Sentencia nº 53 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Plena de 11 de Junio de 2008

En fecha 02 de agosto de 2001, el ciudadano J.I.C.U., interpuso ante el Juzgado Noveno de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, demanda contra la República Bolivariana de Venezuela por cobro de complemento de prestaciones sociales, en virtud de haber sido removido del cargo de Registrador Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, adscrito al antes Ministerio de Interior y Justicia. En esa misma fecha, dicho Juzgado admitió la demanda “única y exclusivamente” a los fines de interrumpir la prescripción de la acción.

El 14 de agosto de 2001, el Juzgado Quinto de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, en virtud de habérsele asignado la causa por vía de distribución, procedió a admitirla y ordenó el emplazamiento de la República Bolivariana de Venezuela, por órgano del antes Ministerio de Interior y Justicia, a los fines de dar contestación a la demanda, por una parte y, por la otra, para que tuviere lugar el acto conciliatorio entre las partes, ello de conformidad con lo establecido en el artículo 257 del Código de Procedimiento Civil. Asimismo, ordenó librar oficio al Procurador General de la República.

Mediante escrito presentado en fecha 12 de junio de 2002, la representación judicial de la República Bolivariana de Venezuela opuso la cuestión previa dispuesta en el artículo 346, ordinal 1° del Código de Procedimiento Civil, solicitando al Juzgado Quinto de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, se declarase incompetente, en razón de la materia, para conocer de la causa. El referido Juzgado el 25 de julio del mismo año, declaró sin lugar la cuestión previa interpuesta, en los siguientes términos:

(…) En el presente caso se acciona en el libelo de demanda por presuntos derechos derivados de la relación de trabajo que ha unido a las partes del presente juicio, a pesar de lo cual la parte demandada, para fundamentar la presente Cuestión (sic); a pesar de lo cual la presente cuestión previa hace énfasis en reiteradas oportunidades, en su escrito contentivo de la misma, que la competencia del presente conflicto la tiene atribuida la Sala político (sic) Administrativa del tribunal (sic) Supremo de Justicia, en base a las previsiones del artículo 42 ordinal 15° (sic), y se fundamenta en diversos criterios jurisprudenciales, los cuales a criterio de esta sentenciadora, no pueden ser aplicados en el presente caso, siendo que tal como quedó establecido en la Sentencia (sic) de la propia sala (sic) Político Administrativa, transcrita supra, de fecha 25 de noviembre de 1999, no estamos frente a un supuesto en el cual se cumplan los tres (03) requisitos concurrentes previstos en la norma de la Ley orgánica (sic) de nuestro más alto tribunal de la república (sic), en la cual se ha fundamentado la presente incompetencia, ya que como se es claramente conocido por esa Jurisdicción, incluso por la propia parte demandada, el conocimiento de esta controversia nacida en base a una presunta relación laboral que unió a las partes, tiene atribuida su ámbito de competencia en los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo, y en este caso específico, de esta circunscripción judicial, por la determinación territorial (…) en consecuencia resulta forzoso para este despacho, estimar la improcedencia de la CUESTION PREVIA DE INCOMPETENCIA de este tribunal para conocer del presente caso (…).

En fecha 05 de diciembre de 2002 la representación judicial de la República Bolivariana de Venezuela, presentó escrito, ante el referido Tribunal, interponiendo la regulación de competencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 349 del Código de Procedimiento Civil, siendo asignado el conocimiento de dicho recurso al Juzgado Superior Primero del Trabajo de la misma Circunscripción Judicial, el cual, mediante sentencia dictada en fecha 24 de abril de 2003, declaró con lugar la regulación de competencia planteada, ordenando la remisión del expediente al Juzgado Superior Distribuidor de lo Contencioso Administrativo correspondiente, fundamentado su decisión en los siguientes argumentos:

