Sentencia nº 57 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Electoral de 5 de Junio de 2000

Magistrado Ponente: A.J.G.G.

En fecha 15 de febrero de 2000 el ciudadano C.Y.C., titular de la cédula de identidad Nº. 4.008.266, asistido por el abogado J.M.D.O., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº. 15.871, actuando en su carácter de Alcalde del Municipio Guanta del Estado Anzoátegui, planteó ante la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia conflicto de autoridad, de conformidad con lo establecido en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en virtud de la decisión del C. delM.G. delE.A., que en sesión ordinaria celebrada el día 21 de enero de 2000, lo suspendió en el cargo de Alcalde para el que había sido electo en los comicios realizados en el mes de diciembre de 1995.

En fecha 16 de febrero de 2000 de dio cuenta en esa Sala y por auto de esa misma fecha se designó ponente al Magistrado Levis Ignacio Zerpa a los fines de decidir lo conducente.

Mediante decisión de fecha 11 de mayo de 2000 la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal declinó la competencia para conocer y decidir el presente recurso en esta Sala, fundamentándose en que el caso de autos es de carácter electoral.

En fecha 19 de mayo de 2000 se dio cuenta del presente expediente en esta Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia y se designó ponente al Magistrado que con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizada la lectura individual del expediente, la Sala se aboca al conocimiento de su contenido en el estado en que se encuentra y pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD

Alegó el solicitante que el Concejo Municipal del Municipio Guanta del Estado Anzoátegui, decidió su suspensión como Alcalde de ese Municipio, creándose una situación anormal que -señaló- amenaza el orden institucional referido a la legitimidad de la autoridad ejecutiva del municipio, además de intranquilidad e incertidumbre en la población, con los perjuicios sociales y económicos que derivan por no tener certeza acerca de quién es el legítimo Alcalde y las consecuencias jurídicas de las decisiones que tome la Alcaldía.

Señaló que asumió su cargo en la sesión de instalación del Concejo Municipal, efectuada el día 5 de enero de 1996, después de haber resultado electo en las elecciones municipales de diciembre de 1995, y que en sesión ordinaria celebrada el 21 de enero de 2000, cinco concejales cuyos nombres señaló en su escrito, sometieron a consideración del Concejo Municipal, sin que hubiere estado previsto ni planteado en el orden del día, el Acuerdo Nº 03-2000 fundamentado en once considerandos.

Seguidamente, el solicitante indicó el contenido de tales considerando, a saber: que el artículo 74, numeral 6, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal establece la obligación del Alcalde de presentar el Proyecto de Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos a consideración del Concejo en un lapso determinado, así como el Plan y los Programas de Trabajo de gestión local; que el Alcalde no cumplió con esta obligación, a pesar de la solicitud hecha por la Comisión de Legislación; que la Cámara Municipal ha venido investigando presuntas irregularidades administrativas en la gestión del Alcalde de ese Municipio; que la Comisión de Legislación detectó una serie de irregularidades administrativas, tipificadas en la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Público, en la Memoria y Cuenta (Gestión Administrativa) correspondiente al año 1.998; que la Cámara Municipal encontró ilícitos administrativos; que ante el Tribunal de Control Nº 3 y Fiscalía del Ministerio Público del Estado Anzoátegui cursan procesos penales por corrupción administrativa contra C.Y.C. en su condición de Alcalde.

Además, señaló que el acuerdo también indica como otros considerando, lo establecido en el contenido del artículo 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el supuesto incumplimiento de los lapsos establecidos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y en la Ley Orgánica de Régimen Municipal para la presentación del proyecto de Ordenanza de Presupuesto, “causando daños irreparables al Municipio al contratar firmas de profesionales no domiciliados en el Municipio” a quienes hace “pagos millonarios por presupuestos que no se elaboran”; que había dispuesto de recursos económicos provenientes de la venta de ejidos municipales y de fondos económicos correspondientes a terceros, “violando de esta forma disposiciones expresas de la Contraloría General de la Nación”.

Señaló el solicitante que con fundamento en los considerandos expuestos el mencionado Concejo Municipal acordó suspenderlo como Alcalde hasta tanto no se produjese un pronunciamiento sobre la responsabilidad o no de la acusación penal que cursa ante el Tribunal y Fiscalía citada, por considerar esa Cámara que “esta Administración Municipal” no ha estado al servicio de los ciudadanos, “violando de esta forma la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica de Régimen Municipal”, y en consecuencia designó a la ciudadana F. delC.R. de García como Alcalde Interino, ordenando realizar las notificaciones respectivas así como la publicación del Acuerdo en la Gaceta Municipal.

