Sentencia nº 1562 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 10 de Noviembre de 2009

Fecha de Resolución10 de Noviembre de 2009
EmisorSala Constitucional
PonenteArcadio de Jesús Delgado Rosales
ProcedimientoColisión de Leyes

MAGISTRADO-PONENTE: A.D.R. Expediente 08-1261

El 1 de octubre de 2008, el abogado J.L.M., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 30.861, actuando como apoderado judicial del CONCEJO DEL MUNICIPIO INDEPENDENCIA DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA, interpuso ante esta Sala Constitucional, demanda de colisión normativa entre los artículos 1, 2, 7 y 8 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n° 37.412 el 26 de marzo de 2002 y los artículos 35, 79 y 95 (cardinal 21) de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n° 38.421 el 21 de abril de 2005.

El 8 de octubre de 2008, se dio cuenta en Sala y redesignó como ponente al Magistrado A.D.R., quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Por auto del 2 de diciembre de 2008, la Sala ordenó la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación, a fin de que se pronunciara respecto de la admisibilidad de la acción ejercida.

El 21 de enero de 2009, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional admitió la acción de colisión objeto de estos autos. En consecuencia, acordó citar a la Presidenta de la Asamblea Nacional, a la Procuradora General de la República y a la Defensora del Pueblo, así como notificar a la Fiscala General de la República; a objeto de que presentaran su opinión respecto del caso de autos.

El 21 de abril de 2009, los abogados D.A.B. y C.M.C., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo las matrículas números 73.400 y 98.556, respectivamente, en su condición de sustitutos de la Procuradora General de la República, interpusieron escrito contentivo de la opinión de dicho órgano estatal en relación con el caso sub júdice.

En la misma oportunidad, el Juzgado de Sustanciación ordenó la remisión del expediente a esta Sala, a fin de que dictara la decisión correspondiente.

Efectuado el análisis de los autos, pasa esta Sala a emitir sentencia, previas las consideraciones siguientes:

I

DE LA DEMANDA

El apoderado judicial del Concejo del Municipio Independencia del Estado Bolivariano de Miranda, fundó su demanda en los argumentos siguientes:

Que, “[h]aciendo un análisis retrospectivo, encontramos el perfecto ensamblaje entre la Constitución de la República de 1961, con la Ley Orgánica de Régimen Municipal del año 1989, que desarrollaba entre otras cosas el artículo 123 de esa carta fundamental”.

Que “tal dispositivo consagraba el cargo edilicio (concejal), como uno de los exceptuados para ejercer otras funciones públicas de forma simultánea, lo que engranaba con la tradición colonial y republicana, de que los titulares de dichos cargos cobraran dietas por las sesiones a las que efectivamente asistieran por cuanto el resto del tiempo se lo podrían dedicar a otras actividades públicas y privadas”.

Que, “el nuevo régimen constitucional, repitió casi al calco la preindicada norma [de la Constitución de 1961], [por lo que] si contrastásemos el actual artículo 148 que regula el supuesto de las excepciones a más de un destino público remunerado, colegiríamos que el cargo edilicio fue suprimido, por lo que obviamente entra[n] en el supuesto de la dedicación exclusiva dichas funciones parlamentarias locales”.

Que, a juicio del apoderado actuante, “el constituyentista de 1999 reconoce y ratifica los beneficios alcanzados [por los Concejales] en el año 1996 a través de la Ley Orgánica sobre Emolumentos y Jubilaciones de Altos Funcionarios de las Entidades Federales y Municipales (Gaceta Oficial Nº 36.106 del 12 de diciembre de 1996) que derogó el artículo 56 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, vinculados a que su remuneración pasó a una categoría más genérica: la de emolumentos, y el hito más importante en su régimen de seguridad social: podían jubilarse si tenían cuatro períodos como tales”.

Que, el 28 de enero de 2000, “se dictó el Decreto sobre el Régimen Transitorio de las Remuneraciones de Altos Funcionarios de los Estados y Municipios [...] con el que no sólo se ratificó el régimen jubilatorio sino que lo mejoró al exigir ahora tres períodos para acceder a dicho beneficio social”; disposiciones normativas aplicables hasta el 26 de marzo de 2002, “cuando entró en vigencia la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, como desarrollo del artículo 147, tercer aparte, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”, según el cual “[l]a ley orgánica podrá establecer límites razonables a los emolumentos que devenguen los funcionarios públicos y funcionarias públicas municipales, estadales y nacionales”.

