactividad de la ley e infracción del principio de la reserva legal:

Visto que la extensa argumentación de las accionantes en relación con las denuncias de infracciones constitucionales (derecho a la libertad económica, derecho a la propiedad, derecho a la vivienda) y denuncias de vulneración del principio a la autonomía de las partes, principio de inmutabilidad de los contratos, irretroactividad de la ley e infracción del principio de la reserva legal, gira en torno a las mismas circunstancias de hecho y de derecho, esta Sala procederá a efectuar un análisis global con respecto a las mencionadas delaciones.

Así pues, a los fines de verificar la presencia de algunas de las infracciones anteriormente denunciadas es menester para esta Sala traer a colación -tal como lo hizo en decisión N° 1139 del 16 de octubre de 2013, donde se impugnó el mismo acto administrativo aquí estudiado- que la Administración, para fundamentar la resolución objetada se basó en que el mercado inmobiliario venezolano presentaba desviaciones que atentaban contra los derechos fundamentales de los ciudadanos y ciudadanas a una vivienda y un hábitat dignos, debido a la inclusión de estipulaciones y/o cláusulas abusivas en los contratos que tenían por objeto la adquisición de viviendas construidas, en construcción o por ser construidas, en los cuales se solía estipular el cobro de cuotas, alícuotas, porcentajes y/o sumas adicionales de dinero sobre el precio de venta de dichos inmuebles, basados en la aplicación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) o de cualquier otro mecanismo equivalente de corrección monetaria o ajuste por inflación.

Asimismo la resolución accionada consideró que la inclusión contractual de cobros como los mencionados constituía un acto injusto y contrario a los principios previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley que regula el Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat, soportando los afectados la carga de tener que pagar un incremento injustificado, dado que para el momento en que eran ofrecidos en venta los inmuebles destinados a vivienda, era evidente que los promotores de tal actividad, aprovechando su posición de dominio fundada en una desigualdad, procedían a adicionar al precio de venta, producto de su propia evaluación y regulación en el tiempo derivado en la culminación de la obra, el incremento que sufriría el inmueble en su precio, por concepto de inflación, motivo por el cual el Ministerio accionado razonó que la Resolución N° 98 de fecha 5 de noviembre de 2008, dictada por el entonces Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.055 de fecha 10 de noviembre de 2008 (que reguló también el tema relativo al cobro del IPC), fue desvirtuada en su aplicación por parte de los productores de vivienda y hábitat.

Teniendo en consideración el fundamento de la resolución objetada es necesario traer a colación que el concepto de Estado Social de Derecho persigue la armonía entre las clases, evitando que una clase dominante, por tener el poder económico, político o cultural, abuse y subyugue a otras clases o grupos sociales, impidiéndoles el desarrollo y sometiéndolas a la pobreza y a la ignorancia; a la categoría de explotados naturales y sin posibilidad de redimir su situación. Así pues el Estado Social debe tutelar a personas o grupos que en relación con otros se encuentran en estado de debilidad o minusvalía jurídica, por lo que la sección del Texto Fundamental que puede denominarse la Constitución Económica tiene que verse desde una perspectiva esencialmente social (Vid. sentencia de la Sala Constitucional de este M.T. N° 85 del 24 de enero de 2002).

En estricta relación con lo anterior se debe mencionar que el Estado Social viene a reforzar la protección jurídico-constitucional de personas o grupos que se encuentren ante otras fuerzas sociales o económicas en una posición jurídico-económica o social de debilidad. Es allí precisamente donde el Estado está obligado a proteger a los débiles, a tutelar sus intereses amparados por la Constitución, sobre todo a través de los Tribunales; y frente a los fuertes, tiene el deber de vigilar que su libertad no sea una carga para todos. Como valor jurídico, no puede existir una protección constitucional a expensas de los derechos fundamentales de otros.

