Sentencia nº 1946 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 16 de Julio de 2003

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: J.M.D.O.

Mediante escrito presentado el 25 de marzo de 2003, los abogados G.B.H., A.C.G., V.M.F., G.G.F., M.M. y E.B.A., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 69.897, 45.088, 47.660, 35.522, 58.461 y 80.156, respectivamente, en su condición de apoderados judiciales de CERVECERÍAS POLAR LOS CORTIJOS C.A., domiciliada en la ciudad de Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 14 de marzo de 1941, bajo el n° 323, Tomo n° 1; PEPSI COLA VENEZUELA C.A., domiciliada en la ciudad de Caracas e inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 11 de octubre de 1993, bajo el n° 25, Tomo n° 20-A-Sgdo; DISTRIBUIDORA POLAR DEL CENTRO C.A. (DIPOCENTRO) domiciliada en la ciudad de Valencia, Estado Carabobo, e inscrita en el Registro de Comercio Judicial del Estado Carabobo, el 14 de enero de 1974, bajo el n° 5955; DISTRIBUIDORA POLAR DE ORIENTE C.A. (DIPOLORCA), domiciliada en la ciudad de Barcelona, Estado Anzoátegui, e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui, el 20 de abril de 1972, bajo el n° 67; DISTRIBUIDORA POLAR METROPOLITANA S.A. (DIPOMESA), domiciliada en la ciudad de Caracas e inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 25 de julio de 1973, bajo el n° 79, Tomo n° 77-A; DISTRIBUIDORA POLAR (DIPOSA), domiciliada en la ciudad de Maracay, Estado Aragua, e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, el 2 de junio de 1948, bajo el n° 555, Tomo n° 3-A; DISTRIBUIDORA POLAR DEL SUR (DIPOSURCA), domiciliada en la ciudad de Maturín, Estado Monagas, e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas, el 10 de marzo de 1983, bajo el n° 86, folios 203 al 208 vto, Tomo I; D.O.S.A. S.A. domiciliada en la ciudad de San Cristóbal, Estado Táchira, e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, el 29 de mayo de 1961, bajo el n° 131; REFINADORA DE MAÍZ VENEZOLANA C.A. (REMAVENCA), constituida y domiciliada en la ciudad de Caracas, cuya última modificación estatutaria consta en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 13 de marzo de 2001, bajo el n° 23, Tomo n° 43-A-Pro; PRODUCTOS QUAKER S.R.L., domiciliada en la ciudad de Caracas, cuya última modificación estatutaria consta en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 13 de mayo de 2002, bajo el n° 1°, Tomo n° 69-A-Pro; C.A. PROMESA, domiciliada en la ciudad de Caracas e inscrita en el Registro de Comercio llevado por el Juzgado de Primera Instancia en lo Mercantil del Distrito Federal, el 19 de mayo de 1949, bajo el asiento n° 552, Tomo n° 2-B, DISTRIBUIDORA EFE S.A., domiciliada en la ciudad de Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 24 de octubre de 1963, bajo el n° 52, Tomo n° 29-A; y de ALIMENTOS CONGELADOS ALIMAR C.A., domiciliada en la ciudad de Cumaná e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Sucre, el 15 de diciembre de 2000, bajo el n° 69, folios 217 al 220; interpusieron ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad junto con solicitud de declaratoria de mero derecho y de medida cautelar innominada contra el artículo 211 del DECRETO n° 1.546 CON FUERZA DE LEY DE TIERRAS Y DESARROLLO AGRARIO, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n° 37.323, del 13 de noviembre de 2001.

Mediante auto del 8 de abril de 2003, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional, admitió el recurso interpuesto y, en consecuencia, ordenó la notificación por oficio a los ciudadanos Presidente de la República, Presidente de la Asamblea Nacional, Fiscal General de la República, Defensor del Pueblo y, de acuerdo al artículo 84 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a la Procuradora General de la República, todo ello según lo previsto en el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Asimismo, ordenó el emplazamiento a los interesados mediante cartel.

En la misma oportunidad, en respuesta a las solicitudes de declaratoria de mero derecho y de medida cautelar innominada formuladas por los apoderados de las recurrentes, el Juzgado de Sustanciación acordó remitir los autos a la Sala una vez efectuadas las notificaciones ordenadas, y asimismo, de acuerdo a los criterios establecidos por esta Sala en sus fallos números 2.873/2002, del 20 de noviembre y 3.185/2002, del 11 de diciembre, acordó abrir cuaderno separado para tramitar la petición cautelar y remitir el expediente a la Sala, a fin que fuera dictada la decisión correspondiente.

El 22 de abril de 2003, se recibió en la Sala cuaderno separado proveniente del Juzgado de Sustanciación en el que se tramita la petición cautelar formulada en la causa en estudio, y se designó ponente al Magistrado doctor J.M.D.O., con el objeto de que sea dictada la decisión respectiva.

