Sentencia nº 1172 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 12 de Agosto de 2009

Fecha de Resolución12 de Agosto de 2009
EmisorSala Constitucional
PonenteLuisa Estella Morales Lamuño
ProcedimientoConstitucionalidad de ley

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente N° 09-0498

El 12 de mayo de 2009 se dio por recibido ante la Secretaría de esta Sala el Oficio N° 577/09 del 7 de mayo de 2009 suscrito por la ciudadana C.F., en su condición de Presidenta de la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela anexo al cual remitió un ejemplar de la LEY ORGÁNICA DEL SISTEMA DE JUSTICIA, sancionada por ese órgano deliberante el 7 de abril de 2009, con el propósito de obtener el pronunciamiento de esta Sala Constitucional acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico, conforme se ordena en el tercer párrafo del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En esa oportunidad, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó como ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Examinado el articulado de la Ley Orgánica del Sistema de Justicia, para la emisión del pronunciamiento respecto de la constitucionalidad de su carácter orgánico, se observa:

I

CONTENIDO DE LA LEY ORGÁNICA DEL SISTEMA DE JUSTICIA

El Capítulo I de dicho instrumento jurídico remitido a esta Sala Constitucional, contiene sus “Disposiciones Generales”, cuyo artículo 1 fija su ámbito objetivo que abarca la organización y funcionamiento del Sistema de Justicia, con el propósito de garantizar el acceso universal de todas las personas al mismo, así como el disfrute y ejercicio de los derechos humanos.

Los componentes del Sistema de Justicia están enumerados en su artículo 2, y sus finalidades en el artículo 3. Los principios que debe garantizar el Estado en la labor de impartir justicia y aquellos que rigen la organización y funcionamiento del Sistema de Justicia se encuentran consagrados en los artículos 4 y 5.

El cometido esencial y el carácter de orden público de las actividades desarrolladas por los órganos del Sistema de Justicia están contenidos en el artículo 6 y, seguidamente, los artículos 7 y 8 recogen los derechos y deberes de las personas ante el Sistema de Justicia.

El Capítulo II, intitulado “Del Sistema de Justicia”, en sus secciones primera y segunda, titulados “Comisión Nacional del Sistema de Justicia” y “De la Secretaría Ejecutiva”, respectivamente, abarca las normas dirigidas a la creación, asignación de competencias y funcionamiento tanto de la Comisión Nacional de Justicia, como de sus órganos delegados (artículos 9 al 19).

Por su parte, la sección tercera, “De los Medios Alternativos de Solución de Conflictos”, reconoce en los artículos 20 y 21 la promoción de los medios alternativos para la resolución de conflictos y el régimen especial indígena.

El Capítulo III, que el legislador intituló “De la Participación Protagónica del Pueblo”, sistematiza las modalidades de participación popular en la formación de políticas, planes y normas; control de la gestión del Sistema de Justicia; participación del pueblo en la selección y designación de los funcionarios y funcionarias del Sistema de Justicia; la consagración del principio de rendición pública de cuentas; la contraloría social sobre la gestión de los órganos del Sistema de Justicia; la creación de los Consejos Consultivos del Sistema de Justicia; la enunciación de las garantías de acceso a los servicios y el acceso a la información para dar cabida a la actividad de control social por el pueblo (artículos 22 al 29 de la Ley).

Finalmente, el Capítulo IV reúne las “Disposiciones Transitorias, Derogatorias y Finales” de la Ley Orgánica del Sistema de Justicia.

II

DE LA COMPETENCIA

Como premisa procesal, esta Sala debe fijar su competencia para efectuar el pronunciamiento a que se refiere el tercer párrafo del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con el propósito de examinar la constitucionalidad del carácter orgánico conferido y, en ese sentido, de acuerdo con el citado precepto a la Sala Constitucional le corresponde determinar, mediante un control jurídico a priori, si revisten el carácter invocado “las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado orgánicas”, al disponer la aludida disposición que: “Las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas serán remitidas antes de su promulgación a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para que se pronuncie acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico. La Sala Constitucional decidirá en el término de diez días contados a partir de la fecha de recibo de la comunicación. Si la Sala Constitucional declara que no es orgánica, la ley perderá este carácter (...)”. (Subrayado de esta Sala).

