Sentencia nº 217 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 20 de Febrero de 2004

SALA CONSTITUCIONAL Magistrado-Ponente: J.E.C.R.

El 16 de julio de 2003, esta Sala recibió el escrito contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta por el abogado J.L.M., inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 30.861, en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana C.S.Á., contra la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 23 de enero de 2003.

Por auto de esa misma fecha, se dio cuenta en Sala y se designó como ponente al Magistrado que, con tal carácter, suscribe la presente decisión.

El 13 de octubre de 2003, los abogados CESAR LOAIZA, J.K. y J.P.L., inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 24.827, 50.886 y 47.910, respectivamente, en su condición de sustitutos del Procurador del Estado Lara y como apoderados judiciales de la Contraloría General de dicho Estado, presentaron escrito solicitando sea declarada improcedente in limine litis la presente acción, tal y como la Sala lo ha decidido al resolver casos similares al de autos, cuyos fallos citan.

Realizado el estudio del expediente, se pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I

DE LA ACCIÓN DE AMPARO

En el escrito contentivo de la acción de amparo, el apoderado judicial de la accionante señaló lo siguiente:

1. - Que su representada se desempeñó como funcionaria de la Contraloría General del Estado Lara, en el cargo de Secretaria Centralista I, adscrita al Departamento de Gestión de Relaciones Públicas Estadales de la Dirección de Evaluación y Gestión.

2. - Que, el 1 de marzo de 2000, recibió oficio nº 0461 del 29 de febrero de ese año, por el que se le notificó la Resolución administrativa nº 040 de 25 de febrero de 2000, mediante la cual se le pasó a situación de disponibilidad durante un mes, como consecuencia del proceso de reestructuración administrativa que desde noviembre de 1999 se realizó en dicho ente.

3. - Que ante la “presunta imposibilidad de su reubicación”, su representada fue retirada del cargo mediante oficio nº 574 de 3 de abril de 2000.

4. - Que, contra esos actos, ejerció los correspondientes recursos administrativos y, posteriormente, interpuso querella funcionarial ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Occidental, el cual declaró con lugar la demanda mediante sentencia de 18 de marzo de 2002, y, en consecuencia, declaró la nulidad de los actos de remoción y retiro, ordenó su reincorporación al cargo y el pago de los sueldos que dejó de percibir.

5. - Que, contra esa decisión, la parte querellada apeló ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la cual, mediante decisión de 23 de enero de 2003, declaró con lugar la apelación, revocó el fallo objeto de apelación y declaró sin lugar la querella.

   Es esa sentencia la que denunció el apoderado actor violatoria de los siguientes derechos constitucionales:

   1. Derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 26 constitucional), porque “...(e)l fondo del asunto se debate en que el proceso de reestructuración plasmado en la Resolución Nro. 108, del 04 de noviembre de 1999, publicada en la Gaceta Oficial del Estado L.N.. 192, extraordinario, de fecha 17 de noviembre de 1999, culminaba el 31 de diciembre de 1999, y dado que toda la actividad de reducción de personal incluyendo los actos de remoción y retiro fueron proferidos después de esa fecha, serían nulos por extemporáneos y por carecer quien los suscribió de competencia para ello, puesto que el presupuesto sine qua non para dictar actos de remoción y retiro como lo sería la reducción de personal basada a su vez en una reorganización administrativa, era inexistente...”.

   2. Derecho a la igualdad (artículo 21 de la Constitución), porque la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo no siguió en su caso el mismo criterio que sostuviera en casos similares anteriores, en el sentido de que “...hay una diferencia entre INFORME QUE JUSTIFICA LA MEDIDA E INFORME TÉCNICO, y que la falta de alguno de los dos implicaba la violación al debido proceso y la nulidad del acto de reestructuración”.

   3. Derecho a la participación ciudadana (artículo 62 constitucional), ya que “...(e)l proceso de reestructuración administrativa que precedió a la solicitud y declaratoria de REDUCCIÓN DE PERSONAL, que afectó a ...(su)... mandante, implicaba que todo el recurso humano adscrito a la Contraloría General del Estado Lara debía participar en el control de esa gestión pública, tanto más cuanto el artículo 62 del Texto Fundamental así lo permite...” y que, “(...) (h)abiendo cumplido el ente contralor con esa garantía constitucional, dado que efectivamente si publicó la Resolución 108 en la Gaceta Oficial, también debió hacerlo con la Resolución 137 que modificó a ésta en lo relativo al término para cumplir con el mandato, al no hacerlo impidió que los afectados por la reestructuración administrativa pudieran ejercer el derecho constitucional en la participación, ejecución y control de la gestión pública”.

