Sentencia nº 596 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 20 de Abril de 2004

SALA CONSTITUCIONAL MAGISTRADO PONENTE: J.E. CABRERA ROMERO

El 30 de noviembre de 2000, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, admitió en cuanto ha lugar en derecho “sin perjuicio de la potestad que asiste a este Tribunal de examinar los supuestos de admisibilidad...”, la acción de inconstitucionalidad ejercida conjuntamente con solicitud de amparo constitucional contra la ORDENANZA SOBRE COMERCIALIZACIÓN Y MERCADEO DEL CAFÉ DEL MUNICIPIO SUCRE DEL ESTADO PORTUGUESA, publicada en la Gaceta Municipal N° 315 del 23 de agosto de 1999 y, posteriormente reformada y publicada en Gaceta Municipal Nº 508 del 13 de septiembre de 1999, interpuesta por los abogados R.P.B., L.O.A. y B.A., inscritos en el Inpreabogado bajo los números 2.097, 55.570 y 66.275, respectivamente, en su condición de apoderados judiciales de COMERCIALIZADORA AGROPECUARIA EL CAFETO C.A., inscrita en el Registro Mercantil Quinto de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 28 de agosto de 1996, bajo el Nº 96, Tomo 53-A-Qto. Asimismo, se ordenó la notificación del Alcalde del Municipio Sucre del Estado Portuguesa, del Síndico Procurador Municipal del referido Municipio, del Fiscal General de la República y el emplazamiento de los interesados mediante cartel. Igualmente remitió a esta Sala el expediente, a los fines de que decidiera sobre la acción de amparo cautelar interpuesta.

El 12 de diciembre de 2000, se recibió en esta Sala el cuaderno separado contentivo de la acción de amparo cautelar, y se designó como ponente al Magistrado que, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

El 14 de febrero de 2002, la Sala dictó decisión en la cual se declaró incompetente y ordenó remitir el expediente a la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal.

Por auto del 19 de marzo de 2002, se recibió el expediente en la Sala Político Administrativa y se designó ponente al Magistrado Levis Ignacio Zerpa, a los fines de decidir la declinatoria de competencia.

El 27 de junio de 2002, se dictó decisión en la cual se declaró incompetente y en virtud de haberse planteado un conflicto de competencia entre Salas, se ordenó remitir el expediente a la Sala Plena, a los fines de que resuelva el conflicto de competencia planteado.

El 23 de octubre de 2002, el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Plena, declaró competente a la Sala Constitucional, para conocer del presente caso.

Mediante diligencia del 21 de enero de 2003, el apoderado judicial de Comercializadora Agropecuaria El Cafeto C.A., ratificó el amparo cautelar solicitado o en su defecto la medida cautelar innominada de suspensión de efectos, del 13 de septiembre de 2000.

Por auto del 8 de abril de 2003, el Juzgado de Sustanciación ordenó remitir a la Sala, el cuaderno separado, a los fines de resolver el amparo cautelar solicitado.

Mediante diligencia del 1º de abril de 2003, la abogada N.V.B., en su carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Sucre del Estado Portuguesa, consignó copia certificada de “la Gaceta Municipal Nº 881 de fecha 1º de noviembre de 2002, donde fue publicada la reforma a la Ordenanza Sobre Comercialización y Mercadeo del Café en el Municipio Sucre (sic), simultáneamente con la exposición de motivos contenida en los informes conjuntos de la Cámara Municipal números: 23-02 y 25-02 de la Comisión de Legislación y Finanzas; y 03-02 y 04-02 de la Comisión de Producción, Turismo y Comercio...”.

Mediante diligencia del 9 de julio de 2003, el apoderado judicial de la Comercializadora Agropecuaria El Cafeto C.A. solicitó a la Sala, proceda a dictar sentencia.

I SOLICITUD DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD

Los apoderados judiciales de la empresa recurrente, en su escrito libelar, señalaron lo siguiente:

Que su representada es “...una compañía que comercializa directamente con el café y su actividad se encuentra directamente relacionada con la comercialización del café en el territorio venezolano y dentro del territorio del Municipio Sucre del Estado Portuguesa”.

Que “...los entes municipales deben sujetarse al análisis conjunto de todas las disposiciones constitucionales, a fin de ejercer a cabalidad, los poderes tributarios que les son conferidos, evitando así excesos o intromisiones en las potestades de otras entidades, tal como ha sucedido con la Ordenanza sobre Comercialización y Mercadeo del Café en el Municipio Sucre del Estado Portuguesa, la cual ha vulnerado manifiestamente principios y normas constitucionales, generando de forma arbitraria graves limitaciones a los derechos y libertades de los particulares, en especial de las empresas comercializadoras de café, tal como es el caso de ...(su)... representada...”.

