Sentencia nº 797 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 17 de Junio de 2009

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente Nº 08-0521

            El 29 de abril de 2008, el abogado C.V., titular de la cédula de identidad N° 6.633.107 e inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 47.982, actuando en su propio nombre y en defensa de sus intereses, presentó ante esta Sala demanda de nulidad por razones de inconstitucionalidad, conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada, contra los artículos 1, 27, 28, 42, 44, 45, 52, 53, 54, 55, 58, 73, 75, 76; Disposiciones Transitorias Cuarta y Sexta, así como de la Disposición Derogatoria Única del Decreto N° 5.895 con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.880, Extraordinario, del 9 de abril de 2008.

            El 6 de mayo de 2008, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

            Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

I

DEL RECURSO DE NULIDAD

            El actor pretende la declaratoria jurisdiccional de nulidad de las siguientes disposiciones legales, insertas en el Decreto N° 5.895 con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.880, Extraordinario, del 9 de abril de 2008, cuyo texto expresa:

Artículo 1

Objeto

El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica tiene por objeto regular el servicio de policía en los distintos ámbitos político-territoriales y su rectoría, así como la creación, organización y competencias del Cuerpo de Policía Nacional, con fundamento en las normas, principios y valores establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

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Artículo 27

Competencia para organizar Cuerpos de Policía

Son competentes para organizar cuerpos de policía, el Ejecutivo Nacional a través del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana, los estados y municipios a través de las instancias correspondientes, de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la legislación nacional y los lineamientos dictados por el Órgano Rector. Para organizar cuerpos de policía, los estados y municipios, deberán presentar al Ministerio con competencia en materia de seguridad ciudadana el respectivo proyecto a efectos de la verificación del cumplimiento de los estándares y la habilitación correspondiente

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Artículo 28

De las Competencias en Materia de Servicio de Policía

En materia de servicio de policía corresponde a las gobernadoras o gobernadores, alcaldesas o alcaldes, en los términos previstos en el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica, las siguientes funciones:

(…)

2. Ajustar los indicadores del desempeño policial al cumplimiento de metas y adecuación de normas generales de actuación y respeto a los derechos humanos en su correspondiente ámbito político territorial, conforme a los programas y políticas generales dictadas por el Órgano Rector.

3. Designar a los directivos de los cuerpos de policía en su correspondiente ámbito político territorial, cumpliendo con los requisitos establecidos para tales cargos, previa aprobación del Órgano Rector

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Artículo 42

Naturaleza

Los cuerpos de policía estadal son órganos o entes de seguridad ciudadana encargados de ejercer el servicio de policía en su espacio territorial y ámbito de competencia, primordialmente orientados hacia actividades preventivas y control del delito, con estricta sujeción a los principios y lineamientos establecidos en este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica, sus reglamentos y los lineamientos y directrices dictados por el Órgano Rector

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Artículo 45

De la Mancomunidad

Los municipios podrán asociarse en mancomunidades para la prestación del servicio de policía. Los Distritos Metropolitanos y Distritos Especiales no podrán organizar cuerpos de policía ni ejercer el servicio de policía

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Artículo 52

Criterio de Complejidad

Corresponden a los cuerpos de policía municipal las situaciones que requieran intervenciones de baja complejidad, a los cuerpos de policía estadal las situaciones de complejidad media y al Cuerpo de Policía Nacional las situaciones de alta complejidad. Son indicadores de complejidad las redes y coaliciones grupales, la sofisticación de la modalidad delictiva y cualquier otro indicador que se establezca en el reglamento respectivo

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Artículo 53

Criterio de Intensidad

Corresponden a los cuerpos de policía municipal las situaciones que requieran intervenciones de baja intensidad, a los cuerpos de policía estadal las situaciones que requieran intervenciones de intensidad media y al Cuerpo de Policía Nacional las situaciones de alta intensidad. Son indicadores de intensidad los recursos materiales, tecnológicos o de fuerza empleados y cualquier otro indicador que se establezca en el reglamento respectivo

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Artículo 54

Criterio de Especificidad

Corresponden a los cuerpos de policía municipal las situaciones genéricas, a los cuerpos de policía estadal las situaciones con mayor nivel de especificidad, y al cuerpo de policía nacional las situaciones de alta especificidad. Son indicadores de especificidad el nivel de experticia requerido como consecuencia de la modalidad, organización o multiplicidad de implicaciones, así como cualquier otro indicador que se establezca en el reglamento respectivo

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Artículo 55

Del Régimen de la Función Policial

El Estatuto de la Función Policial establecerá el régimen de ingreso, jerarquías, ascenso, traslado, disciplina, suspensión, retiro, sistema de remuneraciones y demás situaciones laborales y administrativas de las funcionarias y funcionarios de los cuerpos de policía en los distintos ámbitos político territoriales

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Artículo 58

De la Formación Policial

Las funcionarias y funcionarios policiales serán formados en la institución académica nacional, con un currículum común básico y con diversificación según las disciplinas y áreas especializadas del servicio. El Órgano Rector en conjunto con el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia en Educación Superior determinará el diseño curricular, las políticas y acciones que garanticen la unidad del proceso curricular, las políticas y acciones que garanticen la unidad del proceso de formación y el desarrollo profesional permanente, que debe aplicar la institución académica responsable del sistema único de formación policial

