Sentencia nº 1298 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 22 de Mayo de 2003

SALA CONSTITUCIONAL Magistrado Ponente: I.R.U.

Mediante oficio Nº 086 del 25 de marzo de 2002, emanado del Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo y de Menores de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, fue remitido a esta Sala Constitucional, el expediente contentivo de la decisión que dicho juzgado emitiera el 19 de marzo de 2002, la cual declaró con lugar la acción de amparo intentada por la abogada A.T.R., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado con el Nº 78.849, actuando en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana C.S.D.R., titular de la cédula de identidad Nº E- 81.735.512, contra la sentencia dictada el 21 de noviembre de 2001, por el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y Agrario de la misma Circunscripción Judicial, que revocó la sentencia dictada por el Juzgado de los Municipios Valencia, Libertador, Los Guayos, Naguanagua y San Diego de esa misma Circunscripción Judicial el 23 de marzo de 1999, en un procedimiento para defensa de zonificación establecido en los artículos 102 y 103 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística.

La referida remisión se hizo en virtud de apelación ejercida por la apoderada judicial de los terceros intervinientes ciudadanos Jesús Lozada Graterol, I.M.R. de Lozada, E.R.A., G.F. deA., J.P.R. e I.L. deP..

El 5 de abril de 2002 se dio cuenta en Sala del expediente y se designó ponente al Magistrado I.R.U., quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

El 15 de mayo de 2002, el Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz, se inhibió del conocimiento de la presente causa por estar incurso en la causal contenida en el numeral 4 del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, siendo declarada procedente por auto del 23 de ese mismo mes y año, donde además se acordó convocar a la Segunda Suplente Doctora C.Z. deM..

El 31 de mayo de 2002, la Doctora C.Z. deM. aceptó la convocatoria para integrar la Sala Accidental que conocería del caso de autos.

Por auto del 13 de junio de 2002, quedó constituida la Sala Accidental, la cual quedó integrada de la siguiente manera: Presidente: Magistrado I.R.U., Vicepresidente: Magistrado J.E.C.R., Magistrados J.M.D.O., Antonio García García y C.Z. deM..

I

ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN

Del análisis de los recaudos acompañados en autos y de la lectura del libelo de demanda, esta Sala observa lo siguiente:

El 11 de febrero de 1999, los ciudadanos Jesús Lozada Graterol, I.M.R. de Lozada, E.R.A., G.F. deA., J.P.R. e I.L. deP., demandaron ante el Juzgado de los Municipios Valencia, Libertador, Los Guayos, Naguanagua y San Diego de esa misma Circunscripción Judicial, con fundamento en los artículos 102 y 103 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, “para oponer un procedimiento para defensa de zonificación”, solicitando “la paralización de las obras de construcción que se realizan en la parcela Nº 123-121, de la Urbanización El Parral” que denunciaron como ilegalmente construidas por la ciudadana C.S. deR..

Por auto del 23 de marzo de 1999, el Juzgado de los Municipios Valencia, Libertador, Los Guayos, Naguanagua y San Diego de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo admitió la solicitud y ordenó emplazar a la Unidad Educativa San Nicola, en la persona de la ciudadana C.S. deR., para que “presente la permisología de ley, la adecuación del Ministerio de Educación para Preescolar otorgada exclusivamente para el funcionamiento de la Unidad Educativa San Nicola en construcción en la urbanización el Parral (....) de conformidad con lo establecido en el artículo 103 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística”.

Verificada la notificación de la ciudadana C.S. deR., ésta compareció ante el Juzgado de los Municipios Valencia, Libertador, Los Guayos, Naguanagua y San Diego de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo y consignó la Resolución Nº R-562-97 emanada de la Dirección de Desarrollo Urbano de la Alcaldía del Municipio Valencia el 25 de agosto de 1997, donde se le manifestó que el anteproyecto de edificación del Kinder se ajustaba a las variables urbanas fundamentales. Consignó además, la Resolución Nº R-351-98 librada el 22 de junio de 1998 por la Dirección de Control Urbano de esa Alcaldía, contentiva de la constancia de adecuación a las variables urbanas del proyecto de edificación del Kinder, constituido por la parcela E-05, distinguida con el número cívico 123-121, de la Urbanización El Parral, Municipio V. delE.C..