Que “[l]a Ley Orgánica del Poder Público Municipal, de abril de 2005, sólo trae una norma general, que unido a dos menciones marginales en sus artículos 35 y 95.21 parecieran, por ser ley posterior, especial y de igual naturaleza orgánica, haber derogado a la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, por lo menos en lo que respecta a los Concejales y Miembros de Juntas Parroquiales, por lo que obviamente colisionan y generan todo un caos en cuanto a cuál de los dos bloques o sistemas de seguridad social debe prevalecer”.

Que “no se pretende con este Recurso solucionar un conflicto jurisdiccional, sino que por la naturaleza vinculante de la sentencia que recaería en este expediente, arrojaría líneas de fondo para el operador administrativo en la resolución definitiva de cuáles de las normas que concurren a regular las remuneraciones y beneficios de los Concejales y Miembros de Juntas Parroquiales, le son aplicables, las del año 2002 o las del 2005, contenidas en el mismo orden, en la Ley Orgánica de Emolumentos o en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal”.

Que, durante la vigencia de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, “no había duda sobre algunas condiciones de la seguridad social y el régimen de remuneraciones de los concejales e integrantes de las Juntas Parroquiales, [pues] allí regía su artículo 56 en su parte in fine: ‘Los Concejales no devengarán sueldo. Sólo percibirán dietas por asistencia a las sesiones de la cámara y de las Comisiones, de conformidad a lo establecido en el artículo 159 de esta Ley’ [...]”.

Que “[t]oda esta situación vino a modificarse en el año 1996, a raíz de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica sobre Emolumentos y jubilaciones de Altos Funcionarios de las Entidades Federales y Municipales [...] que puso fin al caos de las dietas desmesuradas y sin ningún parámetro técnico [...]. En ese mismo cuerpo normativo, se determinó que el concepto percibido por estos funcionarios públicos de elección popular, era el de emolumentos, vide sus artículos 1 y 2, que abarcaba todos los ingresos, percepciones, bonos, viáticos, etc., que recibían y que no podían pasar del límite fijado en ella”.

Que, posteriormente, “la Asamblea Nacional dictó la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y los Municipios [...] misma que determinó en sus artículos 1 y 2, el ámbito personal de su validez, y qué debía entenderse por emolumentos además de conferir un bono de fin de año y un bono vacacional, respectivamente”.

Que, “inmediatamente, emergieron dos vertientes interpretativas, la primera que insiste en la sobrevivencia del último aparte del artículo 56 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, y la segunda que aumentó con la LOEAFEYM la esfera de la seguridad social de los Concejales e integrantes de las Juntas Parroquiales, al conferírseles en su artículo 2 el bono de fin de año y el bono vacacional”.

Que, a partir del 21 de abril de 2005, cuando entró en vigencia la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, “era imposible seguir sosteniendo la vigencia de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, cuando en forma expresa había sido derogada. Sin embargo, por un gazapo del legislador, en los artículos 35 y 95 numeral [sic] 21 de la ley in comento [sic] utiliza el concepto de DIETA, por lo que se sigue insistiendo hasta la fecha, de [sic] que los derechos del artículo 2 de la LOEAFEYM no les corresponden a los concejales y miembros de Juntas Parroquiales por cuanto no devengan ni sueldos ni salarios”.

Que “mayor confusión no se ha podido crear al darle prevalencia a los artículos 35 y 95 numeral [sic] 21 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal sobre el artículo 79 eiusdem, que por tratarse de una norma de remisión legislativa reenvía a una Ley orgánica que no podría ser otra que la LOEAFEYM. Así las cosas, es evidente la colisión entre ambos cuerpos normativos orgánicos, por lo que procede la necesidad de que esta honorable Sala Constitucional establezca cuál de ellos debe prevalecer”.

Que, en criterio del apoderado actor, “es claro que ambas leyes desarrollan el artículo 147 de la carta magna, sólo que la LEOPAFEYM es del año 2002 y la LOPPM es de 2005, por lo que prima facie pareciera estar derogando a la más vetusta, y la especial en materia municipal a la especial en materia de remuneraciones. De allí que quienes sostienen la tesis contraria a la que mantenemos se fundamentan en que sobrevive la remuneración dietas y por ende no tienen otro beneficio que no sea ese”.