Ahora bien, como se mencionó en la decisión de la Sala Constitucional antes mencionada, este concepto de Estado Social de Derecho no está limitado a los derechos sociales que la Constitución menciona expresamente como tales, ya que de ser así dicho Estado Social fracasaría, de allí que necesariamente se haya vinculado con los derechos económicos, culturales y ambientales.

Cónsono con lo anterior, inherente al Estado Social de Derecho es el concepto de interés social, el cual es un valor que persigue equilibrar en sus relaciones a personas o grupos que son, en alguna forma, reconocidos por la propia ley como débiles jurídicos, o que se encuentran en una situación de inferioridad con otros grupos o personas, que por la naturaleza de sus relaciones, están en una posición dominante con relación a ellas, por lo que si en esas relaciones se les permitiera contratar en condiciones de igualdad formal, los poderosos obligarían a los débiles a asumir convenios o cláusulas que los perjudicarían o que obrarían en demasía en beneficio de los primeros, empobreciendo a los segundos.

Como consecuencia de lo anterior el Estado Social de Derecho contenido en las normas constitucionales tiene como norte dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía, así como limitar legalmente la libertad económica por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otros de interés social (artículo 112 constitucional).

De esta forma debe entenderse que las restricciones legales a la libertad económica, son inherentes a la existencia del Estado Social de Derecho y su meta de proteger a las personas ante las conductas desequilibrantes tendentes a explotar a sectores débiles de la población. Por tal motivo, cuando los particulares obren en áreas de interés social (como en este caso, la vivienda) tienen la obligación irrestricta de cumplir con su responsabilidad social, lo que implica no solo ceñirse al cumplimiento de la ley, sino propender a la paz social, contribuir a la armonía, deber además de los ciudadanos -y no solo del Estado- a tenor del artículo 132 constitucional.

Ese Estado Social de Derecho rige las relaciones jurídicas entre proveedores de bienes y servicios y usuarios, relación en la cual no existe una igualdad real, por cuanto, aun cuando esa prestación de bienes y servicios derive de la libre autonomía de las partes en contratar, no es menos cierto que los consumidores se encuentran frente al empresario como débiles económicos sometidos a las cláusulas contractuales impuestas por estos. Y es por ello que, adaptándose a las previsiones constitucionales que pregonan lo antes expuesto, las normas que se dicten para regular tales relaciones jurídicas deben propender a aminorar esa desigualdad, protegiendo a los particulares de eventuales condiciones abusivas.

Todo lo anteriormente indicado cobra mayor relevancia cuando se está frente al derecho a la vivienda consagrado en el artículo 82 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, protegido no solo por el Texto Fundamental sino a través de la creación de un engranaje administrativo constituido tanto por organismos públicos [Ministerio del Poder Popular para Vivienda y Hábitat, Banco Nacional de Vivienda y Hábitat (BANAVIH), Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat, entre otros], como por normas integrantes del ordenamiento jurídico tendientes a regular y garantizar todo lo relacionado con la obtención y disfrute de ese derecho constitucional.

En ese sentido los Poderes Públicos están habilitados para la regulación del ejercicio de la libertad económica, con la finalidad del logro de algunos de los objetivos de interés social que menciona el artículo 112 constitucional, conciliándose así el reconocimiento a la libertad económica con otras normas fundamentales que justifican la intervención del Estado en la economía, tomando en cuenta que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra un sistema de economía social de mercado, donde se encuentra inserta la protección al consumidor y al usuario. En efecto en concordancia con el sistema de economía social que asumió el Texto Constitucional, el constituyente admitió que la libertad económica podía ser limitada para la protección de los derechos de esos consumidores y usuarios (Vid. sentencia de la Sala Constitucional N° 2641 de 1° de octubre de 2003).

Siendo entonces el Ministerio del Poder Popular para Vivienda y Hábitat el responsable del manejo, regulación y supervisión de todo lo relacionado con el derecho a la vivienda, se encuentra perfectamente habilitado constitucional y legalmente para dictar medidas que propendan a la protección de dicho derecho constitucional, a través de las cuales, como se lee en el acto administrativo impugnado, pongan orden a situaciones irregulares que se venían sucediendo en torno a la suscripción de contratos de opción a compra contentivos de cláusulas que a primeras luces parecieran ser abusivas.