   4. Derecho a la irrenunciabilidad e intangibilidad de los derechos laborales, porque si bien la Resolución nº 108 que declaró la reestructuración administrativa de la Contraloría General del Estado Lara se publicó en la Gaceta Oficial de esa entidad, la modificación de esa Resolución “... a través de la Nro. 137, del 19-11-99, no sólo se extendió el término de 45 días, sino que declaró en su segundo considerando que ese proceso de reestructuración conllevaría inexorablemente a una REDUCCIÓN DE PERSONAL, anticipándose en dos meses del resultado del Informe Técnico, previsto en ella y que debería presentar la Comisión de Reestructuración. En conclusión ese acto administrativo N° 137, le conculcaba a ...(su)... mandante y al resto de los afectados, el derecho constitucional a la estabilidad en un cargo de carrera, la garantía al debido proceso para el retiro de un cargo de carrera a través de una reducción de personal, conforme lo pautaba la Ley de Carrera Administrativa del Estado Lara y la Ley de Carrera Administrativa. Nada de eso fue observado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y al sentenciar de la forma que lo hizo le vulneró de manera incontestable esos derechos y garantías laborales...”.

   5. Derechos a la defensa y al debido proceso (artículo 49 del Texto Fundamental), porque “...al concluir que las Resoluciones 108 y 137 eran actos internos no susceptibles de publicación en Gaceta Oficial, les generaba la imposibilidad de saber a ciencia cierta si el lapso inicial de 45 días había culminado sin que se produjera ninguna reestructuración administrativa o si por el contrario el mismo había sido prorrogado por 6 meses mas (sic)...”.

   Asimismo, denunció que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo no tomó en consideración todos los alegatos y pruebas en relación con la ilegalidad de las Resoluciones de reestructuración antes referidas.

   Pidió que se declare procedente el amparo propuesto y para el restablecimiento de la situación jurídica infringida, solicitó se declare la nulidad de la sentencia dictada el 23 de enero de 2003, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y que se le ordene a la misma decida nuevamente el fondo de la querella “...ABSTENIÉNDOSE DE FUNDAMENTARSE EN EL CRITERIO DE QUE EL ACTO DE REESTRUCTURACIÓN Y SU MODIFICACIÓN Y PRÓRROGA NO REQUERÍAN DE PUBLICACIÓN EN LA GACETA OFICIAL DEL ESTADO LARA Y DE SEGUIR OBVIANDO LAS DIFERENCIAS ENTRE INFORME QUE JUSTIFICA LA MEDIDA DE REDUCCIÓN DE PERSONAL Y EL INFORME TÉCNICO DEL ENTE COMPETENTE”.

   II

   DE LA SENTENCIA ACCIONADA

   La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia de 23 de enero de 2003, declaró con lugar la apelación que ejerció la Procuraduría General del Estado Lara y, en consecuencia, revocó el fallo objeto de apelación y declaró sin lugar la querella funcionarial que interpuso la parte hoy accionante, con fundamento en los siguientes motivos:

1. - Que “...se desprende, de manera diáfana, que el mencionado proceso de reestructuración administrativa en la Contraloría General del Estado Lara, se llevaría a cabo, en primer término, a partir del 15 de noviembre y hasta el 31 de diciembre de ese mismo año, y que tal proceso de reestructuración también podía ser cumplido durante el primer semestre del año 2000 (desde el 01-01-2000 al 30-06-2000), previo cumplimiento del procedimiento y de las normas presupuestarias correspondientes; aspecto éste que no fue apreciado por el juez a quo, en la sentencia recurrida...”.

2. - Que “el a quo incurre en el vicio de incongruencia, al incorporar a su fallo elementos no alegados ni probados por las partes, como es el aspecto relacionado con la no publicación en la Gaceta Oficial del Estado Lara de la Resolución Administrativa Nº 137 de fecha 19 de noviembre de 1999 que, como se vio, establece la prolongación del proceso de reestructuración desde el 15 de noviembre de 1999, hasta el primer semestre del año 2000...”.

