Sentencia nº 00464 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 29 de Abril de 2015
| Fecha de Resolución | 29 de Abril de 2015 |
| Emisor | Sala Político Administrativa |
| Ponente | Emiro García Rosas |
Magistrado Ponente: E.G.R.
Exp. Nº 2012-1651
Mediante escrito presentado en fecha 15 de noviembre de 2012, los abogados M.I.L.D.Á., Thábata R.H. y A.G.P. (Números 15.815, 80.102 y 138.504 del INPREABOGADO), respectivamente, actuando como representante judicial la primera y apoderados judiciales los demás, de la empresa CORPORACIÓN VENEZOLANA DE TELEVISIÓN, C.A. (VENEVISION) (domiciliada en la ciudad de Caracas, inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal el 07 de julio de 1960, anotada bajo el N° 43, Tomo 21-A), interpusieron recurso de nulidad (parcial) contra la Resolución N° GST-RS-00260 del 21 de mayo de 2012 dictada por la VICEPRESIDENCIA EJECUTIVA DE LA REPÚBLICA que renovó a partir del 27 de mayo de 2012 y hasta el 27 de mayo de 2017 la vigencia de la habilitación de radiodifusión sonora y televisión abierta N° HRCF-05001, contentiva del atributo de televisión abierta VHF, así como la concesión de radiodifusión N° CRDF-05370 y ordenó la suscripción de un nuevo contrato de concesión asociado a esta.
El 20 de noviembre de 2012 se dio cuenta en Sala y se acordó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación.
Por auto del 11 de diciembre de 2012 el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso y ordenó la notificación de la Fiscal General de la República, de la Procuraduría General de la República y del Vicepresidente Ejecutivo de la República Bolivariana de Venezuela. Asimismo ordenó solicitar el expediente administrativo al último de los nombrados, y estableció que una vez que constaran en autos las mencionadas notificaciones el expediente se remitiría a la Sala a los fines de que se fijara la Audiencia de Juicio.
El 20 de diciembre de 2012 se libraron las notificaciones ordenadas.
En fechas 29 y 30 de enero, y 06 de febrero de 2013 el Alguacil consignó recibo de las notificaciones practicadas.
El 20 de febrero de 2013 se acordó requerir nuevamente el expediente administrativo relacionado con el caso, para lo cual se libró oficio ese día.
En igual fecha se acordó remitir el expediente a la Sala.
El 05 de marzo de 2013 se dejó constancia que el 15 de enero de 2013 se incorporó a la Sala el Magistrado Suplente E.R.G., se designó ponente a la Magistrada Trina Omaira Zurita y se fijó la Audiencia de Juicio para el 11 de abril de 2013 a la 01:00 p.m.
En fecha 13 de marzo de 2013 el Alguacil consignó recibo del oficio dirigido al Vicepresidente Ejecutivo de la República.
El 19 de marzo de 2013 se difirió la Audiencia de Juicio para el 02 de mayo de 2013 a igual hora.
En fecha 24 de abril de 2013 se reasignó la ponencia al Magistrado Emiro García Rosas.
El 02 de mayo de 2013 se realizó la Audiencia de Juicio con la comparecencia de las representaciones judiciales de ambas partes y del Ministerio Público, las partes consignaron escritos de conclusiones y pruebas.
En fecha 07 de mayo de 2013 el expediente fue remitido al Juzgado de Sustanciación.
El 08 de mayo de 2013 el referido Juzgado estableció que el lapso de tres (3) días para la oposición a las pruebas comenzaría a discurrir a partir de esa fecha, exclusive.
Por autos separados del 21 de mayo de 2013 el mencionado Juzgado admitió las pruebas promovidas y ordenó la notificación de la Procuraduría General de la República, para lo cual se libró oficio el 28 de ese mes y año.
El 12 de junio de 2013 el Alguacil consignó recibo de la notificación dirigida a la Procuraduría General de la República.
En fecha 02 de julio de 2013 se acordó solicitar nuevamente el expediente administrativo relacionado con el caso, para lo cual se libró oficio el 09 de ese mes y año.
El 16 de julio de 2013 el Alguacil consignó recibo del oficio dirigido al Vicepresidente de la República.
Concluida la sustanciación, el 18 de julio de 2013 se acordó remitir el expediente a la Sala.
El 23 de julio de 2013 se dejó constancia que el 08 de mayo de 2013 fue electa la Junta Directiva de este Supremo Tribunal, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. La Sala quedó integrada de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; la Magistrada Trina Omaira Zurita, la Magistrada Suplente M.M.T., y el Magistrado Suplente E.R.G.. Se ordenó la continuación de la causa.
En igual fecha se dio cuenta en Sala y se fijó un lapso de cinco (5) días de despacho siguientes para la presentación de los informes.
Por escrito del 30 de julio de 2013 la abogada Marielba ESCOBAR (INPREABOGADO N° 16.770), en su carácter de Fiscal Tercera del Ministerio Público ante las Salas Plena, Constitucional, Político-Administrativa y Electoral del Tribunal Supremo de Justicia consignó opinión fiscal.
En fecha 06 de agosto de 2013 los representantes judiciales de la recurrente y de la República consignaron escritos de informes.
El 13 de agosto de 2013 la causa entró en estado de sentencia.
Por diligencia del 26 de febrero de 2014 el apoderado judicial de la recurrente solicitó que se dictara sentencia.
El 05 de marzo de 2014 se dejó constancia que en fecha 14 de enero de 2014 se incorporó a esta Sala la Tercera Suplente Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel.
En fecha 29 de diciembre de 2014 se incorporaron a esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia las Magistradas María Carolina Ameliach Villarroel, Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta, designados y juramentados por la Asamblea Nacional el 28 del mismo mes y año.
El 11 de febrero de 2015 fue electa la Junta Directiva de este Supremo Tribunal, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; las Magistradas Evelyn Marrero Ortíz y Bárbara Gabriela César Siero, y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta.