A juicio de esta Sala, no tendría sentido regular una situación anómala a futuro sin dársele solución a las situaciones perjudiciales ya producidas como consecuencia de haberse excedido un empresario en los límites del ejercicio de su propio derecho a la libertad económica, en perjuicio del más débil. No tendría sentido pues, ponerle fin a una situación que no debió haberse producido, si por el contrario no se consagran los mecanismos idóneos para subsanar los vicios suscitados en una práctica excesiva de la economía de mercado por parte, en este caso, de constructoras, promotores inmobiliarios y afines, los cuales valiéndose de que en la etapa de contratación masiva a través de contratos modelos no existe negociación con la parte débil (en este caso el adquiriente del inmueble), diseña una serie de cláusulas que reportan ventajas indiscriminadas a favor de uno solo de los contratantes en menoscabo del otro.

En este punto es importante mencionar que en los contratos es importante que funcione el principio de conformidad. No es cierto entonces que por el hecho de que una persona sea capaz, ello implica que funcione a plenitud y validez el principio de la autonomía de la voluntad en los contratos que contengan cláusulas abusivas que no puedan ser negociadas por los contratantes, sino solo impuestas por quien ofrece el servicio o producto. El error y el dolo, son causas de nulidad de contratos efectuados por personas capaces, más aún cuando consideramos involucrado un derecho constitucional como lo es el derecho a la vivienda, donde hay que tener en cuenta que deberá privar el interés del consumidor y/o usuario por sobre el interés individual de una actividad económica específica, en el caso de autos la actividad desarrollada por las empresas recurrentes en relación con la oferta de inmuebles y el establecimiento del precio de venta.

En consecuencia, se considera menoscabado el principio en referencia cuando una de las partes contratantes se encuentra en una situación de franco debilitamiento frente a la superioridad del estipulante de las cláusulas consideradas como abusivas, observándose un claro descalabro en la voluntad del primero, en lo atinente a determinar tanto la posibilidad de contratación, como para establecer el contenido contractual. De manera tal que esta preponderancia abusiva de quien ostenta una posición más fuerte en el negocio a celebrarse influye negativamente en la conformidad mutua que normalmente existe en las contrataciones paritarias, donde ambas partes concurren en igualdad de condiciones en la formación de la voluntad contractual.

En la categoría de contratación donde se insertan los contratos tipo, analizados en el presente fallo, prevalece la característica de la parte predisponente, la cual es precisada a declarar su aceptación, circunstancia propia de la contratación masiva, donde está excluida la voluntad de una de las partes, produciéndose un desequilibrio en la igualdad y libertad económica, ya que una de las partes establece los términos del contrato, fija todas sus cláusulas, y a la otra sólo le queda la alternativa de aceptar o no aceptar, de adherirse o no a la oferta y, en ocasiones, de rechazarla (como en los casos de mediar un monopolio de jure o de facto en manos de la otra parte).

De esta forma la libertad contractual del adherente se limita, en su caso, a la autodecisión (facultad de contratar o no contratar), pero ni siquiera esta existe cuando se trata de bienes imprescindibles que son ofrecidos en el mercado únicamente mediante contratos por adhesión, desapareciendo la autorregulación y conformidad mutua de las partes manifestada en la facultad de concertar las cláusulas del contrato, situación muy común en las contrataciones en masa que efectúan los promotores inmobiliarios, como se observa en el caso sub examine, donde suelen imponerse cláusulas contractuales de naturaleza abusiva. En efecto las exigencias de la contratación en masa, por demás frecuente en la actual comercialización de bienes y servicios y aceleración del consumo, han llevado a la difusión de cláusulas que tienden a modificar las obligaciones mutuas.