Practicadas las notificaciones ordenadas, el 30 de abril de 2003 se recibió en Sala proveniente del Juzgado de Sustanciación el presente expediente, y en la misma oportunidad se designó ponente al Magistrado doctor J.M.D.O., quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Siendo la oportunidad de pronunciarse sobre la solicitud de declaratoria de mero derecho y sobre la solicitud de medida cautelar innominada, pasa esta Sala Constitucional a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I DEL RECURSO DE NULIDAD

Los apoderados judiciales de las sociedades recurrentes esgrimieron, en síntesis, los alegatos y denuncias que se exponen a continuación:

1. - Que la disposición contenida en el artículo 211 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, viola el principio de separación en ramas del Poder Público consagrado en el artículo 136 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, entre las que se encuentra el Poder Judicial, cuyos órganos están sometidos a las normas contenidas en los artículos 26, 49, 253 y 257 eiusdem, las cuales dan cuenta del carácter imparcial de los Jueces de la República, investidos de jurisdicción, es decir, “[...] de la potestad de dirimir con base en normas jurídicas los conflictos que surjan entre los distintos miembros de la sociedad, los cuales son necesarios e imprescindibles para la puesta en marcha de la actividad jurisdiccional antes referida, al ser regla general que los Jueces no actúen de oficio, sino a instancia de parte interesada”.

2. - Que de acuerdo a lo indicado, a los Jueces les está vedado actuar con libertad, sin la existencia de un juicio, ya que si bien en ocasiones se prevé que los jueces pueden adoptar ciertas medidas antes de iniciarse un juicio, se trata siempre de actuaciones no oficiosas sino producidas a petición de parte, aun cuando no exista contención propiamente dicha, pero tal habilitación, consistente en la adopción de medidas anticipadas para brindar protección a los particulares, es posible cuando es inminente la presentación de la demanda principal por el actor, ya que ni el Juez constitucional, a pesar de su naturaleza política, está autorizado para actuar sin juicio, salvo en el caso de la atribución conferida a la Sala Constitucional por el artículo 336.6 constitucional para revisar aun de oficio los decretos de estados de excepción.

3. - Que las consideraciones previas permiten apreciar cómo el artículo 211 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario contradice el principio constitucional antes mencionado, al establecer que el Juez agrario puede actuar y dictar medidas cautelares aun cuando no exista juicio, a pesar que ni siquiera la Sala Constitucional, en su condición de suprema garante de la Constitución, puede actuar sin la existencia de un juicio, constituyendo tal regulación una eliminación del carácter de órganos jurisdiccionales a los Jueces con competencia agraria ordinaria o especial, al introducirlos sin más en el ámbito de actuación del Poder Ejecutivo, cuyos órganos gozan de la potestad de tutelar directa y personalmente el interés público, mediante la adopción de las medidas pertinentes para llevar a cabo su misión de gobernar y administrar.

4. - Que la norma cuya nulidad se pretende confunde a los Jueces agrarios con órganos del Poder Ejecutivo o del Poder Ciudadano, pues según lo establecido en los artículos 15, 127, 141, 156.23, 274 305 y 306 de la Constitución, en la Ley Orgánica de la Administración Pública, en los artículos 11.1 y 2, 14.3, 18.2 y 7, del Decreto n° 2.141 sobre la Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Central, publicado en G.O. n° 35.576, del 22.11.02, y 136 y siguientes del propio Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, corresponde al Ejecutivo Nacional a través de los Ministerios competentes, al Instituto Nacional de Tierras, al Instituto Nacional de Desarrollo Rural y a los órganos del Poder Ciudadano, la adopción oficiosa de medidas y actuaciones tendientes a la protección de las materias reguladas por el último de los textos legales mencionado.

5. - Que la norma contenida en el artículo 211 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario vulnera el principio de interdicción de la arbitrariedad de los órganos y entes que ejercen el Poder Público, cuya previsión constitucional se advierte de la lectura concordada de las previsiones de los artículos 2, 3 y 141 de la vigente Constitución, referidas a principios como la ética, la honestidad, la rendición de cuentas, la transparencia y la responsabilidad en el ejercicio de cargos públicos, así como de su reconocimiento en sentencias de la Sala Constitucional, como son las decisiones del 18 y 20.04.01, 20.05.01, 21.11.02, y 24.01.03, en las que ha indicado que dicho principio deriva de la consagración de otros principios particulares, como el de jerarquía normativa, competencia, publicidad de las normas, irretroactividad de las normas no favorables o restrictivas de derechos, entre otros.

6. - Que el legislador incurre en violación al principio de interdicción de la arbitrariedad cuando dicta normas sin justificación racional o cuando habilita a otros órganos de cualquiera de las ramas que ejercen el Poder Público a realizar acciones a parámetros concretos y claros, en los cuales enmarca su actividad específica, ya que una norma legal abierta, que confiera una potestad a un órgano público sin establecer un entorno normativo al cual circunscribir el ejercicio de la misma, viola dicho principio de interdicción de la arbitrariedad, al propiciar actuaciones ilimitadas, excesivas, desproporcionadas o simplemente arbitrarias, como ocurre en el caso del artículo 211 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, cuya amplitud y carácter asistemático ha producido o producirá decisiones arbitrarias.

7. - Que carece de toda justificación la habilitación general que el mencionado artículo 211 confiere a los Jueces agrarios para actuar y dictar mandamientos “judiciales” sin que medie juicio alguno y sin que sea obligatorio o inminente iniciarlo, pues los valores o bienes que pretenden ampararse a través de dicha norma, como son los enunciados en los artículos 305 y 306 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, bien pueden ser tutelados por medio de otros mecanismos menos costosos para la integridad del ordenamiento jurídico, por ejemplo, a través de las medidas que pueden dictarse “en cualquier clase de proceso” con base en los artículos 167 y 258 del mismo Decreto Ley, y que del mismo modo, resulta irracional la excesiva libertad conferida a los Jueces agrarios, la cual resulta en arbitrariedad.