Por diligencia del 22 de abril de 2015 el apoderado judicial de la recurrente solicitó que se dictara sentencia.
I
ACTO IMPUGNADO
La Resolución N° GST-RS-00260 del 21 de mayo de 2012 dictada por el Vicepresidente de la República dispuso lo siguiente:
(…) DE LOS HECHOS
(…) mediante oficio N° GST/000788 (…) la Comisión Nacional de Telecomunicaciones hizo del conocimiento a la sociedad mercantil (…) (VENEVISIÓN) el otorgamiento de la Resolución N° GST-RS-00137, a través de la cual se renovó a partir de la fecha 27 de mayo de 2007 la HABILITACIÓN DE RADIODIFUSIÓN SONORA Y TELEVISIÓN ABIERTA N° HRCF-05001, contentiva del atributo de TELEVISIÓN ABIERTA VHF, así como de la CONCESIÓN DE RADIODIFUSIÓN N° CRDF-05370, por un período de cinco (05) años. (…)
El 27 de febrero de 2012, el (…) representante de la sociedad mercantil (…) (VENEVISIÓN) (…) presentó ante la Comisión Nacional de Telecomunicaciones solicitud de renovación de la HABILITACIÓN DE RADIODIFUSIÓN SONORA Y TELEVISIÓN ABIERTA (…) así como de la CONCESIÓN DE RADIODIFUSIÓN N° CRDF-05370. (…)
DEL DERECHO
(…) Los hechos descritos en el capítulo anterior se subsumen en el supuesto previsto en los artículos 21 y 73 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.015 de fecha 28 de diciembre de 2010, y reimpresa por error material, el 7 de febrero de 2011 en la Gaceta Oficial (…) N° 39.610, en los siguientes términos: (…)
De la referida disposición legal, se colige con absoluta claridad que la renovación de los títulos administrativos constituye una potestad del Ejecutivo Nacional, toda vez que corresponde a éste, en ejercicio de una facultad de libre apreciación que le otorga la Ley, decidir sobre su procedencia o no considerando, no la condición de titular de una concesión de uso y explotación del espectro radioeléctrico que pueda ostentar el solicitante, sino el interés público tutelado; todo ello, en contraposición a las denominadas potestades regladas de la Administración, en las cuales su actividad se reduce a la constatación del supuesto de hecho definido legalmente de manera completa y a aplicar en presencia del mismo la consecuencia que la propia ley haya determinado.
En tal sentido, siendo que las concesiones comportan un privilegio de carácter exclusivo y excluyente, del cual únicamente durante su vigencia, previamente acordada, el titular puede obtener un beneficio para el uso y explotación del bien público radioeléctrico, que con motivo de la concesión se le haya asignado, la ley contempla la posibilidad que pueda solicitar la renovación de la misma, sin que ello implique, bajo ninguna circunstancia, que éste adquiere un derecho subjetivo o preferente para obtener la misma.
(…) DE LA DECISIÓN
Considerando que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 113 de la Constitución (…) constituye una facultad potestativa del Estado el otorgamiento de concesiones a los particulares, por un tiempo limitado, para la explotación de recursos naturales propiedad de la Nación o para la prestación de servicios de naturaleza pública con exclusividad o sin ella, asegurando siempre la existencia de contraprestaciones o contrapartidas adecuadas al interés público. (…)
Considerando que de conformidad con el artículo 73 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, la concesión de uso y explotación del espectro radioeléctrico es un acto administrativo unilateral mediante el cual la República a través de su órgano rector o la Comisión Nacional de Telecomunicaciones otorga o renueva solo por tiempo limitado, a una persona natural o jurídica, la condición de concesionario para el uso y explotación de una determinada porción del espectro radioeléctrico. (…)
RESUELVE
PRIMERO: RENOVAR, a partir del 27 de mayo de 2012 y hasta el día 27 de mayo de 2017, la vigencia de la HABILITACIÓN DE RADIODIFUSIÓN SONORA Y TELEVISIÓN ABIERTA N° HRCF-05001, contentiva del atributo de TELEVISIÓN ABIERTA VHF, así como de la CONCESIÓN DE RADIODIFUSIÓN N° CRDF-05370, otorgadas a la sociedad mercantil (…) (VENEVISIÓN), sin que ello implique el reconocimiento o la adquisición de un derecho subjetivo o preferente sobre la porción del espectro radioeléctrico cuyo uso y explotación se confiere a través de aquella. (…)
(Resaltado del texto).
II
ALEGATOS DE LA RECURRENTE
Los apoderados judiciales de la actora adujeron:
Que Venevisión es una empresa que opera mediante permiso y posteriormente concesión, un canal de televisión abierta VHF a lo largo del territorio nacional “desde el año 1960”.
Que su representada, al igual que el resto de las operadoras de ese momento, fue beneficiada por el Reglamento sobre Concesiones para Televisoras y Radiodifusoras de 1987, que entre otros aspectos, reguló la duración de las concesiones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones de 2000, así como el derecho de preferencia para su extensión.
Que ese Reglamento dispuso que las concesiones de radio y televisión otorgadas con anterioridad a su promulgación se considerarían validas por el tiempo de vigencia máximo de veinte (20) años, estableciéndose un derecho preferente a que fuesen extendidas por un período adicional igual, cuando para el momento de su vencimiento los concesionarios hubiesen cumplido con la normativa vigente en materia de telecomunicaciones.
Que esta era la situación jurídica de su representada para el 12 de junio de 2000 cuando se promulgó la Ley Orgánica de Telecomunicaciones.
Que la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL) tenía la obligación de llevar adelante un proceso de transformación de los títulos y concesiones otorgados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones.
Que la transformación implicaba únicamente la adaptación y adecuación de los títulos existentes a la nomenclatura y tipología establecida por ese instrumento normativo.
Que se trataba de una suerte de homologación de términos, con miras a la aplicación progresiva de las disposiciones de dicha ley, sin alterar las condiciones de los títulos a transformarse, sino ratificando las obligaciones preexistentes a la par de los derechos adquiridos.