Que la Ordenanza sobre Comercialización y Mercadeo del Café en el Municipio Sucre, violó los artículos 156.12, 164.11 y 183 de la Constitución vigente, “por cuanto el Municipio está usurpando potestades tributarias que corresponden a otros entes político-territoriales...”.

Que la Ordenanza impugnada viola los principios de la reserva legal, de los límites de la autonomía municipal y de las potestades rentísticas del Municipio.

Asimismo, alegaron la violación del numeral 1 del artículo 183 constitucional, el cual establece:

Los Estados y Municipios no podrán:

1. Crear aduanas ni impuestos de importación, de exportación o de tránsito sobre bienes nacionales o extranjeros, o sobre las demás materias rentísticas de la competencia nacional..

.

Al respecto, alegaron los accionantes que “la Constitución prohíbe a los Municipios crear aduanas, así como de impuestos de importación, exportación o tránsito de bienes extranjeros o nacionales”. Que “con tal normativa se pretende la creación de un mercado interno único, en donde la circulación de las mercancías pueda realizarse con total libertad...”.

Asimismo, señalaron que en la Ordenanza sobre Comercialización y Mercadeo en el Municipio Sucre del Estado Portuguesa, se establece que a los fines de permitir la comercialización del café, desde otra zona del país hasta Biscucuy, se requería la presentación de documentaciones diversas y que así se evidenciaba de la lectura de los artículos 11, 15, 16 y 23 de la referida Ordenanza, desprendiéndose de ellos “la instauración de una aduana municipal, la cual resulta irrazonable...”.

Que el artículo 5 de la normativa impugnada, establece:

No podrán comercializar café en el área de nuestro Municipio personas en calidad de temporeros, para tal efecto deben tener no menos de un año como residentes en el mismo; cuya constancia debe ser expedida por la Prefectura de Biscucuy

.

Al respecto, alegaron que con la referida norma se impuso una limitación al libre comercio del café en el territorio de la República, ya que permitía el ejercicio de la actividad, sólo a aquellas personas que tuvieran su residencia en el Municipio, violando así los artículos 112 y 183 constitucionales, al establecer limitaciones injustificadas al desempeño de actividades lucrativas.

Que los artículos 18, 19 y 20 de la normativa impugnada, establecen:

Artículo 18. Motivado a que dicha movilización se realiza en gandolas de alto peso y las mismas son cargadas en calles de la población de Biscucuy, y al salir deterioran notablemente las aceras y el pavimento de las principales avenidas del pueblo, es necesario cobrar un impuesto, que permita el arreglo inmediato de dichos servicios

.

Artículo 19. Motivado al gran número de contrabando de café que se registra en la zona es necesario resguardar con la Municipalidades a través de un impuesto Municipal dicha actividad

.

Artículo 20. El pago de la tasa por movilización de café corresponde pagarlas a las empresas agropecuarias e industriales que tengan su centro de acopio o no en el área del Municipio Sucre, Estado Portuguesa

.

Al respecto los accionantes adujeron, que dicho impuesto es inconstitucional por contravención directa del numeral 1 del artículo 183 y de los numerales 13, 15, 23, 26, 32 del artículo 156 constitucional, además de alegar que la fundamentación de la normativa impugnada, es contraria a los principios de razonabilidad y congruencia, cuando se dispone en el artículo 22 de la Ordenanza, que se exceptúe del pago de los referidos impuestos, a los productores de “Café Pacca Sucre” y la “Cooperativa Cramco”, sin mayor justificación, generando una situación de desigualdad y discriminación.

Que la Ordenanza en cuestión, resulta violatoria del numeral 12 del artículo 156, numeral 11 del artículo 164, y del artículo 183 constitucionales, “por cuanto el Municipio está usurpando potestades tributarias que corresponden a otros entes políticos territoriales”. Los accionantes hacen referencia a la base de cálculo del impuesto de movilización establecido en el artículo 24 de la normativa impugnada que establece que “el tributo cafetalero a pechar será de doscientos bolívares (Bs. 200,00) por saco de sesenta (60) kilogramos de café a movilizar y el mismo aumentará a una rata del cincuenta por ciento (50%) anual”. Al respecto, alegaron que la verdadera naturaleza del impuesto de movilización, era un impuesto a la producción por cuanto se estableció un gravamen, en el cual se tomó como índice la capacidad contributiva, el número total de bienes producidos y destinados a la comercialización, y que la creación de tal tributo implicaba la usurpación de potestades de los otros entes políticos territoriales, por cuanto el gravamen de la producción y el consumo de bienes específicos, es una competencia residual, que corresponderá a la Nación o a los Estados, pero en ningún caso a los Municipios, ya que estos entes menores no disfrutan del poder residual tributario alguno, en esta materia.