También expuso en esa oportunidad, la imposibilidad de consignar el permiso de habitabilidad que expide la administración pública municipal, así como la constancia de adecuación a ser emanada por el denominado para la época Ministerio de Educación, pues la primera se otorga una vez concluida la obra, lo cual no había sucedido al momento de la interposición de la demanda, y la segunda depende del otorgamiento de la primera conforme lo dispone el numeral 5 del artículo 5 del Reglamento sobre Autorización de Planteles, Cátedras y Servicios Educativos Privados.

Por sentencia del 23 de marzo de 1999, el Juzgado de los Municipios Valencia, Libertador, Los Guayos, Naguanagua y San Diego de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo declaró sin lugar la solicitud.

Contra la anterior sentencia ejerció la parte perdidosa recurso de apelación, el cual fue declarado con lugar por el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo por decisión del 21 de noviembre de 2000, el cual revocó la sentencia dictada por el Juzgado de Municipio, declaró con lugar la solicitud y en consecuencia ordenó “paralizar las actividades de obras de construcción que se realizan en la edificación objeto de esta solicitud hasta tanto la demandada se adecue a lo establecido en las normas del Ministerio de Educación, de FEDE, de MINDUR, y de las Ordenanzas Municipales, respecto al metraje en relación con el número de alumnos permitidos según la densidad poblacional establecida por esos organismos. Asimismo, se deberá adecuarse (sic) a la matrícula establecida y calculada por el Ministerio de Educación de acuerdo a la densidad poblacional y a la zonificación que se defiende que la de Kinder (....) Igualmente los representante (sic) de la Unidad Educativa deberán abstenerse de impartir educación básica en dicho inmueble (....) ya que como se dijo la zonificación del inmueble es de Kinder y no darle un uso distinto del permitido”.

Contra la sentencia dictada por el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, el 21 de noviembre de 2000, la cual declaró con lugar la apelación ejercida y con lugar la solicitud por verificación de zonificación, ejerció la apoderada judicial de la ciudadana C.S. deR. el 4 de diciembre de 2001, acción de amparo constitucional.

Fundamentó su pretensión de tutela constitucional en la violación de los derechos a la defensa, al debido proceso, a la libertad económica, a la propiedad y al principio de legalidad consagrados en los artículos 49, 112, 115 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Señaló que el procedimiento contenido en los artículo 102 y 103 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, no es propiamente de naturaleza contenciosa, ya que: “A) el procedimiento no comienza por demanda, sino por una solicitud que no es idónea para deducir una pretensión procesal en la que subyazca controversia entre partes en reclamación de algún derecho, sino dirigida a que se constate la legalidad del uso dado a un inmueble o de la obra en ejecución; b) al ocupante del inmueble no se le cita para que comparezca a contestar una demanda incoada contra él, sino para que, en el tercer día siguiente, presente los documentos o acto que evidencien la legalidad del uso dado al inmueble, conforme al primer parágrafo del artículo 103 eiusdem; c) en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística no está previsto lapso probatorio alguno, pues el objetivo del mismo es que, en el tercer día después de citado, el ocupante del inmueble presente los documentos que acrediten la legalidad del uso que le esté dando al mismo, o de la obra que ejecuta; d) el acto terminal del procedimiento no es propiamente una sentencia que resuelva una pretensión declarativa, constitutiva o de condena, sino una medida o providencia, tal y como se desprende del último párrafo del artículo 103, antes citado; e) la medida que se dicta como acto terminal del procedimiento es revocable, conforme a la citada norma de dicha ley especial, en consecuencia de lo cual no genera la cosa juzgada material a que se refiere el artículo 273 del Código de Procedimiento Civil”.

Adujo que de conformidad con lo establecido en el artículo 103 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, una vez presentados al Juez los documentos que acreditan la legalidad de la obra, éste revocará la medida que hubiere dictado, sin perjuicio de los recursos administrativos o contencioso administrativos que puedan interponerse contra los actos relativos al caso.

Sostuvo que “existiendo en el expediente actos administrativos consignados por [su] representada, que evidencian la legalidad de la construcción que se ejecutaba, el Tribunal debió limitarse a declarar improcedente la petición de paralización de las obras”.

