Sentencia nº 00977 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 20 de Julio de 2011

Ponente Magistrada: YOLANDA J.G. Exp. Nº 2009-0420

El 9 de diciembre de 2010, el Juzgado de Sustanciación admitió la reconvención propuesta por la sociedad mercantil INVERSIONES SEMEZE C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda bajo el Nro. 23, Tomo 56-A-Pro de fecha 4 de diciembre de 1985, contra la empresa mercantil COMPAÑÍA ANÓNIMA VENEZOLANA DE INDUSTRIAS MILITARES (CAVIM), constituida conforme a lo dispuesto en el Decreto Ley Nro. 883 de fecha 29 de abril de 1975 e inscrita ante el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua el 15 de enero de 1976, bajo el Nro. 12, del Tomo, cuya última modificación estatutaria quedó anotada ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, bajo el Nro. 32, Tomo 62-A de fecha 8 de agosto de 2008.

Contra el señalado pronunciamiento, fue ejercido recurso de apelación por el apoderado judicial de la Compañía Anónima Venezolana de Industrias Militares (CAVIM), que fue admitido en un solo efecto según se evidencia de decisión dictada en fecha 3 de febrero de 2011.

El 2 de marzo de 2011, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero para resolver el mencionado medio de impugnación.

Revisadas las actuaciones que integran el expediente, pasa la Sala a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I DE LA DECISIÓN APELADA El 9 de diciembre de 2010, el Juzgado de Sustanciación admitió la reconvención propuesta por la parte demandada con base en las siguientes razones:

(...)Esta Sala Político-Administrativa, al resolver la apelación de un caso en el cual este Juzgado había negado la admisión de la reconvención por virtud del incumplimiento del antejuicio administrativo, estableció lo siguiente: (...) en este sentido, si bien es cierto que la admisión de las demandas contra la República se encuentra supeditada a la ejecución de un procedimiento previo, no es menos cierto que dicha prerrogativa sólo es aplicable a la República y a los demás entes públicos a los que les esté atribuido por ley tal privilegio (...) En el caso de autos, observa la Sala que el ente reconvenido es una empresa del Estado, específicamente, la Compañía Anónima de Administración y Fomento Eléctrico (CADAFE), con personalidad jurídica propia, constituida ante el Registro Mercantil de la entonces Primera Circunscripción Judicial del Distrito Federal y el Distrito Miranda, cuyas acciones pertenecen en su totalidad a la República Bolivariana de Venezuela; en consecuencia, considera la Sala que a ella no le es aplicable el procedimiento administrativo previsto en los artículos 54 y siguientes del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en razón de que la Ley Orgánica de la Administración Pública no extendió los privilegios de los que goza la República a las empresas del Estado, las cuales sólo gozarán de dicho privilegio cuando la Ley expresamente se los otorgue. (...) Por lo tanto, aun cuando en anteriores oportunidades (Vid. Sentencia N° 2870 de fecha 20 de noviembre de 2001) esta Sala ha sostenido que ‘en el contencioso de las demandas (…) los entes del Estado poseen una serie de garantías o privilegios, como lo sería el antejuicio administrativo’, argumento que sirvió de fundamento al Juzgado de Sustanciación para dictar el auto apelado, es necesario aclarar que el referido criterio debe ser interpretado restrictivamente y sólo puede ser aplicado a un determinado ente público cuando sobre el señalado particular exista expresa previsión legal. (...).Con fundamento en lo anterior, y en ausencia de disposición legal que expresamente extienda la prerrogativa del antejuicio administrativo a las empresas en las cuales el Estado tenga participación accionaria, debe forzosamente esta Sala declarar con lugar la apelación ejercida contra el auto del Juzgado de Sustanciación de fecha 04 de mayo de 2006. (...)’. En el caso de autos, como antes se indicó, los apoderados de la empresa Inversiones Semeze C.A., interponen reconvención por incumplimiento de contrato contra la Compañía Anónima Venezolana de Industrias Militares (CAVIM), empresa del Estado adscrita al Ministerio de la Defensa (hoy Ministerio del Poder Popular para la Defensa), mediante Decreto Ley Nº 883 del 29 de abril de 1975, cuyo patrimonio pertenece en su totalidad a la República, según se desprende de los documentos cursantes en autos. Ahora bien, este Juzgado, visto lo anterior y revisadas como han sido las actas procesales constata que --tal como dispone la jurisprudencia citada-- la mencionada empresa Compañía Anónima Venezolana de Industrias Militares (CAVIM) no goza de la prerrogativa del antejuicio administrativo establecida en el artículo 56 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, por tanto resulta forzoso declarar improcedente la oposición formulada por los apoderados de CAVIM a la aludida reconvención. (...) En virtud de lo antes decidido, este Juzgado revisadas como han sido las causales de inadmisibilidad contenidas en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, admite cuanto ha lugar en derecho la reconvención propuesta (...)