En este sentido, la Sala ha venido asumiendo su competencia atribuida directamente por la aludida norma constitucional y así lo ha declarado en distintas oportunidades, según se desprende de las sentencias, por ella dictadas, Nros. 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”; 811 del 22 de mayo de 2001, caso: “Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados”; 2.541 del 5 de diciembre de 2001, caso: “Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento”; 2.542 del 5 de diciembre de 2001, caso: “Ley Orgánica del Servicio Eléctrico”; 2.552 del 12 de noviembre de 2001, caso: “Ley Orgánica de Contribuciones Parafiscales para el Sector Agrícola”; 1.723 del 31 de julio de 2002, caso: “Ley Orgánica del Sistema Venezolano para la Calidad”; 229 del 14 de febrero de 2007, caso: “Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una V.L. deV.” y 1.565 del 21 de octubre de 2008, caso: “Ley Orgánica de Gestión Integral de Riesgo Socionatural y Tecnológico”, entre otras.

Correlativamente, el artículo 5, numeral 17 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia atribuye a esta Sala la competencia para: “(…) Conocer, antes de su promulgación, la constitucionalidad del carácter orgánico de las leyes dictadas por la Asamblea Nacional, y de los Decretos con Fuerza de Ley que dicte el Presidente de la República en C. deM. mediante Ley Habilitante” (Subrayado de esta Sala).

Conforme a las normas antes citadas, esta Sala Constitucional declara su competencia en el presente caso para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico de la Ley Orgánica del Sistema de Justicia con el propósito de verificar su adecuación a alguna de las categorías descritas en el artículo 203 constitucional, y así se decide.

III

ANÁLISIS DEL CARÁCTER ORGÁNICO DE LA LEY

SOMETIDA A CONSIDERACIÓN

Como premisa del análisis subsiguiente, esta Sala en sentencia Nº 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”, fijó el alcance de aquellas nociones que sirven para calificar las leyes -u otro acto que detente el mismo rango emanado por una autoridad constitucionalmente habilitada para ello- como orgánicas, prevista en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, utilizando dos criterios de división lógica distintos, a saber: uno, obedece a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; el otro, obedece a un principio material relativo a la organización del Poder Público y al desarrollo de los derechos constitucionales. En tal sentido, se estableció que el pronunciamiento de la Sala Constitucional era necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se refiere a “(...) las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”.

Conforme a su ámbito de regulación material, a la luz del artículo 203 de la Constitución de 1999 son materias reservadas a la ley orgánica: (i) las que en casos concretos así haya considerado el propio Texto Constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), y aquellas relativas (ii) a la organización de los Poderes Públicos, (iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan un marco normativo para otras leyes.

Precisa la Sala que los mencionados supuestos a que se refiere el artículo 203 de la Constitución poseen carácter normativo, lo que implica que cualquier ley a la cual se pretenda considerar como orgánica debe estar incluida en cualquiera de ellos para que se le estime y se le denomine como tal.

Además del análisis de los criterios formales y materiales que debe tomar en consideración la autoridad legislativa para calificar una ley como orgánica, la Sala ha hecho énfasis en el alcance restrictivo de aquellas previsiones constitucionales que establecen reservas en favor de una ley orgánica y que condicionan la anterior denominación. En tal sentido, esta Sala Constitucional recientemente afirmó, al reexaminar los subtipos normativos inmersos en el artículo 203 constitucional, lo siguiente:

(…) aprecia la Sala que es perfectamente sostenible, siguiendo incluso la doctrina y jurisprudencia que ha dominado en España en relación con el principio de competencia, que además de existir materias reservadas a la ley orgánica, también la ley orgánica está reservada para regular tales ámbitos. Esto supone negar que mediante ley orgánica sea constitucional regular cualquier materia y, a su vez, que sea de orden jerárquico la relación entre aquélla y la ley ordinaria que del mismo modo tiene un ámbito material propio; máxime cuando, siguiendo a De Otto, esta Sala debe reiterar que la ley orgánica ‘es, simplemente, una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias reservadas a la ley orgánica’ (DE OTTO, Ignacio, Derecho Constitucional. Sistema de Fuentes, Ariel, Barcelona, 1999, p. 114). Así se justifica no solamente la imposibilidad de que las leyes ordinarias modifiquen lo establecido por las leyes orgánicas, sino también la paralela imposibilidad de que la ley orgánica regule materias no comprendidas en la relación taxativa prevista en el artículo 203 constitucional para la ley orgánica.