Planteó el solicitante que la “ilegal decisión tomada” ha suscitado una controversia entre su persona como Alcalde titular, la Cámara Municipal y la Alcaldesa “ilegalmente designada”, originando diversas consecuencias, por lo que tal situación amenaza el orden institucional del Municipio Guanta en lo que se refiere a legitimidad de su autoridad ejecutiva.

Indicó, además, que habiendo introducido una acción de amparo la misma fue declarada improcedente por existir en la Ley Orgánica de Régimen Municipal un medio breve, sumario y eficaz, para resolver los conflictos surgidos con relación a la legitimidad de sus autoridades. Añadió, que realizó inspección judicial que demuestra “que no se observó en la convocatoria ni en el orden del día un punto relacionado con la destitución o suspensión del Alcalde.”

Alegó igualmente el solicitante que, según el Acuerdo, su suspensión opera hasta tanto se pronuncie el Tribunal o la Fiscalía mencionadas y que en su mayoría los considerando nada tienen que ver con la decisión tomada, pues se refieren a “cuestiones procedimentales que en ningún caso conllevan a una sanción de suspensión del Alcalde” por no estar previstas en leyes u ordenanzas ni en el Reglamento Interior de Debates que rige para el Concejo del Municipio Guanta del Estado Anzoátegui.

En tal sentido, advirtió que el primer considerando se refiere a la falta de presentación del proyecto de Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos, por lo que se verifica la reconducción del presupuesto, y con respecto a las consecuencias que derivan de la no presentación de uno nuevo, indicó no haber sido éstas claramente establecidas por la Contraloría General de la República ni por la Oficina Central de Presupuesto.

Lo importante -expone- es que ninguno de los argumentos esgrimidos por el Concejo Municipal constituye causal de pérdida de su investidura y mucho menos de suspensión, al estar esta última figura jurídica solamente prevista en el artículo 69 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, cuando el Concejo o Cabildo, por decisión expresa y motivada y con el voto favorable de las tres cuartas (3/4) partes de sus integrantes, impruebe la Memoria y Cuenta de una gestión anual, situación que ha sido ya planteada por los Concejales y resuelta a su favor por la Corte Suprema de Justicia. En ese orden, señala que es posible declarar la pérdida de la investidura del Alcalde cuando se produce una sentencia condenatoria definitivamente firme. Así, con fundamento en los citados argumentos solicitó se declarara con lugar el recurso interpuesto.

Finalmente, solicitó medida cautelar innominada, con fundamento en los artículos 585, 588, parágrafo Primero y 601 del Código de Procedimiento Civil, consistente en su restitución como legítimo Alcalde del Municipio Guanta del Estado Anzoátegui y, en ese sentido, se le restablezca en el ejercicio de sus funciones como Alcalde y se ordene a la ciudadana F. delC.R. de García que se abstenga de actuar como Alcaldesa, hasta que el presente recurso sea decidido, dadas las lesiones graves o de difícil reparación que se le causan a sus derechos, entre los cuales se encuentra el de “ejercer el cargo para el cual fui electo, hasta la toma de posesión de las nuevas autoridades que sean electas en los próximos comicios municipales que se celebren”. A tal efecto, indicó la presunción de buen derecho existente a su favor derivada del mismo Acuerdo de fecha 21 de enero de 2000 a través del cual se le suspendió, del que se desprende la inexistencia de causal que sirva de fundamento a su suspensión; así como, el peligro de daño específico que se le ha causado, por someterlo a una situación de desprestigio, de vituperio y de deshonra ante la opinión pública, por la pérdida del ingreso económico necesario para el sustento de su familia y el desprestigio político. Y, por último, el peligro o riesgo por el transcurso del tiempo: “Entendido este daño por el riesgo manifiesto de que un fallo de ese Supremo Tribunal, que me favorezca, no pueda llevarse a cabo, debido al tiempo que es necesario para declarar que tengo la razón.”

II

DECLINATORIA DE COMPETENCIA

La Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal mediante decisión de fecha 11 de mayo de 2000, declinó la competencia para conocer del presente recurso en esta Sala, fundamentándose en los argumentos que a continuación se señalan:

Que el 15 de diciembre de 1999 fue aprobada, por referéndum, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la cual prevé en su artículo 262 la creación del Tribunal Supremo de Justicia, así como de las distintas Salas que lo integran, a las cuales atribuye ciertas competencias, dejando a cargo de la respectiva ley orgánica, la distribución de aquellas no atribuidas expresamente.