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Artículo 73

Habilitación

El Órgano Rector será el encargado de otorgar la habilitación para formar los cuerpos de policía. Evaluará de forma continua a los cuerpos de policía conforme a estándares de dotación, equipamiento, entrenamiento y desempeño, y tomará las acciones necesarias para garantizar su cumplimiento. Este proceso estará sometido a reglas generales que eleven la calidad del servicio y la tutela de los derechos fundamentales de las personas. Corresponde al Órgano Rector fijar los parámetros y estándares de obligatorio cumplimiento de los cuerpos de policía en los distintos ámbitos político territoriales. El reglamento desarrollará lo concerniente al proceso de habilitación

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Artículo 75

Intervención

El Órgano Rector podrá intervenir los cuerpos de policía cuando se determine la participación masiva y continuada de sus funcionarias y funcionarios en violación de los derechos humanos, en redes delictivas o en actividades que atenten contra el orden constitucional, o a solicitud del Ministerio Público, de la gobernadora o gobernador, la alcaldesa o alcalde correspondiente. El cuerpo de policía objeto de intervención procederá a ajustar el desempeño policial a los estándares a los que se refiere el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica. Esta disposición no excluye la responsabilidad individual que pudiera corresponder a las funcionarias o funcionarios incursos en hechos ilícitos

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Artículo 76

Suspensión

Corresponde al Órgano Rector disponer la suspensión del ejercicio de las funciones de policía en aquellos cuerpos que de forma reiterada incumplan con los estándares y programas de asistencia técnica que se hubiesen adoptado. El Órgano Rector determinará las medidas conducentes para garantizar el servicio de policía

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DISPOSICIONES TRANSITORIAS

Cuarta

En un término no mayor de dos años, a partir de la entrada en vigencia de este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica, las policías estadales y municipales adecuarán su estructura organizativa, funcional y operativa a las disposiciones establecidas en el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica y los estándares dictados por el Órgano Rector

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Sexta

Los Institutos Universitarios, Escuelas y Academias de Formación y Capacitación Policial de los cuerpos de policía en los distintos ámbitos político territoriales, ejercerán transitoriamente sus actividades académicas conforme a las políticas educativas de formación que sobre seguridad ciudadana dicte el Órgano Rector, hasta que se creen los núcleos regionales de la institución académica nacional especializada en seguridad, la cual asumirá las funciones de formación

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DISPOSICIÓN DEROGATORIA

Única

Quedan derogadas todas las disposiciones contenidas en leyes nacionales, estadales u ordenanzas municipales contrarias al presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica

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            Alega que “Los artículos 42, 44, 45, 52, 53, 54, las Disposiciones Transitorias cuarta y sexta, y la Disposición Transitoria única, antes transcritas, deben ser anuladas en su totalidad por esta Sala Constitucional, por invadir competencias que constitucionalmente le corresponden a los Estados y Municipios, como [demostrará] de seguidas”.

            Por otra parte, “(…) los artículos 1, 27, 28, 55, 58, 73, 75 y 76 deben ser anulados por esta Sala Constitucional, pero en lo que respecta a la regulación del servicio de policía en los niveles estadal y municipal”.

            Una vez anuladas las anteriores disposiciones, solicita a esta Sala también que “(…) declare expresamente que el Decreto con rango, valor y fuerza (sic) de Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional, no es aplicable a los Estados y Municipios, por estar estos ente (sic) político territoriales habilitados constitucionalmente para dictar la legislación que desarrolle la organización y funcionamiento del servicio de policía y de los cuerpos de policía que actuarán en su ámbito de jurisdicción”.

            En torno a la precisión de los argumentos de derecho que sustentan su pretensión anulatoria, sostiene que “(…) la competencia en materia de servicios de policía corresponde a los tres niveles político territoriales en forma concurrente, es decir, la Constitución asigna a cada nivel político las atribuciones que en materia policial le corresponden”.

            Que “(…) de conformidad con el artículo 156 numeral 6 de la Constitución, es de la competencia del Poder Público Nacional ‘la policía nacional’; correspondiéndole al Ejecutivo Nacional, de conformidad con el artículo 332 numeral 1 la organización de ‘un cuerpo uniformado de policía nacional’”.

            Por otra parte “(…) la Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución en su numeral 9 estableció, la obligación de la Asamblea Nacional de dictar dentro del primer año contado a partir de su instalación, la Ley del Cuerpo de Policía Nacional”.

            Que conforme a lo establecido en el numeral 7 del artículo 178 de la Carta Magna “(…) es competencia de los Municipios la ‘prevención y protección vecinal’ y los ‘servicios de policía municipal, conforme a la legislación nacional aplicable’; correspondiéndole también, de acuerdo al numeral 5 del mismo artículo los ‘servicios de prevención y protección, vigilancia y control de los bienes y las actividades relativas a la materia de la competencia municipal’”.

            En el otro nivel municipal “(…) el Distrito Metropolitano de Caracas, como organización municipal a dos niveles (art. -sic- 18), le corresponde exclusivamente la competencia de ‘policía de orden público en el ámbito metropolitano’, de acuerdo a la Constitución y a su Ley Especial”.