(…) De la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente -específicamente del libelo de demanda-, se infiere que el cargo desempeñado por el demandante, era de Registrador Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Area (sic) Metropolitana de Caracas. Dichos cargos, tal como lo señala el artículo 16 del Decreto con Fuerza de Ley de Registro Público y del Notariado, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.333, en fecha 27 de Noviembre de 2001, son de libre nombramiento y remoción, por ende, nos lleva a establecer en el presente caso, que la normativa prevista para la regulación del ingreso, remuneración, y retiro, de los funcionarios públicos, como los registradores, se rige por la Ley de Carrera Administrativa, derogada por la Ley del Estatuto de la Función Pública y no por la Ley Orgánica del Trabajo, que excluye a los empleados públicos y, señala que estos se regirán por las normas previstas en la Ley de Carrera Administrativa, (artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo).

En consecuencia forzoso será para esta Alzada, declarar en el dispositivo del presente fallo, competente para conocer de la presente causa, a los Tribunales de Carrera Administrativa y Revocar la decisión dictada por el Tribunal de la causa. ASI SE DECIDE (…).

Recibidas las actuaciones en el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, al cual le correspondió el conocimiento de la causa previa distribución, éste, mediante decisión dictada en fecha 07 de julio de 2003, se declaró incompetente para conocerla y solicitó la regulación de competencia ante el Tribunal Supremo de Justicia en Sala de Casación Social, señalando como fundamento para ello lo que se indica a continuación:

(…) resulta necesario precisar que (sic) Artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en su ordinal 21, establece:

“Artículo 42: Es de la competencia de la Corte como mas alto Tribunal de la República: …Ordinal 21: Decidir los conflictos de competencia entre Tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro Tribunal Superior y común a ellos en el orden jerárquico.”

Igualmente establece el Código de Procedimiento Civil en su artículo 70 lo siguiente:

“Artículo 70: Cuando la sentencia declare que el Juez previno (sic), por razón de la materia o por el territorio en los casos indicados en el artículo 47, si el Juez o Tribunal que haya de suplirle se considerare a su vez incompetente, solicitará de oficio la regulación de competencia.”

Con los artículos anteriores ha quedado delineada la competencia natural de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativos, en materia de Regulación de Competencia.

De conformidad con el razonamiento antes expuesto éste Tribunal Superior se declara incompetente para conocer de la presente causa (…).

Mediante sentencia N° 866 dictada en fecha 28 de julio de 2005, la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, se declaró incompetente para conocer del conflicto de competencia planteado, por considerar que le correspondía a la Sala de Casación Civil resolver el asunto, fundamentando dicha decisión en los siguientes términos:

(…) El numeral 51 del artículo 5° de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia establece que la Sala afín con la materia y naturaleza del asunto debatido es la competente para decidir los conflictos de competencia, cuando no exista entre ellos otro tribunal superior y común a ellos en el orden jerárquico.

Ahora bien, la Sala Plena de este máximo Tribunal en decisión de fecha 25 de julio de 2001, determinó cual era la Sala competente para regular el conflicto negativo de competencia surgido entre tribunales, ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal superior y común a ellos en el orden jerárquico.

Conforme a la decisión de la Sala Plena y que esta Sala ha acogido y reiterado en diversas oportunidades, criterio interpretativo que se mantiene en la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, cuando se suscite un conflicto de competencia entre un juzgado civil y otro con competencia en materia laboral, agraria o de menores, corresponderá a la Sala de Casación Civil de este alto Tribunal resolverlo.

Por tanto, cuando se trate de conflictos entre tribunales con competencia sobre diversas materias que corresponden también a distintas Salas, deberá decidirlo la Sala de Casación Civil, pues fuera del ámbito de una precisa materia jurisdiccional, el conflicto de competencias entre los órganos del Poder Judicial se erige como un asunto fundamentalmente de Derecho Adjetivo.

En el presente caso al estar involucrado un Juzgado con competencia en materia contencioso administrativa y otro en materia laboral, corresponde a la Sala de Casación Civil resolver el conflicto de competencia planteado específicamente entre el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas y el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, por lo que en consecuencia, se declina el conocimiento del presente asunto en la Sala de Casación Civil. Así se decide (…).

