Sentencia nº 01616 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 22 de Octubre de 2003

MAGISTRADO PONENTE: L.I. ZERPA

Exp. N° 1.092

La Sala de Casación Civil de este Alto Tribunal, adjunto a Oficio N° 1.745 de fecha 24 de octubre de 2000, remitió a esta Sala copias certificadas del expediente contentivo de la demanda interpuesta por el ciudadano A.J.C.P., titular de la cédula de identidad N° 654.940, actuando en su carácter de apoderado judicial de los ciudadanos F.J.U.C. y G.R.U.L., titulares de las cédulas de identidad números 1.265.068 y 1.279.557, respectivamente, asistido en dicho acto por el abogado R.M.D.O., inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 4.169, contra el ciudadano L.M. y el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA, para que convengan: “en la inexistencia o nulidad absoluta del contrato de compra-venta celebrado entre ellos en fecha 15-11-95, anotado bajo el N° 36, Tomo 10, Protocolo 1°, en el Registro Subalterno del Segundo Circuito del Municipio Iribarren del Estado Lara”; y contra los ciudadanos A.R. y A.R.V. para que convengan: “en la inexistencia del contrato de compra-venta, celebrado entre ellos en fecha 9-8-96, anotado bajo el N° 22, Tomo 1, Protocolo 1°, inscrito en la Oficina Subalterna de Registro del Segundo Circuito del Municipio Iribarren del Estado Lara. Igualmente demandó a los prenombrados ciudadanos para que convengan “en la nulidad de los asientos de registros arriba descritos, por los cuales se efectuaron los contratos de compra-venta”. Dicha remisión fue efectuada en virtud de que la Sala de Casación Civil de este Alto Tribunal determinó que esta Sala Político Administrativa era la competente para conocer la presente causa.

El 31 de octubre de 2000, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado L.I. Zerpa, a los fines de decidir la declinatoria de competencia.

En virtud de la designación de los Magistrados Hadel Mostafá Paolini y Y.J.G., y la ratificación del Magistrado L.I. Zerpa, por la Asamblea Nacional en sesión de fecha 20 de diciembre de 2000, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.105 del día 22 del mismo mes y año, se reconstituyó la Sala Político-Administrativa el 27 de diciembre de dicho año, y se ratificó como ponente al Magistrado antes indicado, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

La Sala por decisión N° 1.458 de fecha 12 de julio de 2001, aceptó la competencia para conocer los autos, en los términos siguientes:

(...) Así, como quiera que a tenor del contenido del ya citado numeral 14 artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, corresponde a la Sala conocer de las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los Estados o las Municipalidades, y comprobada como ha sido la existencia de una acción dirigida a impugnar unos contratos de compra-venta sobre un terreno de origen ejidal, debe entonces aplicarse la regla atributiva de competencia, contenida en el numeral 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 43 eiusdem, según la cual es competencia de esta Sala Político-Administrativa conocer de la presente causa. Así se declara. (...)

Mediante Oficio N° 0900-3103 de fecha 12 de noviembre de 2001, el Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, remitió a esta Sala el expediente original que le fue solicitado.

Por escrito de fecha 26 de septiembre de 2002, la parte actora solicitó que la causa continuase su curso.

I ANTECEDENTES Mediante escrito, presentado ante el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, el ciudadano A.J.C.P., antes identificado, actuando en su carácter de apoderado judicial de los ciudadanos F.J.U.C. y G.R.U.L., también identificados, asistido en dicho acto por el abogado R.M.D.O., demandó al ciudadano L.M. y al Concejo Municipal del Municipio Iribarren del Estado Lara, para que convengan: “en la inexistencia o nulidad absoluta del contrato de compra-venta celebrado entre ellos en fecha 15-11-95, anotado bajo el N° 36, Tomo 10, Protocolo 1°, en el Registro Subalterno del Segundo Circuito del Municipio Iribarren del Estado Lara”; y en el mismo libelo demandó a los ciudadanos A.R. y A.R.V. para que convengan: en la inexistencia del contrato de compra-venta, celebrado entre ellos y el ciudadano L.M. en fecha 9-8-96, anotado bajo el N° 22, Tomo 1, Protocolo 1°, inscrito en la Oficina Subalterna de Registro del Segundo Circuito del Municipio Iribarren del Estado Lara. Por último demandó “la nulidad de los asientos de registros arriba descritos, por los cuales se efectuaron los contratos de compra-venta”.

Admitida la causa por el mencionado juzgado, el apoderado judicial de los accionantes mediante diligencia del 20 de septiembre de 1999, solicitó la corrección del auto de admisión en lo que respecta a la notificación del Síndico e igualmente pidió fuese decretada medida de prohibición de enajenar y gravar del inmueble en cuestión.