Que la normativa impugnada, estableció regulaciones y limitaciones en materia de sanidad animal y vegetal, tal como se desprende sus artículos 11, 12, 13, 15, 16 y 17, ya que según los accionantes los referidos artículos “disponen limitaciones relativas al control sanitario, a cuestiones fitosanitarias y a la broca, incluso estableciendo -de forma irrazonable- el requerimiento de actas de inspección y permisos así como imponiendo revisiones y una aduana municipal...”.

Que la referida Ordenanza es un acto absolutamente nulo porque se dictó a través del uso indebido de la potestad sancionadora, “(…) En este sentido, la Ordenanza establece (en el artículo 13), que el café podrá ser inmediatamente decomisado por la Alcaldía y el S.A.S.A, a través de la Guardia Nacional. Asimismo, la Ordenanza dispone que la persona o empresa que incurra en el delito expresado en el artículo anterior se le levantará un expediente penal y perderá el producto sin menoscabo de indemnización alguna (art.14). Adicionalmente, se dispone que el Municipio cerrará el local comercial en forma temporal o definitiva según el caso (arts. 29 y 30)”. Y al respecto, alegaron que lo expresado anteriormente configura la violación a los derechos de libertad económica y a la propiedad, una usurpación de funciones y una violación a los principios constitucionales de no expropiación sin procedimiento (art. 115) y de no confiscatoriedad (art.116).

Que la Ordenanza impugnada es un acto nulo, por cuanto había sido dictado a través del uso indebido de la potestad sancionadora, ya que se establece que el café podrá ser inmediatamente decomisado por la Alcaldía y el S.A.S.A., a través de la Guardia Nacional, tal como lo establece en su artículo 13. Asimismo, que la normativa impugnada en el artículo 14 dispone que la persona o empresa que incurra en el delito expresado en el artículo anterior se le levantará un expediente penal y perderá el producto sin menoscabo de indemnización alguna. Además, expresaron que en los artículos 29 y 30, se dispone que el Municipio cerrará el local en forma temporal o definitiva según el caso, definiendo tipos legales y la consecuencia jurídica de la realización del hecho, con lo cual el Municipio está creando delitos, potestad ésta, que corresponde al Poder Nacional.

Que la normativa impugnada, consagra que el Municipio tendrá la facultad de seguir un procedimiento penal contra las empresas que hubieren comercializado café brocado, sancionando a las referidas empresas con el comiso de la mercancía, resultando flagrantemente violatorias de los principios y límites en materia sancionatoria previstos en la Constitución.

Solicitaron amparo cautelar y, subsidiariamente, medida cautelar innominada, con la finalidad de que se suspenda la aplicación de dicha Ordenanza, hasta tanto se resuelva el recurso de nulidad ejercido.

Analizado el expediente, la Sala pasa a dictar sentencia conforme a las siguientes consideraciones.

II DE LA COMPETENCIA

En el presente caso, ha sido ejercido una acción de inconstitucionalidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar contra la Ordenanza sobre Comercialización y Mercadeo del Café en el Municipio Sucre del Estado Portuguesa, publicada en la Gaceta Municipal Nº 508, del 13 de septiembre de 2000.

Con base a lo anterior, observa esta Sala que, conforme a la Constitución de 1961, correspondía a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con el artículo 215, ordinal 4, en concordancia con el artículo 216 de la Constitución, y de acuerdo con los artículos 42, numeral 3 y 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la competencia para declarar la nulidad total o parcial de las constituciones o leyes estadales, ordenanzas municipales y demás actos generales de los cuerpos deliberantes nacionales, de los Estados o Municipios que colidieren con la Constitución.

Ahora bien, a raíz de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, tal competencia atribuida anteriormente a la Sala Plena, se encuentra actualmente asignada a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia según lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 336 de la Carta Magna, el cual dispone que, es atribución de la Sala Constitucional, "(d)eclarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y que colidan con ella”.

En consecuencia, visto que de conformidad con el artículo 336.2 de la Constitución, corresponde a la Sala Constitucional declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales y de las ordenanzas municipales impugnadas por razones de inconstitucionalidad, tal y como lo decidió la Sala Plena en fallo del 23 de octubre de 2002, y reiterando el criterio sostenido en esta materia en sentencia del 15 de mayo de 2002 (Caso: J.E.), esta Sala asume la competencia para conocer del recurso de nulidad. Así se declara.

III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Declarado lo anterior, corresponde ahora a esta Sala pronunciarse sobre la acción de amparo cautelar, y a tales efectos observa que:

El artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, expresa lo siguiente:

Artículo 3.- “También es procedente la acción de amparo, cuando la violación o amenaza de violación deriven de una norma que colida con la Constitución. En este caso, la providencia judicial que resuelva la acción interpuesta deberá apreciar la inaplicación de la norma impugnada y el juez informará a la Corte Suprema de Justicia acerca de la respectiva decisión.

La acción de amparo también podrá ejercerse conjuntamente con la acción popular de inconstitucionalidad de las leyes y demás actos estatales normativos, en cuyo caso, la Corte Suprema de Justicia, si lo estima procedente para la protección constitucional, podrá suspender la situación jurídica concreta cuya violación se alega, mientras dure el juicio de nulidad”. (Negrillas de este fallo)

En tal sentido, es necesario señalar que el criterio reiterado de este Supremo Tribunal, según se desprende de las decisiones Nros. 1.939 del 15 de julio de 2003 y 323 del 9 de marzo de 2004, es que el objeto del mandamiento de amparo de naturaleza cautelar en juicios de nulidad como el de autos, consiste en evitar que se pueda materializar una violación de los derechos constitucionales concretos invocados por los accionantes.

Igualmente, se ha señalado que, por ser cautelar la naturaleza de los amparos ejercidos de forma conjunta con las acciones de inconstitucionalidad, éstos no pueden ser acordados cuando para la determinación de su procedencia o no, se tenga que realizar un examen de las normas impugnadas que, de tal modo, se esté analizando cuestiones que corresponden al fondo del asunto.

En tal sentido, estima esta Sala que en el presente caso, de realizarse un estudio respecto a la inaplicación de las normas que han sido impugnadas, implicaría inmiscuirse en cuestiones que corresponden al análisis final que esta Sala deba hacer respecto a la solicitud de inconstitucionalidad formulada, por lo tanto, debe ser declarada la improcedencia del amparo cautelar solicitado. Así se declara.

Decidido lo anterior, se acuerda pasar los autos al Juzgado de Sustanciación para la tramitación del presente recurso. Así se decide.

IV DECISIÓN

Por las consideraciones que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara

IMPROCEDENTE la solicitud de amparo cautelar interpuesta por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil COMERCIALIZADORA AGROPECUARIA EL CAFETO C.A., de forma conjunta con el recurso de nulidad por inconstitucionalidad contra la ORDENANZA SOBRE COMERCIALIZACIÓN Y MERCADEO DEL CAFÉ EN EL MUNICIPIO SUCRE DEL ESTADO PORTUGUESA. Se acuerda pasar los autos al Juzgado de Sustanciación para la tramitación del presente recurso.

Publíquese y regístrese. Adjúntese el presente fallo a la pieza principal y adjúntese todas las piezas de este expediente. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los 20 días del mes de abril de 2004. Años: 193° de la Independencia y 145° de la Federación.

El Presidente de la Sala,

IVÁN RINCÓN URDANETA El Vicepresidente-Ponente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

J.M. DELGADO OCANDO

A.J.G.G.

P.R.R.H.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

JECR/

Exp. 02-2911

...gistrado P.R.R.H., discrepa de la mayoría que suscribió la decisión que antecede; en consecuencia, salva su voto, con fundamento en las siguientes consideraciones:

La sentencia que precede declaró improcedente la solicitud de amparo cautelar que se interpuso conjuntamente con el recurso de nulidad contra la Ordenanza de Comercialización y Mercado del Café del Municipio Sucre del Estado Portuguesa. Tal declaratoria se fundamentó en el criterio de que dicha medida cautelar no puede otorgarse cuando para ello sea necesario un “examen” de las normas legales que se impugnaron mediante el recurso de nulidad, pues ello implicaría “inmiscuirse en cuestiones que corresponden al análisis final que esta Sala debe hacer respecto de la solicitud de inconstitucionalidad formulada”.