Por su parte, la Sala de Casación Civil de este Supremo Tribunal el 17 de febrero de 2006 dictó sentencia N° 00120, mediante la cual, luego de haber citado el contenido del fallo N° 1 del 17 de enero de 2006 (caso: J.M.Z.V.), dictado por esta Sala Plena, ordenó la remisión de las actuaciones a la Sala Constitucional, al declararse incompetente por considerar:

(…) De acuerdo al criterio jurisprudencial ut supra transcrito, se puede resumir entonces, que la atribución para conocer y decidir los conflictos de competencia que se susciten entre tribunales de distintas jurisdicciones sin un superior común a ellos, corresponde a la Sala Plena y no a la Sala de Casación Civil, en tal razón, no acepta la declinatoria de competencia hecha por la Sala de Casación Social de este Supremo Tribunal.

Por tanto, al generarse en el caso sub examine un conflicto competencial con la Sala de Casación Social, esta Sala de Casación Civil, de conformidad con lo previsto en el numeral 3º (sic) del artículo 5 de la Ley Orgánica que rige las funciones de este Supremo Tribunal, el cual dispone que es de la competencia de este Supremo Tribunal, en Sala Constitucional, la resolución de los conflictos de cualquier naturaleza que puedan suscitarse entre las Salas o entre los funcionarios del propio tribunal, con motivo de sus funciones, en el dispositivo del presente fallo, ordenará en forma expresa, positiva y precisa la remisión del expediente a la precitada Sala, con la finalidad de que resuelva conflicto suscitado. Así se decide (…).

En fecha 18 de diciembre de 2006, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante decisión N° 2474, declaró competente a esta Sala Plena para conocer y decidir la regulación de competencia planteada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, por considerar que es éste el órgano competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre tribunales de distintas jurisdicciones sin un superior común a ellos, acogiendo, de esta manera, el criterio expresado por esta Sala Plena en sentencia N° 01 de fecha 17 de enero de 2006 (caso: J.M.Z.V.).

II

DE LA COMPETENCIA DE LA SALA PLENA

La Sala Constitucional de este Alto Tribunal, en la oportunidad de decidir el conflicto surgido entre las Salas de Casación Civil y de Casación Social, en relación con cuál es el órgano jurisdiccional competente para pronunciarse sobre la regulación de la competencia planteada en autos por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, declaró expresamente que ello correspondía a esta Sala Plena, con base en criterio de esta Sala Plena contenido en sentencia Nº 1 publicada en fecha 17 de enero de 2006 (caso J.M.Z.V.), decisión ésta adoptada por la Sala Constitucional que esta Sala Plena comparte, en razón de lo cual asume la competencia para conocer y decidir la regulación de la competencia en referencia, y así se decide.

III

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

Asumida como ha sido la competencia para decidir la regulación de la competencia planteada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, esta Sala Plena observa que, dicho juzgado, luego de referir la trayectoria procesal que tuvo lugar en el juicio de autos, se declaró incompetente para conocer del mismo sin exponer argumento alguno que fundamente su decisión, ordenando la remisión del expediente a este Alto Tribunal con base en los artículos 42, numeral 21 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y 70 del Código de Procedimiento Civil, en razón de lo cual la Sala Plena revisará las distintas posiciones que, en relación con la competencia judicial, sostienen las partes y los jueces del trabajo que se pronunciaron al respecto, así como el derecho que rige la materia.

Así, el actor sostiene que su demanda debe ser conocida por los jueces del trabajo, con base en el artículo 655 de la Ley Orgánica del Trabajo, al considerar que no era un funcionario público de carrera regido por la antes Ley de Carrera Administrativa, conforme interpretación que hace del artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que, a su entender, excluye los cargos de libre nombramiento y remoción de los cargos de la Administración Pública, cargo público cuya categoría considera ejercía.

