Sentencia nº 935 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 9 de Mayo de 2006

SALA CONSTITUCIONAL Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente N° 06-0190

El 7 de febrero de 2006, se recibió en esta Sala el escrito contentivo de la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa incoada por el ciudadano C.A.P.V., titular de la cédula de identidad N° 4.094.459, actuando en su condición de Secretario General del Partido Democratacristiano COPEI y en nombre propio, asistido por el abogado R.C.M., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 28.193, contra el Poder Legislativo Nacional “(…) por haber dejado de dictar las normas y/o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de la Constitución en materia de límites a la actividad del Presidente de la República como candidato presidencial, con el objeto de que se garantice el derecho a la igualdad entre los competidores al cargo de primer magistrado nacional (…)”.

En virtud de la reconstitución de la Sala y elegida su nueva Directiva, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia quedó integrada de la siguiente manera: Magistrada L.E.M. Lamuño, Presidenta; Magistrado J.E. Cabrera Romero, Vicepresidente y los Magistrados P.R.R.H., L.V.A., F.A.C.L., M.T.D.P. y C.Z. deM..

El 9 de febrero de 2006, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter, suscribe el presente fallo.

I

DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

POR OMISIÓN LEGISLATIVA

El recurrente fundamentó su recurso con base a los siguientes argumentos:

Que “(…) la Asamblea Nacional al no dictar, antes de que se produzca la contienda electoral en donde el Presidente (…) tiene también la cualidad de candidato presidencial, las leyes que determinen, de manera precisa y concreta, la delimitación de la campaña del equilibrio entre los contendores, a fin de establecer una guía para el ejercicio equitativo y transparente de la democracia participativa, que asegure que la contienda democrática se cumpla en condiciones igualitarias y transparentes para los electores, que busque afianzar la neutralidad de los servidores públicos que organizan y supervisan las disputas electorales y que garantice el acceso igualitario a los canales de comunicación de los candidatos (…) y no el músculo económico de quien además de candidato ejerce la Presidencia de la República, que haga que quienes se presenten a las elecciones en calidad de candidatos, así como quienes acudan como electores, aprovechen en igualdad de condiciones los recursos que debe ofrecer el Estado para la realización de la democracia (…)”.

Que “(…) como ciudadano tengo derecho en los asuntos públicos a que alude la Constitución; invocando el deber de colaborar en el restablecimiento de la efectiva vigencia de la Constitución, a tenor del artículo 333 eiusdem, ante lo que denomino ‘una eventual derogatoria tácita y parcial’ que vendría efectuando el poder legislativo nacional contra la normativa constitucional por el silencio ante una legislación a la que estaban obligados dictar (…)”.

Que “(…) se ha interpuesto la acción de declaratoria de inconstitucionalidad de la omisión del órgano legislativo, contra la Asamblea Nacional, por la omisión en que está incurriendo de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de nuestra Constitución, antes de que se produzca la elección en la que participe el Presidente de la República en calidad de candidato, con el objeto de ser reelecto en forma inmediata para un nuevo período constitucional (…)”.

Que “(…) este cambio en el esquema de elección presidencial no es un asunto aislado, atinente exclusivamente a la posibilidad de prolongar el período del Jefe del Ejecutivo. La modificación de la estructura constitucional para prever la reelección no implica simplemente un cambio con respecto a la Constitución de 1961 (…) un cambio en la perspectiva de acceso a los canales democráticos y una transformación en la manera de entender la relación tradicional entre los servidores públicos y la cosa política (…)”.

Que “(…) la alteración natural que la presencia de la figura presidencial produce en la contienda política, a raíz de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, obliga al legislador a precaver los efectos de una lucha desigual. Por ello, si su deber es garantizar que la carrera por la primera magistratura se defina, en condiciones de igualdad conforme al artículo 21 del texto, por el peso de las ideas y no por la inercia del poder, la obligación parlamentaria reside en adoptar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de la Constitución que minimicen el ímpetu de las ventajas presidenciales (…)”.

Que “(…) la obligación parlamentaria requiere la creación de normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de la Constitución e impone, de este modo, un ajuste a las instituciones directamente involucradas con la reelección presidencial, y hasta la fecha ha habido una omisión legislativa en esta materia sin la existencia de una justificación constitucional (…)”.

Que “(…) es por ello que nuestro constituyente previó en la Disposición Transitoria Sexta que la Asamblea Nacional tenía un año para legislar sobre todas las materias relacionadas con la Constitución, y ésta en especial es una de las más importantes para garantizar el ejercicio democrático. Igualmente, la Disposición Transitoria Octava hace referencia a la promulgación de leyes electorales, y aunque ya se dictó la Ley Orgánica del Poder Electoral, ha habido omisión en el dictado de una ley que regule las garantías electorales de los candidatos y limite la situación de privilegio del candidato Presidente (…)”.