Que atendiendo al mandato de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, su mandante solicitó la transformación de sus títulos, lo cual derivó en que el 02 de mayo de 2005 el entonces Ministro de Infraestructura emitió la Habilitación de Radiodifusión Sonora y Televisión Abierta N° HRCF-05001 y la Concesión de Radiodifusión N° CRDF-05370 ambas con vigencia hasta el 27 de mayo de 2007.
Que el 17 de febrero de 2007 su mandante solicitó la renovación de la Habilitación Administrativa N° HRCF-05001, de la Concesión de Radiodifusión N° CRDF-05370 y del respectivo contrato de concesión.
Que mediante Resolución N° GST-RS-00137 dictada por el entonces Ministro del Poder Popular para las Telecomunicaciones y la Informática de fecha 29 de mayo de 2007, los mencionados instrumentos fueron renovados por un período de cinco (5) años contados a partir del 27 de mayo de 2007.
Que su mandante solicitó ante esta Sala la nulidad de ese acto solo en lo que respecta a su aspecto temporal, dado que considera que la renovación debía ser por veinte (20) o veinticinco (25) años que era el máximo establecido en la normativa de la época.
Que el Reglamento de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones sobre Habilitaciones Administrativas y Concesiones de Uso y Explotación del Espectro Radioeléctrico de fecha 24 de noviembre de 2000 establece en su artículo 5 que las habilitaciones administrativas serán otorgadas por un lapso de veinticinco (25) años, y podrán ser renovadas por iguales períodos en los términos establecidos en esa normativa.
Que el artículo 9 de la P.A. N° 843 del 12 de septiembre de 2006 establece que las habilitaciones de radiodifusión sonora y televisión abierta podrán ser otorgadas por hasta veinticinco (25) años y renovadas por iguales períodos siempre que sus titulares dieren dado cabal cumplimiento a las disposiciones previstas en la ley de la materia y hayan presentado su solicitud al menos noventa (90) días continuos antes del vencimiento de la habilitación.
Que el 28 de diciembre de 2010 fue publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela la reforma de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, reimpresa por error material el 07 de febrero de 2011.
Que el artículo 21 de dicha ley redujo el lapso de duración de las habilitaciones de veinticinco (25) a quince (15) años.
Que ante el vencimiento del plazo de vigencia establecido en el mencionado acto administrativo del 29 de mayo de 2007, su representada se vio obligada a solicitar el 27 de febrero de 2012 otra renovación de la habilitación y concesión, de acuerdo a lo establecido en la Ley Orgánica de Telecomunicaciones de 2010, “aunque el acto administrativo parcialmente ilegal que estableció el lapso de duración de cinco (5) años no fuera firme y estuviese pendiente la decisión judicial (…) sin renunciar a su legitima pretensión procesal, de que la renovación (…) fuese reconocida judicialmente de acuerdo a las normas legales vigentes en 2007, es decir el plazo legal de veinticinco (25) años o en su defecto veinte (20) años (…)”.
Que el 21 de mayo de 2012 la Administración dictó la Resolución N° GST-RS-00260 mediante la cual renovó dicha habilitación y concesión por cinco (5) años contados desde el 27 de mayo de 2012 hasta el 27 de mayo de 2017 (acto impugnado).
En concreto alegó lo siguiente:
1.- Acto de ilegal ejecución. Potestad reglada
Que se solicita la nulidad parcial del acto impugnado, solo en lo que concierne al tiempo de su otorgamiento por un plazo inferior a los quince (15) años, por ser de ilegal ejecución.
Que lo establecido en la Ley Orgánica de Telecomunicaciones implica una actuación preeminentemente reglada para la autoridad administrativa.
Que las habilitaciones y concesiones se otorgaran a quienes hayan cumplido con las condiciones y requisitos establecidos en la normativa.
Que una vez que los interesados cumplen con los presupuestos, tienen la certeza que se producirá el reconocimiento para ejercer el derecho, a través de la habilitación administrativa y “el regulador tiene el deber de otorgarla en los términos contemplados en tal normativa –no puede negarse a otorgarla- (…)”.
Que habiendo ejercido su mandante su derecho a solicitar la renovación de la habilitación administrativa y la concesión dentro del plazo de ley y habiendo cumplido con las exigencias de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones las autoridades administrativas debían otorgarle la habilitación administrativa y la concesión por un nuevo período de quince (15) años conforme a lo previsto en los artículos 21 y 73 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones.
Que la interpretación gramatical de las mencionadas normas denota la especificación de un período determinado por el que se debe otorgar la concesión.
Que “el legislador no establece una potestad discrecional, en el sentido de que aunque se cumplan los requisitos y condiciones para el otorgamiento de la renovación de la habilitación administrativa y la concesión, puede la autoridad administrativa ‘a su juicio’ no acordarla y menos aun establece la posibilidad de otorgarla por tiempo distinto al contemplado en la norma, que puede oscilar entre un máximo y un mínimo. Lejos de ello hace especial énfasis que pueden ser renovadas por ‘iguales períodos’ es decir, de quince (15) años” (Resaltado del texto).
Que con su proceder la Administración vulneró el artículo 113 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
2.- Falso supuesto de derecho
Que la Administración modificó el alcance de la consecuencia jurídica prevista en los artículos 21 y 73 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones las citadas normas, dando como resultado un lapso de duración diferente al establecido legalmente para las renovaciones de quince (15) años.
Que está vedado a la Administración darle a las normas un sentido distinto al previsto por el legislador.
Que esta Sala puede ordenarle a la Administración que acate y cumpla con las previsiones contenidas en la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, o incluso puede sustituirla restableciendo la situación jurídica infringida.
3.- Violación del principio de interdicción de la arbitrariedad
Que el acto impugnado califica las normas de renovación de la concesión como de carácter discrecional y dispone que la Administración puede actuar basada en el interés público.