Ello conduce a sostener, igualmente, el alcance restrictivo que debe darse a la interpretación de las previsiones constitucionales que establecen reservas de ley orgánica, particularmente en relación con expresiones como ‘organizar los poderes públicos’ y ‘desarrollar los derechos constitucionales’ (… omissis…). En esta oportunidad, la Sala insiste en que los subtipos de ley orgánica introducidos por la Constitución de 1999, desde el punto de vista sustantivo, llevan implícito un contenido, que es aquel que el Constituyente estimó conveniente regular mediante una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias de especial repercusión que han sido reservadas a la ley orgánica, ‘las cuales requieren de mayores niveles de discusión, participación, deliberación y consensos, así como de mayor estabilidad y permanencia en el tiempo’ (vid. Sentencia de esta Sala N° 34 del 26 de enero de 2004). Así, aclara esta Sala que la noción constitucional de las leyes orgánicas impone expandir los puntos de vista hacia un enfoque material restrictivo, que da lugar a la prohibición de que la Asamblea Nacional pueda calificar de orgánica a las leyes que regulen materias distintas a las contempladas en los supuestos constitucionales antes identificados o bien aquéllas que tengan una finalidad distinta a la allí expresada, como podría ser la de servir de marco normativo de otras leyes

. (Vid. Sentencia de esta Sala N° 229/2007 supra mencionada).

La Sala insiste en que los subtipos de ley orgánica introducidos por la Constitución de 1999, desde el punto de vista sustantivo, llevan implícito un contenido, que es aquel que el Constituyente estimó conveniente regular mediante una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias de especial repercusión que han sido reservadas a la ley orgánica, “(…) las cuales requieren de mayores niveles de discusión, participación, deliberación y consensos, así como de mayor estabilidad y permanencia en el tiempo” (Vid. Sentencia de esta Sala N° 34 del 26 de enero de 2004, caso: “Vestalia Sampedro de Araujo y otros” ).

Por tanto, aclara esta Sala que la noción constitucional de las leyes orgánicas impone expandir los puntos de vista hacia un enfoque material restrictivo, que da lugar a la prohibición de que se pueda calificar de orgánicas a las leyes que regulen materias distintas a las contempladas en los supuestos constitucionales antes identificados o bien aquéllas que tengan una finalidad distinta a la allí expresada (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 1.159 del 22 de junio de 2007, caso: “Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Reorganización del Sector Eléctrico”).

A partir de los anteriores criterios de distinción, en primer lugar, esta Sala observa que la materia objeto de regulación, cual es el Sistema de Justicia, no figura entre aquellas que el Constituyente de 1999 reservó para ser desarrollada por una ley orgánica, es decir, no reviste un carácter reforzado por denominación constitucional. En tal sentido, para considerar a una ley dentro de ese subtipo normativo, basta la coincidencia de la calificación otorgada por el órgano legislativo o el legislador delegado con la cláusula constitucional que le confiera tal carácter, lo que no ocurre en el presente caso, ya que el Constituyente en el numeral 5 de la Disposición Transitoria Cuarta del Texto Constitucional impone a la Asamblea Nacional la aprobación de la “(…) legislación referida al Sistema Judicial, a la Administración Pública Nacional, al Poder Ciudadano, al Poder Electoral y a la legislación tributaria, de régimen presupuestario y de crédito público” (Destacado de la Sala).

En virtud de los términos de su propia consagración, se desprende que el Constituyente no calificó expresamente como orgánica la normativa dirigida a regular al Sistema Judicial, de lo cual concluye la Sala que el instrumento jurídico bajo examen carece de ese carácter y, por tanto, no puede ser considerado como tal conforme al primero de los subtipos contenidos en el aludido artículo 203 constitucional, y así se declara.