Discrepó en cuanto a la condenatoria en costas impuesta por el fallo accionado, pues al no considerarlo un procedimiento contencioso, lo impedía el artículo 902 del Código de Procedimiento Civil, por lo que se le violó el derecho a la defensa, al debido proceso y al principio de legalidad, al aplicar las normas de un procedimiento contencioso a uno no contencioso.

Señaló que aun cuando se considerase que el procedimiento establecido en los artículos 102 y 103 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística es de naturaleza contenciosa, igualmente le fueron violados los derechos a la defensa, a la propiedad y a la libertad económica, cuando de la lectura que se realiza en la solicitud que da inicio al juicio principal, se fundamentan en meras especulaciones, respecto a que “podría pretender darle, a una edificación, que se encontraba en construcción, un uso distinto al que legalmente le corresponde”, por lo que nunca alegaron ni probaron que hubiese dado un uso distinto al legalmente establecido.

En efecto, el fallo accionado partió de la premisa falsa de considerar “que no es necesaria la actualidad de la transgresión de la situación jurídico-urbanística, para proceder a ejercer el control a que se refieren las normas legales comentadas anteriormente”, ya que lo exigido es que se verifique el uso ilegal, motivo por el cual denunció la violación del derecho de propiedad y a la libertad económica.

Afirmó igualmente que se atribuyó valor probatorio a unas pruebas evacuadas extemporáneamente en segunda instancia (promovidas luego de presentados los informes), dentro de las cuales estuvo una inspección judicial extra litem, que no es un medio de prueba admisible en esa instancia, por lo cual, adujo, se produjo una violación al debido proceso, a la libertad económica y a la propiedad.

Señaló que los hechos que trató de probar la parte demandante en el juicio principal, mediante las pruebas ilegalmente valoradas en segunda instancia, no fueron alegadas en el libelo de demanda.

Sostuvo que el juez actuó de manera arbitraria, cuando presumió que el preescolar a ser edificado, iba a ser demasiado grande para la obra permisada y que tal edificación “es una inversión a futuro”.

Que no podía exigirse el cumplimiento del artículo 113 de la Ley de Educación, pues al ser una obra en construcción mal podría exigírsele la constancia de habitabilidad, adicionalmente a que dicha norma está dirigida a castigar a los “funcionarios correspondientes” y no al ciudadano particular.

En conclusión, “se le prohibió concluir la obra mencionada sin que, obviamente, hubiese destinado efectivamente el inmueble a un uso contrario al plan u ordenanza municipal correspondientes, y sin que la construcción fuese ilegal”.

Como restablecimiento de la situación jurídica infringida, solicitó la nulidad de la sentencia impugnada.

Finalmente, solicitó medida cautelar innominada, a los fines de suspender los efectos de la decisión recurrida.

El 19 de marzo de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo y Menores de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo declaró con lugar la acción de amparo.

Contra el anterior fallo, la abogada M.G.G.B., inscrita en el instituto de Previsión Social del Abogado con el Nº 67.471, actuando en su carácter de apoderada judicial de los terceros intervinientes ciudadanos Jesús Lozada Graterol, I.M.R. de Lozada, E.R.A., G.F. deA., J.P.R. e I.L. deP., ejerció recurso de apelación, siendo oído en un solo efecto por auto del 25 de marzo de 2002.

El 4 de abril de 2002, fue recibido en esta Sala el presente expediente a los fines de conocer de la apelación propuesta, de conformidad con lo previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

II

DE LA COMPETENCIA

Debe previamente esta Sala determinar su competencia para conocer de la presente apelación, y a tal efecto observa:

Conforme a lo señalado por esta Sala Constitucional en su decisión del 20 de enero de 2000, caso D.R.M., le corresponde conocer todas las sentencias que resuelvan acciones de amparo constitucional dictadas por los Juzgados Superiores de la República (con excepción de los Tribunales Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo), Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y las C. deA. en lo penal, cuando conozcan como Tribunales de Primera Instancia.

En el presente caso, se somete al conocimiento de la Sala, la apelación de la sentencia emanada del Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo y de Menores de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, que conoció de una acción de amparo constitucional incoada contra la decisión de un Juzgado inferior en un juicio de naturaleza civil, motivo por el cual, esta Sala se declara competente para resolver la presente apelación, y así se decide.

