Sentencia nº 04560 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 29 de Junio de 2005

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº 2005-3999

Mediante Oficio N° 05-1075 de fecha 10 de mayo de 2005, la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia remitió el expediente contentivo del recurso de interpretación planteado por los ciudadanos J.R.M., A.B. y J.S., venezolanos, mayores de edad y portadores de las cédulas de identidad Nos. 4.009.343, 8.244.212 y 4.213.100, respectivamente, actuando en su condición de Concejales del Municipio S.B. delE.A., asistidos por los abogados R.C.M. y P.C.F., inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nos. 16.104 y 41.810, respectivamente, en el cual solicitan la “interpretación de la norma contenida en el artículo 2° de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, dictada por el Ejecutivo Nacional y la cual fue publicada en la Gaceta Oficial N° 37.412 del 26 de marzo de 2002”.

La remisión se efectuó con ocasión de la sentencia dictada por la mencionada Sala en fecha 28 de abril de 2005, en la que declaró la competencia de esta Sala Político-Administrativa para conocer del caso.

El 24 de mayo de 2005 se dio cuenta en Sala y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTÍZ a los fines de decidir la declinatoria de competencia.

Pasa la Sala a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I

DEL RECURSO DE INTERPRETACIÓN

Mediante escrito presentado por ante la Sala Constitucional en fecha 21 de octubre de 2004, los ciudadanos J.R.M., A.B. y J.S., actuando en su condición de Concejales del Municipio S.B. delE.A., asistidos de los abogados antes identificados, interpusieron recurso de interpretación de la norma contenida en el artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, dictada por el Ejecutivo Nacional, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.412 del 26 de marzo de 2002. Fundamentaron su solicitud en los siguientes hechos:

Que “la primera de las normas cuya interpretación es requerida a esta Sala, se encuentra en el artículo 2 de la Ley de Emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios que fue publicado en la Gaceta Oficial n° 36.865, del 26 de marzo del 2004 y su texto es el siguiente: (…) Se entiende por emolumentos las remuneraciones, sueldos, bonos, dietas, primas y cualquier tipo de ingresos mensuales percibidos por el funcionario, en razón de las funciones que desempeña. Los límites establecidos en esta Ley regirán exclusivamente para los emolumentos que se devenguen de manera regular y permanente, con exclusión de las bonificaciones de fin de año y del bono vacacional, a los cuales tienen derecho todos los funcionarios públicos regulados por esta Ley”.

Indicaron, que en el presente caso, les surge la duda respecto a “si el criterio que se expuesto en la sentencia de fecha 7 de mayo de 2004, caso: Legisladores Estado Aragua, (sic) se mantiene, esto es si es conforme al ordenamiento jurídico el pago del bono vacacional y el bono de fin de año que consagra el artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios de los Estados y Municipios a los Concejales de los Concejos, además de la cantidad percibida, por concepto de dietas (sic)”.

Señalaron, que en la referida sentencia la Sala estableció que “(I) que entre el 8 de agosto de 2000 y el 13 de septiembre de 2001, los legisladores de los Consejos Legislativos de los Estados no podían percibir por concepto de emolumentos o remuneraciones totales (incluidos sueldo, dietas, bonos, primas y demás ingresos recibidos en forma regular y continua) un monto superior a setecientos cincuenta mil bolívares (Bs. 750.000,00), por mandato expreso de los artículos 9 del Decreto sobre el Régimen para la Integración de las Comisiones Legislativas de los Estados y 5 del Decreto sobre el Régimen Transitorio de las Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y los Municipios; y (II) que entre el 8 de agosto de 2000 y el 13 de septiembre de 2001 los legisladores de los Consejos Legislativos de los Estados sí podían percibir prestaciones, distintas a los emolumentos señalados, por concepto de bono vacacional, bonificación de fin de año, prestaciones sociales, pensiones y jubilaciones, por no corresponder tales pagos a las remuneraciones totales a que aluden las mencionadas disposiciones legales, relativas al derecho constitucional al salario digno, sino a otros derechos igualmente protegidos por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

Expresaron, que existe la posibilidad de que el pago de dichos bonos se efectúe en los próximos meses en la Alcaldía del Municipio B. delE.A., pero “existe una gran preocupación de que la Contraloría General de la República arremeta con procedimientos administrativos para declarar la responsabilidad administrativa y posible inhabilitación política de concretarse el pago de dichos bonos ya que la Contraloría [les] ha manifestado que ella es de otro parecer”.