8. - Que es regla en todo Estado de Derecho que el margen de actuación de los Jueces está limitado por los términos de la controversia que debe dirimir, y del mismo modo, que las potestades, amplias o no, que las leyes les atribuyen para lograr tal cometido, deben ser ejercidas en el curso de un proceso judicial orientado al respeto y restablecimiento de los derechos de las partes, y que ello desaparece cuando se otorgan poderes generales e ilimitados, cuyo ejercicio lleva fallos como el dictado por el Juzgado Superior Segundo Agrario de los Estados Aragua, Carabobo y Cojedes, el 18.12.02, donde, con base en la norma impugnada, dictó una serie de mandamientos ejecutivos y ejecutorios, sin atenerse a un juicio, decidiendo el mismo día que “alguien” solicitó tutela cautelar para “contrarrestar el desabastecimiento de hidrocarburos” en vista de la paralización de la industria petrolera nacional.

9. - Que el artículo cuya nulidad se pretende en esta causa vulnera la norma contenida en el artículo 49.1 y 3, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en los que se contemplan los distintos derechos y garantías que las personas tienen durante la tramitación de todo procedimiento, sea éste administrativo o judicial, así como las obligaciones que tienen los órganos que ejercen el Poder Público al momento de la construcción de fenómeno procesal, “[...] en particular de permitir el libre ejercicio del derecho a defenderse y a ser oído en juicio, los cuales sin excepción deben ser observados en toda clase de procedimientos, inclusive en los de la llamada jurisdicción voluntaria, según sentencia de la Sala Constitucional n° 1.923/2002 del 13 de agosto”.

10. - Que los derechos antes mencionados, son de los pocos que la propia Constitución contempla en su artículo 337 como intangibles o “absolutos”, en el sentido de no permitir que los mismos sean disminuidos o restringidos ni siquiera en casos excepcionales de suspensión o restricción de derechos y garantías constitucionales, siendo además varios los casos en los que la Sala Constitucional ha desarrollado el alcance de los derechos protegidos por el artículo 49 del Texto Constitucional, como en su decisión del 24.01.01, caso Supermercado Fátima, en la cual estableció que se produce indefensión cuando en determinado procedimiento judicial “se causa perjuicio directo e inmediato a un sujeto de derecho sin habérsele dado audiencia, esto es, sin haberle permitido su derecho de contradicción”.

11. - Que el legislador no puede contradecir lo dispuesto por la norma del artículo 49 constitucional o la doctrina de la Sala Constitucional sobre los derechos en aquella protegidos, como lo hizo con la aprobación y puesta en vigencia del artículo 211 impugnado, cuyo contenido si bien pareciera estar vinculado al proceso ordinario agrario, donde el derecho a la defensa está garantizado, deja de lado por completo tal conexión cuando permite al Juez agrario adoptar de oficio y sin juicio las medidas pertinentes para alcanzar algunos valores superiores, que bien pueden ser tutelados por vía de las medidas previstas en los artículos 167 y 258 del mismo Decreto Ley, a costa del efectivo ejercicio de los derechos al debido proceso y a la defensa de todas aquellas personas contra las que puedan adoptarse semejantes medidas.

12. - Con fundamento en las consideraciones precedentes, los apoderados judiciales de las compañías recurrentes solicitaron que se declare con lugar el recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesto, y se anule el artículo 211 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