III

DE LA DECISIÓN APELADA

El fallo cuya apelación es sometida al conocimiento de esta Sala, declaró con lugar la acción de amparo intentada por la apoderada judicial de la ciudadana C.S. deR., contra la decisión del Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, el 21 de noviembre de 2000, sobre la base de las siguientes argumentaciones:

En primer lugar, el a quo realizó una serie de consideraciones generales respecto al procedimiento de defensa de zonificación establecido en los artículos 102 y 103 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, para concluir:

Al analizar los artículos 102 y 103 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, queda claro para este juzgador que no se trata realmente de un juicio contencioso que se instaure mediante el ejercicio de una acción judicial concreta, sino que empieza por una solicitud que, admitida, provoca la citación del ocupante del inmueble para que comparezca al tribunal a presentar los documentos o actos que evidencien la legalidad del uso dado al mismo, sin estar prevista una oportunidad para la contención mediante contestación. Con base en el simple procedimiento, el juez dicta una decisión que la propia ley califica como medida, la cual es esencialmente revocable conforme a la Ley Orgánica citada, al cambiar las circunstancias y presentar el interesado documento o acto que evidencie la legalidad del uso dado al inmueble, lo cual no es propio de la jurisdicción contenciosa, ya que las sentencias que se dictan en ella producen cosa juzgada, formal y material, en tanto que las resoluciones que se dictan en sede de jurisdicción voluntaria sólo generan una presunción desvirtuable, que mantiene su autoridad mientras no cambien los supuestos que le dieron origen. Igualmente, en materia de jurisdicción voluntaria, al advertir el juez que el asunto se refiere a materia contenciosa, se sobresee el procedimiento para que los interesados incoen las demandas que consideren pertinentes, de acuerdo a lo establecido en el artículo 901 del Código de Procedimiento Civil; situación similar a la prevista en el último párrafo del artículo 103 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, con relación al verdadero conflicto que pueda plantearse en sede administrativa o contencioso administrativa. Esos datos extraídos de las normas analizadas, alejan sus previsiones de la configuración de un juicio contencioso, para asimilarlo a un procedimiento de jurisdicción voluntaria

.

Desechó el alegato de inadmisibilidad opuesto por los terceros intervinientes, respecto al consentimiento expreso por el transcurso del tiempo establecido en el numeral 4 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ya que “se trata de denuncia de violaciones relativas al debido proceso, a la defensa, a la propiedad y a la libertad económica, todo lo cual está referido a materias inherentes al orden público”. Igualmente desechó el alegato de los terceros relativo a que la quejosa tuvo conocimiento de la decisión recurrida en el mes de noviembre de 2000, fundamentado dicho alegato en una inspección judicial extra litem evacuada el 22 de febrero de 2002, la cual consideró no tenía eficacia probatoria por haber sido evacuada sin el control de la contraparte y para dejar constancia de unos hechos que sucedieron unos años antes, como lo establece el artículo 1.429 del Código Civil.

Respecto a la falta de agotamiento de otros mecanismos procesales, como lo establece el artículo 103 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, sostuvo que “la revocatoria por el mismo tribunal de la medida allí prevista, presupone que el ocupante, después de dictada dicha medida, presente los documentos o actos que acrediten la legalidad del uso dado al inmueble, sin que el juez deba analizar otros extremos, como serían las violaciones constitucionales que pudieron ocurrir con la decisión que se haya dictado en el procedimiento de defensa de zonificación, por lo cual esa revocatoria no es medio idóneo para el restablecimiento de las situaciones constitucionales violadas”.

Señaló respecto al alegato de los terceros de la existencia de un proceso pendiente ante el Tribunal de Protección del Niño y del Adolescente de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, no afecta la admisibilidad o procedencia de la acción de amparo, pues se trató en el primero de los casos de una medida de protección con fundamento en el artículo 6 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, “motivada por la supuesta obstaculización del acceso al inmueble por parte de algunos vecinos, es decir, la causa de pedir o título de esa solicitud, así como las actuaciones juzgadas, son diferentes a las planteadas en este caso, ya que lo que aquí se juzga son violaciones constitucionales que la accionante le atribuye a una decisión judicial, y no a unas supuestas vías de hecho generadas por particulares”.