Que “(…) estando ya el Presidente con miras a optar a su reelección, como ya lo ha manifestado y resulta público y notorio, sin una regulación que delimite su actuación en la campaña electoral, éste se encontraría en una situación de privilegio absoluto, y la única manera de igualarlo con otros competidores es dándoles a éstos más que al privilegiado; y ese plus, ese más derecho que debe ser otorgado, debe tener la misma porción que la desigualdad existente. El legislativo no puede permitir la discriminación de unos candidatos frente al candidato Presidente, sin entrar en una inconstitucional omisión legislativa (…)”.

Que “(…) resulta obligante, entre otras cosas el buscar una porción en materia de acceso a los medios de comunicación del Estado y los particulares, comenzando por la televisión, la radio y la prensa escrita. La publicidad oficial de todas las oficinas del Estado, más la publicidad que no paga el Jefe del Estado, pues la recibe gratuitamente, no se puede compensar fácilmente, ya que el Presidente en campaña tendrá la publicidad inherente a ésta y además la publicidad gratuita en su condición de Jefe de Estado. Todo ello sin contar con los abusos en los que pueda incurrir como Presidente con las cadenas televisivas que se confundiría inevitablemente con los actos de campaña (…)”.

Que “(…) resulta claro la necesidad de establecer normas precisas que permiten sancionar las conductas contrarias a los intereses públicos. Si bien puede hablarse de divergencias respecto de lo que se puede hacer y no se puede hacer en el panorama de una campaña presidencial los candidatos y los servidores públicos, es innegable que el legislador está obligado a ofrecer un código de comportamientos mínimos que ilustre lo que definitivamente no está permitido hacer (…)”.

Que “(…) en relación con este tema, la introducción de la reelección presidencial en el contexto constitucional implica la regulación de la presencia de servidores públicos en el desarrollo de temáticas de contenido político, lo cual implica establecer la prohibición o regulación para tomar parte en las actividades de los partidos y grupos de electores en las controversias políticas. En estas condiciones, es evidente la necesidad de una normativa disciplinaria que regule las conductas jurídicamente reprochables que pueden presentarse en torno a un proceso reeleccionista, por lo que es lógico que el legislador disponga una regulación especial en la materia (…)”.

Que “(…) debe especificarse con claridad lo que debe entenderse como actividades de campaña presidencial, tanto en lo referente a la promoción política como en lo que se describe como propaganda electoral a favor de los candidatos a la Presidencia de la República (…)”.

Que “(…) como la Constitución asigna a los medios públicos y privados, la función de contribuir a la formación ciudadana (artículo 108 de la Constitución) (…), en este sentido, se debe establecer una norma que asigne dichos espacios a la transmisión de los programas de las campañas políticas, dentro del contexto del derecho de expresión, respetando el equilibrio informativo y la igualdad entre todos los candidatos (…)”.

Que “(…) en la actualidad el Presidente de la República ha manifestado reiteradas veces, su intención de ser reelegido en el cargo, y es por ello que se debe legislar con urgencia para evitar que esa intención se materialice en un aumento en la configuración de ese funcionamiento en los medios de comunicación social, como la hemos venido observando durante estos últimos días (…)”.

Que “(…) se debe normar, dado que la voluntad de volver a ser elegido no puede determinar un incremento en el acceso del Presidente a los medios de comunicación en el sentido de prohibir al Presidente candidato la utilización de su facultad de interrumpir la programación habitual de televisión para transmitir discursos, alocuciones o programas presidenciales, mientras dure la campaña o cuando ésta se haya adelantado anticipadamente. Ello porque aun y cuando el Presidente candidato tiene derecho a disfrutar de los mismos espacios televisivos que sus contrincantes (…) no resulta factible que dicho funcionario se aproveche de su poder para incrementar la figuración pública (…)”.

Que “(…) en el mismo orden de ideas, el uso de los medios de comunicación en condiciones de equidad exige una regulación mínima que garantice el equilibrio democrático en la materia. Es legítimo que el Estado garantice a los candidatos el acceso a los medios de comunicación (…)”.

Que “(…) el Gobierno es dueño de una inmensa red de medios de comunicación social, televisivos, radiales y de prensa escrita, por lo que no haber regulado esta materia de manera que garantice efectivamente la igualdad de los candidatos en cuanto al acceso a esos medios de comunicación, constituye una clara omisión legislativa (…)”.