Tomando en consideración lo anterior vale mencionar que la delimitación por parte de la Administración del grado en que el derecho a la libertad económica o de libre empresa se garantice en un caso particular no es una restricción a este, dado que ese derecho constitucional a la libertad económica no implica el ejercicio desmesurado y arbitrario del mismo, debiendo siempre circunscribirse a las obligaciones y responsabilidades derivadas de la economía y justicia social, dejando siempre prevalecer el interés general sobre el particular.

Lo anterior encuentra precisamente su fundamento en las consideraciones del propio acto administrativo objetado donde se justifica la medida tomada del siguiente modo:

Que la inclusión de este tipo de cláusulas, constituyen un acto jurídico y contrario a los principios previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat, por cuanto ante la necesidad y aspiración de tener una vivienda propia, coloca a los Usuarios y Usuarias del Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat, a merced de la voluntad de los propietarios, quienes aprovechando su posición de dominio, fundada en una desigualdad social, proceden a adicionar al precio de la venta, cantidades de dinero producto de su propia devaluación y retraso en la culminación de la obra

.

De todo ello se desprende la clara evidencia de una desnaturalización de la relación contractual debido a la desviación e irrespeto del principio de la buena fe contractual, lo cual obviamente amerita una intervención de los Poderes Públicos para corregir tal situación, que, si bien deberá prohibir a futuro dicha práctica, debe igualmente brindar una solución a las personas que, antes de la regulación bajo tratamiento, se hayan visto afectadas por las prácticas abusivas de algún empresario o proveedor de bienes o servicios. Sería un absurdo colocar en una situación desigual a las personas afectadas en el pasado, con respecto a las que sí se les está dando solución a su problema en el presente.

Sobre la base de las precedentes consideraciones, partiendo de la prevalencia de la noción de Estado Democrático Social de Derecho y de Justicia que consagra la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Sala estima que en el caso sub examine la regulación que efectuó la resolución dictada por el Ministro accionado tampoco pudo haber vulnerado el derecho a la propiedad de las recurrentes, ya que, amén de no haber demostrado tal infracción ni la supuesta confiscatoriedad de la decisión ministerial, con la resolución objetada se pretendió dar respuesta a una problemática que se venía suscitando al momento de la suscripción de algunos contratos de opción a compra de viviendas, como ya se mencionó supra.

De igual modo alegan las empresas recurrentes que la resolución impugnada, al afectar la libertad de contratación, infringe el derecho a la vivienda de los contratantes, así como el derecho a la propiedad. Ahora bien, sin perjuicio de que las recurrentes en lo absoluto ostentan la legitimidad para reclamar una supuesta violación de derechos constitucionales de un grupo indeterminado de personas a la vivienda y a la propiedad, este M.T. estima necesario advertir que con la regulación establecida en la resolución objeto de estudio se está precisamente garantizando el acceso a una vivienda digna, al sustraer de la negociación entre los particulares y las empresas productoras de inmuebles un concepto que hace más onerosa la obtención de estos.

Se reitera lo expresado en el acápite anterior cuando se mencionó que tal facultad de intervenir en actividades que impliquen el ejercicio del derecho constitucional a la vivienda le viene dado al Ministerio recurrido de lo dispuesto en el artículo 156, numeral 23, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que consagra que es de la competencia del Poder Público Nacional las políticas nacionales y la legislación en materia de vivienda. De hecho entre los considerandos de la Resolución N° 110 impugnada se menciona que, como rector del Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat, a dicho Ministerio le corresponde la regulación, formulación de políticas, establecimiento de planes destinados al ejercicio del derecho en referencia.

Con base en lo anterior no podría considerarse procedente el argumento de que con el acto administrativo impugnado se infringe el derecho a la vivienda y a la propiedad, cuando de manera contraria se están tomando medidas favorables para garantizar estos derechos, a través de la eliminación de cláusulas contractuales desventajosas para los particulares contratantes, quienes se veían constreñidos a pagar grandes cantidades de dinero por concepto del índice de precios al consumidor, lo cual incrementaba enormemente el monto final del precio del inmueble que quisieran adquirir.