Que esa interpretación es errónea y no se corresponde con lo previsto en los artículos 21 y 73 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones.
Que es evidente la arbitrariedad de la resolución impugnada dado que aplica una forma de interpretación distinta a la ordenada en el artículo 4 del Código Civil.
Que omitir deliberadamente el contenido de las mencionadas normas jurídicas e imponer un sistema de interpretación contrario al establecido en el artículo 4 del Código Civil (interpretación gramatical), para así extraer consecuencias jurídicas distintas a las contempladas por el legislador constituye una violación del principio de interdicción de la arbitrariedad de la Administración Pública que conduce a la nulidad parcial del acto impugnado (en lo que respecta al tiempo de duración).
4.- Violación de los principios de legalidad, seguridad jurídica, confianza legítima, certeza y buena fe
Que la actuación de la Administración debe estar sujeta a lo dispuesto en la Constitución y las leyes tal como lo prevén los artículos 7, 141 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Que en el presente caso, la Vicepresidencia de la República no se ajustó a los principios de legalidad, seguridad jurídica, certeza, confianza legítima y buena fe para dictar el acto impugnado.
Que la resolución recurrida no cumple con lo dispuesto en los artículos 21 y 73 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones en cuanto a la duración de las habilitaciones y concesiones.
Que la renovación de la habilitación y concesión a su mandante debió ser otorgada por quince años conforme a lo establecido en dichas normas.
Que ni para aquella oportunidad (año 2007) ni para esta (año 2012) el lapso de duración de la renovación podía ser de cinco (5) años, sino que debía ser por el máximo legal vigente para cada una de esas épocas (Ley Orgánica de Telecomunicaciones de los años 2000 y 2010) es decir, 25 y 15 años.
Que la Administración actuó sin sujeción a la Constitución y a la ley.
Petitorio
Los apoderados judiciales de la recurrente solicitaron:
Que se declare la nulidad parcial (en lo que respecta al aspecto temporal) de la Resolución N° GST-00260 de fecha 21 de mayo de 2012 dictada por la Vicepresidencia Ejecutiva de la República.
Que se disponga el restablecimiento de la situación jurídica lesionada, y en tal sentido, se ordene la modificación del acto recurrido otorgándole una vigencia de quince (15) años a la habilitación y concesión, contados a partir de la fecha en que aquel acto entró en vigor.
Que para el supuesto negado que la autoridad administrativa se niegue a cumplir el fallo o lo cumpla de manera diferente, solicitaron que se ordene que la sentencia se tenga como parte integrante de la mencionada Resolución GST-00260 de fecha 21 de mayo de 2012.
III
AUDIENCIA DE JUICIO
Solo la representación judicial de la República presentó escrito de conclusiones en la Audiencia de Juicio en el que solicitó como punto previo la inadmisibilidad del recurso de nulidad, con base en lo siguiente:
Que en el presente caso la notificación sí cumplió con las formalidades previstas en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Que la resolución impugnada debía ser recurrida dentro de los ciento ochenta (180) días continuos contados a partir de la notificación del interesado.
Que “del orden cronológico de los hechos se evidencia la caducidad de la presente acción, por haberse cumplido indefectiblemente el lapso de ciento ochenta (180) días, sin que la accionante haya ejercido su pretensión (…). Habiéndolo interpuesto el día doscientos cinco (205)”.
Que el recurso fue interpuesto extemporáneamente, motivo por el que solicitó que se declare inadmisible.
A todo evento, en cuanto a la imposibilidad de ejecución del acto impugnado, arguyó:
Que el Estado puede otorgar concesiones por un tiempo determinado.
Que la Ley Orgánica de Telecomunicaciones establece un máximo de quince (15) años, sin embargo, no prohíbe otorgar dicha concesión por un período menor.
Que la Vicepresidencia de la República actuó apegada al marco legal que regula la materia.
Que la norma dice “podrá” lo cual implica que no necesariamente debe otorgarla por el tiempo máximo.
Que el lapso por el cual se otorga la habilitación y la concesión es discrecional del Estado y no existe norma que le imponga la obligación de hacerlo por el límite máximo.
Que no estamos en presencia de una potestad reglada.
Que la decisión impugnada no infringe los artículos 21 y 73 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones.
Con relación a la violación de los principios de legalidad, seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe, expuso:
Que la Administración actuó respetando los mencionados principios puesto que renovó la Habilitación y Concesión por cinco (5) años, lapso que se encuentra dentro del límite establecido legalmente.
En cuanto a la violación al principio de interdicción de la arbitrariedad de la Administración, sostuvo:
Que la resolución impugnada no incurre en el mencionado vicio pues su contenido está de acuerdo con lo establecido en los artículos 21 y 73 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones.
Que conforme a esas normas, la Administración tiene la potestad de otorgar la habilitación o renovarla por un lapso que no podrá exceder de quince (15) años.
Que puede otorgarla por un tiempo menor.
Que de la interpretación de esos artículos se deriva que no se puso un límite de tiempo mínimo por el cual la Vicepresidencia Ejecutiva de la República podía otorgar la concesión, la habilitación o sus renovaciones.
Que la palabra “iguales” contenida en el artículo 21 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones “debe interpretarse no de forma individual sino tomando en cuenta todo el contenido del mencionado artículo”.
Que cuando dicho precepto expresa “iguales períodos” se refiere a que el límite de tiempo de la renovación tampoco podrá exceder de quince (15) años.
Que la interpretación de esa norma que hizo la Vicepresidencia Ejecutiva de la República estuvo apegada a derecho.
Que el hecho de que se haya copiado solo parte de esta en el acto impugnado no cambió su significado, dado que con ello lo que se pretendía era resaltar lo que la Administración consideraba importante para el caso concreto.
En cuanto al faso supuesto, expresó:
Que la Administración aplicó correctamente la normativa que regula la materia al otorgar la concesión y habilitación por un lapso que está dentro del límite previsto legalmente.