    II DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA En relación con la petición de tutela cautelar innominada, los representantes judiciales de las accionantes en nulidad plantearon los alegatos de hecho y de derechos que se presentan de seguidas: 1.- Que la Sala Constitucional en varias decisiones ha venido precisando y adaptando a las nuevas realidades constitucionales del país, diversos mecanismos de protección de situaciones jurídicas mediante el decreto de medidas cautelares o preventivas en los procesos de nulidad de leyes y normas jurídicas, sobre todo en aquellos casos en los que el pronunciamiento sobre el mérito es urgente para evitar daños mayores ante la aplicación indiscriminada de algún precepto inconstitucional, siendo en tal sentido una de las vías procesales empleadas para proveer dicha protección las medidas cautelares innominadas contempladas en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, aplicables al proceso de nulidad de normas por motivos de inconstitucionalidad en virtud de lo establecido en el artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. 2.- Que los fallos líderes en materia de protección cautelar innominada en sede de juicios de nulidad por motivos inconstitucionalidad son los contenidos en las sentencias números 144/2002, del 30 de enero, y 1911/2002, del 13 de agosto, en especial la última de las nombradas, en la que la Sala Constitucional acordó a petición de la parte recurrente la suspensión general y provisional del Decreto con Fuerza de Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, y, de oficio, acordó la reducción de lapsos en dicha causa por considerar como urgente la sentencia que resolverá la procedencia o no de la nulidad requerida, todo ello con base en el poder que detenta como justicia constitucional y en lo previsto en los artículos 26 y 257 de la vigente Constitución y 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. 3.- Que el precedente judicial invocado del 13 de agosto de 2002 es aplicable perfectamente al caso de autos, ya que en relación con el fumus boni iuris el mismo se desprende a favor de las recurrentes de los alegatos de inconstitucionalidad que se indican en la petición de nulidad, pues la disposición del artículo 211 impugnada no sólo es innecesaria, sino que contraría varios postulados constitucionales del Estado de Derecho, como son los principios de separación en ramas del Poder Público, de interdicción de la arbitrariedad y de la intangibilidad de derechos constitucionales como el derecho a la defensa y el derecho al debido proceso, y que la magnitud de los vicios atribuidos a la referida norma, así como la claridad de las lesiones que es susceptible de producir, hacen procedente la medida requerida. 4.- Que respecto de la infructuosidad del fallo definitivo, esto es, en relación al periculum in mora, debe indicarse que es un hecho público comunicacional, de acuerdo a lo establecido por la Sala Constitucional en su decisión n° 98/2000, del 15 de marzo, la realización en los últimos días y la amenaza de que sigan practicándose en todo el país allanamientos a empresas productoras, distribuidoras y vendedoras de alimentos, como son las compañías recurrentes, pues aun cuando tales medidas sólo podrían tener lugar luego de haber sido decretado un estado de excepción por el Presidente de la República, se han hecho efectivas y pueden seguir produciéndose gracias a sentencias de los Jueces Superiores Agrarios fundadas en el artículo 211 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. 5.- Que el 18 de diciembre de 2002, el Juzgado Superior Segundo Agrario de los Estados Aragua, Carabobo y Cojedes dictó, con base en el mencionado artículo 211, una decisión contentiva de una serie de medidas definitivas acordadas al margen de todo procedimiento, las cuales han permitido y avalado las más variadas y arbitrarias medidas contra empresas productoras de bienes alimenticios, entre las que se hallan las recurrentes, y que es tal el poder ilimitado e incontrolable que tal norma le atribuye a los Jueces Agrarios, que el mencionado Tribunal sentenció sin juicio previo ni futuro, frente a una solicitud de comiso de bienes alimenticios almacenados en cualquier planta, distribuidora o depósito de la región, y su venta inmediata al público, con la garantía exclusiva del costo, no del valor, de tales bienes a su propietario. 6.- Que la sentencia a la que antes se ha hecho referencia, es una muestra del peligro que se está corriendo por el simple hecho de que los Tribunales agrarios hagan uso de la atribución contraria a la Constitución que le confiere de manera desproporcionada e ilimitada el artículo 211 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, y que no es posible dudar acerca de los daños irreparables que se pueden producir al sector productor de alimentos del país de continuar con el decreto de medidas cautelares sin juicio, como las contenidas en la sentencia del 18 de diciembre de 2002, donde la arbitrariedad de los jueces que pretenden en forma aislada poner fin a situaciones anormales, en lugar de resolver un problema, darán pie a otros mayores y más complejos. 7.- Que la inexistencia de control sobre las decisiones dictadas por los Jueces Agrarios con base en la norma impugnada, se convierte en un riesgo añadido a los de por sí ya elevados riesgos que debe soportar cualquier compañía o persona dedicada a la actividad agroalimentaria, en perjuicio de la seguridad jurídica a la que tienen derecho las compañías recurrentes, e imposibilita la consolidación de un sector industrial próspero y lucrativo, que sea fuente de empleos para la población, por lo que la suspensión temporal con efectos generales de la disposición recurrida mientras se dicta la sentencia de mérito es la vía idónea para resguardar la vigencia de la Constitución y evitar con ello la consumación de daños graves e irreparables por la definitiva, los cuales darán lugar a reclamaciones pecuniarias por los daños causados y a las inevitables condenas e indemnizaciones. 8.- Que la suspensión cautelar con efectos generales de la norma impugnada, no representará ningún tipo de peligro para el cumplimiento de los fines que persigue el Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, pues debe recordarse que el cuestionado artículo 211 viene a ser una repetición (pero inconstitucional) de disposiciones contenidas en otros artículos del mismo texto legal, como son las previstas en los artículos 167 y 258 eiusdem, que (dentro del marco constitucional) permite a los Jueces agrarios adoptar las medidas cautelares y urgentes que estimen apropiadas “en el curso de cualquier proceso” para salvaguardar la producción agroalimentaria y el medio ambiente, sin que por ello se vean afectados los derechos a la defensa y al debido proceso de las personas contra las que obren tales decretos. 9.- Que el artículo 167 del indicado Decreto con Fuerza de Ley permite a los Jueces agrarios, de modo general y en cualquier proceso, adoptar “de oficio las medidas preventivas que resulten adecuadas a la situación fáctica concreta y conforme al supuesto de hecho de la norma que le sirva de fundamento contenida en el presente Decreto Ley, imponiendo órdenes de hacer o no hacer a los particulares y a los entes estatales agrarios, según corresponda”, mientras que el artículo 258, que regula el proceso cautelar agrario, indica que los Jueces agrarios podrán “dictar oficiosamente las medidas provisionales orientadas a proteger el interés colectivo, las cuales tendrá por finalidad la protección de los derechos de productor rural, de los bienes agropecuarios (...) cuando considere que se amenaza la continuidad del proceso agroalimentario o se pongan en peligro los recursos naturales renovables”. 10.- Que la única diferencia que existe entre las disposiciones parcialmente citadas y el artículo 211 cuya nulidad se requiere, es que este último habilita al Juez agrario para que adopte medidas cautelares de manera definitiva y sin necesidad de un juicio (previo o futuro), en inobservancia de la provisionalidad e instrumentalidad de tales medidas judiciales, siendo ello innecesario ante los amplios poderes que los referidos artículos 167 y 258 del mismo texto legal otorga a los Jueces agrarios, en procesos libres de formalidades especiales para la presentación de demandas o recursos, siendo ello evidencia de que con la suspensión cautelar de la norma impugnada no se perderá o afectará el poder cautelar de los órganos judiciales agrarios de velar por el cumplimiento de los valores previstos en los artículos 305 y 306 de la Constitución, pero sí se ganará en seguridad jurídica e intangibilidad de los derechos constitucionales. 11.- En virtud de los alegatos precedentes, los apoderados judiciales de las sociedades actoras, ante la inexistencia de intereses superiores que fuercen el mantenimiento de la norma impugnada, solicitaron la suspensión provisional y general con efectos erga omnes de la aplicación de la misma, hasta que sea dictada la decisión de mérito. III DE LA SOLICITUD DE DECLARATORIA DE MERO DERECHO