Que a los fines de mantener el funcionamiento integral del Estado en todos sus Poderes, debe este Supremo Tribunal continuar con su labor de máximo administrador de justicia. Así, aun cuando no exista hasta el presente la aludida ley orgánica reguladora de las funciones de este Alto Tribunal, las distintas Salas se encuentran en el deber de conocer y decidir todos aquellos casos que cursaban por ante la extinta Corte Suprema de Justicia, así como aquellos que ingresen, atendiendo a la afinidad que exista entre la materia debatida en cada caso concreto y la especialidad de cada una de las Salas.

Que en virtud de lo anterior, debe precisarse que si la presente causa se refiere a un conflicto de autoridades suscitado en el Municipio Guanta del Estado Anzoátegui está vinculado con las materias que en esa Sala se ventilan.

Que la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal, en sentencia número 179 de fecha 17 de febrero de 2000 se pronunció acerca de la competencia de las Salas Electoral y Político Administrativa para conocer de los conflictos institucionales a que se refiere el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, estableciendo una clara diferencia entre los conflictos originados entre distintas autoridades locales con motivo de la ejecución de potestades públicas que le son inherentes, y aquellos relacionados con la determinación de las autoridades legítimas de esas entidades territoriales, supuesto éste que guarda estrecha relación con el ejercicio del Poder Electoral cuyas funciones se encuentran consagradas en el artículo 293 del Texto Fundamental.

Que en dicho fallo concluyó que “corresponde a la jurisdicción contencioso electoral conocer de todas aquellas actuaciones vinculadas con los conflictos a que se refiere el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, siempre que del planteamiento del caso se desprenda que el conflicto surge del cuestionamiento de la legitimidad de la autoridad municipal según antes se indicó, pues en los otros casos cuando se debate el ejercicio y límite de potestades públicas entre autoridades legítimas, estará el conocimiento atribuido a la Sala Político Administrativa; conservándose en ambos supuestos el trámite legalmente establecido.”

Que, reiterando las consideraciones precedentemente expuestas, el conflicto que se procura resolver se originó con la suspensión de sus funciones como Alcalde del ciudadano C.Y.C., y la designación como Alcalde Interino de la ciudadana F. delC.R. de García, de lo que se infiere que se encuentra pendiente un pronunciamiento por parte de este Alto Tribunal acerca de la legitimidad de las autoridades del Municipio Guanta del Estado Anzoátegui, materia que reviste un carácter afín con las competencias atribuidas constitucionalmente a la Sala Electoral, motivo por el cual la Sala Político Administrativa declina la competencia para conocer y decidir la presente causa, en la Sala Electora del Tribunal Supremo de Justicia.

III

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

Corresponde a esta Sala, como punto previo, pronunciarse acerca de la declinatoria de competencia formulada por la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal, y a tal efecto, observa:

Con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las modificaciones introducidas con la creación del Poder Electoral surge la Jurisdicción Contencioso Electoral, ejercida en la actualidad en forma exclusiva y excluyente por esta Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, creadas también por ese texto normativo, cuyas funciones ha definido esta Sala, atendiendo los lineamientos contenidos en los preceptos constitucionales, en ausencia de una ley que de forma expresa disponga su ámbito de competencia, con el fin de controlar en sede judicial los actos, hechos u omisiones vinculados al ejercicio del referido Poder.

En efecto, esta Sala, en sentencia de fecha 10 de febrero de 2000, bajo la ponencia del Magistrado José Peña Solís, se refirió al ámbito de competencia que posee la Sala Electoral de acuerdo con los criterios atributivos de las funciones que corresponden al Poder Electoral consagradas en el nuevo Texto Constitucional y según el Estatuto Electoral del Poder Público.

Se observa que la solicitud a que se refiere el presente caso está regulada por el dispositivo contenido en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, cuyo contenido establece:

Artículo 166. En caso de surgir una situación que amenace la normalidad institucional de un Municipio o Distrito, pueden las autoridades municipales o el Gobernador del Estado, ocurrir a la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa, para solicitarle que conozca y decida la cuestión planteada. La decisión de la Corte Suprema de Justicia relativa a la legitimidad de las autoridades municipales deberá ser emitida en el plazo de treinta (30) días contados a partir de la admisión de la solicitud y bastará para producirla los documentos que se acompañen a ésta. Cuando la Corte Suprema de Justicia solicitare documentos adicionales, éstos deberán ser consignados dentro de un plazo de diez (10) días y la decisión deberá producirse dentro de los ocho (8) días siguientes.