Ahora bien, para precisar el segundo parámetro formal de clasificación de leyes con carácter orgánico, que son aquellas cuyo contenido se orienta a organizar a los Poderes Públicos, esta Sala destacó en sentencia N° 1.565/2008 supra referida que:

(…) corresponde a este subtipo normativo, delinear dentro de los parámetros del Texto Fundamental, las fórmulas organizativas esenciales de los Poder Públicos, entendiendo por esto, su estructura subjetiva (órganos y eventuales entes) y su ámbito competencial, lo cual comprende el conjunto de facultades, poderes y atribuciones asignadas a uno de los Poderes Públicos (sentido orgánico), para actuar en sus relaciones interorgánicas e intersubjetivas.

Como puede observarse, estas leyes orgánicas se enmarcan dentro de la potestad organizativa del Estado, pero de una forma integral sobre cada rama del Poder Público, complementando el marco constitucional relativo a la estructura competencial y subjetiva de los Poderes y, en consecuencia, identificando los distintos tipos de unidades funcionales que lo integran o pueden integrarlo y que se encargarán de desarrollar las competencias que se les atribuya.

La referida exhaustividad en cuanto a la organización de cada rama del Poder Público, es lo que permite delimitar el objeto de estas leyes del resto de los instrumentos que el ordenamiento jurídico reconoce para el ejercicio de la potestad organizativa, pues sólo para el esquema subjetivo general y plenario de cada rama del Poder del Estado es que se exige que se haga mediante una ley orgánica.

Por tanto, para calificar como orgánica una ley cuyo contenido desarrolle la potestad organizativa del Estado, debe analizarse si en la misma se crea o modifica el diseño general de la organización de un Poder Público, o si por el contrario se desarrolla la potestad organizativa respecto de una o varias unidades funcionales que simplemente pasan a integrar una de sus ramas

.

Ello así, el desarrollo legislativo posterior a que se refiere el supuesto examinado consiste en el complemento o ampliación de las estructuras básicas de cada Poder Público previstas en el Texto Constitucional, esto es, la incorporación legislativa de figuras organizativas o unidades funcionales que integren y complementen competencial, funcional y subjetivamente a cada una de las ramas del Poder Público.

En este punto, debe destacarse que el objeto de la Ley examinada es la de “(…) coordinar la organización y funcionamiento del Sistema de Justicia, a los fines de garantizar el acceso universal de todas las personas a dicho Sistema, para asegurar el disfrute y ejercicio de los derechos humanos”. El legislador también incorporó como parte del mismo precepto que “[se] garantizarán las condiciones jurídicas y administrativas para que la igualdad ante la ley y el acceso universal de todas las personas al Sistema de Justicia sea real y efectivo, adoptando medidas positivas a favor de las personas en situación de vulnerabilidad”.

Las finalidades perseguidas por la mencionada Ley Orgánica, considera la Sala, se circunscriben a aspectos eminentemente administrativos y de operatividad formal del derecho de acceso a la jurisdicción, pues comprende normas dirigidas a integrar y organizar el Sistema de Justicia para coordinar los planes de cada uno de los órganos que la constituyen; garantizar el acceso universal de todas las personas al Sistema de Justicia con el propósito de asegurar el efectivo disfrute y ejercicio de los derechos humanos, así como la igualdad ante la ley; crear y fortalecer los medios de participación protagónica del pueblo en la formulación, ejecución y control de las políticas del Sistema de Justicia; afirmar la soberanía nacional e impulsar el compromiso de quienes laboran en el Sistema de Justicia con las transformaciones sociales, la lucha contra la exclusión social y la consolidación del modelo del Estado que propugna el Texto Constitucional (ex artículo 3 de la Ley).

Estas finalidades devienen del Texto Constitucional, el cual debe entenderse, estudiarse y analizarse como una sistema jurídico-político en el cual confluyen de manera ordenada elementos dirigidos al logro de un objetivo común que es la consagración de un Estado Social de Derecho y una finalidad social de asegurar el bienestar de la colectividad, bienestar éste que abarca una multiplicidad de conceptos que no se limitan a un concepto único, sino que dentro de este esquema general, existen otra serie de sistemas específicos o subsistemas, los cuales tienen como norte un fin común pero apreciado o vislumbrado desde ópticas distintas como lo son el sistema político, económico, social y dentro de éstos el sistema judicial.