    Para fundamentar la solicitud de declaratoria de la presente causa como un asunto de mero derecho, los apoderados judiciales de las compañías actoras formularon los argumentos que se indican a continuación:

1. - Que resulta urgente determinar la inconstitucionalidad o no del artículo 211 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, en vista de los daños y riegos, ciertos y probables, que su vigencia comporta para los productores, distribuidores y comerciantes de alimentos, en menoscabo de la seguridad jurídica necesaria para el desarrollo de la actividad agroalimentaria en el país, en vista de lo cual resulta aplicable el criterio de la Sala Constitucional contenido en su referida decisión n° 1911/2002, del 13 de agosto, en el sentido de que una vez recibida la presente petición de nulidad por inconstitucionalidad el Juzgado de Sustanciación se pronuncie sobre su admisión y ordene de una vez el emplazamiento a los interesados mediante cartel, así como la notificación a los ciudadanos Presidente de la República, Fiscal General de la República y Procurador General de la República.

2. - Que una vez efectuado el emplazamiento a los terceros interesados y practicadas las señaladas notificaciones, la Sala se pronuncie sobre la solicitud de tutela cautelar, en atención a lo establecido en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil y a la referida decisión 1911/2002, y sobre la reducción de lapsos por ser de mero derecho la presente causa, y se elimine el lapso de sesenta (60) días continuos para la promoción y evacuación de pruebas previstos en el artículo 117 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, así como la relación de la causa contemplada en el artículo 94 eiusdem, y que, respecto de los informes, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 95 del mismo texto legal, los mismos sean rendidos en forma oral, con la participación de los interesados.

   IV DE LA COMPETENCIA

   En cuanto a la competencia de esta Sala para decidir el presente caso, se observa que según lo dispuesto por el último aparte del artículo 334 de la vigente Constitución y en el numeral 3 del artículo 336 eiusdem, corresponde a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia “...declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan con aquella” y, además, ”declarar la nulidad total o parcial de los actos con rango de ley dictados por el Ejecutivo Nacional, que colidan con esta Constitución”.

   Considerando lo anterior, visto que en el presente caso se ha interpuesto un recurso de nulidad por motivos de inconstitucionalidad contra el Decreto n° 11.546 con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n° 37.323, del 13 de noviembre de 2001, por órgano del Presidente de la República, en C. deM., en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 236, numeral 8 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y con base en lo establecido en el artículo 1°, numeral 2, literal a) de la Ley que Autoriza al Presidente de la República a dictar Decretos con Rango y Fuerza de Ley en las materias que se le delegan, publicada en Gaceta Oficial n° 37.076, del 13 de noviembre de 2000, esta Sala Constitucional, en atención a las normas constitucionales mencionadas y a lo establecido en su decisión n° 1.911/2002, del 13.08, es competente para conocer del recurso de nulidad interpuesto y, en tal sentido, ratifica el auto que da entrada a la causa, dictado por el Juzgado de Sustanciación de esta Sala el 8 de abril 2003. Así se decide.

   v

   MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

   Pasa la Sala a pronunciarse sobre las peticiones de tutela cautelar y de mero derecho formuladas en la presente causa, en los términos siguientes:

1. - Respecto de la medida cautelar innominada de suspensión de efectos, formulada por los apoderados judiciales de las sociedades recurrentes, es menester insistir en el criterio de la Sala, expuesto en sus decisiones números 1.181/2001, del 29.06, y 593/2003, del 25.03, en cuanto al deber del Juez constitucional de examinar y ponderar en cada caso, junto a la presunción de buen derecho, del peligro en la demora para la ejecución del fallo y del peligro de los daños que puede producir la norma o acto impugnado a la parte actora y a otras personas, los intereses colectivos que pueden resultar afectados por la suspensión temporal de la norma o acto cuya nulidad es demandada, pues tal evaluación previa al acordar o negar una petición cautelar innominada, es determinante no sólo para asegurar la idoneidad y proporcionalidad de la protección decretada, sino también para no causar perjuicios al interés colectivo o al eficiente desempeño de órganos o entes administrativos encargados de prestar servicios públicos, al procurar brindar tutela cautelar al solicitante, ya que con tal proceder no sólo se cumple con dos de los fines propios del Derecho, como son garantizar la paz social y preservar la seguridad en las relaciones jurídicas (cfr. Á.L.T., Introducción al Derecho, Barcelona, Ariel, 3ra edición, 1987, pp. 34 y ss), sino también se evita obstaculizar la actuación de órganos del Estado indispensables para el ejercicio de la democracia o para la prestación de servicios públicos esenciales.