Que existe la duda de si el criterio de la Sala Constitucional manifestado en la sentencia No. 830/07-05-04 se aplique a los Concejales, pues de conformidad con el artículo 19 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debe respetarse en cualquier interpretación el principio de progresividad o favor libertatis.

Indicaron, que la entonces vigente Ley Orgánica de Régimen Municipal, al establecer los requisitos para ser integrantes de los Concejos Municipales, señala que éstos se regirán por las normas contenidas en dicha Ley.

Igualmente, argumentaron, que la única interpretación del artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, el cual -a decir de los recurrentes- es compatible con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es aquella que permite la inclusión de otros beneficios sociales y bonos salariales otorgados a los Concejales conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Trabajo.

Finalmente, solicitaron los accionantes, 1.) que la acción sea admitida; 2.) que se decida si el criterio expuesto en la referida sentencia N° 830 de fecha 07 de mayo de 2004, se mantiene y, 3.) que se extiendan los efectos de dicha decisión, donde se estableció la procedencia del bono vacacional, bonificación de fin de año, prestaciones sociales, pensiones y jubilaciones, a los Concejales de los Municipios.

II

DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA

Mediante sentencia de fecha 28 de abril de 2005, la Sala Constitucional de este Supremo Tribunal, declinó la competencia en esta Sala, con fundamento en las siguientes consideraciones:

(…) siendo el objeto de la solicitud de interpretación determinar, según expresaron los recurrentes, el contenido y alcance de normas contenidas en la referida Ley Orgánica y no de normas y principios constitucionales, cuyo conocimiento corresponde, sin duda, a esta Sala Constitucional, tal como lo expresa el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 336 eiusdem, debe esta Sala pronunciarse acerca de la competencia para conocer la presente solicitud de interpretación y, al efecto, se observa:

De acuerdo con el artículo 266, numeral 6, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, este Tribunal Supremo de Justicia es competente para conocer de ‘(...)los recursos de interpretación sobre el contenido y alcance de los textos legales, en los términos contemplados en la Ley’.

Como se advierte, la Constitución no señala cuál es la Sala que puede conocer del recurso de interpretación; sin embargo, el artículo 5, numeral 52 y primer aparte, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, atribuye el conocimiento del recurso de interpretación y de las consultas que se formulen sobre el alcance e inteligencia de los textos legales, en los casos establecidos en la ley, a la Sala afín con la materia y naturaleza del asunto debatido.

Es así como esta Sala, en casos análogos al de autos en el que se ha solicitado la interpretación de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, ha declinado en la Sala Político Administrativa el conocimiento del referido recurso (…).

En consecuencia de lo expuesto, el presente recurso, como se señaló, versa sobre la interpretación de un texto legal -la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios- y no de la Carta Magna, por lo que no resulta competente esta Sala para su conocimiento. La competente es la Sala Político Administrativa, por cuanto la ley cuya interpretación se pide regula un aspecto de la función pública -el régimen de remuneración de altos funcionarios-, que es materia, junto con el resto de los temas relacionados con la administración del Estado, de la que ordinariamente conoce, razón por la cual se declina el conocimiento del mencionado recurso en esa Sala.

III

DE LA COMPETENCIA DE LA SALA

Corresponde a esta Sala pronunciarse previamente acerca de la competencia para conocer del recurso de interpretación interpuesto, para lo cual observa:

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé en su artículo 262, la creación del Tribunal Supremo de Justicia y de las Salas que lo integran. Asimismo, otorga en forma expresa, ciertas competencias a sus distintas Salas, las cuales están obligadas a conocer y decidir todos aquellos casos que cursaban por ante la extinta Corte Suprema de Justicia, así como aquellos que ingresen, atendiendo a la afinidad existente entre la materia debatida en el caso concreto y la especialidad de cada una de las Salas (véase decisión de esta Sala del 17 de enero del año 2000, caso: J.R.C. vs. C.N.E.).

En este sentido, el numeral 6 del artículo 266 de la Constitución dispone la atribución del Tribunal Supremo de Justicia para: “Conocer de los recursos de interpretación sobre el contenido y alcance de los textos legales, en los términos contemplados en la ley”. Igualmente, señala, que dicha atribución será ejercida por las diversas Salas conforme a lo previsto en la Constitución y la ley.