No obstante ello, se aprecia que el Texto Constitucional no sólo debe entenderse como un sistema coherente entre las estructuras, mecanismos, derechos y deberes constitucionales establecidos en ésta, sino que el mismo debe ser comprendido igualmente como un sistema completo, dentro del cual las interpretaciones surgen no de elementos exógenos sino de su propia génesis, en virtud de que ésta, no establece derechos o principios aislados dentro del ordenamiento jurídico.

Así el sistema de justicia comprende un conjunto de elementos u órganos, contenidos en el artículo 253 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales forman una estructura -sistema de justicia- dirigido a la búsqueda de un fin común, el cual en el presente caso, es la consecución de una justicia social con fundamento en los postulados constitucionales.

En concatenación con lo expuesto, el sistema de justicia se encuentra consagrado por una multiplicidad de ciudadanos y órganos que garantizan el mismo, el cual no es exclusivo de los órganos jurisdiccionales y que aseguran su funcionamiento, ya que el concepto de justicia abarca un espectro mucho más amplio que el sistema judicial.

Todo ello, en virtud que la justicia no puede concebirse como un concepto único y apropiable, por cuanto ésta es perteneciente a todos las personas, siempre y cuando no contradigan el ordenamiento jurídico, ésta -justicia- se encuentra en todas partes, cualquier ciudadano puede ser justo y aplicar justicia en su propio entorno, siempre y cuando no perturbe el orden público.

En relación al carácter variante y multipolar de la justicia, debe citarse lo expuesto por NINO, quien expresa:

¿Qué es la justicia? ¿Una virtud de las personas? ¿La primera de las cualidades de las instituciones políticas y sociales? ¿El resultado de un procedimiento equitativo? ¿Lo que surge de un proceso histórico en el que no se violan derechos fundamentales? ¿Un ideal irracional?. Estas y muchas otras respuestas extremadamente divergentes entre sí fueron dadas por filósofos serios a lo largo de una historia del pensamiento dedicado a desvelar esta incógnita.

La preocupación de los filósofos se centra en analizar un concepto que es empleado en muchos tipos de discursos, articulando concepciones que permitan justificar o impugnar los juicios que se formulan en tales discursos empleando el concepto en cuestión. Se invoca la justicia en los juegos de los niños o adultos. Se apela a ella también en contextos religiosos. Por cierto, que ella ocupa un lugar central en el discurso jurídico. Y es absolutamente distintiva del discurso moral, tanto en lo que hace a la dimensión referida a la virtud o a la excelencia personal como a la que se refiere a las relaciones interpersonales, y a las prácticas e instituciones que regulan estas instituciones

(Cfr. NINO, C.S., Justicia, DOXA, Cuadernos de Filosofía del Derecho, núm. 14, 1993, p. 61).

El sistema de justicia, tal como lo expresa la Ley en su artículo 5, conlleva a la actuación de los distintos órganos estructurales que lo conforman no en una relación de autonomía autárquica en el ejercicio de sus funciones o en el desarrollo de un determinado Poder Público, sino que el mismo debe regirse por los principios de coordinación y cooperación entre sus integrantes “a los fines de garantizar el derecho humano a la justicia” (Vid. Artículo 5 de la Ley).

El funcionamiento del sistema de justicia, debe ser tal como lo ha establecido la ley, de labores de coordinación y cooperación entre sus integrantes relacionados por un interés común -justicia social- y encaminados al desarrollo en cuanto a la eficacia y eficiencia en el ejercicio de sus funciones.

Estas funciones y deberes deben redundar en el manejo de un buen gobierno y en la consecución de la noción del derecho justo, por parte de la actuación de sus integrantes y principalmente de los jueces –quienes forman parte del sistema judicial-, como brazo ejecutor del sistema de justicia, a través de la razonabilidad en el equilibrio axiológico interno del derecho con el efecto externo de su actuación.