   En efecto, la doctrina de la Sala en materia de solicitud de medida cautelar innominada acumulada al recurso de nulidad por inconstitucionalidad (cfr. fallo n° 1.181/2001, del 29.06, caso: R.B.L.C.) ha sido conteste en afirmar que la medida de inaplicación requerida supone una interrupción temporal de la eficacia del contenido normativo de la disposición impugnada, y que, como tal, constituye una importante excepción legal al principio general, según el cual, con base en la presunta validez intrínseca a todo acto legal, éste tiene fuerza obligatoria y produce todos sus efectos desde el momento mismo de su publicación en la Gaceta Oficial, aplicándose únicamente como medida excepcional cuando sea muy difícil reparar por sentencia definitiva los daños que resulten de la aplicación del contenido normativo del texto legal impugnado, por lo cual no debe olvidarse que la inaplicación de un instrumento normativo como medida cautelar colide con la presunción de validez de los actos legales y su obligatoriedad desde su publicación en la Gaceta Oficial de la República, de los Estados o Municipios, circunstancia que pone de manifiesto el hecho de que un manejo sin equilibrio de aquella inaplicación causaría un quebrantamiento del principio de autoridad, por tanto, para que pueda ser acordada, tiene que existir una verdadera y real justificación.

   Adicionalmente, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Sala en cuanto a que los extremos requeridos por el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil son necesariamente concurrentes junto al especial extremo consagrado en el Parágrafo Primero del artículo 588 eiusdem, es decir, que debe existir fundado temor de que se causen lesiones graves o de difícil reparación cuyo origen ha de ser la aplicación de la norma impugnada, de manera tal que faltando la prueba de cualquier de estos elementos, el Juez constitucional no podría bajo ningún aspecto decretar la medida preventiva, pues estando vinculada la controversia planteada en sede constitucional con materias de Derecho Público, donde puedan estar en juego intereses generales, el Juez debe además realizar una ponderación de los intereses en conflicto para que una medida particular no constituya una lesión de intereses generales en un caso concreto.

   Así las cosas, partiendo de las premisas fundamentales para el otorgamiento o no de solicitudes cautelares innominadas en procedimientos de nulidad por motivos de inconstitucionalidad, como son (i) el carácter excepcional de la inaplicación de una norma, (ii) la verosimilitud del derecho que se dice vulnerado o amenazado, (iii) la condición de irreparable o de difícil reparación por la definitiva de la situación jurídica o derecho que se alega como propio, (iv) la posibilidad efectiva de que se produzcan nuevos daños a la parte actora u otras personas por la aplicación de la norma cuya nulidad se pretende, y (v) la necesidad de evitar perjuicios en la satisfacción de intereses comunes a todos los integrantes de la sociedad, la Sala observa que la solicitud cautelar de las recurrentes pretende la suspensión temporal y general de la norma contenida en el artículo 211 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, mientras es tramitado y decidida la solicitud principal en la causa en estudio, referida a la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad de dicha disposición legal, para lo cual han alegado y probado los siguientes elementos:

   1. Que gozan de la presunción de buen derecho o fumus boni iuris a su favor, consistente en la garantía de división en ramas del Poder Público, la interdicción de la arbitrariedad en el proceder de los órganos y entes que detentan el Poder Público y en la intangibilidad que la N.C. atribuye a los derechos a la defensa y el debido proceso, aun en el marco de estados de excepción, el cual se ha visto perjudicado y amenazado desde la entrada en vigencia de la norma recurrida, que establece un poder ilimitado en el Juez agrario, desbordando los límites de la jurisdicción, al autorizarle a dictar medidas de protección de oficio y sin necesidad de juicio alguno.

   2. Que mantienen fundado temor de irreparabilidad de los daños producidos y que puedan producirse por una eventual decisión de fondo favorable, siendo la causa de tal periculum in mora la decisión adoptada por el Juzgado Superior Segundo Agrario de los Estados Aragua, Carabobo y Cojedes, el 18.12.02, contra algunas de las compañías recurrentes, en la cual, sin existir proceso alguno en el cual oponerse a tal fallo y ejercer con libertad el derecho a la defensa y sin haber sido decretado por el Presidente de la República un estado de excepción, se acordó, entre otras medidas, el comiso de bienes alimenticios almacenados en diferentes plantas comerciales de producción y distribución, con daños para las industrias propietarias.

   3. Que igualmente mantienen fundado temor de que se produzcan nuevas decisiones arbitrarias por parte de los Jueces agrarios y, por tanto, nuevos daños a las propiedades, entre otras, de las sociedades recurrentes, mediante la aplicación de la norma contenida en el vigente artículo 211 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, que atribuye una potestad ilimitada y desproporcionada a los Jueces agrarios para que dicten medidas contra las que no existe defensa alguna (al ser extraprocesales) que lejos de solucionar problemas, afectan derechos intangibles de las personas.