Que “(…) siendo claro que, por su posición preponderante, la imagen del Presidente recibe mayor cobertura que la de otros posibles candidatos, el legislador está obligado a regular la distribución de acceso a los medios masivos de comunicación en beneficio de las demás propuestas políticas (…)”.

Que “(…) en concordancia con el principio de equilibrio de acceso a los medios de comunicación, se debe ampliar la cobertura a los partidos y grupos de electores que inscriban candidatos a la presidencia, en los canales del Estado y las radiodifusoras pertenecientes directa o indirectamente al Estado (…)”.

Que “(…) la numeración de derechos que adquieren los partidos y grupos de electores que presenten candidaturas a la presidencia, en relación con la transmisión por los canales del Estado y por la inmensa red radiodifusora que directa o indirectamente pertenecen al Estado, debe incluir la obligación de un determinado número de debates entre los candidatos a la presidencia que lo soliciten, con la delimitación de su duración y tiempo de intervención, con el fin de que cada candidato pueda presentar su programa político al comienzo de su campaña y antes del cierre de la misma (…)”.

Que “(…) la indudable ventaja que para el Presidente de la República reporta el ser la máxima autoridad administrativa del país y de controlar, por esa vía, el manejo de los canales del Estado, debe obligar a restringir el uso de dichos canales con fines proselitistas. En este sentido, la transmisión del programa Aló Presidente, obviamente determina un aumento indiscutible de su figuración pública en los medios de comunicación que desequilibran claramente el balance informativo de la campaña (…)”.

Que “(…) la necesidad de marcar las diferencias entre los bienes que por el ejercicio de sus funciones debe utilizar el Presidente y aquellos que puede aprovechar en beneficio de su campaña se convierte en un tema de imperativa regulación (…)”.

Que “(…) la mayor dificultad que enfrenta la regulación en este aspecto es la de conciliar el interés público y el privado sobre la base de que la campaña presidencial no puede suspender el desenvolvimiento normal de la actividad del Presidente. La complejidad del tema radica en que las funciones del Jefe del Ejecutivo no se pueden suspender por el hecho de que dicho funcionario haya manifestado su voluntad de participar en las elecciones presidenciales, pese a que muchos de los bienes que utiliza para el desarrollo ordinario de sus compromisos pueden beneficiar indirectamente la exposición de su programa político (…)”.

Que “(…) se le debe prohibir al Presidente candidato el asistir a actos de inauguración de obras públicas, constituyendo ello una limitación proporcionada, en cuanto si bien la realización de obras públicas indispensables para el mejoramiento de la infraestructura física del país no puede ni debe ser suspendida por el hecho de que el Presidente esté en campaña, para que no se tome la realización de la obra como consigna personal de la campaña del Presidente, sería válido no permitirle asistir a los actos de inauguración que personalizan la obra pública y la desligan del ejercicio corriente de una de las actividades de la administración pública (…)”.

Que “(…) se debe prohibir a los funcionarios públicos, que en ejercicio de sus funciones realicen los actos de inauguración que lo hagan a nombre del candidato Presidente o haga cualquier manifestación alusiva a la campaña (…)”.

Que “(…) se debe igualmente prohibir a los gobernadores, alcaldes y representantes de entidades descentralizadas, durante la campaña o cuando el Presidente candidato anuncia su disposición en competir, inauguración de obras públicas en eventos que participe el candidato a la Presidencia o voceros del candidato (…)”.

Que “(…) se debe prohibir al Presidente candidato entregar personalmente recursos o bienes estatales o suma alguna proveniente del erario público o de donaciones de terceros al Gobierno, o hacer promesas relativas a estos puntos, como una disposición normativa prohibitiva tendiente al logro y desarrollo de la moralidad administrativa (…)”.

Que “(…) se debe prohibir al Presidente candidato el uso de la flota de aviones del estado o de entes descentralizados, las instalaciones públicas y las de su despacho e incluso de personal a su cargo, así como los otros medios de transporte y viáticos cuando el desplazamiento para el cumplimiento de sus funciones coincida con el lugar del desarrollo de la campaña (…)”.

Que “(…) la financiación oficial de las campañas políticas persigue el balance económico de los proyectos electorales que buscan ocupar el primer cargo ejecutivo de la Nación, permitiendo con ello que las ideas se combatan en pie de igualdad (…), en un terreno en el que los candidatos se preocupen más por exponer sus propuestas que por buscar recursos para financiarse (…)”.

Que “(…) la financiación pública de las campañas políticas busca evitar la corrupción del proceso democrático (…) los costos de proponer un candidato a un cargo de elección popular se incrementan paulatinamente. En este sentido, la demanda acelerada de contribuciones ciudadanas pone en peligro la integridad moral de las campañas. La creciente necesidad de fondos tiene el riesgo de corromper los compromisos políticos de los candidatos al vincularlos con intereses privados que esperan la entendible recompensa por gratitud de quien logre acceder al cargo de elección popular (…)”.