El juez de primera instancia del trabajo, en la oportunidad de decidir la cuestión previa que por incompetencia del tribunal fuera opuesta por la parte demandada, declaró que entre las partes existió una “relación de trabajo” con base en la cual se hacen valer presuntos derechos cuyo establecimiento corresponde ser fijado por los jueces del trabajo, con fundamento en el entonces vigente artículo 1 de la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimiento del Trabajo, estimando no aplicable el fuero atrayente de la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal para conocer de juicios en los cuales la parte demandada fuera la República, como en el caso de autos, dado que el conocimiento del asunto está expresamente atribuido a otra autoridad (numeral 15 del artículo 42 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia).

Por su parte, tanto la representación judicial de la República, como el Juez Superior del Trabajo que se pronunció en relación con la inicial regulación de la competencia por ella interpuesta, estimaron que el demandante era un funcionario público de libre nombramiento y remoción, no excluido del ámbito de aplicación de la entonces vigente Ley de Carrera Administrativa y que la acción judicial ejercida por éste, con ocasión de tal relación de empleo público, debía ser conocida en primera instancia por el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, hoy sustituido por los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo

Expuestas tales premisas esta Sala Plena pasa a pronunciarse sobre cuál es el órgano jurisdiccional competente para conocer y decidir la demanda interpuesta por el ciudadano J.I.C.U. contra la República Bolivariana de Venezuela, por órgano del antes Ministerio del Interior y Justicia, por concepto de cobro de complemento de prestaciones sociales, para lo cual observa:

Consta en autos que mediante Resolución N° 440 del 20 de noviembre de 1997, publicada en la Gaceta Oficial N° 36.342 en fecha 26 de noviembre del mismo año, el entonces Ministro de Justicia, por disposición del Presidente de la República, designó al demandante, ciudadano J.I.C.U., para ocupar el cargo de Registrador Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en virtud de lo previsto en el artículo 34 numeral 16 de la Ley Orgánica de la Administración Central, en concordancia con el ordinal 2° del artículo 6 de la Ley de Carrera Administrativa, el artículo 25 de la Ley de Registro Público y el artículo Único del Decreto Nº 120 del 05 de abril de 1989, publicado en la Gaceta Oficial Nº 34.192 de esa fecha.

Igualmente, consta en autos que mediante Resolución Nº 615 del 26 de julio de 2000, emanada del antes Ministerio del Interior y Justicia, por disposición del ciudadano Presidente de la República, el demandante, ciudadano J.I.C.U., fue removido y retirado del cargo de Registrador Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, con base en lo dispuesto en los numerales 8, 17 y 28 del artículo 37 del Decreto mediante el cual se dicta la reforma parcial del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Reforma de la Ley Orgánica de la Administración Central, en concordancia con el ordinal 3 del artículo 4 de la Ley de Carrera Administrativa y el artículo 1 del Decreto Nº 304 del 11 de septiembre de 1999, publicado en la Gaceta Oficial Nº 36.786 de fecha 14 de septiembre de 1999.

Observa la Sala que de la normativa que sirvió de fundamento para la designación del demandante, destaca el numeral 16 del artículo 34 de la Ley Orgánica de la Administración Central (1995) vigente para esa fecha, por el cual se establece que corresponde al entonces Ministerio de Justicia la actividad que ejecutan las Notarías y Registros Mercantiles, y el artículo Único del Decreto Presidencial Nº 120 del 05 de abril de 1989, por el cual se declararon como de “alto nivel” los cargos de Registrador Principal, Registrador Subalterno, Registrador Mercantil y Notario Público, a los efectos del numeral 3° del artículo 4 de la Ley de Carrera Administrativa.

En este orden, es pertinente señalar el contenido de los artículos 2 y 4 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, vigente para la oportunidad del referido nombramiento, que son del tenor siguiente:

Artículo 2.- Los funcionarios públicos pueden ser de carrera o de libre nombramiento y remoción.

Artículo 4.- Se consideran funcionarios de libre nombramiento y remoción, los siguientes:

(…)

3. Los demás funcionarios públicos que ocupen cargos de alto nivel o de confianza en la Administración Pública Nacional y que por la índole de sus funciones, el Presidente de la República, mediante Decreto, excluya de la carrera administrativa, previa aprobación por el C. deM..