   4. Que de acordarse la suspensión temporal de la norma cuya nulidad se requiere, no resultará afectada la finalidad protectora de la seguridad agroalimentaria del país que informa al Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, ni las potestades de los órganos judiciales para cumplir y hacer respetar las normas y los derechos contenidos en el mencionado texto legal, vinculados con los artículos 305 y 306 de la Constitución, ni tampoco el interés público que existe en la efectiva supremacía de los valores en ellos enunciados, pues los artículos 167 y 258 eiusdem contemplan vías para la adopción de medidas cautelares, de oficio o a petición de parte, por los Jueces agrarios, pero en el marco de cualquier clase de procesos, en los que estaría garantizado el derecho a la defensa.

   Así las cosas, luego de constatar que cursa en autos copia certificada de la sentencia dictada el 18.12.02 por el Juzgado Superior Segundo Agrario de los Estados Aragua, Carabobo y Cojedes, en la que se acordaron medidas como el comiso de mercancías que afectaron los derechos e intereses de algunas de las sociedades actoras, y, asimismo, luego de ponderar los intereses en conflicto en el caso sub iúdice, esta Sala, congruente con lo expuesto en sus fallos números 1.181/2001, del 29.06, y 593/2003, del 25.03, considera que procede la petición de suspensión cautelar requerida, ya que tal suspensión provisional y con carácter general de la norma cuya nulidad se requiere, no afecta el ejercicio de las amplias potestades de los Jueces agrarios para tutelar la seguridad agroalimentaria de la Nación, para asegurar la biodiversidad y la protección ambiental, pues mientras se decide la procedencia o no de la petición principal de nulidad, aquellos podrán adoptar las medidas que estimen pertinentes, en el curso de procesos judiciales, con base en las normas contenidas en los artículos 167 y 258 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Así se declara.

2. - Una vez practicadas las notificaciones ordenadas por el Juzgado de Sustanciación de esta Sala en el auto por el cual se admitió el recurso de nulidad interpuesto, corresponde pronunciarse, de acuerdo al criterio de la Sala establecido en sus sentencias números 2.873/2002, del 20 de noviembre y 3.185/2002, del 11 de diciembre, respecto de la solicitud de declaratoria de la presente causa como un asunto de mero derecho, con la consecuente reducción de lapsos, formulada por la parte actora, de conformidad con lo establecido en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, según el cual “a solicitud de parte y aun de oficio, la Corte podrá reducir los plazos establecidos en las dos Secciones anteriores, si lo exige la urgencia del caso, y procederá a sentenciar sin más trámites. Se considerarán de urgente decisión los conflictos que se susciten entre funcionarios u órganos del Poder Público. La Corte podrá dictar sentencia definitiva, sin relación ni informes, cuando el asunto fuere de mero derecho. De igual modo se procederá en el caso a que se refiere el ordinal 6º del artículo 42 de esta Ley”.

   Como se aprecia, la citada disposición legal establece dos supuestos de modificación de la tramitación del proceso: a) la reducción de lapsos procesales, previa declaratoria de urgencia, bien cuando se alegan y aprecian circunstancias fácticas o jurídicas que justifican, a juicio de la Sala, dispensar dicha tramitación, o bien cuando se constata, en forma objetiva, que la controversia se suscita entre funcionarios que integran un mismo órgano del Poder Público o entre órganos o entes del Poder Público (que supone la vía prevista en el artículo 336.9 de la Constitución); y b) la declaratoria de la causa como de mero derecho, cuando a juicio de este Supremo Tribunal no se requiere de actividad probatoria ni de la relación prevista en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por estar vinculada la colisión denunciada con cuestiones de mera interpretación de los actos o de las normas legales reputadas inconstitucionales.

   Sobre el segundo de los supuestos mencionados, esta Sala en sentencia n° 1122/2003, del 14 de mayo, indicó que el mencionado artículo 135 permite simplificar el procedimiento en aquellas causas en las que el asunto se limite a consideraciones puramente jurídicas, por tanto, la declaratoria de mero derecho presupone que en la causa no existan hechos que probar y sobre los que pronunciarse, siendo tal naturaleza, precisamente, la que ha permitido en constante jurisprudencia afirmar que la declaratoria de mero derecho tendría dos consecuencias: la eliminación del período probatorio -si bien no está prevista en el referido artículo 135- y la posibilidad de supresión de la relación de la causa y del acto de informes.

   Ahora bien, es criterio de esta Sala, como se indicó en el fallo antes referido, que la circunstancia de que una causa sea de mero derecho no elimina el interés que algunas personas puedan tener en exponer su opinión sobre la validez o invalidez del acto o de la norma impugnada, para lo cual resulta determinante realizar el acto de informes, el cual constituye la última actuación procedimental y, en consecuencia, el último momento en que las partes o los interesados pueden traer a los autos sus apreciaciones sobre el asunto debatido. Así, aunque la letra de la ley permite eliminar ese acto, esta Sala ha decidido no acordarlo, por entender que ello no se corresponde con la finalidad de la norma. Sobre el punto anterior, esta Sala ha considerado que la declaratoria de mero derecho no puede implicar la eliminación de la oportunidad procesal para hacer valer cuanto se estime necesario para la mejor defensa de los derechos o intereses, pues esta defensa bien puede referirse a aspectos jurídicos. Así, en una causa de mero derecho, aunque no haya hechos que probar, sí puede haber -y en efecto suele ocurrir- interés en exponer argumentos a favor o en contra del acto recurrido.