Con base en lo expuesto solicitó que el recurso de nulidad sea declarado sin lugar.
IV
INFORMES
La representación judicial de la accionante como punto previo se refirió a la caducidad alegada por la representación judicial de la República, arguyendo lo siguiente:
Que el acto impugnado fue notificado el 24 de mayo de 2012, de manera que el cómputo debe realizarse desde el 25 de ese mes y año.
Que “el Recurso de Nulidad Parcial (…) fue consignado al día ciento setenta y cinco (175), luego de su notificación, es decir, que fue interpuesto tempestivamente”.
Con fundamento en las consideraciones anteriores solicitó que sea desechada la petición de inadmisibilidad.
Por otra parte, reiteró lo expuesto en su recurso de nulidad e insistió en lo siguiente:
Que “interesa conocer si ¿las autoridades competentes del sector, pueden legalmente y, por ende, procediendo conforme a derecho, otorgar mediante el respectivo acto administrativo, renovaciones de las habilitaciones administrativas y las concesiones a los operadores de radiodifusión sonora y televisión en señal abierta, (…) por períodos inferiores a los contemplados en la legislación y en las respectivas habilitaciones y concesiones cuyas renovaciones se solicitan?”.
Que Venevisión contaba con una concesión otorgada por la Administración en el año 1987 que vencía en el 2007, conforme a las leyes vigentes en ese entonces.
Que atendiendo a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Telecomunicaciones del año 2000 su mandante solicitó la transformación del ese título de concesión.
Que en fecha 02 de mayo de 2005 el entonces Ministerio de Infraestructura resolvió transformar los títulos de su mandante en la habilitación de radiodifusión sonora y televisión abierta para realizar actividades de telecomunicaciones (Resolución N° HRCF-0001) y en la concesión de radiodifusión sonora para usar y explotar las porciones del espectro radioeléctrico que ahí se indican (CRDF-05370), ambas hasta el 27 de mayo de 2007.
Que el 22 de noviembre de 2005 se suscribió el contrato relacionado con la concesión.
Que habiendo ejercido su mandante su derecho a solicitar la renovación de la habilitación administrativa y de la concesión dentro del plazo de ley y habiendo cumplido con las exigencias previstas en la normativa que regula la materia, la autoridad administrativa una vez verificado lo anterior debió otorgarle la habilitación y la concesión por un nuevo período de 25 años conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones de 2000, y no lo hizo.
Que el 14 de febrero de 2007 su mandante solicitó la renovación de la mencionada habilitación administrativa y concesión.
Que por Resolución N° GST-RS-00137 de fecha 29 de mayo de 2007 la Administración renovó la habilitación administrativa y concesión por un lapso de cinco (5) años hasta el 27 de mayo de 2012.
Que contra esa resolución su mandante ejerció un recurso de nulidad ante esta Sala “sin que el Tribunal Supremo de Justicia haya resuelto la demanda”.
Que su representada estaba en el dilema de esperar la sentencia en aquel caso o proceder diligentemente a solicitar la renovación de la concesión que vencía en el año 2012.
Que en el 2010 entró en vigencia la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, que entre otras cosas, redujo el lapso por el cual podrían otorgarse las habilitaciones administrativas y concesiones de veinticinco (25) a quince (15) años, y estableció que el hecho de ser titular de habilitaciones administrativas o concesiones no les otorga derecho subjetivo alguno a la renovación, matizando el carácter eminentemente reglado del régimen previsto en la Ley Orgánica de Telecomunicaciones de 2000.
Que Venevisión optó por solicitar la renovación de la habilitación administrativa y de la concesión el 27 de febrero de 2012.
Que por Resolución N° GST-RS-00260 del 21 de mayo de 2012 la Administración renovó la habilitación administrativa y la concesión por cinco (5) años, es decir, del 27 de mayo de 2012 al 27 de mayo de 2017.
Que de haber obtenido una sentencia favorable en el recurso de nulidad incoado hace más de cinco (5) años ante esta Sala, se hubiese dictaminado que la renovación otorgada en el año 2007 debía durar veinticinco (25) años, lo cual hubiese hecho innecesarios los trámites de renovación realizados en el 2012.
Que los artículos 21 y 73 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones no establecen una potestad discrecional sino reglada.
Que el acto impugnado vulneró los principios de legalidad, de seguridad jurídica, confianza legítima, certeza, buena fe e interdicción de la arbitrariedad de la Administración.
Que la decisión recurrida está viciada de falso supuesto de derecho.
Finalizaron pidiendo que se declare con lugar el recurso de nulidad.
Por su parte, la representación judicial de la República en su escrito de informes reiteró lo expuesto en la Audiencia de Juicio.
V
OPINIÓN FISCAL
La abogada M.E.M. (INPREABOGADO N° 16.770) actuando como Fiscal Tercera del Ministerio Público ante las Salas Plena, Constitucional, Político-Administrativa y Electoral del Tribunal Supremo de Justicia presentó escrito en el que expuso lo siguiente:
Que esta Sala en sentencia N° 01512 del 16 de noviembre de 2011 precisó el concepto de espectro radioeléctrico, habilitación administrativa y concesión administrativa.
Que en atención a lo expuesto en esa decisión, el Ministerio Público considera que es una potestad discrecional del Estado decidir el tiempo por el cual otorga la habilitación y la concesión, pues no existe norma jurídica que le imponga el deber de hacerlo por un tiempo determinado “sino sólo en un límite máximo”.
Que en el caso de autos, la Administración en ejercicio de la potestad discrecional prevista en el artículo 21 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones del 2010 renovó la concesión y habilitación administrativa otorgada a la recurrente.
Que el mencionado artículo permite otorgar habilitaciones por períodos inferiores al máximo legal establecido (15 años).
Que debe desecharse el falso supuesto de derecho por cuanto se aplicó e interpretó correctamente la normativa que regula la materia sin exceder el límite legal previsto.
En atención a lo expuesto solicitó que se declare sin lugar el recurso de nulidad.