Así, puede inferirse del citado precepto constitucional, que al no indicarse específicamente a cuál de las Salas corresponde conocer sobre el recurso de interpretación de textos legales, la intención del constituyente fue ampliar el criterio atributivo que había adoptado el legislador en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (ordinal 24° artículo 42, en concordancia con el artículo 43), que reservaba la decisión en esta materia a la Sala Político-Administrativa.

En orden a lo anterior, este Tribunal Supremo de Justicia, particularmente en Sala Constitucional y en Sala Político-Administrativa, en atención a los aludidos numeral 6 y aparte único del artículo 266 de nuestra Constitución, en concordancia con el artículo 262 eiusdem, a través de su jurisprudencia venía precisando que “como quiera que la creación de nuevas Salas es reveladora del ánimo de especializar sus funciones con respecto a las áreas que constituyen su ámbito de competencia, debe entenderse que la intención del constituyente es que dicho mecanismo, dirigido a resolver las consultas que se formulen acerca del alcance e inteligencia de los textos legales, lo conozca y resuelva la Sala cuya competencia sea afín con la materia del caso concreto”.

Ahora bien, en fecha 20 de mayo de 2004, entró en vigencia la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, publicada en Gaceta Oficial N° 37.942 de la misma fecha, la cual estableció en su artículo 5 un nuevo régimen de competencias que inciden en el funcionamiento de las Salas que conforman este M.T., en el ejercicio de su labor jurisdiccional.

El artículo 5 del mencionado texto legal, específicamente el numeral 52, señala la competencia de este Tribunal Supremo de Justicia para “Conocer del recurso de interpretación y resolver las consultas que se le formulen acerca del alcance e inteligencia de los textos legales, en los casos previstos en la ley, siempre que dicho conocimiento no signifique una sustitución del mecanismo, medio o recurso previsto en la ley para dirimir la situación si la hubiere”. En tal sentido, el primer aparte del mismo artículo 5 en su parte in fine dispone: “En los casos previstos en los numerales 47 al 52 su conocimiento corresponderá a la Sala afín con la materia debatida”.

De lo antes expuesto se desprende, en cuanto al recurso de interpretación, que la Ley que regula las funciones de este Tribunal Supremo de Justicia, atiende escrupulosamente a lo dispuesto en el numeral 6 y aparte único del artículo 266 de nuestra Carta Fundamental y acoge absolutamente la mencionada interpretación que del mismo venía haciendo este Tribunal Supremo de Justicia a través de su jurisprudencia, es decir, que el recurso de interpretación debe ser conocido por la Sala afín con la materia debatida.

En el caso de autos, los ciudadanos J.R.M., A.B. y J.S., interpusieron recurso de interpretación de la norma contenida en el artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, dictada por el Ejecutivo Nacional, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.412 del 26 de marzo de 2002, y solicitaron se que se determinara si el criterio expuesto en la sentencia de fecha 07 de mayo de 2004, dictada por la Sala Constitucional, en el caso de los Legisladores del Estado Aragua, en relación con el artículo 2 antes mencionado se mantiene, y que se extiendan los efectos del referido fallo, donde se estableció la procedencia del bono vacacional, bonificación de fin de año, prestaciones sociales, pensiones y jubilaciones; y por cuanto la mencionada Ley tiene como objeto fijar los límites máximos y mínimos de los emolumentos que devenguen los altos funcionarios de los Estados y Municipios, materia que reviste carácter afín con las competencias atribuidas a esta Sala Político-Administrativa, en atención a las consideraciones antes expuestas, esta Sala se declara competente para conocer el recurso interpuesto. Así se declara.

IV

ADMISIBILIDAD DEL RECURSO

Declarada la competencia de esta Sala para conocer del recurso interpuesto, se observa:

Tal y como antes se indicó, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 5, aparte 52, establece que es competencia de este M.T. conocer de los recursos de interpretación de leyes, observándose que en el mismo numeral están dispuestos expresamente algunos supuestos de admisibilidad de tales recursos, los cuales son:

1. Que la interpretación solicitada verse sobre un texto legal.

2. Que dicho conocimiento no signifique una sustitución del mecanismo, medio o recurso previsto en la ley para dirimir la situación si la hubiere.