Por otra parte, del contenido de las normas que sirvieron de fundamento a la remoción del demandante, destaca el trascrito numeral 3 del artículo 4 de la Ley de Carrera Administrativa y el artículo 1 del Decreto Nº 304 del 11 de septiembre de 1999, por el cual, nuevamente, se declara como de “alto nivel” el cargo de Registrador Mercantil, entre otros.

Con base en la normativa referida y los alegatos del actor, es indubitable para la Sala que el demandante era un funcionario público de libre nombramiento y remoción, cuya condición de funcionario público no ha sido desvirtuada por el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como erróneamente lo sostiene la parte actora, en la medida que tal norma constitucional se limita a excluir de la condición de carrera a los cargos designados mediante elección popular, los calificados de libre nombramiento y remoción, los que se ejercen mediante contrato, los que califican como cargos de obrero al servicio de la Administración Pública, y otros que determine la ley.

En efecto, tal distinción que hace la norma constitucional no significa que los cargos que no califican como de carrera quedan excluidos, por esa sola condición, de las disposiciones de la antes Ley de Carrera Administrativa, hoy Ley del Estatuto de la Función Pública, ya que cada uno de tales cargos lleva intrínseco particularidades de las cuales deriva su régimen jurídico, el cual puede ser de derecho público o de derecho privado conforme, entre otras normas, a las previstas en los artículos 5 de la Ley de Carrera Administrativa (hoy Parágrafo Único del artículo 1 de la Ley del Estatuto de la Función Pública) y 7, 8 y 9 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Así, los funcionarios públicos de libre nombramiento y remoción, encuentran regulada su relación de empleo público en el régimen estatutario de la función pública (salvo que sean expresamente exceptuados de su ámbito de aplicación de acuerdo con el órgano de adscripción), antes mediante la Ley de Carrera Administrativa y hoy por intermedio de la Ley del Estatuto de la Función Pública, promulgada en fecha 11 de julio de 2002, posterior a la aprobación del vigente Texto Constitucional (30 de diciembre de 1999), la cual en su artículo 19 igualmente reconoce que los funcionarios de la Administración Pública serán de carrera o de libre nombramiento y remoción y, en su artículo 20, señala que los funcionarios de libre nombramiento y remoción podrán ocupar cargos de alto nivel o de confianza, incluyendo entre los primeros el de Registrador (numeral 9).

Consecuencia de lo anterior, el demandante, quien señala haber sido removido del cargo de libre nombramiento y remoción de Registrador Mercantil el 26 de julio de 2000, mantuvo con la Administración Pública, por órgano del antes Ministerio de Justicia y luego Ministerio de Interior y Justicia, una relación de empleo público regida fundamentalmente por la entonces vigente Ley de Carrera Administrativa (1975), en razón de lo cual -en atención al principio de la perpetuatio fori contenido en el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil- su reclamo judicial incoado el 02 de agosto de 2001, por pago de diferencia de prestaciones sociales, con fundamento en el numeral 15 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, debió ser conocido y tramitado ante el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, creado mediante norma contenida en el artículo 71 de dicha Ley de Carrera Administrativa, el cual tenía atribuida la competencia exclusiva en materia funcionarial a nivel nacional, en los términos que indica el artículo 73 ejusdem, que es del tenor siguiente:

Artículo 73.- Son atribuciones y deberes del Tribunal:

1. Conocer y decidir las reclamaciones que formulen los funcionarios o aspirantes a ingresar en la carrera administrativa, cuando consideren lesionados sus derechos por disposiciones o resoluciones de los organismos a cuyos funcionarios se aplique la presente Ley;(…).

Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.482, de fecha 11 de julio de 2002, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.522 de fecha 6 de septiembre de 2002, fue derogada la Ley de Carrera Administrativa y regulada la jurisdicción contencioso funcionarial en las Disposiciones Transitorias siguientes: