Sentencia nº 1615 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala de Casación Social de 5 de Noviembre de 2014
| Fecha de Resolución | 5 de Noviembre de 2014 |
| Emisor | Sala de Casación Social |
| Ponente | Carmen Elvigia Porras de Roa |
Ponencia de la Magistrada Dra. C.E.P.D.R.
El Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Yaracuy, remitió a esta Sala de Casación Social, el expediente contentivo del recurso de abstención o carencia interpuesto por la ciudadana C.L.Y.G., representada judicialmente por la defensor Público agrario, abogado Osmondy R.C.S., contra el INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS, representado judicialmente por los abogados A.G., G.R., R.O.V., M.R., Kennelma Caraballo, Yveth González, S.C., G.C., F.U., J.D.C.R., E.C., F.Z., E.T., C.F., J.H.P., J.G.R., M.M., Á.J., J.M., D.G., Yolimar Hernández, Eloym Gil, K.D.Z., B.F., J.R., R.G.C., C.C., Yaury Márquez, J.N., A.G. y J.D.. La remisión realizada es con motivo a la apelación interpuesta en fecha 25 de octubre de 2012, por la representación judicial del ente agrario accionado, contra la decisión de fecha 18 de octubre de 2012, que declaró con lugar el recurso.
En fecha 20 de noviembre de 2012, se dio cuenta en Sala, asignándose el conocimiento de la presente causa a la Magistrada Dra. C.E.P.d.R..
En fecha diecinueve (19) de marzo de 2014, fue fijada la audiencia de informes para el día lunes (7) de abril de 2014, oportunidad en que se llevó a cabo dicho acto procesal.
Con la finalidad de proveer sobre el presente recurso, se pasa a decidir en los siguientes términos:
En fecha 25 de mayo de 2010, el Defensor Público Agrario del estado Yaracuy, interpuso ante el Juzgado Superior Agrario de la misma Circunscripción Judicial, recurso de abstención o carencia contra la “conducta omisiva” en la cual incurrió el Directorio del Instituto Nacional de Tierras, al incumplir la obligación legal específica y concreta, contenida en los artículos 37 y 38 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, relativos al derecho de todo ocupante o propietario de resolver cualquier asunto relativo a los linderos de su propiedad u ocupación, específicamente conflicto presentado por el solapamiento de linderos que existe con los ocupantes de los predios de las CooperativaS Asocoavicar, Finca Gonlex, Finca Lexgon, Finca Los Potreritos y Finca de E.H..
Señala que el ente agrario, no se ha pronunciado en torno al caso planteado, toda vez que como producto de un rescate de tierras distribuyó la cantidad de 119 has, de la Finca Gonlex, en un grupo de Cooperativas, creando un “conflicto” respecto a las medidas y linderos, de cada una de las adjudicadas sin que hasta el momento el ente agrario haya resuelto la situación, a pesar de que ha transcurrido más de un año desde la referida solicitud.
Explicó la representación judicial del accionante, a objeto de fundamentar la interposición del recurso in examine, de los trámites para con el ente agrario, fueron los siguientes:
(...)
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En el mes de febrero del año (2009) acudió a plantear el solapamiento de los linderos de la adjudicación a la sede regional y en la sede central del Instituto Nacional de Tierras. (…), que debido a su rescate de la extensión de 119 has, de la Finca Gonlex, introdujeron varias cooperativas.
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que las Cooperativas “Josefa, Esfuerzo y Asocoavicar”, pretenden adjudicarse la misma aérea de terreno.
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Que ha transcurrido más de un año de la sin que se haya obtenido respuesta alguna, por parte del ente agrario.
La representación jurídica del Instituto Nacional de Tierras, manifiesta que el recurso por abstención o carencia, constituye un medio de impugnación de carácter procesal, contra una conducta omisiva de la Administración Pública o sus entes descentralizados, cuya obligación debe estar contenida en una norma de forma clara, concreta y específica.