VI
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala decidir el recurso de nulidad “parcial” incoado por la representación judicial de la empresa Corporación Venezolana de Televisión, C.A. (VENEVISION) contra la Resolución N° GST-RS-00260 del 21 de mayo de 2012 dictada por la Vicepresidencia Ejecutiva de la República que renovó a partir del 27 de mayo de 2012 y hasta el 27 de mayo de 2017 la vigencia de la habilitación de radiodifusión sonora y televisión abierta N° HRCF-05001, contentiva del atributo de televisión abierta VHF, así como la concesión de radiodifusión N° CRDF-05370 y ordenó la suscripción de un nuevo contrato de concesión asociado a esta.
La representación judicial de la accionante adujo que el acto impugnado es de ilegal ejecución, que lo dispuesto en los artículos 21 y 73 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones constituyen potestades regladas, que el acto impugnado está viciado de falso supuesto de derecho, violación de los principios de interdicción de la arbitrariedad de la Administración, de legalidad, seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe alegatos que serán examinados en ese orden.
1.- Acto de ilegal ejecución. Potestad reglada
En el presente caso la parte actora solicitó la nulidad “parcial” del acto administrativo N° GST-RS-00260 del 21 de mayo de 2012 dictado por la Vicepresidencia Ejecutiva de la República, en lo que atañe a su aspecto temporal, por considerar que el plazo por el cual renovó la vigencia de la habilitación de radiodifusión sonora y televisión abierta, contentiva del atributo de televisión abierta VHF, así como la concesión de radiodifusión es de ilegal ejecución. En este sentido la representación judicial de la accionante sostiene:
Que conforme a lo establecido en los artículos 21 y 73 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, una vez que los interesados cumplen con los presupuestos, tienen la certeza que se producirá el reconocimiento para ejercer el derecho, a través de la habilitación administrativa y “el regulador tiene el deber de otorgarla en los términos contemplados en tal normativa –no puede negarse a otorgarla- (…)”.
Que las habilitaciones y concesiones se otorgaran a quienes hayan cumplido con las condiciones y requisitos establecidos en la normativa, lo cual implica que se trata de una actuación preeminentemente reglada para la autoridad administrativa.
Que habiendo ejercido su mandante su derecho a solicitar la renovación de la habilitación administrativa y la concesión dentro del plazo de ley y habiendo cumplido con las exigencias de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones la autoridad administrativa debía otorgarle la habilitación administrativa y la concesión por un nuevo período de quince (15) años conforme a lo previsto en los mencionados artículos 21 y 73 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones.
Que la interpretación gramatical de las mencionadas normas denota la especificación de un período determinado por el que se debe otorgar la concesión.
Que “el legislador no establece una potestad discrecional, (…) Lejos de ello hace especial énfasis que pueden ser renovadas por ‘iguales períodos’ es decir, de quince (15) años” (Resaltado del texto).
Que con su proceder la Administración vulneró el artículo 113 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Precisados los alegatos, corresponde revisar el concepto de potestad reglada para luego establecer si los artículos 21 y 73 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones establece potestades de ese tipo.
La potestad reglada ha sido entendida como aquella en la cual la Administración tiene que limitarse a constatar el supuesto de hecho establecido en la norma y aplicar lo que la ley ha determinado, sin alguna otra consideración.
A fin de determinar el carácter reglado o discrecional de lo previsto en los artículos 21 y 73 de la Ley de Reforma de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones publicada inicialmente en la Gaceta Oficial N° 6.015 Extraordinario del 28 de diciembre de 2010 (reimpresa en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.610 del 07 de febrero de 2011), la Sala estima preciso transcribirlos:
Artículo 21.- “La duración de las habilitaciones administrativas no podrá exceder de quince años, pudiendo ser renovada por iguales períodos siempre que su titular haya cumplido con las disposiciones previstas en esta Ley, en sus reglamentos, en las condiciones generales establecidas por la Comisión Nacional de Telecomunicaciones y en la habilitación respectiva.
Los operadores interesados en continuar prestando los servicios de radio y televisión, podrán solicitar la renovación de la habilitación correspondiente con noventa días continuos de anticipación a la fecha de vencimiento de aquella de la cual sean titulares. En todo caso, la condición de titular de una habilitación para la prestación de servicios de radio y televisión no implicará, para el solicitante, un derecho subjetivo o de preferencia a la renovación de la misma. El órgano rector decidirá lo conducente dentro de los noventa días continuos siguientes a la solicitud.
Artículo 73.- “La concesión de uso del espectro radioeléctrico es un acto administrativo unilateral mediante el cual el órgano rector o la Comisión nacional de Telecomunicaciones según sea el caso, otorga o renueva por tiempo limitado, a una persona natural o jurídica la condición de concesionario para el uso y explotación de una determinada porción del espectro radioeléctrico, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en esta Ley. Sin perjuicio de las disposiciones legales y reglamentarias aplicables, las relaciones derivadas de una concesión se regularán en el respectivo contrato de concesión.
Los derechos sobre el uso y explotación del espectro radioeléctrico derivados de una concesión tienen carácter personalísimo, en consecuencia, no podrán cederse o enajenarse ni se adquieren o trasmiten por sucesión, por efecto de los contratos, de la fusión de compañías o por prescripción. Sin embargo, el concesionario podrá
solicitar a la Comisión Nacional de Telecomunicaciones su sustitución en la titularidad de la concesión por la persona que indique al efecto, siempre que ésta cumpla con las condiciones y principios establecidos en esta Ley.
La solicitud de sustitución en la titularidad de la concesión se tramitará de acuerdo al procedimiento previsto en el artículo 25 y siguientes de la presente Ley y en modo alguno implicará, para la persona que pretende sustituir al concesionario, un derecho subjetivo a la obtención de la misma o sobre la porción del espectro radioeléctrico de que se trate.