3. - Que en la recurrida se incurrió en el vicio de error de derecho, “...al considerar el a quo que, en el caso de autos, el Contralor General del Estado Lara no tenía competencia ‘temporal’ para dictar los actos de remoción y retiro de que fue objeto la querellante, pues, en primer término, debe aclararse que, como bien lo expresa la representación judicial de la Contraloría del Estado Lara, es el Contralor, como máximo jerarca de ese órgano, quien detenta la competencia para ejercer la autoridad en materia de administración de personal y, en consecuencia, decidir la remoción y el retiro de los funcionarios adscritos a ese ente contralor, de manera que durante un proceso de reestructuración dicha competencia se mantiene incólume, pero sujeta al cumplimiento del procedimiento legalmente establecido”.

4. - Que “...a los fines de la validez del proceso de reestructuración administrativa, no es necesario que la prórroga o prolongación en el tiempo del mismo, sea publicada en la Gaceta Oficial de que trate, resultando suficiente la emisión válida y motivada del acto que la prevé; de este modo la no publicación de la extensión del proceso de reestructuración administrativa de la Contraloría General del Estado Lara, en modo alguno puede considerarse un vicio que afecte la validez de dicho proceso, ni producir la nulidad del contenido de las Resoluciones impugnadas”.

5. - Que “...existen suficientes elementos en autos que, permiten presumir el cumplimiento, por parte de la Contraloría General del Estado Lara, del procedimiento establecido para su reestructuración y reorganización administrativa, y tal circunstancia no logra ser desvirtuada por los alegatos ni probanzas consignadas por el querellante. Así, por ejemplo, se evidencia del presente expediente que la reducción de personal se debió a cambios en la organización administrativa, y que se dio cumplimiento a todas y cada una de las condiciones previstas al efecto en la Ley de Carrera Administrativa del Estado Lara en concordancia con la Ley de Carrera Administrativa Nacional; y en el Reglamento General de ésta última; y en el Manual de Reducción de Personal emitido por la Oficina Central de Personal de la Presidencia de la República, a saber: se elaboraron los informes que justifican la adopción de tal medida y el Informe Técnico emanado de la oficina competente; se presentó la solicitud ante la Gobernación del Estado Lara y la Oficina Central de Personal, siendo aprobada la solicitud de reducción de personal; se envió, anexo a la solicitud, un listado resumen de los funcionarios afectados por la medida, con la completa identificación del cargo y del funcionario, remoción y retiro”.

6. - En cuanto al supuesto vicio presente en la notificación de las Resoluciones impugnadas, al no señalarse en ellas que el afectado podía acudir ante la Junta de Avenimiento, en vez de ejercer los recursos administrativos previstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, observó dicha Corte que “...la querellante así como la representación judicial de la Contraloría General del Estado Lara, reconocen la inexistencia de tal Junta de Avenimiento en la mencionada Contraloría y que, por tal motivo, a éste le fue comunicado que podía ejercer los recursos administrativos correspondientes, previstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.

7. - Que “...a pesar de alegar la querellante que se le violó su derecho a la defensa y al debido proceso al estar viciada la notificación de las Resoluciones impugnadas, no obstante, se evidencia de autos, que éste además de ejercer el recurso de reconsideración correspondiente, en contra de las Resoluciones Administrativas Nros. 040 y 078, convalidando con ello el denunciado vicio de ausencia de notificación, presentó también sendos escritos que denominó ‘conciliatorios o de avenimiento’ por ante la Oficina de Personal de la Contraloría General del Estado Lara, obteniendo la respuesta que en tal sentido cabía, dada la inexistencia de la referida Junta; por lo cual estima esta Corte que, en caso de haber existido una Junta de Avenimiento en la Contraloría del Estado Lara, igualmente la recurrente hubiera podido ejercer, tal y como lo hizo, su derecho a la defensa y al debido proceso, convalidando con ello cualquier posible vicio en la notificación”.

8. - Que “...la querellante alegó que al haber sido notificada de su retiro, luego de transcurrido un (1) mes y dos (2) días de encontrarse en situación de disponibilidad, tal circunstancia originó una tácita continuidad de la relación laboral. Sin embargo, es claro para la Corte que, con tal alegato, la querellante pretende atribuir a las normas que regulan lo relativo a la disponibilidad, consecuencias distintas a las previstas en los artículos 54, parágrafo Único de la Ley de Carrera Administrativa y 88 de su Reglamento General, conforme a los cuales se establece que una vez vencida la disponibilidad si no hubiese sido posible reubicar al funcionario, éste será retirado del servicio con el pago de las prestaciones sociales contempladas en el artículo 26 de esa Ley e incorporado al registro de elegibles para cargos cuyos requisitos reúna, motivo por el cual tal alegato debe ser igualmente desestimado”.