Que surge cuando las autoridades se niegan a cumplir determinados actos que están obligados por las leyes; que requiere para que se configure i) “debe tratarse de una obligación concreta y precisa inscrita en la norma legal correspondiente, la cual ha de presentarse como un paradigma de contraste que sirva para verificar si la abstención existe (…); ii) “El objeto del recurso por abstención no es (…) sino la abstención o negativa del funcionario público de actuar, es decir, a cumplir determinado acto (…); iii) (…) debe surgir la evidencia de una omisión por parte de la Administración, en el sentido de mostrarse ella remisa a emitir el acto o a realizar la actuación material cuya obligación se encuentra específicamente contenida en una norma concreta (…).
Que no hay obligación concreta y precisa contenida en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario que obligue al Instituto Nacional de Tierras a cumplir con determinada conducta o actuación frente a la petición o conflicto planteado por la accionante.
Que no hay prueba alguna que demuestre la supuesta negativa de algún funcionario del (Inti) de responder al presunto solapamiento o conflicto de linderos planteado.
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 18 de octubre de 2012, el Juzgado Superior Agrario del estado Yaracuy, decidió:
(…) ciertamente la recurrente cumplió con la solicitud formal ante el ente administrativo, sin que conste preliminarmente su respuesta dentro de los veinte (20) días siguientes a su presentación; de igual forma, la solicitante en sede administrativa es la misma persona que ejerce el recurso de abstención o carencia.
Que existe omisión de pronunciamiento del Instituto Nacional de Tierras, relacionado con el conflicto de -medidas y linderos- respecto un lote de tierras que fuera adjudicado a las Cooperativas.
Que sólo se pretende que el Instituto Nacional de Tierras emita el pronunciamiento respectivo, a objeto de solventar el conflicto de intereses en los predios adjudicados, toda vez que fuera este quien lo generó el mismo al expedir constancias de ocupación de aéreas con las mismas características.
Que el Instituto Nacional de Tierras omitió su obligación en dar respuesta a la solicitud que le fuera planteada por la ciudadana C.L.Y.G., en fecha 8 de mayo de 2010, relacionada con un conflicto de -medidas y linderos, por ser el ente encargado de la administración, para la redistribución de las tierras y la regularización de la posesión de las mismas, de conformidad con la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, su reglamento y demás leyes aplicables.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN
El representante judicial del ente accionado, argumentó que el referido recurso resulta improcedente por cuanto la ciudadana fue recibida y su solicitud sustanciada para posteriormente ordenar la inspección.
Por otra parte, la tramitación del procedimiento se llevó a cabo conforme a lo dispuesto en el artículo 163 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, empero la misma se debió tramitar acorde a lo establecido en el artículo 66 de la Ley Orgánica de la jurisdicción Contencioso Administrativa.
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
El Recurso Contencioso Administrativo por Abstención o Carencia, surge cuando las autoridades legítimamente facultadas para ello, se niegan a cumplir determinados actos a los que están obligados por las leyes, es decir, es la omisión de la Administración para crear actos cuyos supuestos de hecho se encuentran regulados expresamente por el legislador, y esta a pesar de esa obligatoriedad de cumplimiento, se niega dolosamente a acatar, teniendo su origen en conductas omisivas o incumplidas por la administración, a pesar que el legislador prevé concretamente la obligatoriedad de su realización.
En tal sentido, y partiendo de la conceptualización supra expuesta, la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, en la sentencia de fecha 28 de febrero de 1985, (Caso: Eusebio Vizc.P.), estableció como requisitos de procedencia del recurso de abstención los siguientes:
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- Debe tratarse de una obligación concreta y precisa inscrita en la norma legal correspondiente, la cual ha de presentarse como un paradigma de contraste que sirva para verificar si la abstención existe, respecto del supuesto de hecho, el cual debe estar expresa y especialmente previsto en la norma y, por tanto, poder determinar así, si procede o no el respectivo recurso, o lo que es igual, tal obligación se refiere a determinados actos específicos, los cuales deben ser de obligatorio cumplimiento por parte de los funcionarios que estén obligados por las leyes a adoptar cuando el cumplimiento de la obligación sea procedente en conformidad con esas mismas leyes.