Tal como puede observarse la norma transcrita regula una situación de anormalidad imperante en un municipio producto del conflicto surgido por la legitimidad de sus autoridades. Es a esta especial circunstancia que queda circunscrita la posibilidad de esta Sala de dirimir, a través de su conocimiento y decisión, la situación de anormalidad surgida y no de cualquier otro supuesto previsto en la norma, -tal como lo expresara la sentencia de la Sala Político Administrativa de fecha 11 de mayo de 2000 producida en el presente expediente que declinara a favor de esta Sala Electoral el conocimiento del asunto planteado- por su estrecha conexión, como se señalara, con la permanencia de una autoridad (i)legítima en un cargo que representa la voluntad del electorado.

Recientemente en sentencia Nº. 44 de fecha 12 de mayo de 2000, constituida en Sala Accidental, bajo ponencia del Magistrado Octavio Sisco Ricciardi, tuvo oportunidad esta Sala de pronunciarse acerca de su competencia para conocer de este específico medio procesal de resolución de conflictos, con motivo igualmente de la declinatoria de competencia formulada por la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal, en una solicitud también fundamentada en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en la que esta Sala dejó sentado su criterio cuyo contenido se ratifica. En dicha decisión se expresó:

En definitiva, corresponde a la jurisdicción contencioso electoral el conocimiento de todos aquellos actos, actuaciones u omisiones relacionados con el conflicto institucional a que se refiere el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, siempre que del proceso planteado se demuestre que el conflicto se origina del cuestionamiento de la legalidad de la designación de las autoridades municipales, esto es, cuando se discuten las potestades públicas derivadas del derecho al sufragio pasivo de quienes ocupan cargos públicos e incidan de manera ostensible en el funcionamiento normal de la entidad.

Bajo las anteriores premisas y, tratándose el presente caso de una solicitud de resolución de conflicto municipal, formulada por el ciudadano C.Y.C., en su condición de Alcalde del Municipio Guanta del Estado Anzoátegui, fundamentada en la suspensión del cargo que ejerce por el Concejo Municipal del mencionado Municipio y el nombramiento de otra persona para el cargo que venía ejerciendo, se evidencia que efectivamente, el caso subiudice reviste carácter electoral en tanto comporta el cuestionamiento de la legitimidad de un funcionario que ejerce un cargo de elección popular municipal, como lo es el Alcalde, razón por la cual esta Sala considera procedente asumir la competencia para conocerlo y decidirlo. Así se declara.

Asumida como ha sido la competencia para conocer de la presente causa, y por cuanto de las actas procesales que conforman el expediente se evidencia que aun no se ha producido pronunciamiento alguno respecto de la admisión de la presente solicitud esta Sala, por razones de celeridad procesal pasa a hacerlo y para ello observa:

La previsión contenida en el transcrito artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal se concibe como un mecanismo dirigido a resolver un conflicto surgido por una situación que amenaza la normalidad institucional de un Municipio, cuando la misma surge respecto a la legitimidad de las autoridades de este nivel territorial.

Tal mecanismo posee características específicas conforme a las cuales al momento de analizar los presupuestos para su admisibilidad, además de los requisitos contenidos en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, debe examinarse, por imperativo de la propia norma, los referidos a la verificación de una situación capaz de perturbar la normalidad institucional del Municipio y a la legitimación activa, que está especialmente regulada en la norma. (Sentencia de fecha 09 de agosto de 1982, Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de justicia, caso: E.F.).

De acuerdo con lo expuesto, la norma exige que exista un conflicto producto de la discusión acerca de la legitimidad de las autoridades, que la doctrina y la jurisprudencia han denominado “conflicto de autoridad”.