No encontró elementos que permitieran configurar algún tipo de fraude procesal o de falta de probidad y lealtad entre los litigantes.

Sostuvo que el inmueble objeto del procedimiento de defensa de zonificación, estaba construyéndose, es decir, no tenía destinado un uso en particular, por lo que no se da el primer supuesto del artículo 102 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística.

Observó el a quo que para el momento en que compareció la demandada en el procedimiento de defensa de zonificación, presentó constancia de adecuación de las variables urbanas fundamentales expedida por la autoridad municipal, competente en materia urbanística, sin que los demandantes probaran en aquel procedimiento que la obra en construcción no se ajustaba a las variables urbanas, motivo por el cual no estaban dados los supuestos exigidos en el artículo 102 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística para la orden de paralización de la obra y se produjo la violación del derecho de propiedad consagrado en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Desechó el alegato opuesto por los terceros intervinientes, en el sentido de considerar como una suerte de tercera instancia la acción de amparo ejercida, pues se alegaron violaciones constitucionales provenientes de decisiones judiciales.

Que independiente de la naturaleza contenciosa o no del procedimiento establecido en los artículos 102 y 103 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, rige el principio dispositivo.

Declaró la procedencia de la violación del debido proceso consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuando el fallo accionado en amparo analizó y valoró alegatos no formulados en primera instancia y pruebas presentadas por las partes luego de verificado el acto de informes en segunda instancia, los cuales calificó de extemporáneos. Sostuvo que al apreciar y valorar una prueba de inspección judicial extra litem, consignada luego de presentados los informes en segunda instancia incurrió en violación al debido proceso, ya que esa prueba no está permitida en esa instancia.

En razón de lo anterior, anuló la sentencia dictada por el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo el 21 de noviembre de 2000 y repuso la causa al estado de que el referido Juzgado dicte una nueva decisión, conforme a las determinaciones establecidas en el fallo.

IV

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Visto lo anterior, pasa esta Sala a decidir la apelación ejercida y en tal sentido observa:

El objeto de la acción de amparo constitucional lo constituye la impugnación de la sentencia dictada por el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, pronunciada en el marco de una solicitud de defensa de zonificación, conforme lo disponen los artículos 102 y 103 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, que concluyó con una orden de paralización de la construcción de una obra donde funcionaría un preescolar, por supuestamente estar destinado a un uso distinto al legalmente establecido.

El a quo declaró con lugar la acción de amparo constitucional, por considerar que al haber presentado el demandado en el juicio principal, las constancias de variables urbanas fundamentales, expedidas por la autoridad municipal, competente en materia urbanística y que las mismas no fueron impugnadas por los demandantes, no se daban los extremos para dictar las medidas a que hacen alusión los artículos 102 y 103 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística.

De otro lado, el a quo constató la violación del debido proceso, al advertir sobre la valoración y apreciación que hiciera el fallo accionado, respecto a alegatos y pruebas extemporáneas, por haber sido producidas después de los informes de segunda instancia, pruebas dentro de las cuales se encontraba una inspección judicial extra litem, que no fue controlada por la parte contraria.

Ahora bien, esta Sala antes de decidir el fondo de la apelación debe previamente pronunciarse acerca de los señalamientos de los terceros intervinientes, y al efecto observa:

Respecto al argumento de que la presente acción se encuentra incursa en la causal de inadmisibilidad contenida en el numeral 4 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucional, esta Sala comparte el criterio sostenido por el a quo para desestimarlo, pues su naturaleza de orden público la exime de su aplicación. Así se decide.

También comparte esta Sala la desestimación que hiciere el a quo de la causal de inadmisibilidad alegada de existencia de un medio de impugnación como lo es la vía contencioso administrativa, que a juicio de los terceros intervinientes debió agotarse previo al ejercicio de la presente acción, contenida en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ya que la vía contencioso administrativa sólo está prevista para el caso de que la decisión final revoque las medidas de suspensión o paralización de la obra o cierre del establecimiento debido a la consignación, por parte del interesado, de los actos administrativos que demuestren la legalidad de uso o adecuación del inmueble con los planes u ordenanzas de zonificación, que por ser actos administrativos, pueden ser impugnados mediante el ejercicio de una demanda de nulidad ante los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, competentes de conformidad con el artículo 259 Constitucional para lograr tal declaratoria de nulidad, que podría acarrear el cierre definitivo, la paralización o demolición de la obra, pero enmarcado en un juicio de conocimiento completo, distinto a este tipo de solicitud, establecida en los artículos 102 y 103 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística. Así se declara.