La duración de las concesiones a que hace referencia el presente artículo no podrá exceder de quince años. Los concesionarios interesados en continuar el uso y la explotación de porciones del espectro radioeléctrico podrán solicitar la renovación con noventa días continuos de anticipación a la fecha de vencimiento de aquella de la cual sean titulares. En todo caso, la condición de titular de una concesión de uso y explotación de determinadas porciones del espectro radioeléctrico no implicará, para el solicitante, un derecho subjetivo o de preferencia a la renovación de la misma. El órgano rector decidirá lo conducente dentro de los noventa días continuos siguientes a la solicitud.” (Resaltado de la Sala).
Las normas citadas disponen que las habilitaciones administrativas y las concesiones no excederán de quince (15) años y podrán ser renovadas por iguales períodos a petición del interesado previo cumplimiento de los requisitos establecidos en esa ley, los reglamentos que regulen la materia y las condiciones generales establecidas por la Comisión Nacional de Telecomunicaciones.
Asimismo se establece expresamente que la condición de titular no implica para el solicitante el derecho subjetivo o de preferencia para la renovación de las habilitaciones administrativas y concesiones. Lo expuesto significa que aun cumpliendo con los requisitos para renovarlas la Administración decide discrecionalmente si lo hace o no, y por cuánto tiempo otorga la renovación, siempre dentro del lapso máximo previsto en las precitadas normas que es de quince (15) años.
Con relación a este punto, esta Sala en un caso similar al que se examina precisó el carácter discrecional de la potestad contenida en el artículo 21 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones de 2000 (de equivalente contenido al artículo 21 de la Ley de Reforma de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones de 2010 (reimpresa en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.610 del 07 de febrero de 2011). Veamos:
(…) se observa que la recurrente denuncia la violación del artículo 21 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones del año 2000, el cual dispone que las habilitaciones administrativas no podrán exceder de veinticinco años, en los términos siguientes:
‘Artículo 21.- La duración de las habilitaciones administrativas no podrá exceder de veinticinco años; pudiendo ser renovada por iguales períodos siempre que su titular haya cumplido con las disposiciones previstas en esta Ley, en sus reglamentos, en las Condiciones Generales establecidas por la Comisión Nacional de Telecomunicaciones y en la habilitación respectiva
.
Fija la norma transcrita como período máximo para el otorgamiento de las habilitaciones administrativas, el de veinticinco años (25) años, siendo posible para la Administración otorgar habilitaciones por períodos inferiores al máximo legal permitido con lo cual debe entenderse que el legislador otorgó en esta materia potestad discrecional a la Administración.
Potestad discrecional conferida por el legislador del año 2000 a la Administración que tiene su fundamento en el Principio de Legalidad Administrativa (Artículo 137 de la Carta Magna), en razón de que es la propia ley la que deja a cargo de la Administración la libre apreciación de algunos elementos de la decisión administrativa, entiéndase acto administrativo, contrariamente a lo que sucede en la llamada “potestad reglada”, la cual se configura en aquellos casos cuando las reglas de derecho imponen a la Administración la decisión, ante la concurrencia de determinadas circunstancias de hecho contempladas en la misma norma. (…)
En el caso de autos, la Comisión Nacional de Telecomunicaciones en ejercicio de la potestad discrecional otorgada por el legislador en el artículo 21 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones del año 2000, renovó los títulos en la Habilitación General N° (…) y las Concesiones Generales Nros. (…) por el plazo de diez (10) años, (…) decisión de la Administración que a juicio de la Sala no infringe el artículo 21 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones del año 2000 denunciado como conculcado por las razones arriba expuestas (…)” Sentencia N° 01512 del 16 de noviembre de 2011, reiterada mediante decisión N° 0428 del 22 de abril de 2015) (Subrayado de la Sala).
El artículo 21 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones de 2000 establecía que el lapso máximo por el que podían otorgarse las habilitaciones administrativas era de veinticinco (25) años y la Sala al analizarlo concluyó en el fallo citado que se trataba de una potestad discrecional y que otorgarla por un lapso menor, no infringía la citada norma.
El artículo 21 de la Ley de Reforma de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones reimpresa en el 2011, redactado en términos muy similares al texto legal del 2000, también contempla una potestad discrecional de la Administración, solo que redujo de veinticinco (25) a quince (15) años el lapso máximo por el que pueden otorgarse las habilitaciones administrativas.
En el presente caso a la recurrente le fue renovada la habilitación de radiodifusión sonora y televisión abierta VHF N° HRCF-05001 y la concesión de radiodifusión N° CRDF-05370 ambas por cinco (5) años (contados desde el 27 de mayo de 2012 al 27 de mayo de 2017) lapso que no supera el límite previsto en el artículo 21 eiusdem.
Con base en lo expuesto, la Sala concluye que el acto impugnado no vulnera las citadas normas y que es de legal ejecución, motivo por el cual desestima la citada denuncia. Así se decide.
Finalmente se advierte que la actora denunció que con su proceder la Administración vulneró el artículo 113 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela sin explicar de qué forma fue infringida la citada norma constitucional. No obstante se observa que el referido artículo dispone:
Artículo 113.- “No se permitirán monopolios. Se declaran contrarios a los principios fundamentales de esta Constitución cualquier acto, actividad, conducta o acuerdo de los y las particulares que tengan por objeto el establecimiento de un monopolio o que conduzcan, por sus efectos reales e independientemente de la voluntad de aquellos o aquellas, a su existencia, cualquiera que fuere la forma que adoptare en la realidad. También es contraria a dichos principios el abuso de la posición de dominio que un particular, un conjunto de ellos o ellas o una empresa o conjunto de empresas, adquiera o haya adquirido en un determinado mercado de bienes o de servicios, con independencia de la causa determinante de tal posición de dominio, así como cuando se trate de una demanda concentrada. En todos los casos antes indicados, el Estado adoptará las medidas que fueren necesarias para evitar los efectos nocivos y restrictivos del monopolio, del abuso de la posición de dominio y de las demandas concentradas, teniendo como finalidad la protección del público consumidor, los productores y productoras y el aseguramiento de condiciones efectivas de competencia en la economía.