Es por ello que esta Sala no podría tomar como ciertas las infracciones alegadas, cuando la regulación que se efectuó a través de la Resolución impugnada pretendió precisamente disciplinar una situación anómala que se venía presentando con los opcionantes-compradores de viviendas, circunstancia que, al infringir el derecho a la vivienda de los involucrados, no pudo haber producido derechos subjetivos en cabeza de los sujetos infractores, en los términos en que lo alegan. En tal virtud, se desestiman los alegatos bajo análisis. Así se determina.

Menoscabo de la confianza legítima o expectativa plausible

Continuaron las recurrentes denunciando que, en el supuesto negado de que no proceda la declaratoria de nulidad con base en los vicios antes citados, solicitan a esta Sala considerar que ha ocurrido un serio menoscabo a la confianza legítima de los miembros de la Cámara Inmobiliaria de Venezuela, así como de los productores y promotores de viviendas, ya que se pretende dejar sin efecto cualquier estipulación convenida o por convenirse en contravención a la prohibición de pagos de sumas de dinero por concepto de corrección monetaria o ajuste por inflación, “por cuanto ha existido una seria expectativa plausible acerca de la licitud de la inclusión de tales estipulaciones antes del dictado de la Resolución 110”.

Respecto a los citados principios esta Sala ha establecido lo siguiente:

(…) el principio de confianza legítima, que rige la actividad administrativa, está referido a la concreta manifestación del principio de buena fe en el ámbito de la actividad administrativa y cuya finalidad es el otorgamiento a los particulares de garantía de certidumbre en sus relaciones jurídico-administrativas (ver sentencia N° 1.171 del 4 de julio de 2007).

Asimismo, se ha manifestado que el principio de la confianza legítima (sentencia de esta Sala N° 213 del 18 de febrero de 2009) constituye la base de los vínculos que existe entre el Poder Público y los ciudadanos, cuando a través de su conducta, revelada en sus declaraciones, actos y doctrina consolidada, se pone de manifiesto una línea de actuación que la comunidad o sujetos específicos de ella esperan se mantenga. Este principio alude así a la situación de un sujeto dotado de una expectativa justificada de obtener una decisión que esté en consonancia con lo que se ha venido resolviendo

(sentencia N° 01181 de fecha 28 de septiembre de 2011).

De acuerdo al fallo citado el principio de confianza legítima está referido a la expectativa plausible que tienen los particulares de que la Administración siga decidiendo tal como lo ha venido haciendo en una materia en base a sus actuaciones reiteradas.

Al respecto debe atenderse también a lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, norma que dispone:

Artículo 11. Los criterios establecidos por los distintos órganos de la Administración Pública podrán ser modificados, pero la nueva interpretación no podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a los administrados. En todo caso, la modificación de los criterios no dará derecho a la revisión de los actos definitivamente firmes.

(Resaltado de la Sala).

Conforme al precepto transcrito los criterios de la Administración no son inmutables, pueden cambiar, la única limitante es que la nueva interpretación no se aplique a situaciones anteriores, salvo que fuese más favorable al administrado.

Con relación a esta disposición la Sala ha establecido que:

(…) al igual que ocurre con los criterios jurisprudenciales, los que provienen de la actividad administrativa pueden ser revisados, ya que tal posibilidad está inmersa dentro de la diversa naturaleza de las situaciones sometidas al conocimiento y revisión a través del ejercicio de las funciones jurisdiccional y administrativa, sólo que ese examen no debe ser aplicado de forma indiscriminada o con efectos retroactivos perniciosos.

Hechas las consideraciones que anteceden, se impone a.s.e.e.s. de autos la Administración recurrida modificó de tal manera un criterio precedente cuya aplicación al caso concreto de la actora podía ésta presumir legítimamente, y si ello devino en un menoscabo de los invocados principios de seguridad jurídica y confianza legítima

. (…)” (Sentencia N° 1022 del 27 de julio de 2011) (Resaltado de la Sala).