Esta noción moderna del sistema de justicia y la interrelación con el subsistema judicial, por formar este último parte del primero, se encuentra regida y diseñada en atención a uno de los rasgos característicos del Estado contemporáneo, expuesto por Zagrebelsky (Il Diritto Mite, comentado por F.R.L., en REDC, núm 40, 1994, p. 430), y es la incorporación en el Texto Constitucional de “ideas objetivas de justicia”, las cuales hacen posible que el Estado combata las tendencias desintegradoras de los derechos individuales, con la finalidad de que éste, a través del sistema de justicia “actúe a partir de una visión del hombre menos optimista que la que fundamenta la concepción liberal de los derechos y por eso más adecuada”. (Ob-cit, p. 430).

Esta concepción moderna del sistema de justicia, resalta en atención a la nueva “Concepción Social” del sistema judicial expuesta por BOBBIO (Diccionario de Política, Tomo II p. 1460), en la cual los órganos jurisdiccionales, y los abogados en el proceso, deben actuar con la firme intención de remediar las consecuencias de desigualdades económicas entre las partes en conflicto, en este escenario, el juez deja de ser un árbitro inerte de la contienda e interviene en el proceso para aclarar y argumentar los razonamientos de las partes, sin que ello se entienda, como la suplantación de éstas en el proceso, sino con la finalidad de agilizar el mismo en la búsqueda de la justicia social, congruente con las finalidad expuestas en los numerales 2 y 5 del artículo 3, cuando expone: “Esta Ley tiene las siguientes finalidades: …2. Garantizar el acceso universal de todas las personas al Sistema de Justicia para asegurar el efectivo disfrute y ejercicio de los derechos humanos, así como las condiciones jurídicas y administrativas para que la igualdad ante la ley y el acceso universal de todas las personas al Sistema de Justicia sea real y efectivo, adoptando medidas positivas a favor de las personas en situación de vulnerabilidad./…5. Impulsar el compromiso de quienes laboran en el Sistema de Justicia con las transformaciones sociales, la lucha contra la exclusión social y la consolidación del Estado Democrático Social de Derecho y de Justicia”.

En este orden de ideas, debe destacarse que la justicia además de constituir un valor superior del ordenamiento jurídico venezolano, como expresamente plasmó el constituyente en el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, dicha noción se encuentra también ínsita en la estructuración de la forma del Estado que propugna su Preámbulo, cuando alude a un “Estado de justicia”, y a los valores que forman parte de la refundación de la República e inspiran al ordenamiento jurídico. Por otra parte, tomando en consideración la acepción de justicia como fenómeno de composición de conflictos sociales, el Poder Judicial tiene a su cargo la potestad de administrarla a través de un conjunto orgánico especializado -denominado sistema judicial-, con observancia de reglas y garantías procesales de orden constitucional dirigidos a proteger el derecho público-subjetivo de todo ciudadano a acceder a los órganos jurisdiccionales con el propósito de obtener una resolución fundada en derecho sobre las pretensiones que hace valer ante éstos, contenido básico éste del artículo 26 de la Constitución vigente que consagra el derecho de acceso a la jurisdicción.

En este punto, ya la Sala ha deslindado con anterioridad las nociones de sistema de justicia y sistema judicial, a partir del elemento orgánico que caracteriza a la primera y la actividad propiamente jurisdiccional ínsita a la segunda, que compete específicamente al Poder Judicial como rama del Poder Público, y en tal sentido en sentencia N° 1.321 del 27 de junio de 2007, caso: “José F.N.S.”, ha destacado que:

(…) esta Sala debe aclarar que el sistema de justicia implica un concepto más amplio en su contexto y contenido que el sistema judicial, ya que este último se encuentra inserto en el primero, por cuanto no es exclusivo del Estado, aunque a su vez el sistema judicial tiene la función de resolver los conflictos originados en la sociedad cuando éstos impliquen el menoscabo de derechos y/o garantías constitucionales o legales, aun cuando hayan sido conocidos y decididos por integrantes del sistema de justicia.

Así pues, puede afirmarse que el sistema judicial se restringe al ejercicio exclusivo de la función jurisdiccional, mientras que el sistema de justicia se encuentra relacionado con los medios tanto personales como materiales al servicio del ejercicio del valor justicia, establecido en el Texto Constitucional, pero que dada su condición instrumental, no se integra ni forma parte de ésta –función jurisdiccional- ni afecta el gobierno del Poder Judicial.