Que “(…) en toda democracia son tan complejos los vínculos entre los sectores público y privado, que parece esencial evitar que haya oportunidades para que una de las partes de esa relación pudiera obtener ventajas sustanciales mediante la explotación de la otra parte (…)”.

Que “(…) la distribución de los recursos debe hacerse con criterios de proporcionalidad, de manera que se refleje el apoyo político de la ciudadanía. Con la misma crítica, hay quienes sostienen que el reparto proporcional de la financiación estatal impide que partidos de un puñado de personas, sin fuerza de competición suficiente, aprovechen los recursos públicos con el único fin de granjearse una publicidad gratuita, promotora de una opción irrealizable (…)”.

Que “(…) el sistema venezolano acogido por la Constitución (…), establece prima facie una prohibición absoluta del financiamiento de los partidos políticos. No obstante, para el caso de las campañas presidenciales esta regla se ve morigerada por el principio de igualdad electoral, por la exigencia de la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República, por lo que se debe asegurar esa igualdad, con la previsión de anticipos (…)”.

Que en países como Estado Unidos de Norteamérica, Italia, Japón, España, Gran Bretaña, Canadá y Colombia existen medidas y normas que garantizan los límites de la actividad del Presidente de la República como candidato presidencial, a los fines de salvaguardar las derechos constitucionales fundamentales.

Que “(…) es de suma importancia la legislación que regule la institución de la reelección y ella radica en la necesidad de garantizar un ejercicio democrático, justo y equilibrado de las elecciones presidenciales (…)”.

Que “(…) a partir de la fecha en que se indique el inicio de la campaña presidencial, o cuando ésta sea adelantada prematuramente, el Presidente no puede destinar ni usar los bienes propios de las funciones públicas para las actividades de proselitismo político (…)”.

Que “(…) a partir de esa fecha de inicio o cuando la campaña comience prematuramente, tampoco el Presidente podría usar los privilegios de acceso oficial a los canales de televisión ni a las emisoras de radio (…)”.

Que “(…) a partir de la fecha de inicio o cuando la campaña comience prematuramente, se debe regular que aun y cuando la publicidad institucional del Estado puede continuar, ésta debe estar sometida a dos restricciones: que no pueda ser aumentada durante la campaña, para evitar ventajas en la divulgación del proyecto político del Presidente candidato, y se debe también regular que la publicidad del Estado no se podría utilizar como propaganda política del candidato Presidente (…)”.

Que “(…) igualmente se deben ponderar las garantías de acceso igualitario a los recursos democráticos con la necesidad imperativa y constante de una función administrativa que movilice, aún en campaña, los engranajes del aparato estatal en la solución de los problemas de la comunidad. Lo anterior, entre otras cosas, porque la obligación de ejercer cumplidamente y con la eficiencia las funciones asignadas por la Constitución y la ley le viene impuesta al Presidente como contrapartida de una sanción por incumplimiento (…)”.

En tal sentido, solicitó el establecimiento de un plazo anterior a los seis meses previos a la fecha de elección presidencial, para que el Poder Legislativo dicte las normas que se demandan, tomando en consideración la situación de reelección establecida en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Asimismo, solicitó que las normas tendentes a regular la campaña presidencial deberán garantizar la igualdad de todos los candidatos, aunque éstos no ostenten un cargo público, por lo cual, deberán establecerse restricciones expresas para dicha actividad, sobre el lapso de duración de la campaña electoral y el acceso equitativo a los medios de comunicación.

Por último, requirió la regulación de los servidores públicos como miembros de partidos políticos, la delimitación en el uso de las cadenas durante la campaña electoral y el derecho a réplica de los otros candidatos aspirantes a la Presidencia de la República.

II

DE LA COMPETENCIA

En primer lugar, esta Sala debe fijar su competencia para tramitar y decidir la presente acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa, atendiendo al criterio fijado para su ejercicio en la sentencia N° 1.556 del 9 de julio de 2002, (caso: “Alfonso Albornoz Niño y G. deV.”), la cual precisó que el objeto del control de la acción de inconstitucionalidad por omisión “(…) no recae en la inconstitucionalidad de un acto sino de la conducta negativa, de la inercia o inactividad en que haya incurrido algún órgano del Poder Legislativo al no adecuar su conducta, en absoluto o parcialmente, al cumplimiento de su obligación de dictar una norma o una medida indispensable (lo que implica la eficacia limitada del precepto constitucional) para garantizar el cumplimiento de la Constitución (…)”, lo cual abarca no sólo la inactividad legislativa en un sentido formal, sino además el cumplimiento de cualquier otra obligación en ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental.