En el presente caso, argumentó la representación judicial de los recurrentes que ha ocurrido un serio menoscabo a la confianza legítima de los miembros de la Cámara Inmobiliaria de Venezuela, así como de los productores y promotores de viviendas, ya que se pretende dejar sin efecto cualquier estipulación convenida o por pactarse en contravención a la prohibición de pagos de sumas de dinero por concepto de corrección monetaria o ajuste por inflación, “por cuanto ha existido una seria expectativa plausible acerca de la licitud de la inclusión de tales estipulaciones antes del dictado de la Resolución 110”.

Ciertamente antes de la regulación contenida en la resolución impugnada los promotores de viviendas, constructoras y afines venían aplicando el cobro por concepto de ajuste por inflación, situación permitida por la Administración confiando en la buena fe de dichos actores. Sin embargo, visto el panorama de lesión de los derechos a la vivienda y otros, verificados en los particulares afectados por tales cobros, era menester la intervención del Estado, con la finalidad de evitar que se siguieran produciendo daños mayores a los presupuestos familiares de las personas involucradas en las negociaciones en este ámbito. No podría la Administración permitir una lesión de derechos a una colectividad en resguardo de una confianza legítima de unos particulares.

De este modo esta Sala considera que la confianza legítima o expectativa plausible no son principios o valores que puedan invocarse o predicarse en una situación de ilegalidad o al margen de la ley, puesto que ello implicaría reforzar y perpetuar conductas contrarias a derecho en lugar de contribuir en la consolidación de la seguridad y estabilidad jurídica del sistema jurídico legal venezolano. Ergo, no pueden las accionantes pretender gozar del principio de confianza legítima o de tener una expectativa plausible nacida de una actuación ilegítima que ha lesionado la esfera de derechos de incontables familias con pretensiones de adquirir una vivienda, como acontece en el presente caso. Así se determina.

Falso supuesto de derecho por omitir la consulta pública que establece la Ley Orgánica de la Administración Pública

Denuncian también el vicio de falso supuesto, fundamentando su denuncia en que el acto objetado incurre en el vicio de falso supuesto de derecho toda vez que “su contenido no fue consultado con las comunidades y la colectividad en general siguiendo lo previsto en el artículo 138 y siguientes de la Ley Orgánica de Administración Pública y en el artículo 62 Constitucional”.

Con relación a la denuncia bajo análisis se debe reiterar lo establecido en ocasiones anteriores respecto al concepto de falso supuesto, en sus dos manifestaciones, esto es, el falso supuesto de hecho que ha sido interpretado como un vicio que tiene lugar cuando la Administración se fundamenta en hechos inexistentes, o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo y el falso supuesto de derecho, que tiene lugar cuando la Administración se fundamenta en una norma que no es aplicable al caso concreto o cuando se le da a la norma un sentido que no tiene. En ambos casos, se trata de un vicio que por afectar la causa del acto administrativo acarrea su nulidad (vid. sentencia de esta Sala Nº 00970 del 7) de agosto de 2012. También ver, entre otras, sentencias Nros. 485 y 1291, de fechas 22 de abril de 2008 y 23 de septiembre de 2009, respectivamente).

Ahora bien, a los fines de verificar la existencia del denunciado vicio de falso supuesto de derecho es pertinente remitirse al contenido de los artículos 138, 139 y 140 de la Ley Orgánica de la Administración Pública (publicada en la Gaceta Oficial N° 5.890 del 31 de julio de 2008) los cuales disponen que:

TÍTULO VI

DE LA PARTICIPACIÓN SOCIAL EN LA GESTIÓN PÚBLICA

Artículo 138.- Promoción de la participación ciudadana.

Los órganos y entes de la Administración Pública promoverán la participación ciudadana en la gestión pública.

Las personas podrán, directamente o a través de las comunidades organizadas, presentar propuestas y formular opiniones sobre la gestión de los órganos y entes de la Administración Pública, así como participar en la elaboración de los instrumentos de contenido normativo.