            Finalmente, destacó el contenido del numeral 6 del artículo 164 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que determina que “(…) corresponde a los Estados ‘la organización de la policía y la determinación de las ramas de este servicio atribuidas a la competencia municipal, conforme la legislación nacional aplicable’”.

            Luego de transcribir el contenido de los artículos 56, numeral 1 y letra g de su numeral 2, así como del artículo 84 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, asevera que “(…) las disposiciones impugnadas son abiertamente inconstitucionales, ya que el Poder Nacional no posee competencia para regular y organizar con carácter exclusivo los servicios de policía estadal y municipal, suprimiéndole a estos poderes competencias que constitucionalmente le fueron asignadas. Lo anterior viola el principio de descentralización y de autonomía municipal desarrollados en nuestro Texto Fundamental (…)”.

            Sostiene que “(…) no podía el Poder Nacional, mediante el Decreto con rango, valor y fuerza (sic) de Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional, regular -centralizar- el servicio de policía estadal y municipal, ya que a estos poderes le corresponde regular su propio servicio policial, de acuerdo a sus necesidades y realidades. Sólo estaría facultado dicho poder para coordinar el servicio policial en los tres niveles político territoriales; tal como lo hizo en su momento conforme a la Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.318 del 6 de noviembre de 2001; ley de base dirigida a conciliar y armonizar esta competencia concurrente (…)”.

            A partir de una transcripción parcial de la exposición de motivos de la ley mencionada, concluye que “(…) entre distintos sujetos titulares de una misma competencia, sólo cabe la coordinación y armonización mediante directrices, para que ésta se ejecute de manera integral en los distintos niveles políticos, y nunca la asunción por parte de un solo poder, del resto de las competencias que están atribuidas a otros poderes. De esta manera fueron interpretadas las disposiciones contenidas en la referida Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana por parte de esa Sala Constitucional (sentencia N° 343 del 19-12-2002) (…)”.

            Que “(…) resulta palpable la inconstitucionalidad de los artículos impugnados, ya que regulan el servicio de policía en los distintos ámbitos político-territoriales, estableciendo su rectoría (art. -sic- 1); disponen que los estados y municipios para organizar cuerpos de policía deberán presentar al Ministerio con competencia en materia de seguridad ciudadana el respectivo proyecto a efectos de verificación del cumplimiento de los estándares y la habilitación correspondiente (art. -sic- 27); establecen que los gobernadores y alcaldes deben someter a la aprobación del órgano rector la designación de los directivos de los cuerpos de policía (art. -sic- 28); establecen que los cuerpos de policía estadal ejercerán el servicio de policía con estricta sujeción a los principios y lineamientos establecidos en ese Decreto, sus reglamentos y los lineamientos directrices dictados por el Órgano Rector (art. -sic- 42); disponen que los cuerpos de policía municipal son órganos o entes de seguridad ciudadana encargados de ejercer el servicio de policía con estricta sujeción a los principios y lineamientos establecidos en ese Decreto, sus reglamentos y los lineamientos y directrices dictados por el Órgano Rector (art. -sic- 43); prohíben que los municipios podrán asociarse en mancomunidades para la prestación del servicio de policía, y que los Distritos Metropolitanos y Distritos Especiales no podrán organizar cuerpos de policía ni ejercer el servicio de policía (art. -sic- 45); establecen que corresponde a los cuerpos de policía municipal las situaciones que requieran intervenciones de baja intensidad y a los cuerpos de policía estadal las situaciones que requieran intervenciones de intensidad media (art. -sic- 53); disponen que corresponden a los cuerpos de policía municipal las situaciones genéricas y a los cuerpos de policía estadal las situaciones con mayor nivel de especificidad (art -sic- 54); y cuando disponen la creación de un Estatuto de la Función Policial para los funcionarios de los cuerpos de policía en los distintos ámbitos político territoriales (art. -sic- 55). De igual manera, las normas impugnadas son inconstitucionales porque sujetan la creación de los cuerpos policiales estadales y municipales a una habilitación otorgada por el órgano rector (art.    -sic- 73); pudiendo este mismo órgano intervenir y suspender dichos cuerpos policiales (arts. -sic- 75 y 76)”.

            Como consecuencia de la inconstitucionalidad alegada, sostiene que también resultan adversas al Texto Fundamental las normas contenidas en las Disposiciones Transitorias Cuarta y Sexta y la Disposición Derogatoria Única del aludido cuerpo legal.

            Por otra parte, también alega que “Las normas impugnadas desconocen uno de los valores fundamentales de nuestra Constitución, el cual se refiere a la consagración y consolidación de un sistema descentralizado de gobierno, el cual busca que todas las políticas públicas del Estado estén dirigidas a transferir a los entes más cercanos al ciudadano las principales decisiones y obligaciones, así como los recursos para atenderlas”.

            Luego de explicar el marco conceptual de la descentralización como principio de organización administrativa, señala que “(…) no puede pretenderse que a través de un Decreto-Ley el Poder Nacional asuma las competencias que constitucionalmente le fueron asignadas al Poder Estadal y Municipal (incluido el Distrito Metropolitano, como organización municipal a dos niveles), como ocurre en el Decreto con rango, valor y fuerza (sic) de Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional, que consagra la centralización total del servicio de policías”.