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II

DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En fecha 27 de enero de 2011, el abogado A.J.R.B., INPREABOGADO Nro. 12.067, en su carácter de apoderado judicial de la Compañía Anónima Venezolana de Industrias Militares (CAVIM), consignó escrito en el que expuso:

(...) CAVIM es una Empresa del Estado, creada por un Acto de Derecho Público como lo es el Decreto 883 contentivo de las Normas para el Desarrollo de Industrias Militares, dentro de las cuales se contempla la creación de CAVIM, publicado en Gaceta Oficial número 1.747 Extraordinaria de fecha 24 de mayo de 1975; su único accionista es la República Bolivariana de Venezuela y desarrolla el monopolio del Estado, en la importación, exportación, almacenamiento, comercio de armas de guerra y otro tipo, municiones, explosiones, todo lo cual se traduce en un cometido esencial del Estado, que debe ser altamente protegido por éste. No obstante el desarrollo anteriormente expuesto, el Juzgado de Sustanciación (...) obvió el hecho cierto, claro e indubitable que CAVIM desarrolla un cometido esencial del Estado de manera monopólica porque así lo obliga la Constitución de la República (...) decretando pues que cualquier particular puede afectar ese cometido esencial como lo es la seguridad y defensa de la Nación, reiteramos, altamente protegido por nuestra Carta Magna, simplemente porque a su juicio CAVIM es prácticamente, una persona de derecho privado común y corriente a cualquier otra persona jurídica.(...)

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Igualmente señaló:

(...) CAVIM es una empresa cuya actividad es de imposible ejecución por cualquier persona, y su funcionamiento como ente empresarial goza de ciertas restricciones tanto en el cumplimiento de su objeto económico como en su organización interna. En efecto, en principio CAVIM se encuentra sujeta al cumplimiento de una normativa especial (...) si bien es una empresa del estado, la misma no confluye dentro del mismo territorio de igualdad con otras empresas estatales (...) De manera que aplicando (...) lo sostenido en dicha oportunidad por la Sala Constitucional de otorgar las prerrogativas a un ente distinto a la República como lo es PDVSA y visto que la Empresa CAVIM responde a un fin de interés público que se encuentra reservado al Estado y en el cual la República tiene intereses que defender, por lo que deben extenderse los privilegios y prerrogativas de la República en el juicio que nos ocupa, tomando como base lo señalado por la Sala Constitucional (...) Ello así, de los autos no se desprende que la sociedad mercantil Inversiones Semeze C.A. haya notificado por escrito a CAVIM su pretensión de incoar la demanda (...) por tal razón se debe concluir que la parte actora no dio cumplimiento al requisito de antejuicio administrativo previsto en el artículo 56 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (...)

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III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

En virtud de la declaratoria contenida en el fallo del Juzgado de Sustanciación de fecha 9 de diciembre de 2010, así como los señalamientos realizados por el apoderado judicial de la Compañía Anónima Venezolana de Industrias Militares (CAVIM), la controversia planteada en el presente caso se circunscribe a determinar si a esta última le resulta aplicable la prerrogativa procesal referida al procedimiento previo previsto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en los casos de ser planteada una demanda de contenido patrimonial.

Precisado lo anterior y tomando en cuenta la oportunidad en que se propuso la reconvención, resulta pertinente la cita del artículo 56 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Gaceta Oficial Extraordinaria Nro. 5892 de fecha 31 de julio de 2008), así como el 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Gaceta Oficial 39.447 de fecha 16 de junio de 2010) en cuyos textos se lee:

Artículo 56. “Quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República deben manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso. De la presentación de este escrito se debe dar recibo al interesado y su recepción debe constar en el mismo”

Artículo 35. “La demanda se declarará inadmisible en los supuestos siguientes: 1. Caducidad de la acción (...) 3. Incumplimiento del procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, los estados, o contra los órganos o entes del Poder Público a los cuales la Ley les atribuye tal prerrogativa”.