Que “la Ley Orgánica del Poder Público Municipal consagra en su artículo 79 el derecho a cobrar emolumentos por concejales y miembros de juntas parroquiales y remite a una ley orgánica, pero trae en sus artículos 35 y 95 numeral [sic] 21 la institución de la [suspensión] de la dieta como sanción a la no presentación de informes de gestión”.

Que, en su criterio, la mención a la dieta que contienen los referidos artículos no puede ser considerados sino “gazapos” del legislador, que han conducido a “deroga[r] por la vía de los hechos los beneficios que traen para los concejales y miembros de las juntas Parroquiales la LOEPAFEYM, al insistir algunos entes administrativos en su tesis de que los concejales y miembros de Juntas Parroquiales, devengan dieta y no emolumentos, y por ende no les corresponde ningún beneficio, en particular bonos de fin de año y vacacional, acordados en el artículo 2, eiusdem”.

Que, “[d]e todo lo expuesto se concluye que los artículos 79, 35, parte in fine y 95 numeral 21 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, coliden con los artículos 1, 2, 7 y 8 de la LOEPAFEYM [...] y por tanto debe sentenciarse por este recurso cuál de las dos prevalece en la regulación de los beneficios que trae esta última, en particular los bonos de fin de año y bono vacacional” y así solicitó que fuera declarado por esta Sala Constitucional.

II

DE LA OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

Los sustitutos de la Procuradora General de la República, supra identificados, rindieron su opinión sobre la demanda sub lite en los términos que siguen:

Que, según lo expuesto por el apoderado actor, “a todas luces resulta evidente [...] que se pretende una aclaratoria o esclarecimiento del contenido previsto en ambos cuerpos normativos, o en todo caso, una declaratoria de certeza en cuanto al régimen aplicable para determinar qué conceptos o institución remunerativa (bonos, sueldos, primas, dietas), le corresponde percibir a los concejales o concejalas y demás miembros de las juntas parroquiales, según los preceptos contemplados en los artículos objeto del mal calificado recurso de colisión de leyes por parte del recurrente”.

Que “[e]n este sentido, [resaltan] que ningún particular u órgano del Estado podría a través de un recurso de colisión, tratar de resolver el alcance sobre el contenido de dos textos legales o pretender bajo la solapa de una acción judicial de naturaleza distinta, un examen interpretativo que sólo podría llevarse a cabo mediante la interposición del respectivo recurso de interpretación, como mecanismo procesal propio tendente a obtener una declaratoria de firmeza”.

Que “considerando el supuesto de que el propósito de los recurrentes es lograr el análisis e interpretación de las normas aludidas, se debe precisar que, en efecto, las normas cuya interpretación se solicita están referidas a un régimen especial de derecho público, por lo que queda demostrada la afinidad de la materia sometida a interpretación, [...] la Sala Político-Administrativa [...] sería competente para conocer del recurso de interpretación legal, de conformidad con lo dispuesto en el referido numeral 6 del artículo 266 del texto fundamental”.

Que, en criterio de la representación de la República, “tal situación, en la fase de la admisión del recurso, hubiese conllevado necesariamente a la declaratoria de inadmisibilidad del mismo, conforme a lo establecido en el aparte 5 del artículo 119 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. tomando asimismo en consideración, que [esta] Sala previamente en sentencia Nº 1250 de fecha 31 de julio de 2008 se había pronunciado con respecto a la colisión de algunas de las normas debatidas en el presente caso, como lo fue el recurso de colisión entre el artículo 79 y los artículos 35 (in fine) y 95 (numeral [sic] 21) de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal”.

Que, en relación con la pretendida colisión normativa denunciada, es “necesario mencionar que la norma contenida en el artículo 147 de la Constitución, consagra que mediante ley especial se establecerán los límites a los emolumentos que devenguen los funcionarios públicos municipales, estadales y nacionales”.

Que, “[e]n concordancia con la citada norma constitucional, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal establece en su artículo 79 que mediante la Ley Orgánica que rija la materia se proveerá la modalidad y el límite de las remuneraciones que correspondan por el desempeño de la función pública del alcalde, los concejales y los miembros de las Juntas Parroquiales. En este sentido, la supra indicada ley, hace una remisión a la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, cuyo objeto es fijar límites máximos y mínimos de la remuneraciones de los referidos funcionarios”.

Que, en su opinión, “no existe colisión de normas entre los artículos 35 y 95 numeral [sic] 21 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, al utilizar el término ‘dieta como forma de remuneración de los Concejales y miembros de Juntas Parroquiales en los supuestos sancionatorios en ellos previstos, y el artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Los Municipios”.