En tal sentido, debe señalarse que numeral 7 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, señala la competencia de esta Sala para declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del Poder Legislativo municipal, estadal o nacional, cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de la Constitución o las haya dictado en forma incompleta; y establecer el plazo y, de ser necesarios, los lineamientos de su corrección.

Igualmente, los numerales 12 y 13 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, señalan lo siguiente:

(…) Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República:

12. Declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del Poder Legislativo Municipal, Estadal o Nacional cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, o las haya dictado en forma incompleta, y establecer el plazo y, de ser necesario, los lineamientos generales esenciales para su corrección, sin que ello implique usurpación de funciones de otro órgano del Poder Público, o extralimitación de atribuciones;

13. Declarar la inconstitucionalidad de las omisiones de cualquiera de los órganos que ejerzan el Poder Público de rango nacional, respecto a obligaciones o deberes establecidos directamente por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)

.

Ahora bien, circunscribiéndonos al caso concreto la presente acción se ejerce contra la presunta omisión de la Asamblea Nacional en dictar “(…) las normas y/o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de la Constitución en materia de límites a la actividad del Presidente de la República como candidato presidencial, con el objeto de que se garantice el derecho a la igualdad entre los competidores al cargo de primer magistrado nacional (…)”, en tal sentido, de conformidad con las disposiciones normativas antes descritas, esta Sala se declara competente para conocer y decidir el presente asunto. Así se decide.

III

DE LA LEGITIMACIÓN ACTIVA

Habiendo sido declarada la competencia de esta Sala para conocer la presente acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa, pasa de seguidas a examinar la legitimación activa, para lo cual se observa lo siguiente:

Al respecto, esta Sala mediante sentencia N° 1.556 del 9 de julio de 2002, (caso: “Alfonso Albornoz Niño y G. deV.”), reiterada recientemente en la sentencia N° 3.125 del 20 de octubre de 2005, (caso: “Francesco Casella Gallucci y A.J.G.G.”), precisó que la legitimación requerida para incoar esta acción es la misma que la exigida para la acción popular de inconstitucionalidad contra actos estatales, señalada expresamente en el párrafo 8 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en consecuencia, cualquier persona natural o jurídica detenta legitimación suficiente para incoar la acción de inconstitucionalidad por omisión, toda vez que este mecanismo procesal constituye una categoría inserta en la acción popular de inconstitucionalidad.

Ello así, se observa que el accionante ejerce la presente acción actuando en su condición de Secretario General del Partido Democratacristiano (COPEI) y en nombre propio, por tanto, esta Sala juzga que el mismo detenta legitimación procesal suficiente para incoar la presente acción de inconstitucionalidad por omisión. Así se decide.

IV

DE LA ADMISIBILIDAD

Llegada la oportunidad de decidir la admisibilidad del presente recurso, esta Sala observa lo siguiente:

De los alegatos expuestos en el escrito libelar se desprende que la presente acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa fue interpuesta contra el Poder Legislativo Nacional “(…) por haber dejado de dictar las normas y/o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de la Constitución en materia de límites a la actividad del Presidente de la República como candidato presidencial, con el objeto de que se garantice el derecho a la igualdad entre los competidores al cargo de primer magistrado nacional (…)”.

Ahora bien, mediante decisión N° 1.556 del 9 de julio de 2002 (caso: “Alfonso Albornoz Niño y G. deV.”), esta Sala señaló los parámetros de la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa en los siguientes términos:

(…) En un sentido amplio, la acción de inconstitucionalidad por omisión es concebida por la doctrina extranjera como una institución jurídica procesal mediante la cual se demanda la declaratoria de inconstitucionalidad de un órgano del Poder Público que ha omitido (control posterior) cumplir un deber concreto (conducta debida, esperada y jurídicamente establecida) que la Constitución directamente, implícita o explícitamente, le asigna, de manera que el precepto constitucional resulta, total o parcialmente, ineficaz, por falta de desarrollo, con lo cual se produce la vulneración constitucional.

Algunos tratadistas extranjeros, como J.J.F.R. (La Inconstitucionalidad por Omisión. Editorial Civitas. Madrid), o los coautores de la obra Inconstitucionalidad por Omisión (Editorial Terius. Bogotá 1997), consideran que para que se origine la omisión inconstitucional es preciso que el silencio legislativo produzca una situación jurídica contraria a la Constitución, medie o no, una explícita y concreta obligación de legislar en determinada materia, impuesta por la N.F. al órgano legislativo. La doctrina extranjera, en sus intentos de sistematización de la acción in commento ha clasificado la omisión inconstitucional en absoluta o total y relativa o parcial; también en aquella que afecta derechos fundamentales o la que no los afecta; y es evitable y no evitable.