            Que “Si bien los Estados y Municipios continuarán ejerciendo funciones policiales, éstas estarán sujetas por completo al control del Poder Nacional, ya que éste, a través de un órgano rector, habilita la formación de los cuerpos policiales estadales y municipales, ordena su intervención y suspensión, autoriza la designación de sus autoridades, y establece las directrices para su funcionamiento”.

            Además, recalca que “(…) el Decreto-Ley objetado distribuye las competencias que le corresponden a cada nivel político con base en criterios de complejidad, intensidad y especificidad, desconociendo la distribución de competencias que al respecto establece el Texto Constitucional (…)”.

            Concluye tal denuncia, alegando que “(…) conforme a la autonomía territorial que surge de la descentralización política, no puede el Poder Nacional asumir las competencias que constitucionalmente le son atribuidas a los Estados y Municipios, por lo que, las normas impugnadas deben ser declaradas inconstitucionales por violar el principio de descentralización como política nacional (…)”.

            También aduce que las normas cuya constitucionalidad se cuestiona desconocen la autonomía territorial de los Estados y Municipios, al vaciar de contenido la competencia que constitucionalmente le fue asignada a estos entes político-territoriales en materia de servicio de policía, pues “(…) el caso bajo análisis es evidente que existe una clara vulneración a la autonomía del poder estadal y municipal, cuando se estableció en las normas impugnadas la regulación y organización del servicio de policía en el ámbito estadal y municipal, y no la coordinación y armonización de las competencias entre los distintos niveles político-territoriales, que era lo procedente en este caso, por tratarse de materias concurrentes”.

            Sobre la base de lo expuesto, solicita a esta Sala la anulación de las normas contenidas en los artículos 1, 27, 28, 42, 44, 45, 52, 53, 54, 55, 58, 73, 75 y 76, las Disposiciones Transitorias Cuarta y Sexta, y la Disposición Derogatoria Única del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional “(…) por violar los principios de descentralización y de autonomía territorial de los Estados y Municipios, consagrados en la Constitución”.

            Conjuntamente con la pretensión de nulidad, solicitó como medida cautelar innominada, fundada en los artículos 19.11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia en concordancia con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, la suspensión temporal de los efectos jurídicos de los artículos 1, 27, 28, 42, 44, 45, 52, 53, 54, 55, 58, 73, 75 y 76; así como de las Disposiciones Cuarta y Sexta y la Disposición Derogatoria Única del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional.

            Respecto del cumplimiento de los extremos de procedencia de la pretensión cautelar, alega que el relativo al fumus boni iuris se apoya “(…) en normas constitucionales expresas, a saber, los artículos 18, 164 numeral 6 y 178, numerales 5 y 7 de la Constitución, que confieren competencia a los Poderes Estadal y Municipal para organizar y gestionar servicios de policía en esos niveles político territoriales. A tal efecto, [invoca] reciente sentencia de esa Sala Constitucional N° 395 de fecha 13-3-2007, en la cual se suspende cautelarmente varios artículos de la Ordenanza sobre los Principios, Parámetros y Limitaciones del Ejercicio de la Potestad Fiscal de los Municipios que integran el Distrito Metropolitano de Caracas”.

            Sobre el requisito relativo al periculum in mora, explicó que “En el presente caso es evidente el daño que se le ocasionaría a los Estados y Municipios, y a la colectividad general, de aplicarse los artículos impugnados, ya que éstos deberán adecuar en forma inmediata su estructura organizativa y de funcionamiento a lo establecido en el Decreto Ley y las inminentes intervenciones de todos los servicios de policía estadal y municipal, lo cual puede evidenciarse (además de lo establecido en la disposición transitoria cuarta        -sic-) de las declaraciones de prensa dadas recientemente por el Ministro de Interior y Justicia (sic), el ciudadano R.R.C., quien expuso que considera la posibilidad de de (sic) constituir un comité para ‘intervenir, ir a investigar a esa policía, qué está haciendo, qué armas usa, qué instrucciones tiene’, tal como se desprende del artículo de periódico publicado en El Universal de fecha 29 de abril de 2008, en el Cuerpo 1, página 2 (…)”.

            Sobre la urgencia, como nota vinculada a la entidad e inminencia del daño causado, afirma que “El hecho que los Estados y Municipios vengan siendo objeto de una injustificada privación de competencias y servicios que le son propios de acuerdo a la Constitución, porque la Asamblea Nacional pretende llevar a cabo una centralización de los servicios que va en contra de los principios establecidos en nuestra constitución (sic), ya es señal de que existe urgencia por el simple hecho de que los Estados y Municipios llevan a cabo esta centralización podría generar la responsabilidad de estos entes políticos territoriales y generar daños irreversibles en el servicio de policía”.

II

DE LA COMPETENCIA

            Como premisa procesal esta Sala observa, que de conformidad con lo previsto en el último aparte del artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela: “Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución o que tenga rango de Ley, cuando colidan con aquella”.

            La exclusividad del objeto de control jurisdiccional a la que alude el mencionado artículo 334 está referida a la nulidad de actos dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución.