Que, “[e]n este sentido, vale la pena destacar que el concepto de `dieta’ se encuentra previsto como una especie de remuneración dentro del género de ‘emolumentos’, determinados así en el referido artículo 2, que expresamente señala: Artículo 2. Se entiende por emolumentos las remuneraciones, sueldos, bonos, dietas, primas y cualquier tipo de ingresos mensuales percibidos por el funcionario en razón de las funciones públicas que desempeña’ [...]”.

Que, según destacan, “las dietas son remuneraciones de carácter no permanente e irregulares, circunstanciales, supeditadas a la celebración o no de las sesiones o asambleas que se celebren. Dicha remuneración está determinada y es específica para ciertos funcionarios, como sería el caso de los Concejales y miembros de las Juntas Parroquiales, quienes han sido elegidos bajo un proceso electoral y que en atención a la naturaleza del cargo y de sus actividades no tienen con el Municipio una relación laboral o estatutaria”.

Que, en este tenor de ideas, “las dietas a las cuales hacen referencia los artículos 35 (in fine) y 95 (numeral [sic] 21) de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, serán aquellas percibidas por una función pública determinada y no permanente, de participación a la sesiones, asambleas, consejos [sic], para fines específicos y en ocasiones coyunturales, entendiéndose a su vez que estas dietas forman parte de una categoría de los emolumentos percibidos por el funcionario, en razón de las funciones públicas que desempeña, como bien ya se dijo, con las exclusiones de las bonificaciones y otros beneficios, compartiéndose así el criterio de fecha 15 de junio de 2006, emanado de la Contraloría General de la República, que sostiene: [que] ‘no es posible que los concejales perciban remuneraciones distintas a la percepción de dietas, y por ende debe entenderse, que los límites establecidos en la Ley Orgánica de Emolumentos, aluden a dicha categoría de remuneración, de la cual no puede desprenderse otro beneficio o percepción adicional, tales como las bonificaciones de fin de año, aguinaldo y el bono vacacional, a los que alude la ley mencionada, derechos que surgen como consecuencia de una relación laboral’ [...]”.

Que “el recurrente argumenta un pretendido derecho de los concejalas o concejalas y demás miembros de las juntas parroquiales de disfrutar del pago de bonos de fin de año y bonos vacacionales, en atención a la remisión a una ley especial que determine la modalidad y el límite de las remuneraciones de tales funcionarios, contenido en el artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal”.

Que “lo recibido por concepto de ‘remuneraciones’ a las cuales hace referencia el legislador [en la señalada norma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal], comprende las que estos funcionarios [municipales] devenguen por el ejercicio de las funciones públicas inherentes a sus cargos, entendiéndose los límites establecidos en la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, donde se alude que de esta categoría de remuneración no puede desprenderse ningún otro beneficio o percepción adicional, tales como las bonificaciones de fin de año, aguinaldos y el bono vacacional, los cuales surgen como consecuencia de una relación laboral que exige el cumplimiento de una jornada diaria, relación de subordinación y el pago de un sueldo o salario”.

Que “la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, a pesar de realizar la remisión a otra ley especial para la regulación de las remuneraciones de los alcaldes, concejales y los miembros de las Juntas Parroquiales, prevé en sus artículos 35 in fine y 95 numeral [sic] 21, el tipo de emolumento que deberá suspendérsele a dichos funcionarios por los supuestos de hecho previstos en dichos artículos. Esa Ley Orgánica indica que ‘la dieta’ como forma de remuneración de tales funcionarios, en atención a las funciones circunstanciales, no son permanentes, en virtud de las funciones que éstos desempeñan, las cuales se encuentran supeditadas a la celebración a no de sesiones o asambleas”.

Con base en estas consideraciones, la Procuraduría General de la República negó la existencia de la colisión normativa que pretende delatarse en esta causa y, en atención a ello, solicitaron sus representantes que fuera declarada sin lugar la demanda sub examine.

III

DE LA COMPETENCIA

A fin de ratificar la competencia de la Sala para conocer del presente asunto, se observa que el apoderado del Concejo Municipal actor denunció la existencia de una colisión normativa entre los artículos 79, 35, parte in fine y 95 (cardinal 21) de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y los artículos 1, 2, 7 y 8 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios.

En este sentido, el artículo 336.8 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece como atribución de esta Sala Constitucional “[...] Resolver las colisiones que existan entre diversas disposiciones legales y declarar cuál debe prevalecer”, norma que fue reproducida en el cardinal 14 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia que, en concordancia con su primer aparte, reitera la competencia de esta Sala para resolver esta especial categoría de acción mero declarativa. De este modo, con asidero en las aludidas disposiciones, esta Sala es competente para conocer la acción que dio lugar a estos autos. Así se declara.

IV

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

Según reiterada jurisprudencia de esta Sala Constitucional, la acción de colisión se reduce a determinar cuál de diversas disposiciones normativas debe prevalecer, cuando todas ellas se presumen válidas y, aunque regulen una misma hipótesis, asignen consecuencias jurídicas diferentes, de modo que el acatamiento de alguna de tales normas conduzca a la violación de otra o bien impida su eficaz ejecución (vid. nº 265/2000, caso: J.D.  y nº 889/2001, caso: C.B.).

El objeto, pues, de esta especial acción, es producir un fallo mero declarativo que ponga reparo a tales contradicciones normativas, en tutela al principio de seguridad jurídica, de modo que se impida la subsistencia de reglas que conduzcan a soluciones incompatibles.

Se insiste: sólo existe colisión normativa cuando se está en presencia de dos o más supuestos de hecho iguales a los que se les asigna distinta consecuencia jurídica. De este modo, “[ú]nicamente es posible hablar de colisión entre normas cuando la diferencia se encuentre en la consecuencia jurídica, siempre que haya identidad de supuestos de hecho. Cualquier otro problema derivado de la aplicación de las normas, que no resulte de una divergencia como la indicada –es decir, que no sea una verdadera colisión normativa-, tendrá sus propios medios de resolución” (vide. nº 1250/2008, caso: Concejo Municipal del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo).

En el caso de autos, la representación actora asegura que existe colisión normativa entre los artículos 79, 35, parte in fine y 95 (cardinal 21) de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y los artículos 1, 2, 7 y 8 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios. Una revisión de los mencionados textos, permitirá, entonces, corroborar la existencia del delatado conflicto normativo.

Con miras a ello, conviene transcribir el contenido de los siguientes artículos de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal:

Artículo 35

[...]

La no presentación de la memoria y cuenta en forma organizada y pública por parte del miembro de la Junta Parroquial, tendrá como consecuencia inmediata la suspensión de dieta, hasta tanto cumplan con este deber

.   

Artículo 79

La ley orgánica que rige la materia prevé la modalidad y el límite de las remuneraciones que correspondan por el desempeño de la función pública de alcalde o alcaldesa, de los concejales o concejalas y de los miembros de las juntas parroquiales. El sistema de remuneración de los demás funcionarios del respectivo Municipio deberá ser compatible con aquéllas y sostenible para las finanzas municipales

.

Artículo 95

Son deberes y atribuciones del Concejo Municipal:

[...]

21. Los concejales y concejalas deberán presentar dentro del primer trimestre del ejercicio fiscal respectivo, de manera organizada y pública a los electores de la jurisdicción correspondiente, la rendición de su gestión legislativa y política del año inmediatamente anterior, en caso contrario, se le suspenderá la dieta hasta su presentación [...]

Por otra parte, los artículos de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios Públicos Estadales y Municipales cuyo contenido debe traerse a colación, son los siguientes:

Objeto

Artículo 1°

Esta Ley tiene por objeto fijar los límites máximos y mínimos de los emolumentos que devenguen los gobernadores o gobernadoras, los legisladores o las legisladoras de los consejos legislativos, el alcalde o alcaldesa del Distrito Metropolitano de Caracas, de los demás distritos metropolitanos y municipios; los concejales o concejalas del Cabildo Metropolitano de Caracas, de los distritos y municipios; los miembros de las juntas parroquiales y demás altos funcionarios de la administración pública estadal, distrital y municipal.

Concepto de emolumentos

Artículo 2°

Se entiende por emolumentos las remuneraciones, sueldos, bonos, dietas, primas y cualquier tipo de ingresos mensuales percibidos por el funcionario, en razón de las funciones públicas que desempeña. Los límites establecidos en esta Ley regirán exclusivamente para los emolumentos que se devenguen de manera regular y permanente, con exclusión de las bonificaciones de fin de año y del bono vacacional, a los cuales tienen derecho todos los funcionarios públicos regulados por esta Ley.

[...]