Conforme se aprecia, el procedimiento previo exigido en las demandas de contenido patrimonial y cuyo incumplimiento conlleva su inadmisibilidad, se refiere a los casos en que dicha acción sea planteada contra la República. Siendo así, correspondería entonces verificar si dicha prerrogativa es extensible a la Compañía Anónima Venezolana de Industrias Militares (CAVIM) y en tal sentido resulta pertinente la cita del contenido de los artículos 1, 2, 5, 6 y 7 de las “Normas para el Desarrollo de las Industrias Militares”, publicadas en la Gaceta Oficial Nro. 1.747 Extraordinaria de fecha 24 de mayo de 1975, que disponen:

Artículo 1. “Se declara de utilidad pública el Desarrollo de las Industrias Militares. Se entiende por Industrias Militares el conjunto de empresas cuyo objeto esencial es la fabricación de armamentos, municiones, explosivos y cualesquiera otro material o equipo de igual naturaleza que interese a los fines de la defensa nacional. (Destacado de la Sala).

Artículo 2. “Se crea el C.N. para el Desarrollo de las Industrias Militares, adscrito a la Presidencia de la República e integrado por el Ministro de la Defensa, quien lo presidirá, por el Jefe de la Oficina Central de Coordinación y Planificación; por sendos representantes de cada una de las cuatros Fuerzas que integran la Institución Armada; por sendos representantes de los Ministerios de Relaciones Interiores, de Hacienda y de Fomento y por un representante del Servicio de Armamento del Ministerio de Defensa. El Presidente de la República podrá, mediante Decreto, ampliar la integración del Consejo.”

Artículo 5. “Los gastos que ocasiones el funcionamiento del Consejo, serán sufragados por la Empresa Estatal para el Desarrollo de las Industrias Militares (...)”.

Artículo 6. “El Estado atenderá el desarrollo de las industrias militares a través de una empresa que se constituirá bajo la forma de compañía anónima y cuyos accionistas serán la República de Venezuela y organismos públicos. Dicha empresa tendrá su domicilio principal en la ciudad de Maracay.”

Artículo 7. “La empresa del Estado para el desarrollo de las industrias militares funcionará bajo las políticas impartidas por el Ejecutivo Nacional y conforme a las normas y planes elaborados por el C.N. para el Desarrollo de las Industrias Militares”.

Del contenido de los artículos anteriormente transcritos, se aprecia que el desarrollo de las industrias militares que lleva a cabo la empresa demandante reconvenida, esto es, la Compañía Anónima Venezolana de Industrias Militares (CAVIM), está expresamente identificado como una actividad de utilidad pública y por tanto de importancia estratégica para la Nación. Siendo pertinente destacar que conforme lo dispone expresamente el transcrito artículo 6, los accionistas que integran la referida sociedad mercantil son sólo “la República de Venezuela y organismos públicos”.

En este orden de ideas y si bien el mencionado instrumento legal no contiene regulación alguna respecto a la obligatoriedad de agotar el antejuicio administrativo como requisito para acceder a la vía jurisdiccional contra la Compañía Anónima Venezolana de Industrias Militares (CAVIM), a juicio de esta Sala, la participación de esta última en un proceso judicial se equipara a la de la República, conforme fue en su momento declarado por la Sala Constitucional con relación a la sociedad mercantil PDVSA Petróleo S.A., en la sentencia Nro. 06-1855 de fecha 26 de febrero de 2007, en la que señaló: “(...)Al respecto y cónsono con el precedente supra transcrito, observa la Sala, que el Tribunal Superior no aplicó el privilegio previsto en el artículo 40 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República según el cual, y a pesar de la falta de contestación de la demanda, las pretensiones planteadas en contra de la referida empresa estatal se tienen por contradichas, razón por la cual el fallo dictado por el Tribunal Primero Superior para el Régimen Procesal Transitorio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui debe ser anulado, pues tal privilegio constituye un elemento de orden público dados los intereses públicos involucrados. En razón de lo expuesto y visto que estamos en presencia de una violación de orden público, esta Sala considera que el referido Tribunal Superior infringió flagrantemente el derecho a la defensa y el debido proceso de la empresa estatal PDVSA Petróleo, S.A. y de la República Bolivariana de Venezuela, al no aplicar lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (...)”.

Siendo oportuno destacar que el fallo anteriormente citado, se fundamentó en el criterio según el cual la participación de la República en un proceso judicial, no puede ser “igual que un particular, no porque éste sea más o menos, sino porque la magnitud de la responsabilidad legal que posee (...), amerita y justifica la existencia de ciertas condiciones especiales (...) [toda vez que] la eventual afectación de su patrimonio puede llegar a afectar el patrimonio de la población, y mermar la eficacia de la prestación del [servicio público] (...)” (Sentencia de la Sala Constitucional Nro. 2229 de fecha 29 de julio de 2005). (corchetes de esta decisión).