Este voto salvante considera que tal razonamiento contradice el criterio pacífico y reiterado de esta Sala en relación con la procedencia de la solicitud de amparo que se plantee conjuntamente con la pretensión de nulidad de leyes, con fundamento en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

En efecto, según jurisprudencia pacífica de la Corte Suprema de Justicia (Vid., entre otras muchas, S.P-A-C.S.J. de 12.08.92, caso Colegio de Abogados y S.P-C.S.J. de 14-5-98, caso Hotel Alta Baviera), que ha sido acogida en múltiples oportunidades por esta Sala (Vid., entre otras, ss. de 31-10-2000 caso Ivanis Inversiones S.R.l.; 28-7-00, caso B.S.M.; 2-3-01, caso F.A.S.A. y otros; 10-8-01 caso Elkem Asa; 24-4-02, N.V.D.P.; y de 4-3-04, caso Seguros Mercantil C.A.), el “amparo contra norma” procede contra el acto de aplicación de la norma y no contra ésta directamente. Ello porque, en principio, las normas no son capaces de incidir en la esfera jurídica de los sujetos de derecho por su carácter general y abstracto sino que requiere de un acto de aplicación que produzca el vínculo entre la norma, general y abstracta como es, y la situación jurídica de algún sujeto –o sujetos- de derecho en particular.

Se ha precisado, también, que esa incapacidad de las normas para la vulneración directa de situaciones jurídicas concretas, incluso como simple amenaza, deriva de que no sería, en principio, una amenaza inminente y no sería realizable por el imputado, puesto que el legislador (aún cuando ese “legislador” sea la Administración) no tiene a su cargo la ejecución de la norma que dicta (al menos no a través del mismo órgano, en el caso de la Administración). En efecto, las normas jurídicas requieren, por su carácter general, abstracto y de aplicación indefinida, de un acto de ejecución que las relacione con la situación jurídica concreta del accionante, pues, en definitiva, será aquél y no la propia norma, el que puede ocasionar una lesión particular de los derechos y garantías constitucionales de una persona determinada. Por ello, se ha concluido que, en los casos de amparo contra actos normativos, la norma no es objeto del amparo, sino la causa o motivo por razón de la cual los actos, que la apliquen o ejecuten, resultan lesivos de derechos o garantías constitucionales.

Es en este sentido que esta Sala ha señalado, en sentencia de 15-7-02 (caso Evertson International Venezuela), que en estos casos “...el objeto de la acción de amparo constitucional ejercida de acuerdo a la norma anterior, es el acto de aplicación de la norma que colide con la Constitución, la cual a pesar de ser la causa directa de la violación de los derechos o garantías constitucionales, no es el acto mismo por el cual se ocasiona la violación directa a los derechos fundamentales. Igualmente se ha señalado que estos actos de aplicación o ejecución del acto normativo presuntamente agraviante, son los susceptibles de ser impugnados por la vía del amparo, y no así el acto normativo en sí, cuya constitucionalidad puede ser revisada por medio de la acción de inconstitucionalidad”, salvo el caso excepcional de que la norma que se impugnó sea una norma autoaplicativa, que es aquella que no requiere de acto posterior para su materialización.

De allí que, para la procedencia de la pretensión de amparo constitucional que se ejerza conjuntamente con el recurso de inconstitucionalidad de leyes, el juez realizará un examen preliminar de presunción de adecuación del acto normativo a los preceptos constitucionales y ponderará la inaplicación de la norma al caso concreto, lo cual dependerá de la presencia o inminencia de un acto de aplicación o ejecución de la norma y, si fuera el caso, decidirá lo conducente para el restablecimiento de la situación jurídica infringida.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, quien disiente considera que la Sala, en aras del mantenimiento de la uniformidad y constancia de su jurisprudencia, y en atención a la importancia de los valores constitucionales supuestamente lesionados en este caso, ha debido reiterar su postura en relación con los requisitos de procedencia del amparo cautelar que se intente con fundamento en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y, en consecuencia, debió determinar si existe un acto de aplicación de la norma que se impugnó o bien si ésta es una norma autoaplicativa y, si fuera el caso, analizar si se desprende presunción grave de violación de derechos constitucionales.

Queda así expuesto el criterio del Magistrado que rinde este voto salvado.

Fecha ut retro. El Presidente,

IVÁN RINCÓN URDANETA

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

J.M. DELGADO OCANDO

Magistrado

A.J.G.G.

Magistrado

P.R.R.H.

Magistrado-Disidente

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

PRRH.sn.fs

Exp. 02-2911.-