En este orden de ideas, se aprecia, que tales exigencias para la admisión y tramitación de los recursos de interpretación de la Ley, ya habían sido desarrolladas por la jurisprudencia de esta Sala, estableciéndose incluso otras que resultan igualmente necesarias para su admisión.

Así, esta Sala, en sentencia N° 708 de fecha 22 de mayo de 2002, refiriéndose a los requisitos exigidos para la admisión del recurso de interpretación, y con el fin de preservar la uniformidad de la interpretación de las leyes y la jurisprudencia, estableció como requisitos concurrentes para la admisibilidad del referido recurso los siguientes:

1. - Legitimación para recurrir.

2. - Que la interpretación solicitada verse sobre un texto legal, aun cuando el mismo no establezca expresamente la posibilidad de interpretación de sus normas.

3. -Que se precise el motivo de la interpretación.

4. - Que la Sala no se haya pronunciado con anterioridad sobre el punto requerido y, de haberlo hecho, que no sea necesario modificar el criterio sostenido.

5. - Que el recurso de interpretación no persiga sustituir los recursos procesales existentes, u obtener una declaratoria con carácter de condena o constitutiva.

6. - Que no se acumule a la pretensión otro recurso o acción de naturaleza diferente, o acciones incompatibles, excluyentes o contradictorias.

7. - Que el objeto de la interpretación no sea obtener una opinión previa del Órgano Jurisdiccional para la solución de un caso concreto que esté siendo conocido por otro Órgano Jurisdiccional, bien sea entre particulares o entre éstos y los órganos públicos.

   De tal manera que, deberían examinarse para la admisión del recurso de interpretación de la Ley, no sólo los requisitos establecidos en el artículo 5 aparte 52, de la Ley del Tribunal Supremo de Justicia, sino también todos los requisitos establecidos por vía jurisprudencial, antes señalados, toda vez que además de contener supuestos generales de admisión para el ejercicio de cualquier acción que se presente ante este Tribunal Supremo de Justicia, regula de una forma idónea los requisitos esenciales para la posterior interpretación de la ley.

   Conforme a lo antes expuesto, pasa esta Sala a revisar el cumplimiento de los requisitos necesarios para la procedencia de este especial recurso, para lo cual observa:

   El primero de los extremos exigidos se refiere a la legitimación para recurrir, y a la necesidad de que la petición o solicitud sea planteada frente a un caso concreto o específico al cual debe circunscribirse la labor interpretativa, con lo que se persigue evitar el mero ejercicio académico de este particular mecanismo, restringiéndolo a aquellos casos en que esté demostrada la existencia de un interés jurídico que en criterio de la Sala, ha de ser personal y directo. Es decir, que se trate de una situación jurídica particular relevante al pronunciamiento que sobre el alcance y aplicación del dispositivo objeto del recurso emita el Alto Tribunal.

   En el caso de autos, se observa que el recurso de interpretación ha sido interpuesto por los ciudadanos J.R.M., A.B. y J.S., quienes actúan en su condición de Concejales del Municipio S.B. delE.A.. Si bien es cierto que lo solicitado en el presente recurso es que se extiendan los efectos de la sentencia dictada por la Sala Constitucional de este Supremo Tribunal en fecha 07 de mayo de 2004, en el que se estableció para los Legisladores del C.L. delE.A., la procedencia del bono vacacional, bonificación de fin de año, prestaciones sociales, pensiones y jubilaciones que consagra el artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, no lo es menos, que lo que verdaderamente pretenden los solicitantes es que esta Sala efectúe una interpretación del mencionado artículo 2 de la Ley en comento, en el sentido de determinar si a ellos les corresponde la bonificación de fin de año y el bono vacacional, contemplado en dicha norma.

   Sobre el señalado particular, observa esta Sala, preliminarmente y sin prejuzgar sobre el mérito de la interpretación solicitada, en cuanto al primero de los requisitos, esto es, la legitimación para recurrir, que el mismo se considera satisfecho, pues se aprecia un interés personal y directo por parte de los ciudadanos J.R.M., A.B. y J.S., en su condición de Concejales del Municipio S.B. delE.A. en obtener una interpretación del artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios de los Estados y Municipios. Así se declara.