Negado el planteamiento del accionante, éste apeló, siendo remitido el expediente al Juzgado Superior Segundo en lo Civil, Mercantil y Menores del Estado Lara, el cual por auto de fecha 23 de marzo de 2000, se declaró incompetente para conocer la causa en los siguientes términos: “(...) Se trata de un juicio en contra del MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA y siendo éste un organismo público, corresponde el conocimiento de la causa al Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental. (...)”

Luego, el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, por auto del 8 de junio de 2000, se declaró incompetente para conocer la causa y en tal sentido señaló:

“(...) Es de doctrina que la nulidad del asiento registral no conlleva la nulidad del negocio jurídico que se planteó y registró ante el Registro, pero en el caso de autos los actores solicitan las dos cosas y el hecho de que esté involucrado en el primer contrato de compra venta el Concejo Municipal, no genera de suyo, un fuero atrayente para este Tribunal, en virtud de que de tratarse de un contrato administrativo la competencia para declarar la inexistencia o nulidad del mismo, le corresponde a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con lo pautado por el ordinal 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pero como quiera que no hay evidencia en autos que denoten la presencia de un contrato administrativo, es opinión de este juzgador que no le corresponde conocer el asunto planteado, máxime si se considera que lo sometido a la consideración del Juez Superior Segundo en lo Civil, Mercantil y Menores de esta misma circunscripción Judicial, fue una apelación en un solo efecto con motivo de una medida preventiva que fue negada por el Tribunal de la causa, que lo es el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito. Por otra parte considera igualmente este juzgador que al haber declinado el referido Superior no existiendo Juez Contencioso Administrativo, conocimiento éste que además de ser un hecho notorio, dicho Juez lo estableció cuando textualmente dijo: “En consecuencia, se acuerda remitir el presente expediente al Juzgado Superior Civil, Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, a fin de que se avoque al conocimiento de la causa, una vez que la Comisión de la Reforma y reestructuración del Poder Judicial, designe Juez a ese Superior”. (Sic).

Considerando este Tribunal que tal declinatoria, a sabiendas de la no existencia del Juez en este Superior, le cercenó al apelante su derecho a la tutela judicial efectiva y a una justicia rápida, pronta y eficaz, previstas ambas en los artículos 26 y 49 Constitucionales y es por estas razones que este Tribunal de conformidad con el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil, se declara incompetente para conocer y plantea el respectivo conflicto negativo, para ante la Sala Civil del Tribunal Supremo de Justicia. (...)”

La Sala de Casación Civil de este Alto Tribunal, por auto del 6 de octubre de 2000, declaró que la Sala Político Administrativa es la competente para conocer los autos, y en tal sentido indicó:

“(...) El caso bajo análisis trata de una demanda por nulidad de contratos de compraventa de un ejido, la cual se fundamenta en la vigencia del contrato de enfiteusis celebrado sobre un terreno ejidal entre el Municipio Iribarren del Estado Lara y el causante de los demandantes, ciudadano C.U.. (...)”

(...) De acuerdo con el criterio jurisprudencial anteriormente transcrito, que acoge íntegramente esta Sala de Casación Civil, deviene obligatorio concluir que la competencia para conocer de la nulidad del contrato de compraventa de un terreno ejidal celebrado por el Municipio Iribarren del Estado Lara con el ciudadano L.A.M., corresponde a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia. (...)

II COMPETENCIA

En el presente caso la Sala de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia aceptó la competencia para conocer de las demanda interpuesta por el ciudadano A.J.C.P., actuando en su carácter de apoderado judicial de los ciudadanos F.J.U.C. y G.R.U.L., asistido en dicho acto por el abogado R.M.D.O., contra el ciudadano L.M. y el Concejo Municipal Iribarren del Estado Lara, para que convengan: “en la inexistencia o nulidad absoluta del contrato de compra-venta celebrado entre ellos en fecha 15-11-95, anotado bajo el N° 36, Tomo 10, Protocolo 1°, en el Registro Subalterno del Segundo Circuito del Municipio Iribarren del Estado Lara”; y contra los ciudadanos A.R. y A.R.V. para que convengan: “en la inexistencia del contrato de compra-venta, celebrado entre ellos en fecha 9-8-96, anotado bajo el N° 22, Tomo 1, Protocolo 1°, inscrito en la Oficina Subalterna de Registro del Segundo Circuito del Municipio Iribarren del Estado Lara. Igualmente demandó a los prenombrados ciudadanos para que convengan “en la nulidad de los asientos de registros arriba descritos, por los cuales se efectuaron los contratos de compra-venta”.