Los órganos y entes públicos llevarán un registro de las comunidades organizadas cuyo objeto se refiera al sector correspondiente.

Artículo 139.- Procedimiento para la consulta de regulaciones sectoriales.

Cuando los órganos o entes públicos, en su Rol de regulación sectorial, propongan la adopción de normas reglamentarias o de otra jerarquía, deberán iniciar el correspondiente proceso de consulta pública y remitir el anteproyecto a las comunidades organizadas. En el oficio de remisión del anteproyecto correspondiente se indicará el lapso durante el cual se recibirán por escrito las observaciones, el cual comenzará a correr a partir del décimo día hábil siguiente a la entrega del anteproyecto correspondiente.

Paralelamente a ello, el órgano o ente público correspondiente difundirá a través de cualquier medio de comunicación el inicio del proceso de consulta indicando su duración. De igual manera lo informará a través de su página en internet, en la cual se expondrá el o los documentos sobre los cuales verse la consulta.

Durante el proceso de consulta cualquier persona puede presentar por escrito sus observaciones y comentarios sobre el correspondiente anteproyecto.

Una vez concluido el lapso de recepción de las observaciones, el órgano o ente público podrá fijar una fecha para que sus funcionarias o funcionarios, especialistas en la materia que sean convocados y las comunidades organizadas intercambien opiniones, hagan preguntas, realicen observaciones y propongan adoptar, desechar o modificar el anteproyecto propuesto o considerar un anteproyecto nuevo.

El resultado del proceso de consulta tendrá carácter participativo no vinculante.

Artículo 140.- La nulidad como consecuencia de la aprobación de normas no consultadas y su excepción.

El órgano o ente público no podrá aprobar normas para cuya resolución sea competente, ni remitir a otra instancia proyectos normativos que no sean consultados, de conformidad con el artículo anterior. Las normas que sean aprobadas por los órganos o entes públicos o propuestas por éstos a otras instancias serán nulas de nulidad absoluta si no han sido consultadas según el procedimiento previsto en el presente Título.

En caso de emergencia manifiesta, por fuerza de la obligación del Estado en la seguridad y protección de la sociedad o en los casos de legislación excepcional previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Presidenta o Presidente de la República, gobernadora o gobernador, alcaldesa o alcalde, según corresponda, podrá autorizar la aprobación de normas sin la consulta previa. En este caso, las normas aprobadas serán consultadas seguidamente bajo el mismo procedimiento a las comunidades organizadas; el resultado de la consulta deberá ser considerado por la instancia que aprobó la norma y éstas podrán ratificarla, modificarla o eliminarla

.

Con relación a los artículos citados, esta Sala se ha pronunciado en anteriores oportunidades (ver sentencias Nros. 1.063 y 1.621 del 25 de septiembre de 2008 y del 11 de noviembre de 2009, respectivamente) indicando que las referidas disposiciones desarrollan los postulados de los artículos 62 y 211 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, atinentes a la participación ciudadana en la formación, ejecución y control de la gestión pública, dentro de la cual se incluye la actividad legislativa y el deber de consultar a los otros órganos del Estado, así como a los ciudadanos y a la sociedad organizada, para oír su opinión sobre los proyectos de leyes o normas de cualquier otro rango.

De la lectura de las normas antes anotadas se desprende la obligación de los órganos o entes públicos encargados de la adopción de normas legales, reglamentarias o de cualquier otra jerarquía, de remitir el anteproyecto para su consulta a “las comunidades organizadas”. No obstante, prevé la referida norma que “Durante el proceso de consulta cualquier persona puede presentar por escrito sus observaciones y comentarios sobre el correspondiente anteproyecto”.

Por tanto, aun cuando el mencionado proceso de consulta queda abierto a cualquier persona interesada que a bien tenga hacer observaciones, debe precisarse que en lo que atañe a la obligación del órgano o ente público de realizar la remisión del anteproyecto a que alude el artículo 138 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, esta queda circunscrita, en los términos de dicha norma, a las comunidades organizadas, cuyo registro queda a cargo de todos los entes públicos.