   En tal sentido, se acepta la posibilidad de que las circunstancias del caso demuestren que no es necesaria la celebración del acto de informes, pero, como principio general, se sostiene que debe mantenerse tal acto, a fin de asegurar la correcta defensa de los intereses de las partes y los terceros que decidan intervenir como coadyuvantes. El criterio de esta Sala ha obedecido, y así se ha puesto de relieve en su oportunidad, en que el procedimiento para la tramitación del recurso de nulidad previsto en la actual legislación venezolana, no prevé una contestación de la demanda, con lo que el autor del acto impugnado sólo participa en calidad de tercero, al igual que podría hacerlo cualquier otra persona. Esa circunstancia exige, pues, prestar especial atención al acto de informes.

   En cambio, sí se acepta la eliminación de la primera etapa de la relación, en los casos en que se elimine también el lapso probatorio, ya que la relación de la causa está prevista para permitir a los Magistrados hacer el estudio del expediente, de forma individual o colectiva; por ello la ley la dividió en esas dos fases, teniendo como intermedio el acto de informes. Por ello, si en las causas de mero derecho se suprime el período probatorio, es obvio que se hace innecesaria la primera etapa de la relación, aun cuando conserve importancia la segunda fase, en donde ha de realizarse el estudio individual de las actuaciones que consten en el expediente (cfr. sentencia n° 2731/2002).

   Al hilo de los razonamientos precedentes, visto que en el caso de autos la controversia se encuentra limitada a la confrontación de la norma contenida en el artículo 211 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario con las normas contenidas en los artículos 2, 3, 26, 49, 136, 141, 253 y 257 de la Constitución vigente, con el objeto de determinar si la disposición impugnada contempla un supuesto de infringe los límites de la jurisdicción en perjuicio de los principios, derechos y garantías constitucionales consagrados en los artículos antes indicados, esta Sala declara la causa como de mero derecho y ordena la eliminación del lapso probatorio y de la primera etapa de la relación, pero no de la segunda, por las razones expuestas, y, asimismo, visto que el cartel al que hace referencia el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia no ha sido librado, en aplicación del precedente judicial contenido en la sentencia n° 2731/2002, se ordena la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Sala para que libre el cartel de emplazamiento a los interesados y, una vez que conste en autos la publicación en prensa del mismo, se remita a la Sala para que sea fijada la oportunidad del acto de informes, los cuales serán presentados oralmente, con la intervención de la representación judicial de las compañías recurrentes, de los representantes de las instituciones notificadas y de los interesados que intervengan en el procedimiento, informes que tendrán lugar el quinto (5°) día de despacho siguiente al recibo del expediente.

   Del mismo modo, y con el objeto de evitar que por el transcurso del tiempo, la cautela tienda a sustituir el pronunciamiento de fondo, convirtiéndose en una cautela material, más aún al tratarse de un acto con rango y fuerza de Ley, se declara el caso de autos con de urgente tramitación y se reduce el lapso de la segunda etapa de la relación de la causa a diez (10) días de despacho. Así se decide.

   VI DECISIÓN

   Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1. - COMPETENTE para conocer del recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad interpuesto por los abogados G.B.H., A.C.G., V.M.F., G.G.F., M.M. y E.B.A., en su condición de apoderados judiciales de las compañías anónimas recurrentes, contra el artículo 211 del DECRETO N° 1.546 CON FUERZA DE LEY DE TIERRAS Y DESARROLLO AGRARIO, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n° 37.323, del 13 de noviembre de 2001.

2. - Se ACUERDA la medida cautelar innominada requerida por los apoderados judiciales de las actoras, en consecuencia, y sin que ello constituya un pronunciamiento previo sobre el mérito de la petición de nulidad formulada en el presente caso, se suspende en forma provisional y general la aplicación de la norma contenida en el artículo 211 del DECRETO N° 1.546 CON FUERZA DE LEY DE TIERRAS Y DESARROLLO AGRARIO, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n° 37.323, del 13 de noviembre de 2001, hasta tanto sea dictada decisión sobre el fondo de la nulidad requerida.

3. - Se ACUERDA la solicitud de tramitación como de mero derecho formulada en el presente caso por los apoderados judiciales de las sociedades recurrentes actoras y, asimismo, la tramitación urgente de la causa; en consecuencia, se ORDENA suprimir el lapso probatorio y la primera etapa de la relación en la presente causa mas no a sí el acto de informes, los cuales serán rendidos en forma oral tan pronto como conste en el expediente la consignación del cartel de emplazamiento a los interesados, momento en el cual el Juzgado de Sustanciación remitirá el expediente a la Sala para que se fije dicho acto de informes al quinto (5°) día de despacho siguiente al recibo del

   expediente. Igualmente, se reduce la segunda etapa de la relación de la causa a diez (10) días de despacho.

   Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 16 días del mes de JULIO dos mil tres. Años: 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

   El Presidente,

   IVÁN RINCÓN URDANETA

   El Vicepresidente,

   JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

   Los Magistrados,

   A.J.G. GARCÍA J.M. DELGADO OCANDO Ponente

   P.R. RONDÓN HAAZ

   El Secretario,

   J.L. REQUENA CABELLO

   JMDO/ns

   Exp. n° 03-0839.