            De lo anterior emerge, de forma indubitable, que el criterio acogido por el Constituyente para definir las competencias de la Sala Constitucional, atiende al rango de las actuaciones objeto de control, esto es, que dichas actuaciones tengan una relación directa con la Constitución, que es el cuerpo normativo de más alta jerarquía dentro del ordenamiento jurídico en un Estado de Derecho.

            En torno al control de la constitucionalidad de los actos dictados por el Ejecutivo Nacional, en virtud de la potestad legislativa delegada conferida por la Asamblea Nacional, el Constituyente estableció en el numeral 3 del artículo 336 del Texto Fundamental vigente:

Artículo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

…omissis…

3. Declarar la nulidad total o parcial de los actos con rango de ley dictados por el Ejecutivo Nacional que colidan con esta Constitución

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            Correlativamente, el artículo 5, numeral 8 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, incorpora dentro del ámbito de control objetivo de esta Sala “[d]eclarar la nulidad total de los actos con rango de ley dictados por el Ejecutivo Nacional, que colidan con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, mediante el ejercicio del control concentrado de la constitucionalidad (…)”.

            A partir de las anteriores disposiciones procesales, esta Sala observa que en el presente caso, se cuestiona la constitucionalidad de algunas normas del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional, instrumento normativo dictado con basamento en el numeral 8 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con los numerales 1 y 6 del artículo 1 de la Ley que autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las materias que se delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.617 del 1 de febrero de 2007. En virtud de ello, dicho acto se encuentra sometido al ámbito de control de esta Sala Constitucional y es por ello que asume su competencia para conocer y decidir en única instancia el presente recurso de nulidad, así como la pretensión cautelar ejercida conjuntamente, y así se decide.

III

DE LA ADMISIBILIDAD

            Efectuado el anterior pronunciamiento, esta Sala pasa a revisar los presupuestos procesales de admisibilidad de la pretensión anulatoria y, para ello, observa:

            Revisadas como han sido las causales de inadmisibilidad previstas en el quinto aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, no se evidencia alguna de las mismas en el presente recurso, de manera que no advierte en su estudio preliminar esta Sala: ley alguna que disponga su inadmisibilidad; que el conocimiento del mismo corresponda a otro Tribunal; que se haya acumulado a otro recurso con el que se excluya o cuyos procedimientos sean incompatibles; que falten los documentos indispensables para su admisibilidad; que contenga conceptos ofensivos o irrespetuosos; que su contenido resulte ininteligible a los efectos de su tramitación; así como tampoco se evidencia falta de representación o legitimidad del recurrente, ni tampoco cosa juzgada. De manera que, esta Sala admite el presente recurso en cuanto ha lugar en derecho, sin perjuicio de la potestad que asiste a esta Sala de reexaminar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad y procedencia establecidos en la ley y la jurisprudencia en cualquier estado y grado del proceso.

Con relación a la tramitación del juicio, se ordena la aplicación del procedimiento para las demandas de anulación de actos estatales establecido en la sentencia N° 1.645 del 19 de agosto de 2004 (caso: “Constitución Federal del Estado Falcón”), y de conformidad con el artículo 21, párrafo 12, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena citar mediante oficio al ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela para que comparezca ante este Alto Tribunal dentro de los diez días hábiles siguientes, contados a partir de la publicación del cartel o de la notificación del último de los interesados, a los fines de su emplazamiento. En este sentido, remítanse al citado Alto Funcionario copia certificada del escrito del recurso, de la documentación pertinente acompañada al mismo y del presente fallo de admisión.

Asimismo, la citación de la ciudadana Procuradora General de la República, se practicará con arreglo a lo ordenado en el artículo 84 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Finalmente, se ordena notificar mediante oficio a la Fiscala General de la República y a la Defensora del Pueblo y, siguiendo el criterio fijado por esta Sala en la sentencia Nº 1.238 del 21 de junio de 2006 (caso: “Cámara Venezolana de Almacenes Generales de Depósito, CAVEDAL”), se ordena la notificación del actor y el emplazamiento de los interesados mediante cartel que será librado por el Juzgado de Sustanciación dentro de los tres (3) días de despacho siguientes a que conste en autos mediante diligencia del alguacil haberse efectuado la notificación del recurrente en su domicilio procesal. Vencido el referido lapso de tres (3) días, el recurrente cuenta con un lapso de treinta (30) días de despacho para retirar, publicar -en uno de los diarios de mayor circulación nacional- y consignar el cartel de emplazamiento. En caso que la parte recurrente no retire, publique y consigne el cartel de emplazamiento dentro del referido lapso de treinta (30) días, la Sala declarará la perención de la instancia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 ordinal 1º del Código de Procedimiento Civil. Asimismo, se advierte que si la parte recurrente no consigna un ejemplar del cartel publicado en prensa dentro del lapso de tres (3) días de despacho siguientes a su publicación, así no se haya vencido el referido lapso de treinta (30) días de despacho, la Sala declarará desistido el recurso y ordenará el archivo del expediente de conformidad con el párrafo 12 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

IV

DE LA MEDIDA CAUTELAR SOLICITADA

En el escrito contentivo de la pretensión; el actor pretende que esta Sala Constitucional suspenda preventivamente los efectos jurídicos de las disposiciones impugnadas, a saber, los artículos 1, 27, 28, 42, 44, 45, 52, 53, 54, 55, 58, 73, 75 y 76; así como de las Disposiciones Cuarta y Sexta y la Disposición Derogatoria Única del Decreto N° 5.895 con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional, con basamento en los artículos 19.11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia en concordancia con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.