De modo que, aun y cuando el advertido criterio fue modificado por la misma Sala Constitucional (Vid. sentencia Nro. 1.331 de fecha 17 de diciembre de 2010 Caso: J.M. contra el Instituto Municipal de Aseo U.I.), esta Sala Político-Administrativa en consideración a los intereses fundamentales que representa la Compañía Anónima Venezolana de Industrias Militares (CAVIM), cuyos accionistas son sólo la República y organismos públicos y que, como se advirtiera en la líneas que anteceden, ejerce como actividad principal el desarrollo de las industrias militares, expresamente determinada como de utilidad pública, de importancia estratégica para la Nación y en definitiva, rigurosamente relacionada con su seguridad y defensa, estima que en este caso concreto, deben extenderse a dicha empresa las prerrogativas procesales de la República. Así se decide.

Ahora bien, tomando en cuenta que cuando el citado artículo 54 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República emplea el término “demanda”, se refiere de igual manera a cualquier tipo de pretensión de contenido patrimonial, lo cual comprende a la reconvención, resulta concluyente que la señalada norma abarca a las reconvenciones que se ejerzan contra la República o contra –como es el caso- las compañías del Estado beneficiarias del advertido privilegio.

Asimismo se observa que si bien las disposiciones contenidas en el Capítulo I del Título IV de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, regulan el procedimiento administrativo previo necesario para instaurar demandas o pretensiones contra la República, mucho más extenso que el lapso de que dispone la parte demandada para plantear con carácter preclusivo su reconvención, la Sala ha señalado en anteriores oportunidades, que basta con la sola presentación del escrito ante el órgano competente, ya que aun cuando el mismo no de respuesta en tiempo oportuno, en tales casos se podría aceptar como cumplido el procedimiento administrativo, toda vez que éste, como antes se señaló, no atiende al cumplimiento de ninguna formalidad, sino a la necesidad que la propia dinámica administrativa impone en beneficio del administrado, para ventilar la solución del conflicto antes de acudir a la vía jurisdiccional; y por otra parte y en todo caso, el hecho de no admitir la reconvención no agota o impide a la reconviniente interponer en forma autónoma su demanda, si así lo considerare conveniente.

Con fundamento en lo anterior y de la revisión de las actas que cursan en el expediente, considera esta Sala que no existe documento alguno que permita evidenciar el cumplimiento del procedimiento administrativo previo antes referido, por lo que debe declararse con lugar el recurso de apelación y por consiguiente revocar la decisión dictada por el Juzgado de Sustanciación que admitió la reconvención planteada, la cual debió ser declarada inadmisible con base en lo previsto en el artículo 366 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.

Finalmente y tomando en cuenta que conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la apelación que dio origen a este pronunciamiento, fue admitida en un solo efecto (devolutivo), el proceso continuó su desarrollo con los actos procesales subsiguientes, esto es, la contestación a la reconvención y posteriormente la promoción de pruebas. Siendo así y visto que se declaró inadmisible la mencionada reconvención, se dejan sin efecto los mencionados actos procesales y a fin de evitar lesionar el derecho de defensa de las partes, se repone la causa al estado de dar inicio al cómputo del lapso para promover pruebas previsto en el artículo 62 eiusdem, a partir de que conste en autos su notificación. Así se declara.

IV

DECISIÓN

En virtud de lo anteriormente expuesto, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político-Administrativa, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO

CON LUGAR la apelación interpuesta por el apoderado judicial de la demandante reconvenida, la empresa mercantil COMPAÑÍA ANÓNIMA VENEZOLANA DE INDUSTRIAS MILITARES (CAVIM). En consecuencia, se REVOCA el auto dictado por el Juzgado de Sustanciación el 09 de diciembre de 2010, mediante el cual se admitió la reconvención propuesta por la sociedad mercantil INVERSIONES SEMEZE C.A., en su carácter de demandada reconviniente.

SEGUNDO

REPONE la causa al estado de que se de inicio al cómputo del lapso de promoción de pruebas previsto en el artículo 62 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a partir de que conste en autos, la notificación de las partes.

Remítase copia certificada de la presente decisión al Juzgado de Sustanciación, a fin de que sea agregada a la pieza principal.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el presente cuaderno separado. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los diecinueve (19) días del mes de julio del año dos mil once (2011). Años 201º de la Independencia y 152º de la Federación.

La Presidenta

E.M.O.

La Vicepresidenta - Ponente

YOLANDA J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

E.G.R.

T.O.Z.

La Secretaria Int.,

N.D.V.A.

En veinte (20) de julio del año dos mil once, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00977.

La Secretaria Int.,

N.D.V.A.