En la doctrina extranjera el efecto de la declaratoria de inconstitucionalidad no será, como en los recursos de nulidad por inconstitucionalidad incoados contra leyes o normas jurídicas, la nulidad del órgano cuya inconstitucionalidad se declara porque se ha abstenido de cumplir con su obligación constitucional sino la orden o recomendación, según el derecho positivo aplicable, de dar cumplimiento a dicha obligación, generalmente dentro de un específico plazo. En sentido restringido, el instituto es concebido como la acción mediante la cual se demanda la declaratoria de inconstitucionalidad del órgano legislativo que ha permanecido inactivo en el cumplimiento de su obligación concreta de dictar leyes ordinarias que desarrollen preceptos constitucionales de obligatorio desarrollo, de manera tal que dichos preceptos o uno de ellos, se hace ineficaz, con lo cual se produce la vulneración constitucional. El presupuesto de hecho necesario será la abstinencia, inercia o inactividad del órgano legislativo, en cumplir, dentro de un plazo razonable, o dentro de un plazo predeterminado, una obligación o encargo concreto a él atribuido por la norma fundamental, de manera que se imposibilite la ejecución de las disposiciones o garantías contenidas en ella. La ausencia de desarrollo del precepto constitucional que, por ello, se haya hecho ineficaz al estar impedida su aplicación, podrá ser parcial o total, produciéndose, en el primer caso, una infracción de la garantía de trato igualitario y no discriminatorio (…)

.

En tal sentido, conviene destacar que la omisión denunciada por el accionante deviene del supuesto incumplimiento por parte de la Asamblea Nacional en legislar lo atinente a las normas que limiten la actividad del Presidente de la República como candidato presidencial, a los fines de salvaguardar el ejercicio democrático y el dictamen de las leyes electorales en concordancia con lo establecido en las Disposiciones Transitorias Sexta y Octava de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, todo en ejecución directa del derecho constitucional a la igualdad de los demás candidatos aspirantes a la Presidencia de la República.

Al respecto, resulta perentorio hacer referencia a lo establecido en los artículos 204 y 293 numeral 1, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que textualmente rezan:

Artículo 204. La iniciativa de las leyes corresponde:

1. Al Poder Ejecutivo Nacional.

2. A la Comisión Delegada y a las Comisiones Permanentes.

3. A los y las integrantes de la Asamblea Nacional, en número no menor de tres.

4. Al Tribunal Supremo de Justicia, cuando se trate de leyes relativas a la organización y procedimientos judiciales.

5. Al Poder Ciudadano, cuando se trate de leyes relativas a los órganos que lo integran.

6. Al Poder Electoral, cuando se trate de leyes relativas a la materia electoral.

7. A los electores y electoras en un número no menor del cero coma uno por ciento de los inscritos e inscritas en el registro civil y electoral.

8. Al C.L., cuando se trate de leyes relativas a los Estados

.

Artículo 293. El Poder Electoral tiene por funciones:

Reglamentar las leyes electorales y resolver las dudas y vacíos que éstas susciten o contengan (…)

. (Negrillas y subrayado de esta Sala).

Así, conforme a la normativa ut supra es el Poder Electoral quien tiene atribuida la iniciativa de elaborar proyectos de ley y presentarlos ante la Asamblea Nacional cuando se trate de materia electoral, además de reglamentar las leyes electorales y solventar las dudas que surjan en torno a estas leyes.

En efecto, los numerales 20, 23, 24, 27 y 29 del artículo 33 de la Ley Orgánica del Poder Electoral, señalan lo siguiente:

(…) El C.N.E. tiene la siguiente competencia:

…omissis…

20. Establecer las directrices vinculantes en materia de financiamiento y publicidad político-electoral, y aplicar sanciones cuando estas directrices no sean acatadas (…).

23. Determinar y regular todo lo relacionado con la financiación de las campañas electorales nacionales.

24. Velar por el cumplimiento de las disposiciones del ordenamiento jurídico en relación con el financiamiento de las campañas electorales de las organizaciones con fines políticos, grupo de electores, agrupación de ciudadanas o ciudadanos y de las personas que se postulen por iniciativa propia.

27. Elaborar los anteproyectos de leyes relativos a materias de su competencia y presentarlos a la Asamblea Nacional para su consideración y discusión.

29. Reglamentar las leyes electorales y de referendos (…)

.