Sobre este especial recurso ha tenido oportunidad, en reiteradas ocasiones, de pronunciarse la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal, a la cual correspondía el conocimiento de este específico supuesto previsto por la citada norma en la Ley que regula el régimen municipal, antes de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999. En tal sentido, en sentencia de fecha 31 de octubre de 1989 con ocasión de una solicitud fundamentada en el artículo 146 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal derogada, equivalente al artículo 166 de la Ley Orgánica actualmente vigente, cuyo contenido en la nueva disposición legal, a pesar de haber sido ampliado el supuesto en aquella previsto, en lo que se refiere al caso concreto de conflicto de autoridad no difiere de la anterior, se señaló:

Ha sido pacífico y reiterado criterio de esta Corte al considerar que la previsión contenida en el artículo 146 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal en virtud del cual decide acerca de la legitimidad de las partes que pugnan entre sí y se arrogan mutuamente la representación del poder local, sólo procede en caso de controversias, conflicto, pugna u oposición entre autoridades municipales que amenacen o pongan en peligro el normal desarrollo de las actividades del Municipio

.

En el mismo sentido, recientemente en sentencia de fecha 23 de abril de 1998, que reitera el criterio expuesto en decisión de fecha 26 de noviembre de 1987, esa Sala dejó sentado:

El artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal consagra un recurso jurisdiccional de carácter específico, distinto al de anulación, que se encuentra dirigido a poner término a una situación precisa, producida concretamente por el conflicto entre autoridades municipales que se constituya en amenaza para el normal funcionamiento de la institución. De ahí que haya concluido la Sala en anteriores oportunidades que su utilización es de carácter restringido, en virtud de la especificidad de los supuestos que la autorizan.

Ahora bien, observa la Sala que dentro de esos supuestos específicos se cuenta sin duda, la destitución del Alcalde por la improbación de su Memoria y Cuenta, siempre que dicho acto haya originado una situación de conflicto institucional que amenace la anormalidad del Municipio, dado que, de otra manera abría de acudir las partes en conflicto a otros mecanismos cuyo diseño no permite resolver de manera expedita y urgente, como lo amerita una situación de alteración institucional.

De las sentencias transcritas se evidencia que de no producirse esa especial situación conflictiva capaz de alterar la tranquilidad y normalidad municipal, se estaría en presencia de un supuesto que no encuadra en el citado artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, razón por la cual escaparía al objeto de este recurso especialísimo del Contencioso Electoral.

Advierte la Sala que para que se esté en presencia de un “conflicto de autoridad” no basta con que dos o más personas se atribuyan la titularidad de un cargo determinado sino que, además, es preciso que tal situación de lugar a la emanación de actos jurídicos y actuaciones materiales por parte de las personas que se abrogan la titularidad del cargo, creando una incertidumbre acerca de quién es el verdadero titular del cargo, entre los habitantes del Municipio y en todas aquellas personas que mantengan o puedan mantener una relación con la entidad local, poniendo en peligro la seguridad del Municipio que amenace, en consecuencia, la normalidad institucional. Si tal supuesto no se verifica no puede pretenderse su regulación a través del mecanismo procesal contenido en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

Se observa que analizados como fueron los documentos acompañados a la solicitud, así como los alegatos expuestos por el solicitante, a la luz de la doctrina precedentemente expuesta, encuentra esta Sala que no existe indicio o apariencia de que se haya configurado un conflicto de autoridad, pues al contrario, lo que revelan los recaudos es que existe una persona que ejerce ordinariamente las funciones de Alcalde y otra suspendida por la Cámara Municipal, de allí que en aras de preservar la economía y celeridad procesal se imponga declarar la inadmisibilidad de la presente solicitud.

En virtud de lo anterior esta Sala concluye que al no verificarse los extremos de admisibilidad contenidos en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal la presente solicitud resulta inadmisible y así se decide.

IV DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, ACEPTA LA COMPETENCIA, declinada por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia por decisión de fecha 11 de mayo de 2000, y DECLARA INADMISIBLE la solicitud de resolución de conflicto municipal formulada por el ciudadano C.Y.C., en su condición de Alcalde del Municipio Guanta del Estado Anzoátegui, con fundamento en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

Publíquese, regístrese y comuníquese.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los cinco (05) días del mes de junio del año dos mil (2000). Años 190º de la Independencia y 141º de la Federación.

El Presidente,

JOSÉ PEÑA SOLÍS

El Vicepresidente,

OCTAVIO SISCO RICCIARDI

Magistrado:

A.J.G.G.

Ponente

El Secretario,

A.D.S.P.

AGG/ mgi.-

Exp. Nº. 0053.-

En cinco (5) de junio del año dos mil, siendo las dos y cincuenta y cinco de la tarde (2:55 p.m.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 57.

El Secretario,