Tampoco estaría incursa en la causal de inadmisibilidad prevista en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, como lo señalan los terceros, debido a la existencia de una medida de protección de las establecidas en la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente que de manera paralela se tramitó a la del caso de autos, pues aquélla está dirigida a denunciar hechos diferentes, como lo son la obstaculización de acceso por algunos vecinos a los niños que pretendían acudir al preescolar a recibir su educación, por lo que en nada obstaculiza o podría generar decisiones contradictorias, al caso de autos. Así se decide.

Precisado lo anterior, pasa esta Sala a conocer del fondo del asunto debatido y en tal sentido observa:

La decisión accionada, tal como se señaló precedentemente, es producto de un procedimiento establecido en los artículos 102 y 103 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, a saber:

Artículo 102.- Si un inmueble se destinare presuntamente a un uso contrario al que le corresponda conforme al plan o a la ordenanza de zonificación o si en dicho inmueble se realizaren construcciones ilegales, la Asociación de Vecinos o cualquier persona con interés legítimo, personal y directo podrá solicitar de un Juez de Distrito, Departamento o de equivalente jerarquía, según el caso, de la respectiva Circunscripción Judicial la paralización de las actividades y el cierre o clausura del establecimiento.

El interesado motivará suficientemente su solicitud y acompañará las evidencias que fueren pertinentes al caso. La Fiscalía General de la República podrá intervenir en el procedimiento a solicitud de la Asociación de Vecinos afectada.

Artículo 103.- Recibida la solicitud a que se refiere el artículo anterior, el Juez citará al ocupante del inmueble a objeto de que éste presente, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes, original o copia certificada de los documentos o actas que evidencien la legalidad del uso dado al inmueble.

Si no se evidenciare dicha legalidad y el Juez considerase que el destino dado al inmueble es contrario al plan o a la ordenanza de zonificación, deberá ordenar la paralización de las actividades o el cierre o clausura del establecimiento. De esta decisión podrá apelarse libremente ante el Juez de Primera Instancia en lo Civil quien deberá resolver en un plazo de diez (10) días hábiles.

El Juez revocará la medida dictada cuando el interesado presentare original o copia certificada del documento o acto que evidencie la legalidad del uso dado al inmueble, sin perjuicio de los recursos administrativos o contencioso administrativos que puedan interponerse contra los actos relativos al caso

.

En este contexto, debe indicarse que para la tramitación del procedimiento contenido en los artículos supra transcritos, debe tenerse clara su naturaleza, la cual se resume en dos supuestos: i) que un inmueble se destine a un uso contrario al que le corresponda conforme al plan o a la ordenanza de zonificación; o ii) que en el inmueble se realicen construcciones ilegales. La finalidad teleológica de este tipo de acción es la de protección inmediata de los intereses de la colectividad en materia urbanística, por la amenaza de construcciones que estén realizándose de manera contraria a lo que disponen las ordenanzas de zonificación o al plan respectivo.

La acción, no es pues, ni de condena, ni mero declarativa, sino de protección inmediata, ante la amenaza de existencia de obras ilegales o contrarias a los planes u ordenanzas de zonificación respectivas, lo que viene a ser corroborado por el hecho que al resultar procedente la solicitud, el juez se limita a ordenar “la paralización de actividades o el cierre o clausura del establecimiento”, y que esa decisión estará sujeta a posterior revocatoria en caso de que el demandado presente “original o copia certificada del documento o acto que evidencie la legalidad del uso dado al inmueble”, sin perjuicio de los “recursos administrativos o contencioso administrativos que puedan interponerse contra los actos relativos al caso”, por lo que la decisión definitiva no está sujeta a una de las características de la sentencia como lo es de producir cosa juzgada material, ya que como se indicó, la misma puede ser posteriormente revocada.