De lo expuesto se colige que, sin perjuicio del derecho a participación que tiene cualquier persona en los procesos de consulta a que haya lugar, quien pretenda que los órganos jurisdiccionales declaren la violación a lo establecido en los artículos antes mencionados debe acreditar que cumplió con su carga de probar que se ha constituido como una “comunidad organizada” y que se encuentra inscrito en el registro al que alude el segundo aparte del artículo 138 en referencia, ya que de lo contrario, como lo ha mencionado esta Sala en decisiones anteriores, “no surge en el órgano u ente público correspondiente la obligación de dirigir para su consulta el anteproyecto de ley o norma de cualquier otro rango, a esa determinada organización (…) Lo anterior se justifica debido a la imposibilidad material de la Administración Pública de conocer y notificar a todas y cada una de las organizaciones o grupos que pudieran ser titulares del derecho a participación” (Ver sentencias Nros. 1.063 y 1.621 del 25 de septiembre de 2008 y del 11 de noviembre de 2009, respectivamente).

Ahora bien, circunscribiéndonos al caso sub examine, se aprecia que la representación judicial de la parte actora no alegó y mucho menos demostró que sus mandantes se hayan organizado de forma tal que fuera del conocimiento del órgano en referencia que debía consultar el contenido de la resolución accionada previo a su publicación, por lo que esta Sala coincide con las razones explanadas por la representación del Ministerio Público en este sentido, al considerar que el Ministerio recurrido no tenía la obligación de remitir a las recurrentes de manera individualizada el proyecto contentivo de las normas impugnadas, menos aún si estas no demostraron encontrarse establecidas en el sentido que consagra la Ley antes citada, al referirse a las “comunidades organizadas”, lo que pudo haber surgido en el Ministerio accionado la obligación de tomarla en cuenta a tales fines.

Con base en el criterio expuesto considera este Alto Tribunal que el argumento bajo análisis debe ser descartado y, por ende, desechado igualmente el vicio de falso supuesto de derecho por no ser aplicable al caso las disposiciones normativas pretendidas por la parte actora, y así se determina.

Como corolario de los razonamientos expuestos por esta Sala anteriormente y habiendo descartado los argumentos y vicios denunciados por las empresas recurrentes en su escrito libelar, se declara sin lugar el recurso de nulidad ejercido, en consecuencia, queda firme el acto administrativo objetado. Así se declara.

V

DECISIÓN En virtud de lo expuesto, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1. INADMISIBLE la solicitud de intervención en tercería del abogado H.I.M..

2. SIN LUGAR el recurso de nulidad ejercido con solicitud cautelar de amparo constitucional y, subsidiariamente, “medida cautelar innominada de suspensión de efectos” por 1) la CÁMARA VENEZOLANA DE LA CONSTRUCCIÓN (CVC), 2) la sociedad mercantil PROMOTORA PARQUE LA VEGA C.A., y 3) la CÁMARA DEL URBANISMO Y DE LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO MÉRIDA, contra la Resolución N° 110 del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LAS OBRAS PÚBLICAS Y VIVIENDA (publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.197 de fecha 10 de junio de 2009), a través de la cual se prohibió el cobro de cuotas, alícuotas, porcentajes y/o sumas adicionales de dinero, basados en la aplicación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) o de cualquier otro mecanismo de corrección monetaria, en los contratos que tengan por objeto la adquisición de viviendas, suscritos o por suscribirse por los sujetos comprendidos en el Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat.

3. FIRME el acto administrativo impugnado.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinticuatro (24) días del mes de marzo del año dos mil quince (2015). Años 204º de la Independencia y 156º de la Federación.

El Presidente - Ponente E.G.R.
La Vicepresidenta M.C.A.V.
E.M.O. Las Magistradas,
B.G.C.S.
El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
La Secretaria, Y.R.M.
En veinticinco (25) de marzo del año dos mil quince, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00292.
La Secretaria, Y.R.M.

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