Con el propósito de fundamentar su petición cautelar, respecto de los extremos exigidos por la doctrina y la jurisprudencia constitucional, alegó que el fumus boni iuris se apoya “(…) en normas constitucionales expresas, a saber, los artículos 18, 164 numeral 6 y 178, numerales 5 y 7 de la Constitución, que confieren competencia a los Poderes Estadal y Municipal para organizar y gestionar servicios de policía en esos niveles político territoriales. A tal efecto, [invoca] reciente sentencia de esa Sala Constitucional N° 395 de fecha 13-3-2007, en la cual se suspende cautelarmente varios artículos de la Ordenanza sobre los Principios, Parámetros y Limitaciones del Ejercicio de la Potestad Fiscal de los Municipios que integran el Distrito Metropolitano de Caracas”.

En torno al periculum in mora, explicó que “En el presente caso es evidente el daño que se le ocasionaría a los Estados y Municipios, y a la colectividad general, de aplicarse los artículos impugnados, ya que éstos deberán adecuar en forma inmediata su estructura organizativa y de funcionamiento a lo establecido en el Decreto Ley y las inminentes intervenciones de todos los servicios de policía estadal y municipal, lo cual puede evidenciarse (además de lo establecido en la disposición transitoria cuarta -sic-) de las declaraciones de prensa dadas recientemente por el Ministro de Interior y Justicia (sic), el ciudadano R.R.C., quien expuso que considera la posibilidad de de (sic) constituir un comité para ‘intervenir, ir a investigar a esa policía, qué está haciendo, qué armas usa, qué instrucciones tiene’, tal como se desprende del artículo de periódico publicado en El Universal de fecha 29 de abril de 2008, en el Cuerpo 1, página 2 (…)”.

Por último, la urgencia en el decreto de la medida cautelar la justificó en “El hecho que los Estados y Municipios vengan siendo objeto de una injustificada privación de competencias y servicios que le son propios de acuerdo a la Constitución, porque la Asamblea Nacional pretende llevar a cabo una centralización de los servicios que va en contra de los principios establecidos en nuestra constitución (sic), ya es señal de que existe urgencia por el simple hecho de que los Estados y Municipios llevan a cabo esta centralización podría generar la responsabilidad de estos entes políticos territoriales y generar daños irreversibles en el servicio de policía”.

Respecto de la procedencia de tal petición, es menester insistir en el criterio de la Sala, expuesto en sus decisiones Nros. 1.181 del 29 de junio de 2001, caso: “Ronald B.L.C.”, y 593 del 25 de marzo de 2003, caso: “Vestalia Araujo Sanpedro y otros”, reiterada en sentencia N° 1.296 del 26 de junio de 2006, caso: “Vas Caracas, S.A.”, en cuanto a que es deber del Juez constitucional examinar y ponderar en cada caso, junto a la presunción de buen derecho, del peligro en la demora para la ejecución del fallo y del peligro de los daños que puede producir la norma o acto impugnado a la parte actora y a otras personas, los intereses colectivos que pueden resultar afectados por la suspensión temporal de la norma o acto cuya nulidad es demandada, pues tal evaluación previa al acordar o negar una petición cautelar innominada, es determinante no sólo para asegurar la idoneidad y proporcionalidad de la protección decretada, sino también para no causar perjuicios al interés colectivo o al eficiente desempeño de órganos o entes administrativos encargados de prestar servicios públicos, al procurar brindar tutela cautelar al solicitante, ya que con tal proceder no sólo se cumple con dos de los fines propios del Derecho, como son garantizar la paz social y preservar la seguridad en las relaciones jurídicas (cfr. Á.L.T., Introducción al Derecho, Barcelona, Ariel, 3ra edición, 1987, pp. 34 y ss), sino también se evita obstaculizar la actuación de órganos del Estado indispensables para el ejercicio de la democracia o para la prestación de servicios públicos esenciales.

En efecto, la doctrina de la Sala en materia de solicitud de medida cautelar innominada acumulada al recurso de nulidad por inconstitucionalidad (Cfr. Sentencia N° 1.181 del 26 de junio de 2001, caso: “Ronald B.L.C.”, supra mencionada) ha sido conteste en afirmar que la medida de inaplicación requerida supone una interrupción temporal de la eficacia del contenido normativo de la disposición impugnada y que, como tal, constituye una importante excepción legal al principio general, según el cual, con base en la presunta validez intrínseca a todo acto legal, éste tiene fuerza obligatoria y produce todos sus efectos desde el momento mismo de su publicación en la Gaceta Oficial, aplicándose únicamente como medida excepcional cuando sea muy difícil reparar por sentencia definitiva los daños que resulten de la aplicación del contenido normativo del texto legal impugnado, por lo cual no debe olvidarse que la inaplicación de un instrumento normativo a través de una medida cautelar colide con la presunción de validez de los actos legales y su obligatoriedad desde su publicación en la Gaceta Oficial de la República, de los Estados o Municipios, circunstancia que pone de manifiesto el hecho de que un manejo desequilibrado de aquella inaplicación causaría un quebrantamiento del principio de autoridad, por tanto, para que pueda ser acordada, tiene que existir una verdadera y real justificación.

Adicionalmente, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Sala en cuanto a que los extremos requeridos por el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, son necesariamente concurrentes junto al especial extremo consagrado en el parágrafo primero del artículo 588 eiusdem, es decir, que debe existir fundado temor de que se causen lesiones graves o de difícil reparación cuyo origen ha de ser la aplicación de la norma impugnada, de manera tal, que faltando la prueba de cualquiera de estos elementos, el Juez constitucional no podría bajo ningún aspecto decretar la medida preventiva, pues estando vinculada la controversia planteada en sede constitucional con materias de Derecho Público, donde puedan estar en juego intereses generales, el Juez debe además realizar una ponderación de los intereses en conflicto para que una medida particular no constituya una lesión de intereses generales en un caso concreto.

Así las cosas, se debe partir de las premisas fundamentales para el otorgamiento o no de solicitudes cautelares innominadas en procedimientos de nulidad por motivos de inconstitucionalidad, como son (i) el carácter excepcional de la inaplicación de una norma; (ii) la verosimilitud del derecho que se dice vulnerado o amenazado; (iii) la condición de irreparable o de difícil reparación por la definitiva de la situación jurídica o derecho que se alega como propio; (iv) la posibilidad efectiva de que se produzcan nuevos daños a la parte actora u otras personas por la aplicación de la norma cuya nulidad se pretende; y (v) la necesidad de evitar perjuicios en la satisfacción de intereses comunes a todos los integrantes de la sociedad.

Conforme a lo anterior, la Sala aprecia en esta fase del procedimiento, y sin que ello prejuzgue sobre el mérito del asunto, que el conjunto de disposiciones impugnadas constituyen normas dirigidas a organizar y homogeneizar la prestación de un servicio público esencial, cual es el servicio de policía en los distintos niveles político-territoriales. Ello, en tanto actividad prestada por el Estado con el propósito de proteger y garantizar los derechos y garantías de las personas frente a situaciones o contingencias que afecten el orden público que se erijan en amenaza, vulnerabilidad, riesgo o daño para su integridad física, sus propiedades, el respeto de sus garantías, la paz social, la convivencia y el respeto de la ley (ex artículo 3 del Decreto N° 5.985 con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional).

Ahora bien, juzga la Sala que la medida solicitada no puede ser acordada por cuanto, al menos en esta etapa del juicio de nulidad, no hay argumentos sólidos o elementos probatorios suficientes que permitan inferir que las disposiciones organizativas impugnadas escapan del ámbito de regulación que el constituyente fijó en cabeza del Poder Público Nacional, conforme a las normas contenidas en el artículo 156, numeral 6; Disposición Transitoria Cuarta, numeral 9 y artículo 332 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

La determinación de la intensidad de la regulación normativa que debe desarrollar cada uno de los niveles político-territoriales inmiscuidos en la prestación del servicio de policía, conforme a la correcta interpretación de las normas constitucionales y legales que fijan los límites de su ejercicio constituye un análisis que deberá efectuar esta Sala en la oportunidad de dictar la sentencia definitiva en el presente caso pues, por la naturaleza de las normas impugnadas que -como se insiste- se insertan en el ámbito de la organización administrativa, la inaplicación temporal de sus efectos jurídicos constituiría una alteración en el esquema de prestación de ese servicio público, que atentaría perniciosamente contra el principio de continuidad que debe privar en su funcionamiento.

La continuidad como rasgo esencial de la prestación de un servicio público, entendida como regularidad, supone, desde una perspectiva de Derecho Público que una actividad que cubre importantes necesidades colectivas se encuentre disponible para los ciudadanos de modo continuo y regular (Vid. S.P., J.A., “Principios de Derecho Administrativo”, Volumen II, Editorial Centro de Estudios R.A., S.A. Tercera Edición, pág. 333). Tal característica, desde una perspectiva intraprocesal, como elemento de ponderación al momento de dictar cualquier medida cautelar, significa que el otorgamiento de una providencia de esta naturaleza no puede significar la interrupción, alteración o supresión del servicio público de que se trate, pues ello iría en detrimento de la colectividad que se beneficia, es decir, del marcado interés general que subyace concretamente en el servicio de policía como actividad de resguardo y protección de la integridad de personas y bienes, así como de prevención y represión de delitos y mantenimiento del orden público en general.

            De conformidad con lo anterior, esta Sala considera que al no existir elementos de tal gravedad que permitan presumir la existencia de un perjuicio irreparable o de una situación de difícil o imposible restablecimiento, pues por el contrario, el otorgamiento de una medida cautelar de suspensión de efectos jurídicos de las normas cuestionadas crearía una alteración en el esquema de prestación del servicio de policía, niega la medida cautelar solicitada. Así se decide

V

DE LA ACUMULACIÓN DE LA CAUSA

            Declarado lo anterior, esta Sala en razón del conocimiento de su propia actividad jurisdiccional, observa que en el expediente N° 08-0654, cursa recurso de nulidad por inconstitucionalidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos interpuesta por los ciudadanos L.L.M., actuando en su condición de Alcalde del Municipio Chacao del Estado Miranda, asistido por el abogado E.S.F.; J.J.M., en su condición de Diputado de la Asamblea Nacional, actuando en nombre propio; J.A.M.A., en su condición de Síndico Municipal del Municipio Chacao; y, los abogados Zulmaire González, A.M.R.C., A.L.A., M.M.R.D.S., C.A.G., A.G.A., M.C.B., H.E.R.U., M.B.A.S., M.T.Z.G., R.P., D.L., Miralys Zamora, R.N., A.C., A.N.O., M.L.Z., M.R., J.S., E.B., R.D.S. y S.Á.Z., actuando con el carácter de apoderados judiciales del Municipio Chacao del Estado Miranda, contra el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional publicado en Gaceta Oficial N° 5.880 Extraordinario, del 9 de abril de 2008, acto normativo objeto de impugnación en la presente causa.

            La Sala mediante sentencia N° 1.298 del 13 de agosto de 2008, declaró su competencia y admitió la causa antes descrita, además declaró sin lugar la medida cautelar de suspensión de efectos del Decreto Ley impugnado; ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de continuar con la tramitación del recurso; ordenó notificar al recurrente de dicha decisión, así como citar mediante oficio al Presidente de la República, a la ciudadana Procuradora General de la República Bolivariana de Venezuela, a la ciudadana Defensora del Pueblo y a los interesados.

            Visto que, en el presente caso, existe identidad en el objeto de la acción en ambas causas y que están sujetas al mismo trámite procedimental, contemplado en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, con el propósito de salvaguardar los principios de celeridad y economía procesales, así como excluir la posibilidad de que se dicten decisiones contradictorias, esta Sala ordena la acumulación de la presente causa a la contenida en el expediente N° 08-0654 de la nomenclatura de la Sala, con el fin de que se dicte una sola decisión comprensiva de tales procesos. Así se decide.

VI

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara:

            1.- COMPETENTE para conocer de la demanda de nulidad por motivos de inconstitucionalidad ejercida conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada por el abogado C.V., ya identificado, contra los artículos 1, 27, 28, 42, 44, 45, 52, 53, 54, 55, 58, 73, 75, 76; Disposiciones Transitorias Cuarta y Sexta, así como de la Disposición Derogatoria Única del Decreto N° 5.895 con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.880, Extraordinario, del 9 de abril de 2008.

2. - ADMITE el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto y se ordena la aplicación del procedimiento establecido en sentencia 1.645 del 19 de agosto de 2004 (caso: “Constitución Federal del Estado Falcón”).

3. - ORDENA citar mediante oficio al ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, a la ciudadana Procuradora General de la República, a la ciudadana Fiscala General de la República y a la Defensora del Pueblo, para que comparezcan ante este Tribunal dentro de los diez días hábiles siguientes, contados a partir de la publicación del cartel o de la notificación del último de los interesados.

4. - ORDENA siguiendo el criterio fijado por esta Sala en la sentencia Nº 1.238 del 21 de junio de 2006 (caso: “Cámara Venezolana de Almacenes Generales de Depósito CAVEDAL”), la notificación del actor y el emplazamiento de los interesados mediante cartel que será librado por el Juzgado de Sustanciación dentro de los tres (3) días de despacho siguientes a que conste en autos mediante diligencia del alguacil haberse efectuado la notificación del recurrente en su domicilio procesal. Vencido el referido lapso de tres (3) días, el recurrente cuenta con un lapso de treinta (30) días de despacho para retirar, publicar -en uno de los diarios de mayor circulación nacional- y consignar el cartel de emplazamiento. En caso que la parte recurrente no retire, publique y consigne el cartel de emplazamiento dentro del referido lapso de treinta (30) días, la Sala declarará la perención de la instancia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 ordinal 1º del Código de Procedimiento Civil. Si la parte recurrente no consigna un ejemplar del cartel publicado en prensa dentro del lapso de tres (3) días de despacho siguientes a su publicación, así no se haya vencido el referido lapso de treinta (30) días de despacho, la Sala declarará desistido el recurso y ordenará el archivo del expediente de conformidad con el párrafo 12 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

5. - NIEGA la medida cautelar solicitada.

6. - Se ORDENA la acumulación de la presente causa a aquella que cursa en el expediente N° 08-0654 de la nomenclatura de esta Sala, en los términos expresados en la motiva del presente fallo y, de estar en una fase procesal distinta, se SUSPENDE el curso de la misma, hasta que la presente se encuentre en el mismo estado.

            Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Juzgado de Sustanciación. Cúmplase lo ordenado.

            Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 17 días del mes de junio de dos mil nueve (2009). Años: 199° de la Independencia y 150° de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M. LAMUÑO

                           Ponente

                                                                                  El Vicepresidente,

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Los Magistrados,

J.E. CABRERA ROMERO

P.R. RONDÓN HAAZ

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº 08-0521

LEML/i.-