Por otra parte, la Disposición Transitoria Tercera de la Ley Orgánica del Poder Electoral, señala que corresponderá al C.N.E. “(…) dentro del primer año siguiente a su instalación elaborar el Proyecto de Ley de Registro del Estado Civil de las Personas, el Proyecto de Ley de los Procesos Electorales y de Referendos, y lo presentará ante la Asamblea Nacional”. (Subrayado y negrillas de esta Sala).

Ahora bien, partiendo de las disposiciones normativas antes citadas, esta Sala ha establecido que corresponde al Poder Electoral desarrollar la normativa necesaria para la reglamentación de los procesos electorales y los referendos, especialmente, lo concerniente a las peticiones sobre los procesos electorales y referendos, así como las condiciones para ellos, la autenticidad de los peticionarios, la propaganda electoral y todo el tema de su financiamiento. (Vid. Sentencia de la Sala N° 2.341 del 25 de agosto de 2003, caso: “Hernán Escarrá y otro”).

Ahora bien, observa la Sala que la pretensión del accionante se encuentra dirigida a que se elaboren las medidas o normas necesarias que regulen o limiten la actividad del Presidente de la República como candidato presidencial, por cuanto, a su decir, utiliza medios del Estado para fomentar su campaña electoral, lo cual origina una desventaja para sus contrincantes quienes no poseen los mismos recursos, sin embargo, de conformidad con lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y Ley Orgánica del Poder Electoral, corresponde al Poder Electoral desarrollar los proyectos de ley relacionados con la materia electoral y presentarlos ante la Asamblea Nacional, entre ellos el de los procesos electorales y referendos, así como dictar la normativa en materia de financiamiento y publicidad político-electoral, que según lo solicitado por la parte actora “(…) regule las garantías electorales de los candidatos y limite la situación de privilegio del candidato Presidente (…)”.

Por lo tanto, en el presente caso no se está en presencia de una acción de inconstitucionalidad por omisión contra la Asamblea Nacional, pues lo que se pretende es la ejecución de una obligación legalmente atribuida al Poder Electoral (Vid. Sentencia N° 1.581 del 12 de junio de 2003, caso: “Carlos A.G.S. y otros”, ratificada por el fallo N° 5.052 del 15 de diciembre de 2005), en consecuencia, la presente acción debe ser declarada inadmisible, y así se decide.

V

DECISIÓN

Por las consideraciones que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley: Se declara COMPETENTE para conocer y decidir la presente acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa. En tal sentido, se declara INADMISIBLE la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa interpuesta por el ciudadano C.A.P.V., titular de la cédula de identidad N° 4.094.459, actuando en su condición de Secretario General del Partido Democratacristiano COPEI y en nombre propio, asistido por el abogado R.C.M., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 28.193, contra el Poder Legislativo Nacional “(…) por haber dejado de dictar las normas y/o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de la Constitución en materia de límites a la actividad del Presidente de la República como candidato presidencial, con el objeto de que se garantice el derecho a la igualdad entre los competidores al cargo de primer magistrado nacional (…)”.

Publíquese y regístrese. Remítase copia de la presente decisión al C.N.E..

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 09 días del mes de mayo de 2006. Años: 196º de la Independencia y 147º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M. LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

P.R.R.H.

L.V.A.

F.A.C.L.

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº 06-0190

LEML/c

gistrado P.R.R.H. discrepa parcialmente de la sentencia que antecede; en consecuencia, salva su voto con fundamento en las siguientes consideraciones:

La mayoría sentenciadora declaró inadmisible la demanda de inconstitucionalidad por omisión legislativa que se intentó contra la Asamblea Nacional “por haber dejado de dictar las normas y/o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de la Constitución en materia de límites a la actividad del Presidente de la República como candidato presidencial...”.

Tal decisión de inadmisibilidad se fundamenta en el argumento de que, de conformidad con el artículo 204 de la Constitución, “es el poder Electoral quien tiene atribuida la iniciativa de elaborar proyectos de ley y presentarlos ante la Asamblea Nacional cuando se trate de materia electoral...” y, en consecuencia, en este caso “no se está en presencia de de una acción de inconstitucionalidad por omisión contra la Asamblea Nacional, pues lo que se pretende es la ejecución de una obligación legalmente atribuida al Poder Electoral”.

Quien suscribe este voto salvado considera que se realizó una interpretación errada del artículo 204 de la Constitución de 1999 y se confundió lo que es la iniciativa legislativa con la potestad -obligación legislativa-; esto es el poder y la obligación de legislar que tiene la Asamblea Nacional. Dicha norma constitucional preceptúa:

Artículo 204. La iniciativa de las leyes corresponde:

1. Al Poder Ejecutivo Nacional.

2. A la Comisión Delegada y a las Comisiones Permanentes.

3. A los y las integrantes de la Asamblea Nacional, en número no menor de tres.

4. Al Tribunal Supremo de Justicia, cuando se trate de leyes relativas a la organización y procedimientos judiciales.

5. Al Poder Ciudadano, cuando se trate de leyes relativas a los órganos que lo integran.

6. Al Poder Electoral, cuando se trate de leyes relativas a la materia electoral.

7. A los electores y electoras en un número no menor del cero coma uno por ciento de los inscritos e inscritas en el registro civil y electoral.

8. Al C.L., cuando se trate de leyes relativas a los Estados

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La norma que se transcribió regula una de las fases del procedimiento de formación de las leyes, que se denomina iniciativa legislativa, conforme a la cual distintos órganos del Poder Público, o bien grupos de electores, colaboran con la función legislativa mediante la elaboración de anteproyectos de Ley para su consideración y discusión por parte de la Asamblea Nacional. Ahora bien, que a determinados órganos del Poder Público, o bien a grupos de electores, se les otorgue iniciativa legislativa no puede entenderse, ni mucho menos, en el sentido que sólo ellos puedan presentar anteproyectos de Ley en las materias de su competencia, con exclusión incluso de la facultad y deber del órgano legislativo de elaborar, por sí mismo, tales proyectos de ley y ejercer su función natural, la función legislativa.

En otras palabras, la iniciativa legislativa no merma, ni pudiera nunca mermar, la potestad legislativa que a la Asamblea Nacional confiere el artículo 187 de la Constitución y que es su principal y natural competencia dentro de la organización del Poder Público. Si ello fuera así, por ejemplo, no habría podido promulgarse la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, pues ésta no tuvo origen en la iniciativa legislativa de este M.T., la cual le corresponde de conformidad con el mismo artículo 204 constitucional.

La potestad legislativa de la Asamblea Nacional no es sólo una atribución o facultad de actuación, sino además, como toda potestad, incluye un deber de actuación y de allí, precisamente, la existencia de obligaciones legislativas que dan origen a las demandas de omisión legislativa.

En consecuencia, si no se ha legislado en determinada materia, el incumplimiento de la obligación de legislar recae en el órgano legislativo al que correspondía su ejercicio, que es el que tiene la potestad para ello y no en el órgano que eventualmente podría colaborar con aquél a través del ejercicio de su atribución de iniciativa legislativa. De allí que este voto salvante no comparte las razones de inadmisibilidad de la sentencia que antecede.

Asimismo, no se comparte el criterio de la mayoría sentenciadora cuando afirmó, de manera genérica, que “corresponde al Poder Electoral desarrollar la normativa necesaria para la reglamentación de los procesos electorales y los referendos, especialmente lo concerniente a las peticiones sobre los procesos electorales y referendos, así como las condiciones para ellos, la autenticidad de los peticionarios, la propaganda electoral y todo el tema de su financiamiento”. Ciertamente, el Poder Electoral cuenta con potestades normativas, pero estas son, siempre, de naturaleza reglamentaria y de rango sublegal, por lo que tales potestades siempre han de ejercerse en atención y con los límites que impone la reserva legal. En otros términos, las facultades del Poder Electoral se limitan al desarrollo y complemento de las materias reguladas por el legislador, mediante actos normativos de rango sublegal, sin que sea posible, bajo pena de violación de la Constitución, la invasión de competencias reservadas formalmente a la Ley.

Así debió establecerlo la Sala, pues la materia cuya ausencia de legislación se denunció en esta oportunidad –la regulación de las condiciones de los candidatos en los procedimientos electorales, específicamente en los casos de reelección presidencial cuando quien ostenta el cargo opta por la reelección- es de la reserva legal, desde que implica una limitación a derechos fundamentales, específicamente al ejercicio del derecho al sufragio pasivo o derecho a ser electo y, como la propia sentencia dispone, el derecho a la igualdad.

En todo caso, quien disiente considera que el caso de autos debió admitirse para analizar, en el curso del proceso, si efectivamente existía o no la omisión legislativa que se demandó de la Asamblea Nacional, esto es, si la materia cuya legislación supuestamente se omitió está o no regulada en la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política o en norma legal alguna posterior al marco constitucional vigente y si el legislador se encontraba o no en situación de mora legislativa, todo lo cual era precisamente el thema decidendum en esta demanda de inconstitucionalidad por omisión.

Queda así expresado el criterio del Magistrado disidente.

Fecha ut retro.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vicepre…/

sidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

P.R.R.H.

Disidente

L.V.A.

F.A.C.L.

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

PRRH. sn.ar.

EXP n° 06-0190