   III

   CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

   En primer lugar, esta Sala pasa a pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la acción de amparo interpuesta y, al respecto, observa que, conforme a los criterios sostenidos en las sentencias del 20 de enero del 2000 (Casos: E.M. y D.G.R.M.), a este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, corresponde conocer de la presente acción en virtud de que la misma se ejerce contra una sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, actuando como alzada del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental y así se decide.

   Decidido lo anterior, tocaría ahora pronunciarse acerca de la admisibilidad de dicha acción; no obstante, esta Sala advierte que la presente causa se origina con motivo de la apelación ejercida contra una sentencia dictada en un juicio contencioso funcionarial.

   Esta Sala ha señalado en múltiples oportunidades, con respecto a los amparos ejercidos contra decisiones judiciales, que este tipo de demandas constituyen un mecanismo procesal con peculiares características que la diferencian de las demás pretensiones de amparo, así como de las otras vías existentes para la impugnación de los actos que emanan de los órganos jurisdiccionales, razón por la cual, a estas demandas -a las cuales se refiere el artículo 4 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales- se le han establecido especiales presupuestos de procedencia, cuyo incumplimiento acarrea la desestimación de la pretensión, incluso in limine litis, en atención a los principios de celeridad y economía procesal. A este respecto esta Sala ha sostenido:

   (...) Del análisis de la disposición transcrita, en función de salvaguardar la integridad de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, nuestra jurisprudencia ha señalado que para que proceda la acción de amparo contra actos jurisdiccionales deben concurrir las siguientes circunstancias: a) que el juez que emanó el acto presuntamente lesivo haya incurrido en una grave usurpación de funciones o abuso de poder (incompetencia sustancial); aunado a ello, b) que tal proceder ocasione la violación de un derecho constitucional (acto inconstitucional), lo que implica que no es recurrible por amparo aquella decisión que simplemente desfavorece a un determinado sujeto procesal; y, finalmente como requisito adicional c) que se hayan agotado todos los mecanismos procesales existentes, o que los mismos resulten no idóneos para restituir o salvaguardar el derecho lesionado o amenazado; es decir, que la acción de amparo puede intentarse contra decisiones judiciales, pero sólo procede en estos casos (...)

   (Sentencia n° 2339 del 21-11-01).

   Una de las razones que da lugar a tal declaratoria de improcedencia se refiere, según reiterada y pacíficamente ha señalado esta Sala, a que el ejercicio del amparo contra decisiones judiciales no debe tenerse como un mecanismo judicial sin límites para que el demandante encuentre satisfecha una pretensión que no resultó así a lo largo de las dos instancias del juicio que produjo el amparo, o bien para la defensa, ante esta Sala, de la decisión de instancia que acogió su pretensión en dicho juicio y que, posteriormente, desestimó el juez de alzada.

   Es este último, precisamente, el supuesto que ocurre en el caso de autos. Así, la quejosa planteó, ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Occidental, querella funcionarial para que se declarara la nulidad de los actos de remoción y retiro de los que fue objeto en razón del proceso de reestructuración administrativa y consecuente reducción de personal que se produjo en la Contraloría General del Estado Lara desde noviembre de 1999; querella que la sentencia del juez de la causa declaró con lugar y que, no obstante, fue objeto de revocatoria por parte de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo cuando conoció en apelación de dicha sentencia.

   Ahora bien, de los argumentos, que ante esta Sala se plantean como fundamento de la acción de amparo interpuesta, se evidencia que la actora pretende un nuevo examen sobre la nulidad de los actos administrativos, mediante la contradicción de los argumentos que sostuvo la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y que, a su vez, ya habían sido objeto de análisis por el juez de primera instancia. Tales argumentos, en concreto, giran en torno a la legalidad o no de la falta de publicación de la Resolución nº 137 de 19 de noviembre de 1999, mediante la cual el Contralor General del Estado Lara acordó la prórroga del plazo para la reestructuración de dicho ente administrativo, publicación que, según el apoderado actor y el juez de primera instancia en la querella, era necesaria y, por ende, determinante para la nulidad de los actos de remoción y retiro, mientras que para la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo no lo fue por la naturaleza de acto interno de dicha Resolución.