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- El objeto del recurso por abstención no puede ser otro, que la abstención o negativa del funcionario público a actuar, es decir, a cumplir determinado acto administrativo, en el sentido de actuación, del cual el supuesto de hecho se encuentra previsto en una ley específica, pero ante cuya ocurrencia real y concreta la autoridad administrativa se abstuvo de extraer la consecuencia jurídica que el imperativo legal le impone.
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- Debe surgir la evidencia de una actitud omisiva por parte de la administración, en el sentido de mostrarse ella remisa a emitir el acto o a realizar la actuación material cuya obligación se encuentra específicamente contenida en una norma concreta.
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- El referido recurso por abstención o carencia debe conducir, a un pronunciamiento de la jurisdicción contencioso administrativa sobre la obligatoriedad para la administración de producir un determinado acto o de realizar una actuación concreta en vista de un imperativo legal expreso y específico que, según debe demostrar el recurrente, ella se niega dolosamente a cumplir.
Así pues determinado el marco doctrinario tal y como se desprende de los autos que conforman el presente expediente, la representación del Instituto Nacional de Tierras, por medio de escrito de oposición y contestación de la demanda, solicitó fuese declarado el decaimiento del objeto del recurso y terminado el presente proceso, expresando haber dado cumplimiento a su obligación aunado al hecho de haber tramitado el asunto por un procedimiento inadecuado, el cual se activó en tanto el Instituto Nacional de Tierras, no dio respuesta a las accionantes sobre una solicitud de verificación de linderos, acaecida con motivo al otorgamiento de instrumentos administrativos a distintas Cooperativas sobre los predios de similares características, y donde ha podido observarse el solapamiento de sus linderos, petición esta que se efectúa de conformidad con el artículo 66 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, cuyo texto establece:
Artículo 66. Se considera título de adjudicación de tierras, el documento emanado del Instituto Nacional de Tierras (INTI) mediante acto administrativo a través del cual se transfiere la posesión legítima de las tierras productivas ocupadas y trabajadas por el adjudicatario, que le confiere el derecho a transferir por herencia el goce y disfrute de las mismas. Los derechos emanados del título de adjudicación de tierras no podrán ser enajenados.
(Resaltado de la Sala).
Asimismo, la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, señala en su artículo 157, lo siguiente:
Artículo 157: Las competencias atribuidas de conformidad con el artículo anterior comprenden el conocimiento de todas las acciones que por cualquier causa, sean intentadas con ocasión a la actividad u omisión de los órganos administrativos en materia agraria, incluyendo el régimen de los contratos administrativos, el régimen de las expropiaciones, las demandas patrimoniales y demás acciones con arreglo al derecho común que sean interpuestas contra cualesquiera de los órganos o los entes agrarios.
La pretensión de abstención o carencia versa sobre el hecho concreto, referido a que la parte recurrente, esperaba que la Administración Agraria deslindara la cantidad de 119 has, de la Finca Gonlex adjudicados al grupo de Cooperativas, y por su parte la representación judicial del Instituto Nacional de Tierras, en fecha 26 de julio de 2010, a través de anexo marcado “C”, señaló como punto informativo que “dentro del lote de terreno ocupado por la cooperativa, se encuentra vida activo dos parceleros”, por lo que en tal línea argumentativa, daba inicio al procedimiento de mensura.
Ahora bien, la Sala Político Administrativa, al referirse al tema de abstención y carencia, en la sentencia Nº 1428 de fecha 10 de febrero 2009, dejó sentado lo siguiente:
(…) advierte la Sala, que si bien no existe constancia en el expediente administrativo de la existencia del dictamen presuntamente emanado del Instituto de Previsión Social del Parlamentario en fecha 12 de julio de 2.006, la consignación en el expediente de la ratificación de dicho dictamen realizada el 12 de julio de 2008, modifica la situación que motivó la interposición del presente recurso por abstención o carencia ejercido por el ciudadano (…), toda vez que según se evidencia del texto anteriormente citado, la abstención por él denunciada fue reparada por el pronunciamiento que al respecto realizó la Consultoría Jurídica del Instituto de Previsión Social del Parlamentario, conforme al cual se negó la solicitud de jubilación formulada por el accionante.
Una vez verificados los requisitos de admisibilidad ya señalados, y con la finalidad de lograr establecer la procedencia de un recurso por abstención o carencia cuestión que no está estipulada expresamente en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario- es menester examinar si se han producido los requerimientos necesarios para que prospere una acción como la que ha sido interpuesta.
Por ello esta Sala se acogió al criterio sentado en la sentencia N° 288 de fecha 13 de abril de 2005, de la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, en la que señaló:
(…) Igualmente, la doctrina ha dicho que para que se configure este recurso, la obligación cuya ejecución se pretenda debe ser de índole administrativa, sin que pueda constituirse en un sustituto de las vías judiciales ordinarias, ni estar dirigido a lograr el cumplimiento de obligaciones genéricas a cargo de la Administración. (…) 2. “El objeto del recurso por abstención no es (...) sino la abstención o negativa del funcionario público a actuar, es decir, a cumplir determinado acto –en el sentido de actuación- del cual el supuesto de hecho se encuentra previsto en una ley específica, pero ante cuya ocurrencia real y concreta la autoridad administrativa se abstuvo de extraer la consecuencia jurídica que el imperativo legal le impone”.
Ahora bien, configurados por esta vía jurisprudencial los requisitos esenciales supra señalados para admitir el recurso de abstención o carencia, se observa que el sustento del fallo apelado sólo armoniza con el requisito relativo a la obligación concreta y precisa contenido en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, mediante la cual se le pueda obligar al Instituto Nacional de Tierras a cumplir con determinada conducta o actuación frente a la petición o conflicto planteado por la accionante, dado la falta de una prueba que constituya la supuesta negativa de algún funcionario del Instituto Nacional de Tierras de responder al presunto solapamiento o conflicto de linderos planteado.
En tal sentido, esta Sala en base al pronunciamiento reseñado, y en vista de la respuesta dada por el Instituto Nacional de Tierras, en la cual dio por justificada su obligación conforme al artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con lo establecido en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, resulta evidente que a tenor de las disposiciones legales y al criterio jurisprudencial supra reseñado, y en estricta salvaguarda a las garantías constitucionales, a la economía y celeridad procesal, declara que la respuesta dada por el ente agrario no logró satisfacer los requerimientos de lo solicitado para la Administración, ello en virtud de que era necesaria una verdadera decisión para la transformación de las circunstancias que dieron origen a la solicitud primigenia realizada en este caso. Y así se decide.
En relación con las demás exigencias establecidas por esta Sala, a los efectos de admitir el recurso de abstención o carencia, se advierte que el sustento del fallo emanado de la primera instancia, ya transcrito precedentemente, se adecua al criterio establecido en la presente decisión, motivo por el cual, deberá declararse sin lugar la vía ejercida por el ente accionado para revertir los efectos de la sentencia del a quo, y forzoso para esta Sala declarar sin lugar el recurso de apelación interpuesto. Así se decide.
DECISIÓN
En virtud de las consideraciones anteriormente expuestas esta Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara: PRIMERO: SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido por la representación judicial del Instituto Nacional de Tierras contra la decisión de fecha 18 de octubre de 2012, dictada por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Yaracuy. SEGUNDO: SE CONFIRMA el fallo recurrido. Publíquese, regístrese y remítase el expediente al tribunal de la causa. Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social, del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los cinco (5) días del mes noviembre de dos mil catorce. Años: 204º de la Independencia y 155º de la Federación. Presidente de la Sala, _______________________________________ L.E.F.G. La Vicepresidenta y Ponente, _________________________________ C.E.P.D.R. Magistrado, ____________________________ OCTAVIO SISCO RICCIARDI Magistrada, ________________________________ S.C.A. PALACIOS Magistrada, _________________________________ C.E.G. CABRERA El Secretario, ___________________________ M.E. PAREDES EXP. Nº AA60-S-2012-001593.
Nota: Publicada en su fecha a
El Secretario,