   En cuanto al requerimiento de que la interpretación solicitada recaiga sobre un texto legal, se advierte que la presente solicitud se contrae a la interpretación del artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, dictada por el Ejecutivo Nacional, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.412 del 26 de marzo de 2002, quedando por tanto satisfecho el segundo requisito exigido para la procedencia del recurso. Así se declara.

   Respecto a la necesidad de que se determine el motivo de la interpretación, en el caso bajo estudio se observa que los peticionantes alegaron que “existe la posibilidad de que el pago de dichos bonos se efectúe en los próximos meses en la Alcaldía del Municipio S.B. delE.A.. Pero, existe una gran preocupación de que la Contraloría General de la República arremeta con procedimientos administrativos para declarar la responsabilidad administrativa y posible inhabilitación política de concretarse el pago de dichos bonos”; razón por la cual queda cumplido el tercero de los requisitos exigidos. Así se declara.

   Finalmente, advierte la Sala, que el recurso de interpretación no persigue sustituir los recursos procesales existentes; no se han acumulado a la solicitud de interpretación acciones incompatibles o excluyentes; tampoco se han formulado posiciones contradictorias, ni se pretende obtener una opinión previa de este Tribunal para la solución de un caso concreto que esté siendo conocido por otro órgano jurisdiccional. Por tanto, visto que la solicitud de interpretación cumple con los requisitos de admisibilidad establecidos por vía jurisprudencial, esta Sala admite la presente solicitud en cuanto ha lugar en derecho. Así se declara.

   De otra parte, con el fin de garantizar el derecho a la defensa y al debido proceso, previstos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Sala, en ausencia de un procedimiento específico para la tramitación de lo solicitado, ejerce la facultad establecida en el aparte 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, y ordena tramitar la causa como un asunto de mero derecho. En tal sentido, estima, que en el presente caso resulta procedente la publicación de un cartel de emplazamiento, dentro de los diez (10) días siguientes a que conste en autos la última de las notificaciones, con el objeto de que los interesados manifiesten por escrito lo que estimen conveniente en este asunto, dentro de los treinta (30) días continuos a su publicación. Igualmente, y con el mismo propósito, se ordena la notificación de la Procuraduría General de la República, Ministerio Público, Defensoría del Pueblo y Contraloría General de la República.

   A los fines de dar cumplimiento a lo ordenado, remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación y, una vez practicadas las notificaciones ordenadas y transcurridos como sean los treinta (30) días continuos para que los interesados manifiesten lo que estimen conveniente, se remitirá nuevamente el expediente a esta Sala donde se fijará un Acto de Informes Oral para que la parte solicitante exponga los alegatos que considere pertinentes sobre el recurso de interpretación solicitado, luego de lo cual, se pasarán los autos al Magistrado/a ponente a los fines de la decisión correspondiente. Así se declara.

   V

   DECISIÓN En virtud de las precedentes consideraciones, esta Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1. - SU COMPETENCIA para conocer y decidir el recurso de interpretación solicitado por los ciudadanos J.R.M., A.B. y J.S., actuando en su condición de Concejales del Municipio S.B. delE.A., asistidos por los abogados R.C.M. y P.C.F., todos antes identificados.

2. - ADMITE la presente solicitud cuanto ha lugar en derecho y ordena publicar un cartel de emplazamiento, que deberán sufragar los solicitantes, dentro de los diez (10) días siguientes a que conste en autos la última de las notificaciones, a los fines de que los interesados manifiesten por escrito lo que estimen conveniente en este asunto, dentro de los treinta (30) días continuos a su publicación.

3. - ORDENA, a los fines anteriores, la notificación de la Procuraduría General de la República, Ministerio Público, Defensoría del Pueblo y Contraloría General de la República.

4. - ORDENA remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación a fin de dar cumplimiento con lo ordenado.

   Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintiocho (28) días del mes de junio del año dos mil cinco (2005). Años 195º de la Independencia y 146º de la Federación.

   La Presidenta- Ponente

   EVELYN MARRERO ORTÍZ

   La Vicepresidenta,

   Y.J.G.

   Los Magistrados,

   L.I. ZERPA

   HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

   E.G.R.

   La Secretaria (E),

   S.Y.G.

   En veintinueve (29) de junio del año dos mil cinco, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 04560, la cual no esta firmada por el Magistrado Hadel Mostafá Paolini, por no estar presente en la Sesión por motivos justificados.

   La Secretaria (E),

   S.Y.G.