Emolumentos de los concejales

Artículo 7°

La remuneración de los concejales o concejalas del Distrito Metropolitano de Caracas, Distrito Alto Apure, los distritos metropolitanos y de los municipios, tendrá como límite máximo el equivalente a ocho punto cincuenta (8.50) salarios mínimos urbanos y como límite mínimo el equivalente a tres punto setenta y tres (3.73) salarios mínimos urbanos. Dichos emolumentos serán fijados por la cámara correspondiente.

Emolumentos de los miembros de las

juntas parroquiales

Artículo 8°

La remuneración de los miembros de las juntas parroquiales tendrá como límite máximo el equivalente a cinco punto noventa y siete (5.97) salarios mínimos urbanos y como límite mínimo el equivalente a uno punto cuarenta (1.40) salarios mínimos urbanos. Dichos emolumentos serán fijados por la cámara municipal respectiva, en el presupuesto del municipio

.

En criterio del apoderado actor, la colisión que pretende demostrar se evidenciaría del contenido de los artículos 35, in fine y 95.21 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, que prevén la sanción de suspensión de dietas a los concejales que omitieron rendir cuentas a sus electores acerca de su gestión legislativa y política en el año inmediatamente anterior. En este sentido, sostuvo como un “gazapo” del legislador la utilización de la voz “dieta” en las disposiciones aludidas, pues el mismo artículo 79 de dicha ley, remite a una ley orgánica que regule la modalidad y limitaciones de las remuneraciones de los alcaldes, concejales y miembros de juntas parroquiales. De este modo, sostuvo que la ley a la que se refiere dicho artículo no es otra que la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios Públicos Estadales y Municipales, de cuyos artículos 1, 2, 7 y 8, la representación actora dedujo la intención del legislador de conferir tanto a concejales, como miembros de juntas parroquiales, los atributos de una relación laboral y, por tanto, acreedores del bono vacacional y de los aguinaldos, en lugar de la estricta y exclusiva remuneración con “dietas”.

Ahora bien, la sola lectura de las normas en supuesta colisión deja claro que ésta no existe, en la medida en que no conducen a la aplicación de consecuencias jurídicas diversas o excluyentes al mismo supuesto de hecho recogido en ellas. En efecto, los artículos 35 y 95.21 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, tan solo se ocupan de prever la sanción de suspensión de la “dieta” de los concejales cuando éstos falten a su obligación de rendición anual de cuentas. El artículo 79 de la misma ley, por su parte, es una norma que remite a una ley orgánica encargada de regular “la modalidad y el límite de las remuneraciones que correspondan por el desempeño de la función pública de alcalde o alcaldesa, de los concejales o concejalas y de los miembros de las juntas parroquiales”. En cambio, los artículos 1, 2, 7 y 8 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios Estadales y Municipales, desarrollan propiamente el régimen de remuneraciones de esta especial categoría de funcionarios públicos.

No se trata, como sostuvo el apoderado actor, de dos regímenes de remuneración previstos en distintas leyes dando lugar a una confusión en su aplicación. El conflicto real, pues, no subyace en la aplicación de dichas normas, sino en las interpretaciones encontradas que –respecto del modo de remuneraciones de los concejales- sostienen organismos como la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la República, en contra de la exégesis postulada por la parte actora. Aquéllos señalan que a éstos sólo corresponden dietas, mientras los ediles estiman que su remuneración es más amplia y deriva inmediatamente de lo contenido en la referida ley de emolumentos.

Vistos, en resumidas cuentas, los verdaderos alcances de la pretensión contenida en el libelo, conviene referir, con ánimo de ratificarlo, el criterio rendido por esta Sala mediante fallo nº 1250/2008, en el que se resolvió una pretendida colisión acusada por el mismo profesional del Derecho que interpuso la demanda que dio lugar a estos autos. En aquella oportunidad, y casi con identidad de argumentos, el abogado J.L.M., en representación del Concejo Municipal del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo, sostuvo que existía una colisión, pero que ella surgía exclusivamente de los artículos 79, 35 y 95.21 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Estableció esta Sala al respecto:

Según la representación del Concejo Municipal del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo, la colisión se presentaría por cuanto existe una norma (el artículo 79) que, con carácter general, se refiere a las remuneraciones de los alcaldes, concejales y miembros de juntas parroquiales y remite a una ley especial para la fijación de sus límites, mientras que hay dos disposiciones (los artículos 35, in fine y 95, cardinal 21) que parecen restringir tales remuneraciones a una sola clase (las llamadas dietas).

Para la parte accionante, es claro que debe entenderse que la mención a tales dietas es un ‘error del Legislador’, por cuanto el espíritu del Constituyente está verdaderamente reflejado en el artículo 79, el cual conduce a la aplicación de la ley especial en la materia. Con base en ese criterio, estima la actora que es desacertada la posición mantenida por la Contraloría General de la República, que ha restringido las remuneraciones de los concejales y miembros de juntas parroquiales a las correspondientes dietas por asistencia a sesiones.

Observa la Sala, sin embargo, que las normas transcritas no contienen el mismo supuesto de hecho, para atribuirles diferentes consecuencias jurídicas: el artículo 35 (en su parte final) ordena la suspensión de la dieta de los miembros de las juntas parroquiales en caso de no presentar la memoria y cuenta de su gestión; en sentido similar, el artículo 95, en su cardinal 21, ordena la suspensión de las dietas si los concejales no presentan informe anual de su gestión; el artículo 79 no tiene ninguna relación con esos supuestos, sino que remite a la ley especial para lo relacionado con el límite de las remuneraciones de alcaldes, concejales y miembros de juntas parroquiales.

Como puede notarse, los artículos 35 y 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal tienen similitud en los supuestos de hecho y en la consecuencia jurídica: la falta de presentación de determinados informes conduce a la suspensión del pago de dietas. El artículo 79, en cambio, nada dispone al respecto, sino que es sólo una norma de remisión. A causa de tal remisión, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal no regula los límites de las remuneraciones de alcaldes, concejales y miembros de juntas parroquiales, sino que admite que sea otro texto legal el que lo haga, en consonancia con la disposición contenida en el artículo 147 de la Carta Magna.

Para la representación del Concejo del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo, como de los demás Concejos Municipales intervinientes en la presente causa, el problema radica en que los artículos 35 y 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal hacen pensar que la remuneración de concejales y miembros de juntas parroquiales se limita a las dietas por asistencia a reuniones, cuando en realidad abarcan todos los aspectos que indique la ley especial en la materia (precisamente aquella a la que remite el artículo 79 ejusdem). No se trata, según se deduce del libelo, de un asunto teórico, sino de una controversia en la que está involucrada la Contraloría General de la República, la cual, según lo alegado por el accionante, es del criterio de que esos altos funcionarios locales no deben recibir bonos por fin de año o por vacaciones.

No es difícil observar, expuesto lo anterior, que en realidad la parte accionante lo que pretende de la Sala es la resolución de la controversia con la Contraloría General de la República, a la que se le imputa darle a la Ley Orgánica del Poder Público Municipal un alcance incorrecto, en desprecio del texto expreso de la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios.

En el libelo se ha planteado una supuesta colisión normativa, la cual es evidente que no existe, en el entendido de que no se trata de normas que regulen la misma situación con soluciones distintas. Como se ha visto, los artículos 35 y 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal no regulan emolumentos, sino supuestos de suspensión de la dieta de los concejales o miembros de juntas parroquiales. Los aludidos artículos denominan de forma disímil las remuneraciones de los concejales; pero en esa denominación no subyace colisión de norma alguna porque cada norma regula supuestos de hecho distintos. En definitiva, la pretensión última de la parte actora es que se interprete qué debe entenderse por dieta y qué debe entenderse por emolumento de cara a determinar los límites de la potestad del Contralor General de la República, pretensión que escapa de la competencia de la Sala pues la interpretación de normas legales corresponde a la Sala afín con el tema debatido

.

Al hilo de estos razonamientos, vertidos en el caso de autos, se hace patente que la vía utilizada por el Concejo Municipal actor ante esta Sala para dirimir la situación de las remuneraciones de sus integrantes es manifiestamente errada, pues no existe en modo alguno el conflicto normativo que –forzadamente- pretendió hacerse ver. Como se dijo en el caso citado supra, “[s]i lo que denuncia el accionante es que la Contraloría General de la República viola la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios y, con ello, el artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, debió ejercerse la acción pertinente, si es que el criterio de ese órgano del Poder Ciudadano hubiere tenido como efecto impedir el goce de los beneficios económicos a los que la parte actora estima que tienen derecho los concejales y miembros de juntas parroquiales”.

Con base en lo expuesto, debe la Sala declarar sin lugar la presente acción de colisión normativa. Así se decide.