… omissis …

En consecuencia, cabe preguntarse qué comprende el sistema judicial. Para ello, se debe partir de un análisis literal y, en tal sentido, se tiene que por sistema debe entenderse el conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente enlazados entre sí, que ordenadamente contribuyen a un determinado objeto o un fin específico. (Cfr. ‘Diccionario de la Lengua Española’, Editorial Espasa Calpe, S.A., 2001, Vigésima Segunda Edición, p. 2073-2074).

Partiendo de ello, se puede desprender que el sistema judicial se encuentra conformado por el conjunto de órganos que mediante unas normas previamente adoptadas regula única y exclusivamente la función jurisdiccional mediante el acto de impartir justicia entre los particulares en conflicto que acuden a los Tribunales de la República. Así pues, las reglas se encuentran representadas en las normas atributivas de competencia y del procedimiento, los órganos se encuentran integrados por el Tribunal Supremo de Justicia y los demás Tribunales que determine la ley, y el fin u objeto de satisfacción se encuentra constituido por la justicia, mediante el ejercicio de la función jurisdiccional.

Si bien pareciera existir una confusión entre ambos términos y volviendo sobre lo anteriormente expuesto, se puede apreciar que al dividir ambos conceptos –sistema judicial y sistema de justicia-, se denota cómo el sistema judicial forma parte del sistema de justicia, pero éste no se encuentra integrado al sistema judicial

.

De allí que a partir del elemento orgánico que caracteriza al objeto de regulación, la Sala juzga que no se altera el diseño constitucional del Poder Judicial, pues fija aspectos administrativos del Sistema de Justicia como conjunto orgánico separado de éste, por tanto no es subsumible en la categoría de ley orgánica para organizar Poderes Públicos. Así se declara.

Con el propósito de analizar si la mencionada Ley reúne las condiciones para ser calificada como orgánica en virtud de desarrollar un derecho constitucional, según el tercer parámetro contenido en el artículo 203 de la Carta Magna, debe considerarse que el criterio básico de distinción recae en su objeto de normación, puesto que si la regulación de ese derecho sólo toca algún aspecto secundario o indirecto del mismo, la ley carecerá de tal carácter. Sin embargo, el intérprete constitucional deberá discriminar si en efecto el objeto de regulación recae en un derecho o en una garantía o atributo inherente al mismo, pues los segundos, como nociones de protección vinculadas a su efectividad, son susceptibles de ser desarrollados en el marco de leyes ordinarias, y no se insertan, en principio, en la calificación de leyes orgánicas (Cfr. Sentencia de la Sala N° 1.259 del 31 de julio de 2008, caso: “Proyecto de Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Estabilidad en el Trabajo”).

Así, esta Sala ha sido enfática al afirmar que las normas que reservan al Poder Legislativo Nacional el desarrollo de derechos constitucionales, específicamente mediante leyes orgánicas, aluden a que la regulación de un derecho sea efectuada de forma directa, frontal y global, excluyendo todo intento tendente a disciplinarlo de manera indirecta (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 229 del 14 de febrero de 2007, caso: “Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una V.L. deV.”).

En esa línea argumental, el articulado de la Ley bajo análisis se orienta a asegurar el acceso universal de todas las personas al Sistema de Justicia (artículo 1) y a reforzar el derecho de acceso de los ciudadanos a los órganos que integran el Sistema de Justicia para hacer valer derechos e intereses propios e incluso obtener la tutela de intereses difusos o colectivos (numeral 4 del artículo 7); sin embargo, pese a la repetición sistemática del enunciado contenido en el artículo 26 constitucional que no complementa legislativamente su eficacia, las condiciones materiales y personificaciones jurídicas creadas en su texto, en forma alguna pueden abordarse desde una dimensión procesal, esto es, carecen de la formulación y eficacia de normas típicamente procesales que puedan servir de orientación a la actividad de impartir justicia y, por tanto, complementen o informen el derecho de acceso a la jurisdicción desde esta perspectiva. Muy por el contrario, la intención del legislador es la de sentar la bases del sistema de justicia, que en su visión de conjunto, se encuentra relacionado con los medios tanto personales como materiales al servicio del ejercicio del valor justicia, establecido en el Texto Constitucional, pero que dada su condición instrumental, no se integra ni forma parte de ésta -función jurisdiccional- ni afecta el gobierno del Poder Judicial (Vid. Sentencia de la Sala N° 1.321/2007, supra mencionada).

