Sentencia nº 364 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 9 de Mayo de 2014

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: A.D.R.

Expediente: 14-0074

El 27 de enero de 2014, los abogados I.G.M. e I.P.G.N., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 25.090 y 124.455, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana C.C.C.R., titular de la cédula de identidad Nro. 4.672.178, presentaron solicitud de revisión conjuntamente con medida cautelar de la sentencia N° 2013-001810 dictada el 10 de octubre de 2013, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, a través de la cual declaró sin lugar la apelación interpuesta y confirmó la sentencia dictada el 17 de enero de 2007 por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró con lugar la querella interpuesta por los apoderados judiciales de la querellante contra el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) hoy Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES).

El 30 de enero de 2014, se dio cuenta en Sala del expediente y se designó ponente al Magistrado A.D.R..

En reunión del 5 de febrero de 2014, convocada a los fines de la reincorporación a la Sala del Magistrado F.A.C.L., en virtud de haber finalizado la licencia que le fue concedida por la Sala Plena de este m.T. para que se separara temporalmente del cargo, por motivo de salud, esta Sala quedó constituida de la siguiente manera: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Antonio Francisco Carrasquero López, Vicepresidente; y los Magistrados L.E.M.L., Marcos Tulio Dugarte Padrón, C.Z.d.M., A.D.R. y J.J.M.J..

I

DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN

La parte actora esgrimió como fundamento de la solicitud de revisión, los siguientes argumentos:

Indicó que la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo viola su derecho a la defensa y al debido proceso, al declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio N° 294.000-627 del 15 de noviembre de 2000, suscrito por el Gerente General de Recursos Humanos del entonces Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) Miranda hoy Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES), mediante el cual se declaró improcedente la solicitud de la ciudadana C.C. relacionada con su reincorporación al cargo de Supervisor Docente, ya que el mismo fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido de conformidad con lo previsto en el artículo 19 cardinal 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Señaló que si es declarada la nulidad del acto impugnado y confirmada la sentencia de primera instancia, lo procedente y ajustado a derecho era ordenar la reincorporación y el pago de los sueldos dejados de percibir con los aumentos derivados de los decretos dictados por el Ejecutivo Nacional, pero la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en la parte dispositiva de su decisión “ordenó al Instituto realizar el procedimiento administrativo disciplinario correspondiente a la ciudadana C.C., respetando su derecho a la defensa y al debido proceso”, apartándose con ello del criterio reiterado de las C.P. y Segunda de lo Contencioso Administrativo.

Alegó que “(…) no se emite una decisión expresa, positiva y precisa de acuerdo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas expuestas sin que en ningún caso pueda absolverse de la instancia, pues es (sic) el caso que nos ocupa, hay una suerte de absolución de la instancia pues admitir como lo pretende la recurrida que el Instituto Nacional De (sic) Capacitación Educativa Socialista (INCES), realice el procedimiento administrativo disciplinario correspondiente a la querellante, eso significa retrotraer la causa a (sic) trece (13) años atrás, y exonerar a la administración de los daños y perjuicios que le ha causado a la querellante durante tanto tiempo por un retiro que le fue aplicado vulnerándole el derecho a la defensa y el debido proceso pues la mantuvo en completo estado de indefensión, lo cual afecta la tutela judicial efectiva[,] el derecho a la defensa y el debido proceso (…)”.

Manifestó que la orden impartida por la Corte al Instituto querellado, de realizar el procedimiento administrativo correspondiente a la querellante, implica que la Administración subsane el acto administrativo impugnado, el cual está afectado de nulidad absoluta, lo cual no es admisible, ni permitido de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y la doctrina reiterada de esta Sala.

Argumentó que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo vulnera las sentencias números 437 del 28 de abril de 2009 y 1316 del 8 de octubre de 2013 dictadas por esta Sala, al considerar que el acto dictado por la Administración le vulneró a la querellante el derecho a la defensa y el debido proceso, ya que con ello se establece una suerte de reposición, al ordenarle al Instituto que realice el procedimiento administrativo respetándosele el derecho a la defensa y al debido proceso, lo cual ocurre trece (13) años después de emitido el acto impugnado, situación que afectaría la esfera jurídica del administrado.

Fundamentó su pretensión en lo establecido en el artículo 336 cardinal 10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto el fallo emitido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, objeto de revisión, incurre en vicios de orden público y viola la seguridad jurídica a la tutela judicial efectiva, el derecho a la defensa y al debido proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 2, 26 y 49 eiusdem, lo previsto en los artículos 12 y 243 cardinal 5 del Código de Procedimiento Civil y las sentencias números 437 del 28 de abril de 2009 y 1316 del 8 de octubre de 2013 dictadas por esta Sala Constitucional.

Finalmente, solicitó que se decrete medida cautelar a su favor en el sentido de que acuerde la suspensión de los efectos de la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la cual ordenó al Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) Miranda hoy Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES), el inicio del procedimiento administrativo.

II

DE LA COMPETENCIA

Debe esta Sala determinar su competencia para conocer la presente solicitud de revisión y al respecto observa que, conforme lo establece el cardinal 10 del artículo 336 de la Constitución, la Sala Constitucional tiene atribuida la potestad de “revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República, en los términos establecidos por la ley orgánica respectiva”.

Por su parte, en el fallo Nº 93 del 6 de febrero de 2001 (caso: Corpoturismo), esta Sala determinó su potestad extraordinaria, excepcional, restringida y discrecional, de revisar las siguientes decisiones judiciales:

1. Las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional de cualquier carácter, dictadas por las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia y por cualquier juzgado o tribunal del país.

2. Las sentencias definitivamente firmes de control expreso de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas por los tribunales de la República o las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia.

3. Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país apartándose u obviando expresa o tácitamente alguna interpretación de la Constitución contenida en alguna sentencia dictada por esta Sala con anterioridad al fallo impugnado, realizando un errado control de constitucionalidad al aplicar indebidamente la norma constitucional.

4. Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país que de manera evidente hayan incurrido, según el criterio de la Sala, en un error grotesco en cuanto a la interpretación de la Constitución o que sencillamente hayan obviado por completo la interpretación de la norma constitucional. En estos casos hay también un errado control constitucional

.

En este mismo orden de ideas, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia dispone en el artículo 25, cardinal 10, lo siguiente:

“Artículo 25. Son competencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

(…)

10. Revisar las sentencias definitivamente firmes que sean dictadas por los tribunales de la República, cuando hayan desconocido algún precedente dictado por la Sala Constitucional; efectuado una indebida aplicación de una norma o principio constitucional; o producido un error grave en su interpretación; por falta de aplicación de algún principio o normas constitucionales (…)”.

Ahora bien, visto que en el caso de autos se solicitó la revisión de una sentencia firme emanada de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo que declaró la nulidad del Oficio N° 294.000-627 del 15 de noviembre de 2000, suscrito por el Gerente General de Recursos Humanos del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) Miranda -por medio del cual declaró improcedente la solicitud de la ciudadana C.C. relacionada con su reincorporación al cargo de Supervisor Docente- y ordenó al Instituto de Cooperación Educativa (INCE) hoy Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES) realizar el procedimiento administrativo disciplinario correspondiente a la querellante, respetando el derecho a la defensa y al debido proceso, y que tal pronunciamiento supuestamente le vulnera a la solicitante la seguridad jurídica a la tutela judicial efectiva, el derecho a la defensa y al debido proceso de conformidad con lo establecido en los artículos 2, 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo previsto en los artículos 12 y 243 cardinal 5 del Código de Procedimiento Civil y las sentencias dictadas por esta Sala bajo los números 437 del 28 de abril de 2009 y 1.316 del 8 de octubre de 2013, esta Sala se considera competente para conocerla. Así se declara.

III

DEL FALLO OBJETO DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN

En su decisión del 10 de octubre de 2013, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declaró sin lugar la apelación ejercida por la representación judicial del Instituto querellado y confirmó el fallo dictado el 17 de enero de 2007 por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital que declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta por la parte actora contra el Oficio N° 294.000-627 del 15 de noviembre de 2000, suscrito por el Gerente General de Recursos Humanos del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) Miranda hoy Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES), por medio del cual declaró improcedente la solicitud de la ciudadana C.C. relacionada con su reincorporación al cargo de Supervisor Docente.

Al respecto, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo esgrimió como fundamento de la decisión en referencia, las siguientes consideraciones:

(…omissis…)

De la lectura de las transcritas disposiciones normativas, se desprende que el Instituto Nacional de Cooperación Educativa INCE (hoy, Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista INCES), debía asumir todas aquellas obligaciones de naturaleza patrimonial, contractual, administrativas, académicas y de cualquier otra naturaleza perteneciente a las Asociaciones Civiles, así como también todas aquéllas obligaciones de naturaleza laboral que se derivan de la supresión de las mencionadas Asociaciones.

Ahora bien, siendo el INCE, un Instituto Autónomo, persona jurídica de Derecho Público, perteneciente a la Administración Pública Nacional descentralizada funcionalmente, es indiscutible que las personales (sic) que prestan sus servicios allí, deben catalogarse como personal, funcionario o servidor público vinculados con el Estado por una relación de empleo público, regulada por las normas sobre Carrera Administrativa Nacional, concretamente por la Ley de Carrera Administrativa, y de ser el caso por la ley vigente que regula la materia, la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Ello así, y a los fines de ahondar la condición de la ciudadana C.C. en el Instituto querellado esta Corte pasa a revisar las actas que conforman el presente expediente en las cuales rielan las siguientes documentales:

• Oficio Nº 252100-181, suscrito por el ciudadano E.M.D.G.d.P., dirigido a los miembros de la Junta Directiva de la Caja de Ahorro de los Trabajadores del INCE (CATINCE) mediante el cual se señala que la ciudadana recurrente ingresó al mencionado Instituto el 1º de abril de 1978 (folio veintiocho (28) del expediente administrativo).

• Comunicación de fecha 26 de octubre de 1990 suscrita por el Director General de Personal del INCE, mediante la cual le notificó a la ciudadana C.C., quien se desempeñaba en el cargo de Coordinadora de Formación Empresarial I en la Dirección del Estado Miranda, que pasaría a situación de disponibilidad por el período de un mes, por la medida de reducción de personal aprobada en C.d.M. en fecha 25 de octubre de 1990, y que durante ese mes de disponibilidad se realizarían las gestiones tendientes a reubicarla en cualquier organismo de la Administración Pública (folios cuarenta y dos (42) y cuarenta y tres (43) del expediente administrativo).

• Comunicación de fecha 30 de octubre de 1990, suscrita por el ciudadano Helly H.H., mediante la cual le señala a la querellante que la misma ‘(…) ha sido seleccionada para prestar sus servicios en el INCE M.A.C. (…)’ de igual forma señala que ‘(…) el tiempo de servicio prestados (sic) (…) en el Instituto Nacional de Cooperación Educativa o en cualquier otro organismo de la Administración Pública, le será reconocido y sumado al que a partir de la fecha de su reingreso a los fines de su jubilación, de conformidad con lo establecido en el artículo 2, numerales 9,10 y 12 concordante con los artículos 3 y 10 de la Ley del Estatuto de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios y los artículos 17 y 19 de su reglamento’. (folio cuarenta y ocho (48) del expediente administrativo).

• Comunicación de fecha 6 de noviembre de 1990, suscrita por el ciudadano Helly H.H., mediante la cual le comunicó a la recurrente que el Instituto le ratificaba la oferta laboral antes mencionada a partir del 1º de enero de 1991, indicándole que el nuevo cargo seria (sic) de Instructor de Formación Empresarial 3, en la dependencia de Adiestramiento de Empresas, y que tendría derecho ‘(…) a todos los beneficios socio-económicos que la asociación ha instituido a favor de los empleados.’ (folio 47 del expediente administrativo).

• Comunicación de fecha 3 de diciembre de 1990, mediante la cual el ciudadano Manuel De la Cruz, en el que (sic) le informa a la querellante que el Comité Ejecutivo del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE procedía a su retiro definitivo en virtud de haber resultado infructuosas las gestiones reubicatorias, (folio cuarenta (40) del expediente administrativo).

• Comunicaciones dirigidas por la querellante a la Junta de Avenimiento del mencionado Instituto en fecha 18 de marzo de 1991, solicitando el pago de una diferencia en el monto de sus prestaciones sociales. (folios cuarenta y seis (46) al cuarenta y ocho (48) del expediente administrativo).

• Comunicación de fecha 25 de julio de 1995, suscrita por la querellante dirigida al ciudadano J.A.B., Gerente de Recursos Humanos, mediante la cual solicita permiso no remunerado a partir del día 31 de julio de 1995 hasta el 30 de noviembre de 1995, ‘(…) en razón de las múltiples actividades que estoy desarrollando (…) en el Consejo (sic) Municipal de Zamora, Estado (sic) Miranda, relacionadas con la Revisión y Redacción de las Ordenanzas Municipales en mi carácter de Concejal y de acuerdo a las facultades que me otorga la Ley Orgánica de Régimen Municipal’ (folio cincuenta y nueve (59) de la pieza principal).

• Punto de Cuenta de fecha 15 de agosto de 1995 mediante el cual se aprobó el permiso no remunerado por cuatro meses a partir del 16 de agosto de 1995. (folio cincuenta y cinco (55) del expediente).

Aunado a los documentos anteriormente señalados, se evidencia del escrito de fundamentación de la apelación consignado por la Representación Judicial del Instituto querellado, el reconocimiento de la parte actora de que la ciudadana C.C. comenzó una nueva relación laboral -a su decir- el 1º de enero de 1991.

De lo anterior se evidencia que la querellante, ingresó en un Instituto Autónomo, que si bien fue afectada por un proceso de reestructuración, mediante la cual se le retiró el 3 de diciembre de 1990, ingresó nuevamente en la Asociación Civil INCE Miranda el 1º de enero de 1991.

No obstante, aún (sic) cuando el Reglamento de la Ley del INCE vigente para el año 1990 excluía del régimen funcionarial a aquéllos que laboraban en la Asociación Civil y señalaba que a los trabajadores le era aplicable la Ley Orgánica del Trabajo, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en la decisión que anuló la sentencia emanada de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo citada supra consideró que la querellante era funcionaria de carrera, por tanto mal podría concluir esta Corte, que a la ciudadana C.C., le es (sic) aplicable (sic) las disposiciones de la Ley Orgánica del Trabajo, ya que es ostensible que las normas que deben regir y analizarse en el presente caso son las contenidas en la Ley de Carrera Administrativa tal como lo declaró el iudex A quo. Así se declara.

- Del permiso solicitado por la recurrente

Ahora bien, establecido lo anterior esta Corte considera necesario revisar lo señalado por el Juzgado A quo en cuanto a la solicitud de permiso no remunerado realizado por la querellante a los fines de constatar si se encuentra ajustado a derecho, esto en estricto acatamiento a lo establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en la decisión supra citada.

Ello así, se observa, que la querellante señaló que en fecha 25 de julio de 1995, solicitó permiso no remunerado a los efectos de realizar campaña política para optar al cargo de Alcaldesa en el Municipio Z.d.e. (sic) Miranda, y que en fecha 15 de agosto de 1995, la Junta Administradora del INCE estado Miranda le aprobó el permiso no remunerado por cuatro (4) meses, permiso que estuvo vigente hasta el 15 de diciembre de 1995, y que a partir del 16 de diciembre de 1995 hasta el 5 de enero de 1996 le otorgaron vacaciones colectivas al personal del INCE.

Que en diciembre de 1995, fue e.A.d.M.Z.d.E.M., juramentada el día 3 de enero de 1996, según Gaceta Municipal Nº 001-96 de fecha 4 de enero de 1996.

Señaló que, en virtud de haber sido e.A.d.M.Z.d.E.M., solicitó un nuevo permiso no remunerado a la Asociación Civil INCE Estado Miranda a los fines de ejercer el cargo para el cual fue electa, pero que la Asociación Civil no se pronunció al respecto.

Alegó que según la Constitución de 1961 y que de conformidad con lo establecido en el artículo 50 de la Ley de Carrera Administrativa, los funcionarios de carrera que hayan sido elegidos para cargos de representación popular, gozarán de permiso especial en los términos señalados en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa y que el tiempo transcurrido en ese cargo se computará a los fines de la antigüedad en el servicio.

Que, desde su juramentación como Alcaldesa el 3 de enero de 1996 hasta el 10 de enero de 1999, día en que cesó en sus funciones para las cuales fue elegida popularmente, no fue informada o notificada por ningún medio que estaba despedida o que se le había iniciado alguna averiguación administrativa.

Adujó (sic) que en fecha 25 de septiembre de 2000, solicitó a la Gerencia General del Instituto querellado y a la Asociación Civil INCE estado (sic) Miranda, su reincorporación al cargo de Supervisor Docente, comunicación que fue recibida el 2 de octubre de 2000, de la cual no recibió respuesta alguna, por lo que en fecha 10 de noviembre de 2000, se dirige a la Gerencia de Recursos Humanos del INCE a los fines de que intervenga en su reincorporación en la Asociación Civil, y en fecha 15 de noviembre de 2000, el Gerente General de Recursos Humanos del INCE le comunicó que a partir del vencimiento del primer permiso que se le otorgó por cuatro meses, es decir, a partir del 15 de diciembre de 1995, dejaba de pertenecer a la nómina de esa Institución, por lo que mal podría pretender ser reincorporada casi cinco años después de haberse producido su retiro definitivo, considerando Improcedente la solicitud de reincorporación.

Que, el acto administrativo fue dictado sin que mediara notificación alguna que la pusiera en situación de disponibilidad por el término de treinta días, por el hecho de que se trataba de una funcionaria de carrera.

Alegó que el acto administrativo de fecha 15 de noviembre de 2000, está viciado de nulidad por las siguientes razones: a) porque el retiro lo realiza el Gerente General de Recursos Humanos del INCE, cuando el mismo no tiene facultad para despedir a ningún funcionario ya que a su decir, quien tiene atribuida esa facultad es el Comité Ejecutivo de la Institución; b) porque no se realizó el acto previo de remoción y la disponibilidad por el período de treinta días; c) porque no se indica la causa que da lugar al retiro; y d) porque no se indican los recursos [de] que dispone para defender sus derechos según lo previsto en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, además de carecer de motivación.

Respecto a lo anterior el Juzgado A quo señaló lo siguiente:

‘En este sentido debemos señalar, que la Constitución de 1961 (vigente para la fecha) establecía en su artículo 123, que ‘Nadie podrá desempeñar a la vez más de un destino público remunerado, a menos que se trate de cargos académicos, accidentales, asistenciales, docentes, edilicios o electorales que determine la Ley’ (subrayado del Tribunal), y el artículo 51 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, también vigente para la fecha, preveía que en cada Municipio se elegirá un Alcalde por mayoría relativa, en votación universal, directa y secreta, así mismo el artículo 51 de la Ley de Carrera Administrativa los funcionarios de carrera preveía que los funcionarios que hayan sido elegidos para cargos de representación popular, gozaran (sic) de permiso especial, y según lo establecido en el artículo 70 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa ‘Se extenderá por el tiempo de su investidura el permiso especial a que tienen derecho los funcionarios de carrera elegido[s] para desempeñar cargos de elección popular’. Siendo ello así, y visto que en fecha 03 de diciembre de 1995 la ciudadana C.C. fue e.A.d.M.Z.d.E.M., tal como consta del Acta de Sesión Especial celebrada el día 03 de enero de 1996 mediante la cual la ciudadana C.C. se juramentó como Alcaldesa del Municipio Z.d.E.M. (folios 16, 17, 18 y 19 del expediente judicial), y a tenor de la normativa anteriormente mencionada, la recurrente tenía el derecho y la obligación de ejercer sus funciones como Alcaldesa electa y posteriormente incorporarse a su cargo de carrera ostentado en el Instituto Nacional de Cooperación Educativa INCE, vencido el período para el cual fue elegida, por lo que, si bien el INCE Miranda no se pronunció con respecto a la solicitud de la actora con relación al permiso no remunerado, tal y como se indicó en el acto ya declarado nulo, también es cierto que ese permiso especial operaba de pleno derecho por así establecerlo la normativa anteriormente mencionada, y el Instituto Nacional de Cooperación Educativa tenía la obligación de incorpórala (sic) al cargo que desempeñaba, circunstancia que como ya quedó evidenciada, no se cumplió.

En consecuencia, este Juzgado debe ordenar la reincorporación de la accionante, al cargo de Supervisor Docente en el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), o a otro de igual o superior jerarquía, así como también el pago de los sueldos dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación, con el pago de todos los beneficios socioeconómicos que debió haber percibido de no haber sido retirada ilegalmente del ejercicio del cargo. Así se declara.’

A los fines de precisar si la anterior decisión fue dictada conforme derecho es necesario realizar un análisis de las actas del expediente, ello así se evidencia que riela lo siguiente:

• Comunicación de fecha 25 de julio de 1995, suscrita por la recurrente dirigida al ciudadano J.A.B., (sic) Gerente de Recursos Humanos, mediante la cual solicita permiso no remunerado a partir del día 31 de julio de 1995 hasta el 30 de noviembre de 1995, ‘(…) en razón de las múltiples actividades que esta[ba] desarrollando (…) en el Consejo (sic) Municipal de Zamora, Estado Miranda, relacionadas con la revisión y Redacción del (sic) las Ordenanzas Municipales en mi carácter de Concejal y de acuerdo a las facultades que me otorgar (sic) la Ley Orgánica de Régimen Municipal’ (folio cincuenta y nueve (59) del expediente administrativo).

• Punto de Cuenta de fecha 15 de agosto de 1995 mediante el cual se deja constancia [de] que en Junta Nº 136 de esa misma fecha 15 de se aprobó el permiso no remunerado por cuatro meses a partir del 16 de agosto de 1995 (folio cincuenta y cinco (55) del expediente administrativo).

• Copia de la Gaceta Municipal del Municipio Autónomo Z.d.E.M., Nº 001-96 de fecha 4 de enero de 1996, [en] la cual esta (sic) publicada el Acta de la Sesión Especial de fecha 3 de enero de 1996 con motivo de la juramentación de la ciudadana C.C.C. de Pérez como Alcalde del Municipio Z.d.e.M. (folio diecisiete (17) al diecinueve (19) del expediente judicial).

• Comunicación de fecha 26 de agosto de 1996, suscrita por la ciudadana recurrente, dirigida al Presidente y demás Miembros de la Junta Administradora de la Asociación Civil INCE-MIRANDA, mediante la cual solicitó ‘(…) formalmente, la extensión del permiso especial no remunerado, por el tiempo de mi investidura como Alcalde del Municipio Autónomo Z.d.E. (sic) Miranda, electa en las pasadas elecciones de diciembre de 1995…’. (folio cincuenta y cuatro (54) del expediente administrativo).

• Comunicación de fecha 25 de septiembre de 2000, suscrita por la ciudadana recurrente, dirigida a los miembros de la Junta Administradora de la Asociación Civil I.N.C.E Miranda, mediante la cual solicitó su ‘…reintegro al cargo de Supervisor Docente, (…) Esta solicitud no la había hecho con anterioridad por razones vinculadas a la separación de mi gestión como Alcaldesa del Municipio Z.d.E. (sic) Miranda, la cual conlleva la aplicación de auditorías donde es imprescindible vuestra presencia…’. (folio veinte (20) del expediente judicial).

• Oficio Nº 294.000-627 de fecha 15 de noviembre de 2000, suscrito por el Gerente General de Recursos Humanos del INCE Miranda, mediante el cual señaló ‘En atención al planteamiento formulado por usted en comunicación fechada el 11-11-2000, relacionado con su incorporación al cargo de Supervisor Docente que desempeñó en la Asociación Civil INCE-Miranda hasta el año 1995, cumplimos con informarle lo siguiente: (…) en virtud de que la Junta Administradora no se pronunció en cuanto al segundo permiso no remunerado que usted solicitó -esta vez indefinido por el tiempo que durara su investidura- para desempeñarse como Alcaldesa del Municipio Z.d.E.M., el mismo debe considerarse como no concedido. En consecuencia, a partir del vencimiento del primer permiso (15-12-1995) que se le otorgara por cuatro meses (…) usted dejó de pertenecer a la nómina de esta Institución, por lo que mal podría pretender ser reincorporada casi cinco (5) años después de haberse producido su retiro definitivo. En conclusión, esta Gerencia General considera IMPROCEDENTE SU SOLICITUD’ (folio veintitrés 23 del expediente judicial).

Ahora bien, esta Corte advierte que a la luz de la Constitución de 1961 (vigente para la fecha en que la querellante solicitó el permiso), se establecía en el artículo 123, lo siguiente:

Artículo 123 ‘Nadie podrá desempeñar a la vez más de un destino público remunerado, a menos que se trate de cargos académicos, accidentales, asistenciales, docentes, edilicios o electorales que determine la Ley’

De igual forma se observa que la Ley Orgánica de Régimen Municipal, también vigente para la fecha, en sus artículos 51 y 58 establece lo siguiente:

‘Artículo 51°

En cada municipio o distrito metropolitano se elegirá un alcalde por mayoría relativa, en votación universal, directa y secreta, con sujeción a lo dispuesto en la ley orgánica del sufragio.

El alcalde podrá ser reelecto en la misma jurisdicción solo para el período inmediato siguiente y, en este caso, no podrá ser elegido nuevamente hasta después de transcurridos dos períodos.

Artículo 58

El período de los poderes públicos municipales será de tres (3) años.’

De modo pues que tal como se evidencia de las actas del expediente se desprende que la querellante fue juramentada en fecha 3 de enero de 1996 para ejercer el cargo de Alcaldesa del Municipio Autónomo Z.d.E.B. de Miranda, y ‘ejerció el cargo de alcaldesa desde la citada fecha hasta el 10 de enero de 1999’.

Ello así se observa que la Ley de Carrera Administrativa (norma vigente para el momento de los hechos) señalaba respecto a los permisos especiales lo siguiente:

‘Artículo 51.- Gozarán de permiso especial en los términos que señale el Reglamento de esta Ley, los funcionarios de carrera que hayan sido elegidos para cargos de representación popular o designados para desempeñar un cargo de libre nombramiento y remoción. El tiempo transcurrido en este cargo se computará a efectos de la antigüedad en el servicio.

Cuando ingrese a la carrera quien haya estado con anterioridad al servicio de un organismo público, el tiempo transcurrido en los cargos anteriores, será considerado a los efectos de la antigüedad en el servicio.’ (Negrillas de esta Corte)

Se estableció en la norma transcrita que los funcionarios que fuesen electos en un cargo de elección popular gozarían de un permiso especial en los términos señalados por el Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa.

Por su parte el referido Reglamento, consagró en su artículo 70 lo siguiente:

‘Artículo 70. Se extenderá por el tiempo de su investidura el permiso especial a que tienen derecho los funcionarios de carrera elegidos para desempeñar cargos de representación popular. Será sin remuneración y se entenderá concedido a partir de la fecha de su incorporación al Cuerpo del cual forma parte.’

Ello así, se observa de las normas anteriores, no sólo la consagración de un permiso especial para aquéllos (sic) funcionarios que fueran electos para ejercer un cargo de elección popular, sino que también señaló que ese permiso ‘se entenderá concedido a partir de la fecha de su incorporación’ al cargo en el que fue elegido sin remuneración, por lo que no cabe duda [de] que es un permiso legal que opera de pleno derecho, que culminará y así lo entiende esta Corte, atendiendo a la propia naturaleza de la licencia legal, cuando termine el período o cese en las funciones.

Por tal razón el alegato esgrimido por la Representación Judicial del Instituto querellado, según el cual el segundo permiso solicitado por la recurrente fue negado, y que debió reincorporarse una vez culminado el primer permiso no tiene sustento jurídico alguno.

De este modo esta Corte observa que efectivamente la querellante gozaba del permiso no remunerado para ejercer las funciones como Alcaldesa del Municipio Zamora desde el 3 de enero de 1996 hasta el 10 de enero de 1999, aun cuando éste no hubiere sido aprobado por el mencionado Instituto, concluir lo contrario concretaría una flagrante violación del derecho consagrado en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa. Así se declara.

Precisado lo anterior, corresponde analizar si es procedente la reincorporación de la querellante al cargo que detentaba al momento de iniciar el permiso antes mencionado.

Al respecto, esta Corte, reitera como ya fue señalado, que la querellante gozaba del permiso establecido en la Ley de Carrera Administrativa y en el Reglamento de la misma, desde el 3 de enero de 1996 hasta el 10 de enero de 1999; sin embargo, en el expediente no consta ninguna actuación administrativa o judicial que la querellante haya realizado desde el 10 de enero de 1999, fecha de culminación de su período de elección (momento final del permiso) hasta el 25 de septiembre de 2000 (fecha en la que consignó la solicitud que riela al folio veinte (20) del expediente judicial) en aras de solventar firmemente su solicitud de reincorporación.

Así, este Órgano Jurisdiccional aprecia que la querellante dejó transcurrir más de veintiún (21) meses sin pretender ‘reincorporarse’ al cargo, (desde el 10 de enero de 1999 [fecha en que terminó su período de elección popular] hasta el 15 de noviembre de 2000).

Visto así, observa esta Corte que al ser la querellante funcionaria de carrera, debió la Administración abrir el correspondiente procedimiento administrativo disciplinario de conformidad con lo establecido en la Ley de Carrera Administrativa, y su Reglamento, hecho que no consta en las actas que conforman el presente expediente, por lo que resultó desacertado el pronunciamiento de la Administración en el sentido de ‘declarar IMPROCEDENTE’ la solicitud de la ciudadana querellante, conforme a lo establecido en la doctrina de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para el caso en concreto, el cual fue expuesto en la decisión supra citada. Así se declara.

Por tanto, esta Corte declara la nulidad del oficio Nº 294.000-627 de fecha 15 de noviembre de 2000, suscrito por el Gerente General de Recursos Humanos del INCE Miranda, mediante el cual declaró Improcedente la solicitud de la ciudadana C.C. relacionada con su reincorporación al cargo de Supervisor Docente y en virtud de ello ordena al Instituto de Capacitación Educativa (INCE) (hoy Instituto de Capacitación y Educación Socialista (INCES) realizar el procedimiento administrativo disciplinario correspondiente a la querellante, respetando el derecho a la defensa y el debido proceso. Así se decide.

En virtud de la declaratoria anterior resulta inoficioso conocer el resto de las denuncias esgrimidas por la parte querellante, así como declarar Improcedente su solicitud de reincorporación y el pago de los sueldos dejados de percibir, esto de acuerdo a la naturaleza del presente fallo. Así se decide.

Declarado lo anterior, esta Corte observa que la parte querellante, solicitó en forma subsidiaria, se le pague la diferencia de los intereses de las prestaciones sociales calculados desde el año 1991 hasta la fecha en que efectivamente sea reincorporada, y que de igual forma se le cancele el bono de transferencia y el corte de antigüedad al 18 de junio de 1997 según lo establecido en la Ley Orgánica del Trabajo, y que se le cancele el Bono Único de Bs. 800.000,00, acordado en ‘acta de fecha 03 de noviembre del año 2000.’

Ello así, debe señalar esta Corte que en virtud de haber ordenado a la Administración realizar el correspondiente procedimiento administrativo disciplinario a los fines de determinar si la querellante incurrió en alguna falta disciplinaria, quedando sujeta a dicho procedimiento su solicitud de reincorporación, y siendo que los conceptos reclamados tienen relación con las prestaciones sociales de la actora, las cuales tienen lugar al final de la relación laboral, esta Corte declara Improcedente la solicitud de pago de la diferencia de los intereses de las prestaciones sociales calculados desde el año 1991 hasta la fecha en que efectivamente sea reincorporada, y que de igual forma se le cancele el bono de transferencia y el corte de antigüedad al 18 de junio de 1997 según lo establecido en la Ley Orgánica del Trabajo, y que se le cancele el Bono Único de Bs. 800.000,00, acordado en ‘acta de fecha 03 de noviembre del año 2000.’ Así se decide.

En virtud de las consideraciones anteriores, esta Corte declara Sin Lugar (sic) la apelación interpuesta por la Representación Judicial del organismo querellado, en consecuencia Confirma en los términos expuestos en el presente fallo la decisión dictada el 17 de enero de 2007 por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital que declaro (sic) con lugar la querella interpuesta por el Apoderado Judicial de la ciudadana C.C. contra el Instituto Nacional De Cooperación Educativa (INCE) hoy Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES). Así se decide.

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Delimitada como ha sido la competencia para conocer de la presente revisión, esta Sala pasa a decidir y, para ello, observa:

La vía extraordinaria de revisión ha sido concebida como un medio para preservar la uniformidad de la interpretación de normas y principios constitucionales, o para corregir graves infracciones a sus principios o reglas (Vid. sentencia 1760/2001), lo que será determinado por la Sala en cada caso, siendo siempre facultativo de ésta su procedencia o no.

En efecto, la propia Sala dejó sentado en la sentencia N° 93 del 6 de febrero de 2001 (caso: Corporación Turismo de Venezuela CORPOTURISMO), que la potestad de revisión consagrada en el artículo 336, cardinal 10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, puede ser ejercida de manera discrecional; por lo tanto, la misma no debe ser entendida como una nueva instancia, puesto que su procedencia está limitada a los casos de sentencias definitivamente firmes.

En el caso de autos, el fallo judicial sometido a revisión de esta Sala es el dictado el 10 de octubre de 2013, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante el cual declaró sin lugar la apelación interpuesta por la representación judicial del Instituto querellado y confirmó el fallo dictado el 17 de enero de 2007 por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo, de la Región Capital que declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta por la parte actora contra el Oficio N° 294.000-627 del 15 de noviembre de 2000, suscrito por el Gerente General de Recursos Humanos del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) Miranda hoy Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES), por medio del cual declaró improcedente la solicitud de la ciudadana C.C. relacionada con su reincorporación al cargo de Supervisor Docente.

Al respecto, la solicitante alegó que la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo que declaró la nulidad del Oficio N° 294.000-627 del 15 de noviembre de 2000, suscrito por el Gerente General de Recursos Humanos del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) Miranda -por medio del cual se declaró improcedente la solicitud de la ciudadana C.C. relacionada con su reincorporación al cargo de Supervisor Docente- y que ordenó al Instituto de Cooperación Educativa (INCE) hoy Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES) realizar el procedimiento administrativo disciplinario correspondiente a la querellante, respetando el derecho a la defensa y al debido proceso, le vulnera la seguridad jurídica a la tutela judicial efectiva, el derecho a la defensa y al debido proceso de conformidad con lo establecido en los artículos 2, 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo previsto en los artículos 12 y 243 cardinal 5 del Código de Procedimiento Civil y las sentencias números 437 del 28 de abril de 2009 y 1316 del 8 de octubre de 2013, dictadas por esta Sala.

En este sentido, es preciso reiterar que para proceder a la revisión de una sentencia, vale decir, para que esta Sala Constitucional haga uso de la facultad que le confieren los artículos 336, cardinal 10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 25, cardinales 10 y 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, es menester no sólo el carácter definitivo de la sentencia, sino que la misma incurra en alguno de los supuestos que esta Sala ha ido elaborando y desarrollando, recogidos en los preceptos antes citados, a partir de la sentencia N° 93 del 6 de febrero de 2001 (caso: Corpoturismo) y de lo que disponía el artículo 5, cardinales 4 y 16 de la derogada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (Vid. 1.103/2007, caso: Tommaso Puglisi Platana).

Así, la Sala ha sostenido que dicha facultad puede sólo ser ejercida de manera extraordinaria, excepcional, restringida y discrecional. Asimismo, ha dejado establecido que ello se impone a los fines de salvaguardar la garantía de la cosa juzgada judicial, cuya inmutabilidad es característica de la sentencia. De tal manera que, para que prospere una solicitud de este tipo, es indispensable que el fallo cuya revisión se solicita haya realizado un errado control de la constitucionalidad al aplicar indebidamente la norma constitucional; o haya incurrido en un error grave en cuanto a la interpretación de la Constitución, haya obviado por completo la interpretación de la norma constitucional o haya violado de manera grotesca los derechos constitucionales.

Ahora bien, aprecia esta Sala luego de un cuidadoso análisis del escrito de revisión, que el ejercicio de este excepcional medio constitucional va dirigido a cuestionar los fundamentos empleados por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo para declarar la nulidad del Oficio N° 294.000-627 del 15 de noviembre de 2000, suscrito por el Gerente General de Recursos Humanos del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) Miranda -por medio del cual declaró improcedente la solicitud de la ciudadana C.C. relacionada con su reincorporación al cargo de Supervisor Docente- y ordenar al Instituto de Cooperación Educativa (INCE) hoy Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES) realizar el procedimiento administrativo disciplinario correspondiente a la querellante, respetando el derecho a la defensa y al debido proceso, lo cual -a juicio de la parte actora- le vulnera la seguridad jurídica a la tutela judicial efectiva, el derecho a la defensa y al debido proceso.

Al respecto, esta Sala debe indicar que mediante fallo N° 468 del 8 de abril de 2011, dictado por esta misma Sala se declaró que ha lugar una solicitud de revisión formula por la representación judicial de la ciudadana C.C. contra la sentencia N° 2009-1799 del 29 de octubre de 2009, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, que conoció de la apelación ejercida contra la decisión emitida por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital que declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta por la parte actora contra el Oficio N° 294.000-627 del 15 de noviembre de 2000, suscrito por el Gerente General de Recursos Humanos del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) Miranda hoy Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES), por medio del cual declaró improcedente la solicitud de la ciudadana C.C. relacionada con su reincorporación al cargo de Supervisor Docente.

Así las cosas, la sentencia objeto de la presente solicitud de revisión se dictó en cumplimiento a lo ordenado por esta Sala en la sentencia anteriormente mencionada, la cual a.l.s.d.l. querellante en relación a los permisos, evidenciándose que la querellante gozaba del permiso establecido en la Ley de Carrera Administrativa y en el Reglamento de la misma, desde el 3 de enero de 1996 hasta el 10 de enero de 1999, para ejercer funciones como Alcaldesa en el Municipio Z.d.E.M. y que desde la fecha de culminación de su periodo de elección popular no se incorporó a ejercer sus funciones en el cargo de Supervisor Docente en el Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES) y es el 25 de septiembre de 2000 cuando comparece al Instituto a solicitar su reincorporación, dejando transcurrir más de veintiún (21) meses sin pretender ‘reincorporarse’ al cargo.

En razón de lo anterior, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo mediante decisión N° 2013-1810 del 10 de octubre de 2013, declaró la nulidad del Oficio N° 294.000-627 del 15 de noviembre de 2000, suscrito por el Gerente General de Recursos Humanos del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) Miranda -por medio del cual declaró improcedente la solicitud de la ciudadana C.C. relacionada con su reincorporación al cargo de Supervisor Docente- y ordenó al Instituto de Cooperación Educativa (INCE) hoy Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES) realizar el procedimiento administrativo disciplinario correspondiente a la querellante, por estar presuntamente incursa en una de las causales de destitución previstas en la ley, respetándosele su derecho a la defensa y al debido proceso.

Asimismo, en cuanto al pago de los sueldos debe indicarse que la Corte Primera en la sentencia objeto de la solicitud de revisión indicó que “(…) en virtud de haber ordenado a la Administración realizar el correspondiente procedimiento administrativo disciplinario a los fines de determinar si la querellante incurrió en alguna falta disciplinaria, quedando sujeta a dicho procedimiento su solicitud de reincorporación, y siendo que los conceptos reclamados tienen relación con las prestaciones sociales de la actora, las cuales tienen lugar al final de la relación laboral, esta Corte declara Improcedente la solicitud de pago de la diferencia de los intereses de las prestaciones sociales calculados desde el año 1991 hasta la fecha en que efectivamente sea reincorporada, y que de igual forma se le cancele el bono de transferencia y el corte de antigüedad al 18 de junio de 1997 según lo establecido en la Ley Orgánica del Trabajo, y que se le cancele el Bono Único de Bs. 800.000,00, acordado en ‘acta de fecha 03 de noviembre del año 2000.”; situación que efectivamente dependerá del resultado final del procedimiento administrativo disciplinario que se le realice a la querellante.

En relación a lo antes mencionado, debe indicarse que no se demuestra que el fallo dictado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo haya vulnerado el derecho a la defensa y al debido proceso de la parte actora.

Al respecto, estima esta Sala que el fallo objeto de revisión no contraría en modo alguno la jurisprudencia de esta Sala Constitucional, ni evidencia algún grotesco error de interpretación de la norma constitucional o que se hubiese sostenido un criterio contrario a una jurisprudencia previamente establecida; por el contrario, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo centró su actividad jurisdiccional en analizar detenidamente cada uno de los alegatos esgrimidos por la parte actora en el juicio de nulidad incoado, sustentando su razonamiento en argumentos válidos y perfectamente admisibles en derecho; por lo tanto, siendo así, no puede la solicitante cuestionar la pertinencia y validez de dichos argumentos por el simple hecho de no estar conforme con el análisis dado a los argumentos por ella planteados en su recurso de nulidad, más concretamente, en lo referido a que se desconocieron sus derechos legales y constitucionales, al ordenarse realizar el procedimiento administrativo disciplinario correspondiente.

En este sentido, aprecia esta Sala Constitucional que no se puede afirmar que la decisión judicial sometida a su consideración quebrante principios jurídicos fundamentales contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ni que fue dictada como consecuencia de un error inexcusable, dolo, cohecho o prevaricación, ya que se aprecia claramente que dicha decisión, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, analizó las denuncias expuestas por la solicitante, y de forma motivada declaró sin lugar la apelación interpuesta y confirmó el fallo dictado el 17 de enero de 2007 por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital que declaró con lugar la querella interpuesta por la ciudadana C.C., representada por abogado, antes identificados, contra el acto administrativo contenido en el Oficio N° 294.000-627 del 15 de noviembre de 2000, dictado por el Gerente de Recursos Humanos del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) Miranda, por medio del cual declaró improcedente la solicitud de la ciudadana C.C. relacionada con su reincorporación al cargo de Supervisor Docente; sin evidenciarse que exista un grotesco error de interpretación de la norma constitucional que permita definir que se sostuvo un criterio contrario a la jurisprudencia, previamente establecido por esta Sala, ni se manifiestan violaciones de preceptos constitucionales; por lo tanto, se considera que la revisión pedida no contribuiría a la uniformidad de la interpretación de las normas y principios constitucionales; más bien, de los alegatos de la solicitante lo que se evidencia es una disconformidad con la decisión impugnada, al ser ésta contraria a sus intereses, razón por la cual resulta forzoso para este órgano jurisdiccional declarar que no ha lugar la revisión solicitada. Así se decide.

Como consecuencia de lo antes expuesto, esta Sala estima inoficioso el pronunciamiento sobre la medida cautelar solicitada por la parte actora. Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara que NO HA LUGAR la solicitud de revisión presentada por la ciudadana C.C.C.R., representada por abogados, antes identificados, de la sentencia N° 2013-1810 dictada el 10 de octubre de 2013, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 09 días del mes de mayo de dos mil catorce (2014). Años: 204º de la Independencia y 155º de la Federación.

La Presidenta,

G.G. Alvarado

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

L.E.M.L.

Magistrada

Marcos Tulio Dugarte Padrón

Magistrado

C.Z.d.M.

Magistrada

A.D.R.

Magistrado-Ponente

J.J.M.J.

Magistrado

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp. 14-0074

ADR/

Quien suscribe, Magistrada C.Z.d.M., de conformidad con el artículo 104 de la Ley Orgánica que rige las funciones de este Alto Tribunal y el artículo 53 del Reglamento de Reuniones, presenta el siguiente voto salvado en la decisión dictada por esta Sala Constitucional en el expediente núm. 14-0074, que declaró no ha lugar la solicitud de revisión constitucional interpuesta por la ciudadana C.C.C.R. contra la sentencia núm. 2013-001810 dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 10 de octubre de 2013.

Al respecto, la mencionada decisión dictada por esa Corte decidió una querella funcionarial ejercida por la prenombrada ciudadana contra el Instituto Nacional del Capacitación y Educación Socialista (INCES) que denegó su reincorporación como trabajadora de la institución, luego de haberse vencido su periodo de suspensión de la relación funcionarial que fue concedido para que ejerciera sus funciones como Alcaldesa del Municipio Z.d.E.M., por haber resultado gananciosa en el procedimiento electoral correspondiente al año 1995.

La decisión de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declaró con lugar la querella funcionarial y revocó el acto administrativo que negaba la reincorporación. No obstante, en dicho fallo se determinó que lo procedente era reinsertar a la funcionaria para luego someterla a un procedimiento sancionatorio por cuanto tardó veintiún (21) meses en solicitar su reingreso luego de haber culminado el permiso correspondiente.

La mayoría sentenciadora consideró que los términos de la decisión sometida a revisión no comportan elementos de inconstitucionalidad por lo que desestimó la pretensión.

Expuesto lo anterior, quien disiente debe recordar que el presente asunto ya fue sometido al conocimiento de esta Sala Constitucional (s. 468/2011; caso: C.C.C.). En esa oportunidad se sostuvo mediante voto salvado que la dilación excesiva de tiempo daba lugar a una pérdida del derecho que tenía la funcionaria para solicitar su reinserción, por lo que debía declararse la desestimación de la pretensión principal en esos términos. Vista la nueva decisión dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, se considera necesario reiterada el voto salvado que se consignó en esa oportunidad, toda vez que lo pertinente era declarar la pérdida del derecho y no acordar de manera favorable como ahora lo determinó el tribunal de instancia.

En esa oportunidad, se indicó:

Quien suscribe, Magistrada C.Z.d.M., salva su voto por disentir del criterio sostenido por la mayoría sentenciadora que declaró HA LUGAR la solicitud de revisión constitucional presentada por la ciudadana C.C.C.R. contra la decisión N° 01799 dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el 29 de octubre de 2009, que: 1) DECLARÓ CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por el Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES) contra la sentencia proferida por el Juzgado Superior Cuarto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital el 17 de enero de 2007; 2) REVOCÓ el fallo objeto de apelación; 3) DECLARÓ SIN LUGAR la querella funcionarial; y, 4) DECLARÓ INADMISIBLE por caduca la solicitud de que se le pagaran: la diferencia de los intereses de las prestaciones sociales, el bono de transferencia, el corte de antigüedad al 18 de junio de 1997 y el bono único.

A tal efecto, luego de realizar algunas consideraciones en torno a la renuncia de los funcionarios públicos y de descartar que en el caso de autos no se estaba en presencia de la renuncia tácita a que se refería el artículo 32 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, la mayoría sentenciadora estimó que:

…las inasistencias injustificadas al trabajo, como pudo haber sucedido en el caso particular, consistentes en que la querellante no se reincorporó a su cargo una vez vencido el permiso especial que gozaba en virtud de haber sido electa para ejercer un cargo de representación popular, no pueden ser consideradas, como una renuncia tácita. Pues, ante tal conducta -la cual, en todo caso, se encontraba tipificada una (sic) causal de destitución, concretamente, la contenida en el numeral 4 del artículo 62 de la Ley de Carrera Administrativa-, el ente querellado, debió abrir –de ser tal el caso- un procedimiento disciplinario y en el supuesto de quedar comprobado los hechos imputados, imponerle la sanción de destitución correspondiente, ya que el proceder a retirar a la querellante de nómina sin un acto administrativo previó (sic), constituyó una vía de hecho, que como lo señaló el juzgado superior contencioso, la colocó en estado de indefensión.

De allí que, en criterio de la sentencia disentida, con la sentencia cuya revisión se solicita, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, se comprometieron los derechos constitucionales al debido proceso y a la defensa (artículo 49), aplicables a cualquier clase de procedimiento bien sean judiciales o administrativos.

De los argumentos explanados por la mayoría sentenciadora -reseñados sucintamente- discrepa la Magistrada que suscribe, en primer lugar, porque se hace abstracción de las peculiaridades del caso de autos que constituyen una grave irregularidad; y en segundo lugar, porque se parte de la premisa errada de la condición de funcionario público de la hoy solicitante en revisión, premisa que incluso fue analizada y avalada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.

Antecedentes del caso de autos.-

El 17 de mayo de 2001, la hoy solicitante en revisión, ciudadana C.C.C.R., interpuso querella funcionarial en contra del acto administrativo dictado, el 15 de noviembre de 2000, por el Gerente de Recursos Humanos del entonces Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) -hoy día Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES)-, mediante el cual le fue negada la reincorporación al cargo de Supervisor Docente.

Según lo señalado por la sentencia disentida y por la sentencia N° 01799 dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en fecha 29 de octubre de 2009 objeto de revisión, los hechos administrativos que dieron lugar al acto administrativo cuestionado y a la sentencia dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, básicamente son los siguientes:

i) El 1 de abril de 1978 la solicitante en revisión ingresó al Instituto Nacional de Cooperación Educativa.

ii) El 20 de septiembre de 1989, según Gaceta Oficial N° 34.309, se reestructuró el Instituto Nacional de Cooperación Educativa en: un Instituto Rector y diversas Asociaciones Civiles de carácter regional.

iii) El 28 de septiembre de 1990, según Gaceta Oficial N° 34.563, se dictó el Reglamento de la Ley sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa, el cual, en su artículo 32, señalaba que “El representante del Instituto, los administradores y trabajadores de los entes regionales y sectoriales no tendrán el carácter de funcionarios públicos”.

iv) El 3 de diciembre de 1990 la solicitante fue retirada definitivamente de la carrera administrativa por haber resultado infructuosas las gestiones reubicatorias.

v) El 1 de enero de 1991 la solicitante ingresó a la Asociación Civil INCE-Miranda.

vi) El 25 de julio de 1995, la hoy solicitante pidió permiso no remunerado para realizar campaña política a fin de optar al cargo de Alcaldesa del Municipio Z.d.E.M..

vii) El 15 de agosto de 1995, la Junta Administradora de la Asociación Civil INCE-Miranda aprobó el permiso no remunerado por un período de 4 meses, esto es, hasta el 15 de diciembre de 1995.

viii) Entre el 16 de diciembre de 1995 y el 5 de enero de 1996 se otorgó vacaciones colectivas al personal del Instituto Nacional de Cooperación Educativa.

ix) El 3 de enero de 1996, según Gaceta Municipal N° 001-96 del 4 de enero del mismo año, la solicitante en revisión fue juramentada como Alcaldesa del Municipio Z.d.E.M.;

x) El 26 de agosto de 1996 la hoy solicitante peticionó a la Junta Administradora de la Asociación Civil INCE-Miranda que se le extendiera el permiso especial no remunerado por el período de su investidura como Alcaldesa del Municipio Z.d.E.M.;

xi) El 10 de enero de 1999 concluyó el mandato de la hoy solicitante en revisión como Alcaldesa del Municipio Z.d.E.M..

xii) El 25 de septiembre de 2000 la hoy solicitante en revisión peticionó a la Junta Administradora de la Asociación Civil INCE-Miranda la reincorporación al cargo de Supervisor Docente;

xiii) El 10 de noviembre de 2000 realizó la misma solicitud de reincorporación al cargo de Supervisor Docente, sólo que esta vez ante la Gerencia General de Recursos Humanos del Instituto Nacional de Cooperación Educativa;

xiv) El 15 de noviembre de 2000, mediante oficio N° 294.000-627, el Gerente de Recursos Humanos del Instituto Nacional de Cooperación Educativa le negó a la hoy solicitante en revisión la reincorporación al cargo de Supervisor Docente, visto que la Junta Administradora de la Asociación Civil INCE-Miranda nunca se pronunció sobre el segundo permiso que solicitó por el tiempo de su investidura como Alcaldesa; lo que implicaba que la licencia no había sido concedida, por lo cual, a partir del vencimiento del primer permiso que se le otorgó por cuatro (4) meses (del 15 de agosto de 1995 al 15 de diciembre de 1995), dejó de pertenecer a la nómina de esa Institución.

xv) El 15 de mayo de 2001 la hoy solicitante peticionó a la Junta de Advenimiento del órgano querellado la reincorporación al cargo de Supervisor Docente y el pago de los salarios dejados de percibir desde el 2 de octubre de 2000 hasta su efectiva reincorporación.

xvi) El 3 de noviembre de 2003, según Gaceta Oficial N° 37.809, se reformó el Reglamento de la Ley del Instituto Nacional de Cooperación Educativa; conforme con este texto normativo, entre otras medidas organizacionales, se suprimió y liquidó las Asociaciones Civiles y se transfirió al Instituto el personal de tales Asociaciones.

De la pérdida del derecho a la reincorporación por falta de interés.-

Conforme se desprende de los antecedentes del caso y, por ende, tanto de la sentencia disentida como de aquella cuya revisión se solicitó, la ciudadana C.C.C.R. solicitó la reincorporación al cargo de Supervisor Docente una vez transcurridos veintiún meses después de haber concluido su mandato de Alcaldesa del Municipio Zamora. Por tanto, el punto álgido del debate jurídico es si la actitud desidiosa de la solicitante en revisión puede ser calificada o no como renuncia, quedando al margen, por ser cierto, que el permiso opera de pleno derecho.

Para la mayoría sentenciadora, con base en lo señalado en el artículo 53.1 y 32 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, la renuncia del funcionario público sólo se considera válida si es escrita y aceptada por la Administración, esto es únicamente si es expresa; la presunta sería sólo admisible si se acepta un nuevo destino público incompatible con el que se ejerce originariamente (se exceptúan los cargos académicos, accidentales, asistenciales, edilicios o electorales), sin que pueda extenderse a ningún otro supuesto pues se afectaría el derecho a la estabilidad de los funcionarios públicos de carrera.

Bajo esta lógica, la disentida concluyó que, como la solicitante alegó que no se reincorporó a su cargo en el ente querellado por cuanto requería un tiempo adicional para poder hacer la entrega del cargo (en el texto original se lee la errata “no” requería), “…no consta en autos que la referida funcionaria haya ejercido otro cargo público compatible con el anterior”; pero que, en todo caso, lo correspondiente era iniciar el procedimiento disciplinario por las inasistencias al trabajo.

Para la Magistrada disidente, lo expresado por la sentencia disentida constituye un acierto interpretativo; solo que por reposar únicamente en el enunciado normativo es ajeno al contexto fáctico que fijan los hechos.

Es así como la renuncia escrita a que aludía la Ley de Carrera Administrativa, y que recoge el Estatuto de la Función Pública, no es más que la exteriorización, objetivamente verificable, de la voluntad del funcionario público. Se trata, como bien lo señaló la sentencia aprobada por la mayoría sentenciadora, de uno más de los mecanismos de protección de la estabilidad en la función pública para evitar interpretaciones soterradas, sesgadas o equivocadas de la voluntad del funcionario.

No obstante, aun bajo esta premisa, el ejercicio de este derecho ha de contextualizarse en el fin de la función pública, pues en su materialización participa en gran medida el desempeño del funcionario público; no en balde dice el artículo 141 constitucional que la Administración está al servicio de la ciudadanía y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho, .

Muestra de este vínculo lo constituye dos aspectos atinentes a la voluntad del funcionario de retirarse del cargo: además de ser escrita tiene que ser aceptada por la Administración, esto es, que no depende sólo de la voluntad del funcionario; y la renuncia, aun aceptada, si la organización no está en capacidad de designar en lo inmediato a un sustituto ha de permanecer en el puesto hasta que ello suceda para garantizar la continuidad del servicio. Es decir, en torno a la libertad de renunciar al cargo se tejen exigencias en tutela del carácter servicial de la función pública.

El asunto es que, si ello es así para la renuncia, con mayor razón lo ha de ser para el abuso en el ejercicio de los derechos de los funcionarios públicos, máxime cuando la actitud del funcionario desborda los límites del derecho, al extremo que lo deforma en perjuicio de la función administrativa.

Sin lugar a dudas, como bien se señala en la sentencia disentida, el ordenamiento articula mecanismos para afrontar dicha situación, en concreto, el procedimiento disciplinario; pero ante su ausencia, la gran diatriba es si además de permitir el abuso de derecho se premiará al funcionario con la reincorporación al cargo, y el pago de unos salarios que no han sido causados y que, como tales, desembocan en un enriquecimiento sin causa.

Es así como, en criterio de la Magistrada disidente, para casos como el de autos existe un parámetro interpretativo distinto a la renuncia tácita; cual es: la pérdida del derecho a la reincorporación por falta de interés por no haber solicitado la reincorporación dentro del plazo de seis (6) meses que estipulaba el artículo 82 de la derogada Ley de Carrera Administrativa –vigente para el momento de la querella-, contados a partir de la conclusión del mandato; por lo cual, bajo esta premisa, la pérdida del derecho a la reincorporación tendría la fecha del pronunciamiento ut retro de la Administración que niegue la reincorporación ante la falta de fundamento válido para la ausencia.

(omissis)

En atención a lo anterior, se considera que lo pertinente era desestimar la querella funcionarial, resultando pertinente que se declarase ha lugar la revisión constitucional pero atendiendo a elementos de orden público y no a los señalamientos manifestados por la ciudadana solicitante de la revisión, toda vez que debió declararse la pérdida del derecho a ocupar el cargo que con anterioridad venía desempeñando, y ello por la actuación de la misma funcionaria de abandonar el cargo una vez vencido el permiso concedido.

Aunado a lo anterior, se observa que la decisión dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo si bien declaró con lugar la querella funcionarial, procedió a realizar una serie de consideraciones –extrapetita a efectos de inficionar de nulidad el fallo- en el que se indica que lo conducente era reincorporar a la funcionaria para iniciarle un procedimiento disciplinario.

Estas consideraciones adicionales, además de no guardar relación alguna con el contenido del acto impugnado, pues éste se limitó a negar la reincorporación mas no ejerció la potestad sancionatoria de la Administración, genera una actividad indebida por parte del juez contencioso administrativo, quien puede revocar u desestimar la pretensión anulatoria en contra de los actos emitidos por los entes y órganos, mas no puede realizar ninguna consideración adicional a modo de subsanar las fallas cometidas por la Administración, pues mandatos de este tipo dejan sin ninguna posibilidad de defensa a los administrados, quienes no solo perciben la desventaja de la relación jurídico administrativa, sino que además tendrían que sopesar el ventajismo judicial por parte de la actividad jurisdiccional que ejerce el control conforme al artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, desnaturalizando el verdadero sentido de los tribunales que conforman el contencioso administrativo.

En tal sentido, la Sala, en la decisión 1316, del 8 de octubre de 2013 (caso: O.B.R. y otro), asentó lo siguiente:

Aclarado lo anterior, la Sala debe señalar con base en sus principios jurisprudenciales, que la teoría de la “convalidación” de los actos administrativos dictados sin mediación del procedimiento administrativo exigido por la ley, o con plena negación de la intervención del interesado, no se comparecen de modo alguno con los principios fundamentales que condicionan el derecho a la defensa y al debido proceso.

No puede entenderse por subsanado un daño constitucional por el solo hecho de realizarse una posterior participación del administrado si la Administración in audita altera pars dicta un acto que de por sí ya es generador de gravamen, el cual se encuentra viciado de nulidad absoluta desde un principio debido a que el afectado no pudo presentar, en su debido momento, elementos relevantes en contra de la decisión, omisión que determina la nulidad absoluta y reputa su inexistencia conforme lo dispone el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que prevé dentro de esa causal, aquellos proveimientos dictados, precisamente, en ausencia de procedimiento.

En ese caso, el daño se hace aún más notable cuando se profiere la decisión administrativa sin haberse llevado la tramitación procedimental correspondiente, pues no solo se hacen nugatorias las primeras oportunidades de defensa –que no pueden ser saneadas mediante una intervención posterior por cuanto se le ha anulado de por sí la primera oportunidad para la defensa-; sino que se conforma un acto en el cual no se encuentra antecedido por las razones y las pruebas -los motivos del acto- sobre las cuales se conoce la causa que fundamenta el por qué se justifica la alteración de la situación jurídica del particular. Este elemento (la motivación) también forma parte de los derechos analizados, por cuanto es inherente al debido proceso que toda decisión –judicial o administrativa- debe estar precedida de las razones de hecho y derecho, debidamente constatables en su procedimiento correspondiente, que permitan conocer las causas que dieron origen al acto administrativo o a la conclusión arrojada en la sentencia judicial.

Por tanto, a partir del momento en que se dicta un acto administrativo írrito en ausencia absoluta de procedimiento y sin la participación del administrado cuando a éste no se le ha emplazado, genera una vulneración constitucional del derecho a la defensa y al debido proceso en los términos establecidos en los artículos 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; determinando una inmediata contravención a la norma fundamental que no puede ser reparada mediante intervenciones posteriores del propio afectado. Su obligatoria y tardía intervención por razones ajenas a su voluntad no pueden modificar, de modo alguno, ese daño que previamente se le ha ocasionado, tanto por la ausencia forzada de defensa como por la consecuencia derivada de los efectos perniciosos de un acto administrativo dotado de ejecutividad y ejecutoriedad desde el primer momento de su promulgación cuya nulidad absoluta se encuentra prevista en el referido artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En lo que concierne al criterio señalado por la Sala Político Administrativa del cual afirma que no resulta válido anular el acto administrativo por ausencia de procedimiento si se han ejercido las vías procesales consecuentes por ser una reposición inútil, debe señalarse que de encontrarse el acto administrativo sometido al control del juez contencioso administrativo, éste no puede reponer el procedimiento nuevamente a la vía administrativa, sino que debe proceder a declarar la nulidad del acto en sí sin mayores consideraciones por así requerirlo el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Por ende, le está vedado emitir órdenes para el reinicio de la vía administrativa, por cuanto no está dentro de sus potestades subsanar las fallas cometidas por la Administración, sino anular éstas cuando se ha generado un daño a los derechos de los administrados.

Por tanto, esta Sala Constitucional concluye que el criterio de la “subsanación” del vicio de ausencia absoluta de procedimiento por el ejercicio posterior de la vía administrativa y de los recursos contenciosos administrativos no tiene asidero en los principios procesales previstos en los artículos 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y así se declara.

Por tanto, quien disiente estima que existen elementos suficientes para declarar ha lugar la revisión y la revocatoria del fallo cuestionado, por lo que la mayoría sentenciadora debió sopesar el criterio antes señalado a efectos de eliminar la validez y efectos del fallo cuestionado que ordenó erradamente la instauración de un procedimiento sancionatorio a la solicitante, cuando ello resulta inútil dada su propia actuación frente a la Administración.

Queda así expresado el criterio de la Magistrada disiente.

Caracas, fecha ut supra.

La Presidenta,

G.M.G.A.

Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

L.E.M.L.

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

Disidente

A.D.J.D.R.

Ponente

J.J.M.J.

El Secretario,

J.L.R.C.

V.S.Exp.- 14-0074

CZdM/