De lo antes dicho y de las denuncias que originaron el ejercicio de la acción de amparo, dentro de las cuales se encuentran la violación de los derechos a la defensa, debido proceso, propiedad, libertad económica y otro de singular importancia como es el de educación de los niños en edad preescolar, esta Sala observa que, al momento en que la ciudadana C.S. deR. compareció a la citación en el juicio principal, consignó una serie de actos administrativos dictados por la autoridad municipal competente en materia urbanística por mandato del numeral 1 del artículo 178 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que demostraban la conformidad de uso del proyecto de obra a ser construida, la cual no era mas que un preescolar destinado a la educación de niños.

En efecto, constata esta Sala que la demandada consignó en la oportunidad en que presentó sus alegatos en el juicio principal: i) Resolución Nº R-562-97 emanada de la Dirección de Desarrollo Urbano de la Alcaldía del Municipio Valencia el 25 de agosto de 1997, donde se le manifestó que el anteproyecto de edificación del preescolar se ajustaba a las variables urbanas fundamentales , y ii) Resolución Nº R-351-98 librada el 22 de junio de 1998 por la Dirección de Control Urbano de esa Alcaldía, contentiva de la constancia de adecuación a las variables urbanas del proyecto de edificación del preescolar. Además manifestó la imposibilidad de consignar la constancia de habitabilidad, pues la obra no estaba terminada, sino en proceso de construcción y que se estaba adecuando a los parámetros del anteproyecto y proyecto introducido ante la Alcaldía respectiva.

De tal modo pues, que al haber presentado la parte demandada “los documentos o actas que evidencien la legalidad del uso dado al inmueble”, emanados de la autoridad municipal competente en materia municipal, siendo que esos actos administrativos no fueron impugnados por parte alguna en el proceso, ni declarados nulos por la autoridad administrativa judicial o administrativa competente, mal podía el fallo accionado en amparo declarar la procedencia de la solicitud de protección de zonificación, por lo cual, estima esta Sala que el referido Juzgado se extralimitó en el ejercicio de sus funciones al desconocer la presunción de legitimidad de esos actos administrativos, que sólo podían ser declarados nulos por los órganos integrantes de la jurisdicción contencioso administrativa, motivo por el cual se constata la violación del debido proceso conforme lo exige el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en consecuencia se declara sin lugar el recurso de apelación ejercido y confirma el fallo apelado que declaró la procedencia de la presente acción de amparo constitucional, y así se declara.

En razón de la declaratoria anterior, esta Sala considera innecesario la revisión de las demás denuncias formuladas por la accionante. Así finalmente se decide.

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:

1. - SIN LUGAR la apelación ejercida por la abogada M.G.G.B., actuando en su carácter de apoderada judicial de los ciudadanos JESÚS LOZADA GRATEROL, I.M.R. DE LOZADA, E.R.A., G.F.D.A., J.P.R. e I.L.D.P., contra la sentencia dictada el 19 de marzo de 2002, por el Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo y Menores de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, mediante la cual declaró CON LUGAR la acción de amparo propuesta por la abogada A.T.R., actuando en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana C.S.D.R., contra la sentencia dictada el 21 de noviembre de 2001, por el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y Agrario de la misma Circunscripción Judicial.

2. - SE CONFIRMA la sentencia apelada.

   Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 22 días del mes de mayo de dos mil tres. Años: 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

   El Presidente-Ponente,

   I.R.U.

   El Vicepresidente,

   J.E.C.R.

   J.M.D.O.

   Magistrado

   A.J.G.G.

   Magistrado

   C.Z. deM.

   Magistrado

   El Secretario,

   J.L.R.C.

   Exp. 02-0767

   IRU/

   Quien suscribe, Magistrado J.M.D.O. salva su voto en la sentencia de la Sala Constitucional, Exp. n° 02-0767 por las razones siguientes:

   1. La decisión apelada tiene razón cuando afirma que la decisión del Juzgado de los Municipios Valencia, Libertador, Los Guayos, Naguanagua y San Diego de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo es un acto administrativo (medida) dictado, conforme a los artículos 102 y 103, de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, lo que hace inadmisible la acción de amparo propuesta, de acuerdo con el último párrafo del artículo 103 eiusdem, en concordancia con el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales (Para el ejercicio de funciones administrativas por los órganos judiciales, vid. A. Brewer Carías, Derecho Administrativo, Tomo I, Caracas, UCV, 1975, pp. 221 y ss).

2. Creo, por tanto, que la acción de autos estaba incursa en la causal de inadmisibilidad prescrita por el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en concordancia con el artículo 103 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística. Respecto de la aplicación de estas normas quien suscribe observa: el término empleado por el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales “medio procesal” no tiene por qué ser entendido como “medio judicial”, pues no sólo el calificativo ”procesal” abarca cualquier procedimiento que garantice la protección de los administrados (Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por ejemplo, comprende dichos procedimientos), sino que la misma Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales utiliza, en otro contexto, la expresión “medios judiciales” (artículo 6.5 eiusdem). De hecho, el uso del término “procedimiento” en el campo administrativo se ha venido perfilando, desde Merkl, a través de una teoría general del procedimiento, que concibe la sentencia y la decisión administrativa como legis exsecutio.

   3. El propio artículo 5 prevé la posibilidad de que el amparo contra todo acto administrativo se ejerza conjuntamente con el recurso contencioso-administrativo de anulación ante el juez contencioso-administrativo competente.

   4. El carácter facultativo del recurso de anulación se explica, 1°: porque el amparo del primer acápite del referido artículo 5 tiene carácter claramente cautelar (ver Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo del 13.06-96, Exp. n° 96-17711); 2°: porque, conforme al Parágrafo Único eiusdem, el ejercicio del amparo conjunto con el recurso de anulación procederá en cualquier tiempo, aún después de transcurridos los lapsos de caducidad previstos en la Ley, no siendo necesario el agotamiento previo de la vía administrativa.

   5. El debido proceso, según lo dispone el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se aplicará a todas las actuación judiciales y administrativas, de modo que “nadie puede ser juzgado sino a través de los principios procesales que la Constitución garantiza y que las leyes de procedimientos que se cumplan ante la Administración Pública deberán ajustarse a la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos y a los decretos reglamentarios de ella, entre otros, al requisito del debido proceso administrativo que, según nuestro ordenamiento comprende: el derecho a ser oído, para lo cual el interesado deberá ser debidamente citado y otorgársele un plazo razonable para defenderse; el derecho a ofrecer y producir pruebas, debiéndose hacerle conocer las que ofrece la Administración para que pueda ejercer su derecho a controlarlas y, en su caso, impugnarlas; el derecho a alegar sobre el mérito de las pruebas; el derecho a una decisión fundada; el derecho a interponer contra esta última los recursos autorizados por la ley y su reglamentación”. (Emilio F.V., Diccionario de derecho público, Buenos Aires, Astrea, 1981, p. 609).

   6. La autoridad administrativa se rige además, por el principio de la legalidad objetiva, en el sentido de que el procedimiento no sólo tiende a la protección del particular de la determinación de sus derechos, sino también a la defensa de la norma jurídica objetiva, con el fin de mantener el imperio de la legalidad y justicia en el funcionamiento administrativo, a lo que se añade a fortiori, la defensa de los derechos garantizados por la Constitución, so pena de incurrir en responsabilidad penal, civil y administrativa (art. 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).

   7. De esto se sigue que todo funcionario público es constitucional tanto para no violar o menguar los derechos constitucionales de los administrados, cuanto para reparar la injuria nacida de la violación del debido proceso administrativo o del menoscabo causado por actos dictados en ejercicio del poder público.

   8. Independientemente de la controversia suscitada respecto del agotamiento de la vía administrativa, para poder acceder al contencioso-administrativo, la previsión del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales es razonable, y únicamente se justifica si se la interpreta en la forma indicada, es decir, otorgando al quejoso la opción del recurso de anulación conjuntamente con el amparo, si el procedimiento administrativo no le resulta acorde con la protección constitucional que invoca.

   9. Por último, es necesario subrayar que, según el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la justicia administrativa es una justicia de tutela de derechos e intereses legítimos, lo que hace de dicha justicia una garantía idónea para reparar injurias constitucionales.

   Quedan así expresadas las razones de mi voto salvado.

   El Presidente,

   IVÁN RINCÓN URDANETA

   El Vicepresidente,

   J.E.C.R.

   Los Magistrados,

   A.J.G. GARCÍA J.M.D.O.

   Disidente

   C.Z.D.M.

   El Secretario,

   J.L.R.C.

   JMDO/ns.

   Exp. n° 02-0767