Como ya se explicó, el conjunto normativo examinado disciplina primordialmente aspectos vinculados al Sistema de Justicia -como un conjunto orgánico, dotado de competencias y sus bases presupuestarias- y enuncia, además, algunas garantías que deben observarse para facilitar el acceso formal de los ciudadanos al Sistema de Justicia. Incidentalmente, rige también las formas de participación del pueblo para controlar eficazmente la gestión de las actividades desplegadas por los órganos del Sistema de Justicia y de sus funcionarios o funcionarias, como pretendido desarrollo legislativo del derecho a la participación política y en la ejecución y control de la gestión pública reconocido por el artículo 62 constitucional. Empero, el enunciado de tales derechos no constituyen un complemento directo o regulación exhaustiva del derecho de participación popular en este ámbito, lo cual impide a esta Sala reconocerle a la Ley remitida por la Asamblea Nacional el carácter orgánico derivado del desarrollo de derechos constitucionales al carecer de una regulación completa y sistemática sobre tales aspectos, y así se declara.

Finalmente, considera la Sala que tampoco dicha Ley ostenta el carácter de ley marco que sirva de base para el desarrollo legislativo posterior en la materia, lo que le conferiría, en caso afirmativo, carácter orgánico según el último de los criterios contenidos en el artículo 203 constitucional, pues una ley marco se caracteriza por constituir un conjunto normativo que sirva de cuadro general cuyo desarrollo quede encomendado al legislador ordinario. En otros términos, las leyes que sientan las bases para una legislación complementaria ulterior (Vid. Sentencia de esta Sala N° 1.565/2008). En tal sentido, las disposiciones contenidas en la Ley del Sistema de Justicia crean y atribuyen determinadas competencias administrativas a un conjunto de órganos encargados de formulación de políticas y directrices, así como de órganos consultivos propios del Sistema de Justicia, cuya estructuración y funcionamiento se puede concretar a través de la potestad reglamentaria, pues el propio legislador efectuó dicha remisión a reglamentos ejecutivos o los dictados interna corporis.

Respecto de aquellas materias que, en criterio del legislador, constituyen el basamento jurídico de un desarrollo legislativo posterior, como por ejemplo el atinente a los mecanismos de participación del pueblo en la gestión de los órganos del Sistema de Justicia, la consulta pública de los planes y políticas a seguir por el Sistema de Justicia; la elaboración de su presupuesto anual y en el proceso de selección y designación de los funcionarios o funcionarias del Sistema Judicial y de todos sus componentes -especialmente de los jueces o juezas-, los medios alternativos de solución de conflictos y la jurisdicción especial indígena, considera la Sala que la enunciación de tales postulados, que recogen en esencia el mismo contenido de la cláusula constitucional que los consagra sin un desarrollo estructurado y exhaustivo de sus principios por parte del legislador (artículos 62, 258 y 260 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), no constituyen sólidos basamentos para la elaboración de normas ulteriores apoyadas en la Ley del Sistema de Justicia, razón que impide considerar al anotado instrumento jurídico como ley marco en otras materias conforme al artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y así se declara.

Con base en las anteriores consideraciones, este M.T. se pronuncia, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 5.17 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en el sentido de declarar que la Ley del Sistema de Justicia carece del carácter orgánico que le fue atribuido, al no subsumirse en alguno de los supuestos contenidos en el mencionado artículo 203 constitucional, y así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República por autoridad de la ley, conforme a lo previsto en el tercer párrafo del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 5.17 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, declara que la LEY DEL SISTEMA DE JUSTICIA no tiene el carácter orgánico que le fuera atribuido por la Asamblea Nacional, conforme a lo dispuesto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase a la Asamblea Nacional copia certificada de la presente decisión así como de los recaudos que dicho organismo remitió a esta Sala. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 12 días del mes de agosto de dos mil nueve (2009). Años: 199º de la Independencia y 150º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M. LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Los Magistrados,

J.E. CABRERA ROMERO

P.R. RONDÓN HAAZ

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº 09-0498

LEML/

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