   En definitiva, se pretende, por vía de amparo constitucional, una revisión de fondo, especie de tercera instancia, de los mismos argumentos que se sustentaron en la querella respecto de la supuesta ilegalidad de dichos actos administrativos, situación que se corrobora cuando se observa que las supuestas violaciones constitucionales se imputan respecto de los actos administrativos impugnados en aquella oportunidad y sólo de manera mediata a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en tanto consideró válidos tales actos.

   Al respecto, la Sala ha establecido, en múltiples fallos que el amparo no es una tercera instancia para que se vuelvan a plantear las defensas que, en criterio de la parte actora, resultaron desestimadas -en ambas instancias o bien en alzada- o se planteen errores de juzgamiento que en nada afectan el resultado del juicio, es decir que no son determinantes en el dispositivo del fallo.

   Sobre este punto, la Sala ha señalado lo siguiente:

   Para decidir, la Sala observa que se ha intentado una demanda de amparo contra una decisión judicial, esta modalidad de amparo está consagrada en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y, sobre los supuestos de procedencia, la Sala ha establecido lo siguiente:

   Esta Sala ha señalado que la acción de amparo contra actuaciones judiciales, contenida en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales es un mecanismo especial de protección constitucional que surge cuando el juez, actuando fuera de su competencia, lesiona un derecho o garantía constitucional y no como un mecanismo para que el juez de alzada del que dictó la decisión conozca, nuevamente, de los vicios que mediante el recurso ordinario de apelación fueron alegados. Es decir, sólo procede el amparo, conforme el citado artículo 4, contra las sentencias que dicten los tribunales en segundo grado de jurisdicción, cuando se denuncien violaciones a derechos o garantías constitucionales no juzgadas en cualquiera de las dos instancias

   . (Sentencia Nº 127 del 6-2-01, caso Licorería el Buchón C.A).

   Asimismo, se observa tal y como se hizo al resolver casos similares al planteado en autos (ver, entre otras, sentencia del 4 de noviembre de 2003, caso: ARACELIS VELÁSQUEZ DE RODRÍGUEZ), que:

   “...el argumento fundamental de la parte accionante, en relación con la falta de publicación del acto que acuerda la prórroga del lapso de reorganización administrativa, no implicaría violación a derecho fundamental alguno. En otros términos, aun cuando se hubiera publicado tal acto de prórroga, los actos de remoción y retiro –que son los actos particulares que afectan la esfera jurídica de la quejosa- no habrían variado ni habría sido distinta la defensa respecto de ellos; la única consideración es que tales actos se habrían dictado fuera del lapso del procedimiento de reorganización administrativa, pero las fases de ésta se cumplieron, por lo que dicha falta de publicación, como irregularidad aislada, no sería un vicio capaz de incidir en la validez del procedimiento. Asimismo, se insiste, tal lesión nunca sería imputable a la sentencia objeto de esta demanda de amparo, sino al órgano administrativo, cuya actuación ya fue objeto de control por los tribunales de instancia.

   Se planteó, también, la violación del derecho a la igualdad, porque la Corte Primera no siguió el mismo criterio que sostuvo en otros casos similares en el sentido de que “hay una diferencia entre INFORME QUE JUSTIFICA LA MEDIDA E INFORME TÉCNICO, y que la falta de alguno de los dos implicaba la violación al debido proceso y la nulidad del acto de reestructuración”, argumento inentendible para esta Sala, desde que la sentencia objeto del amparo en modo alguno se pronunció en ese sentido”.

   Por las razones expuestas, esta Sala considera que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo no actuó fuera del ámbito de su competencia o en abuso de poder o extralimitación de atribuciones, siendo evidente que la parte accionante incoó el amparo como un nuevo mecanismo judicial para la obtención de la nulidad del fallo que le desfavoreció, planteando nuevamente los alegatos que ya fueron debatidos en ambas instancias judiciales, razón por la cual se declara improcedente in limine litis el amparo propuesto. Así se decide.

   IV DECISIÓN

   Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara IMPROCEDENTE IN LIMINE LITIS la acción de amparo constitucional ejercida por el abogado J.L.M., inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 30.861, en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana C.S.Á., contra la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 23 de enero de 2003.

   Publíquese y regístrese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, en Caracas, a los 20 días del mes de febrero de dos mil cuatro. Años: 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

   El Presidente de la Sala,

   I.R.U.

   El Vicepresidente-Ponente,

   J.E.C.R.

   Los Magistrados,

   J.M.D.O.

   A.J.G.G.

   P.R.R.H.

   El Secretario,

   J.L.R.C.

   EXP. Nº: 03-1817 a.c.s

   J.E.C.R./