Ahora bien, a raíz de la entrada en vigencia del nuevo Texto Fundamental la Sala ha reinterpretado el contenido del ordinal 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en relación con los contratos administrativos que versan sobre terrenos ejidos; en tal sentido, en sentencia N° 392 de fecha 05 de marzo de 2002, Caso: O.J.G.C. vs. Municipio F. deM. delE.G., dispuso:

(...)Ahora bien, ese criterio en extremo rígido, centraliza en la Sala Político-Administrativa el conocimiento del contencioso de todos los contratos administrativos, entre estos, los contratos que versan sobre terrenos de origen ejidal, apartándose del verdadero sentido del texto legal en referencia, pues soslaya lo que fueron sus principales fines, en tanto instrumento destinado a organizar transitoriamente la jurisdicción contencioso-administrativa: acercar la justicia en esta materia a las regiones y, relevar a la Sala Político-Administrativa del conocimiento de materias que hasta la promulgación de la Ley concentraba, como único tribunal contencioso administrativo general de esta jurisdicción.

Lo antes afirmado encuentra su más contundente respaldo en la lectura de la Presentación (Exposición de Motivos) del Anteproyecto de Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, elaborado por los entonces magistrados integrantes del Alto Tribunal, el cual fue aprobado en su casi totalidad por el Congreso, convirtiéndose en la hoy vigente Ley. En la parte pertinente del mencionado instrumento, se explican los fundamentos para la distribución de competencias adoptada en la jurisdicción contencioso-administrativa, así:

Por otra parte, se atribuye competencia en lo contencioso administrativo a las Cortes o Tribunales Civiles Superiores de cada circunscripción, para el conocimiento de las acciones o recursos de nulidad, contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, cuando sean impugnados por razones de ilegalidad, pues si se invocan razones de inconstitucionalidad el tribunal deberá declinar su competencia en la Corte. Estos mismos tribunales serán también competentes para conocer de los juicios que intenten los particulares contra la República cuando la cuantía sea inferior a cien mil bolívares, y del contencioso de los contratos administrativos celebrados por las entidades estadales o municipales.

Por último, se ha atribuido facultad a los tribunales que sean competentes de acuerdo con las previsiones del derecho común o especial, para conocer en primer instancia, en sus respectivas circunscripciones, de cualquier recurso o acción que se proponga contra los Estados o Municipios, así como de las acciones de cualquier naturaleza que intenten la República, los Estados o Municipios, contra los particulares.

La estructura descrita persigue una doble finalidad: por una parte, se trata de acercar la justicia a los administrados, facilitando la acción de los particulares en determinada clase de cuestiones de orden contencioso, ya que, de acuerdo con las previsiones consignadas, aquellos pueden ejercer las correspondientes acciones o recursos en sus respectivas circunscripciones. De otro lado, se tiende a descargar a la Sala Político-Administrativa del conocimiento de los juicios contenciosos-administrativos originados por la actividad de la administración regional o local.

Creemos que la experiencia que se derive del funcionamiento de tales tribunales, será de indudable utilidad para la organización definitiva de la jurisdicción contencioso-administrativa en Venezuela.

Con la formulación de las observaciones y recomendaciones que hemos incorporado al texto del proyecto de Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia preparado por la Comisión de Política Interior de la Cámara de Diputados, los Magistrados que integran el Supremo Tribunal de la República, aspiramos haber contribuido a la conformación de un instrumento jurídico orgánico y sistemático, que servirá de útil y eficaz herramienta en la delicada misión de control de la constitucionalidad y legalidad de los actos del Poder Público.

(“El Control Jurisdiccional de los Poderes Públicos en Venezuela” Instituto de Derecho Público, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Universidad Central de Venezuela. Caracas. 1979)

La revisión de los anteriores razonamientos demuestra que la intención del proyectista de la Ley fue desde un principio, como regla general, otorgar competencia a los Tribunales Contencioso-Administrativos regionales para conocer del contencioso de los contratos administrativos vinculados con entidades estadales o municipales, por lo que la interpretación que ha debido darse a la norma no era extensiva, sino limitando el conocimiento de esta Sala en materia de contratos administrativos, además de aquellos suscritos por la República, sólo a las causas relacionadas con contratos administrativos de Estados o Municipios que, por su trascendencia y repercusión en el colectivo, ameriten elevarse al conocimiento del Alto Tribunal.