DECISIÓN Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la acción interpuesta por el abogado J.L.M., supra identificado, actuando como apoderado judicial del CONCEJO DEL MUNICIPIO INDEPENDENCIA DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA, por la supuesta colisión entre los artículos 1, 2, 7 y 8 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n° 37.412 el 26 de marzo de 2002 y los artículos 35, 79 y 95 (cardinal 21) de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n° 38.421 el 21 de abril de 2005.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 10_ días del mes de noviembre de dos mil nueve (2009). Años: 199º de la Independencia y 150º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

J.E.C.R.

Magistrado

P.R.R.H.

Magistrado

M.T.D.P.

Magistrado

C.Z. deM.

Magistrada

A.D.R.

Magistrado-Ponente

El Secretario,

J.L.R.C.

n° 08-1261

ADR/

El Magistrado P.R.R.H. manifiesta su disentimiento del fallo que antecede, razón por la cual, de conformidad con el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, expresa su voto salvado en los mismos términos con los que manifestó su discrepancia respecto de la sentencia que fue invocada como precedente para la resolución del caso de autos, los cuales se transcribirán a continuación:

La sentencia declaró la improcedencia de la demanda por colisión de leyes que se intentó entre el artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y los artículos 35 y 95, cardinal 21 de la misma Ley, bajo el argumento de que tales preceptos regulan supuestos jurídicos distintos, por lo que –según la mayoría- mal puede haber colisión entre ellos y, asimismo, se argumentó que “en realidad la parte accionante lo que pretende de la Sala es la resolución de la controversia con la Contraloría General de la República, a la que se le imputa darle a la Ley Orgánica del Poder Público Municipal un alcance incorrecto…”.  

Ahora bien, se observa que el texto de esos preceptos es el siguiente:

Artículo 35 /(…)

La no presentación de la memoria y cuenta en forma organizada y pública por parte del miembro de la Junta Parroquial, tendrá como consecuencia inmediata la suspensión de la dieta, hasta tanto cumplan con este deber.

Artículo 79

La Ley Orgánica que rige la materia prevé la modalidad y el límite de las remuneraciones que correspondan por el desempeño de la función pública del alcalde o alcaldesa, de los concejales o concejalas y, de los miembros de las juntas parroquiales. El sistema de remuneración de los demás funcionarios del respectivo municipio deberá ser compatible con aquéllas y sostenible para las finanzas municipales.

Artículo 95

Son deberes y atribuciones del Concejo Municipal: /(…)

21           Los concejales y concejalas deberán presentar dentro del primer trimestre del ejercicio fiscal respectivo, de manera organizada y pública a los electores de la jurisdicción correspondiente, la rendición de su gestión legislativa y política del año inmediatamente anterior, en caso contrario, s ele suspenderá la dieta hasta su presentación.

El salvante considera que si bien es cierto, como afirmó la mayoría sentenciadora, que los artículos 35, 79 y 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal regulan formalmente supuestos jurídicos distintos, no lo es menos que unas normas inciden en las otras, lo que implica que, en efecto, subyace una colisión normativa: ¿la ley regula un sistema de remuneraciones especiales o dispone el pago de dietas a ciertos funcionarios municipales? En otras palabras, no hay formalmente colisión, pero se trata de normas de igual jerarquía que inciden unas en la otra y que hacen referencias a modos de remuneración distintos, pues, de una parte, el artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal remite la regulación de la materia a una ley orgánica especial que, según se planteó en juicio, sería la Ley Orgánica de Emolumentos para los altos funcionarios y funcionarias de los Estados y Municipios en desarrollo del artículo 147 de la Constitución, mientras que, de otra parte, los artículos 35 y 95.21 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal hacen referencia a las dietas como forma remunerativa de los mismos funcionarios, esto es, los concejales y miembros de las juntas parroquiales.

En consecuencia, este disidente considera que la Sala debió pronunciarse sobre el fondo del asunto, a través del señalamiento de cuál es la correcta y armónica interpretación de los tres preceptos en lo que respecta al régimen jurídico de las remuneraciones de los miembros de las juntas parroquiales y de los concejales, con la unificación de la terminología que unos y otro utilizan, con lo cual se evitarían los conflictos de iure que, en la práctica, suscita la duda interpretativa frente a la contraposición de unas y otras normas jurídicas. 

Queda así expresado el criterio del Magistrado disidente.

Fecha retro.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vice…/ …presidente, F.A.C.L.

Los Magistrados,

J.E.C.R.

P.R.R.H.

Disidente                      

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L.R.C.

PRRH.ar.cr.

Exp. 08-1261

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