Tales consideraciones, relegadas mediante una interpretación literal de la norma, motivadas en la necesidad de evaluar los resultados del régimen transitorio de la jurisdicción contencioso administrativa inaugurado con la vigencia de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en el año 1977, cobran nueva relevancia dada su coincidencia con principios fundamentales recogidos expresamente en el nuevo texto constitucional: la descentralización administrativa y jurisdiccional del Poder Judicial, como manera de acercar la justicia al ciudadano que se sienta afectado por actuaciones de los órganos públicos (artículo 269) y a la vez, con esta medida, apuntalar el objetivo de una tutela judicial efectiva (artículo 26), permitiendo que pueda ser ofrecida oportunamente, ya que un tribunal congestionado difícilmente puede satisfacer adecuadamente las demandas de la administración de justicia, en una sociedad cada vez más numerosa y compleja en sus relaciones jurídicas.

A la vez, dado el grado de desarrollo alcanzado por la jurisdicción contencioso administrativa bajo la vigencia del instrumento que todavía transitoriamente la gobierna, el criterio de interpretación literal del ordinal 14 artículo 42 de la Ley Orgánica que rige las funciones de este Alto Tribunal, ya no es sostenible y, antes bien, resulta reñido con la racionalidad que debe caracterizar la organización de toda jurisdicción, pues dada la experiencia ganada con el funcionamiento de los tribunales contencioso administrativos regionales, lo que ha motivado su reorganización cada vez más especializada en once circunscripciones judiciales (Resolución N° 235 del 24 de abril de 1995 del Consejo de la Judicatura); permite sostener que no existen ya fundamentos válidos para que los jueces revisores de la legalidad de actos unilaterales emanados de personas político territoriales distintas de la República, no conozcan también de aquellos actos de naturaleza bilateral que emanan de esos mismos entes, y que por la naturaleza de los intereses debatidos, no suceptibles de incidir de manera grave y directa en la colectividad, no ameriten el examen del más Alto Tribunal.

Por el contrario, estima la Sala que la cercanía con el acontecer local y con los justiciables, en cuyas esferas de derechos inciden directamente tales actos, es una razón adicional que aconseja, como regla general, que sean los jueces superiores regionales de lo contencioso-administrativo quienes conozcan en primera instancia de los problemas suscitados con el cumplimiento, caducidad o nulidad de los contratos administrativos relacionados con ejidos.

En fin, que la suma de consideraciones antes expuestas así como el nuevo ordenamiento constitucional, entendido de acuerdo al principio de interpretación progresiva de la Ley, invocado en otras oportunidades por la Sala Político-Administrativa, conforme al cual debe el órgano jurisdiccional interpretar el sentido y alcance de las leyes adaptándolas a la sensibilidad, al pensamiento y a las necesidades de los nuevos tiempos, con el fin de ponerlas a tono con el ordenamiento jurídico ahora establecido, debiéndose rechazar los criterios anacrónicos que se opongan o dificulten la efectiva vigencia y fundamento del sistema jurídico; todo lo cual obliga a adaptar la interpretación de la norma comentada a los principios recogidos expresamente en el nuevo texto fundamental.

Concluye entonces la Sala que una interpretación coherente del ordinal 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, con los principios contemplados en la nueva Constitución y el sentido original de ese texto legal como instrumento destinado a organizar transitoriamente la jurisdicción contencioso administrativa, conduce a sostener que el conocimiento de causas relacionadas con la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de contratos administrativos celebrados por autoridades municipales sobre terrenos ejidos, corresponde a los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo regionales. Así se declara.

En este orden de ideas, visto que la presente causa versa sobre la nulidad de un contrato de venta sobre un terreno de origen ejidal, debe forzosamente esta Sala declarar su incompetencia para conocer y decidir el caso de autos, y en consecuencia, declinar su conocimiento en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central, con sede en la ciudad de Maracay, Estado Aragua. Así se declara. (...)

En virtud de lo anterior y visto que el presente caso está referido a una acción dirigida a impugnar unos contratos de compra-venta sobre un terreno de origen ejidal, lo que conforme al criterio jurisprudencial antes expuesto reviste carácter afín con las competencias atribuidas a los Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo; resulta forzoso para esta Sala declarar que el tribunal competente para conocer del presente asunto es el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Centro-Occidental, el cual deberá pronunciarse sobre la reposición de la causa o la continuación de la misma en el estado en que se encuentra. Así se decide.

III

DECISIÓN

Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLINA LA COMPETENCIA para conocer y decidir la presente causa en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de Región Centro Occidental, a cuya sede se ordena la remisión inmediata del expediente.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los veintiún (21) días del mes de octubre del año dos mil tres. Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

El Presidente Ponente,

L.I. ZERPA

El Vicepresidente,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

La Magistrada,

Y.J.G.

La Secretaria,

ANAÍS MEJÍA CALZADILLA

Exp. Nº 1.092

LIZ/vwb.-

En veintidós (22) de octubre del año dos mil tres, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01616.