Cuando se trate de explotación de recursos naturales propiedad de la Nación o de la prestación de servicios de naturaleza pública con exclusividad o sin ella, el Estado podrá otorgar concesiones por tiempo determinado, asegurando siempre la existencia de contraprestaciones o contrapartidas adecuadas al interés público.” (Resaltado de la Sala).
La norma citada además de prohibir los monopolios en el país, establece, entre otras cosas, que las concesiones deberán otorgarse por tiempo determinado.
En el presente caso se observa que se cumplió a cabalidad con dicho precepto dado que se renovó la habilitación administrativa y la concesión por un tiempo determinado [cinco (5) años contados a partir del 27 de mayo de 2012]. Lapso que como fue expuesto antes, tampoco vulnera el límite establecido en los artículos 21 y 73 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones.
Con base en lo expuesto, no encuentra la Sala que mediante el acto impugnado haya sido violado el artículo 113 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.
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- Falso supuesto de derecho
Respecto al mencionado vicio esta Sala ha establecido lo siguiente:
(…) El falso supuesto de derecho (…) tiene lugar cuando la Administración se fundamenta en una norma que no es aplicable al caso concreto o cuando se le da a la norma un sentido que ésta no tiene. En ambos casos, se trata de un vicio que al afectar la causa del acto administrativo acarrea su nulidad, por lo cual es necesario examinar si la configuración del acto administrativo se adecuó a las circunstancias de hecho probadas en el expediente administrativo y, además, si se dictó de manera que guardara la debida correspondencia con el supuesto previsto en la norma legal. (vid. sentencias de esta Sala números 1949 del 11 de diciembre de 2003, 423 del 11 de mayo de 2004, 6507 del 13 de diciembre del 2005 y 2189 del 5 de octubre de 2006). (…)
(Sentencia Nº 0954 del 18 de junio de 2014).
La representación judicial de la accionante adujo:
Que la Administración modificó el alcance de la consecuencia jurídica prevista en los artículos 21 y 73 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, dando como resultado un lapso de duración diferente al establecido legalmente.
Que está vedado a la Administración darle a las normas un sentido distinto al previsto por el legislador.
Al respecto se observa, que como fue expuesto en el análisis efectuado antes, los artículos 21 y 73 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones de 2010 (reimpresa en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.610 del 07 de febrero de 2011) establecen que la duración de las habilitaciones administrativas y de las concesiones no puede exceder de quince (15) años. Los interesados podrán pedir la renovación de las habilitaciones administrativas y de la concesión, sin que la condición de titular implique para el solicitante el derecho subjetivo o de preferencia para su renovación.
Lo expuesto implica que aun cumpliendo con los requisitos para renovarla la Administración resuelve si lo hace o no, y determina también discrecionalmente por cuánto tiempo otorga la renovación, siempre dentro del lapso máximo previsto en dichos artículos que es de quince (15) años.
Esta Sala en sentencia N° 01512 de fecha 16 de noviembre de 2011 (antes citada) precisó que el artículo 21 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones de 2000 (de equivalente contenido al artículo 21 de la Ley de Reforma de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones de 2010, reimpresa en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.610 del 07 de febrero de 2011) establece una potestad discrecional.
Establecido lo anterior se observa que en el presente caso el 27 de febrero de 2012 la representación de la accionante solicitó la renovación de la habilitación de radiodifusión sonora y televisión abierta N° HRCF-0501 contentiva del atributo de televisión abierta VHF, así como la concesión de radiodifusión N° CRDF-05370.
La Administración luego de verificar el cumplimiento de los requisitos respectivos, dictó la Resolución N° GST-RS-00260 de fecha 21 de mayo de 2012 en la cual luego de manifestar el carácter discrecional de la decisión acordó renovarlas por un lapso de cinco (5) años, con base en lo dispuesto en los artículos 21 y 73 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones.
Considera este Alto Tribunal que en el caso de autos, la fundamentación jurídica del acto impugnado (artículos 21 y 73 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones de 2010, reimpresa en el 2011) además de ser la normativa aplicable fue interpretada correctamente, por lo que se desestima el falso supuesto de derecho denunciado. Así se decide.
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- Interdicción de la arbitrariedad de la Administración
La representación judicial de la accionante adujo:
Que el acto impugnado califica las normas de renovación de la concesión como de carácter discrecional y dispone que la Administración puede actuar basada en el interés público.
Que esa interpretación es errónea y no se corresponde con las normas jurídicas antes citadas.
Que es evidente la arbitrariedad de la resolución impugnada dado que aplica una forma de interpretación distinta a la ordenada en el artículo 4 del Código Civil.
Que omitir deliberadamente en el acto recurrido el contenido de los artículos 21 y 73 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones e imponer un sistema de interpretación de esas normas contrario al establecido en el artículo 4 del Código Civil (interpretación gramatical), para así extraer consecuencias jurídicas distintas a las contempladas por el legislador constituye una violación del principio de interdicción de la arbitrariedad de la Administración Pública que conduce a la nulidad parcial del acto impugnado (tiempo de duración).
Al respecto la Sala reitera lo expuesto en los puntos que anteceden en los cuales, entre otras determinaciones se concluyó que los artículos 21 y 73 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones consagran una potestad discrecional para la Administración.
Por otra parte, observa que el capítulo II del acto impugnado fueron citados parcialmente los artículos 21 y 73 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones de 2010, reimpresa en el 2011, omitiendo en la segunda de las normas mencionadas la parte que establece el lapso máximo de vigencia de las concesiones. Ello denota que quiso resaltarse o hacerse alusión al carácter discrecional de la decisión de otorgar o no una concesión para el uso del espectro radioeléctrico y a que su otorgamiento no implicaba para el titular un derecho subjetivo o de preferencia, lo cual no constituye a juicio de esta Sala una violación del principio de interdicción de la Administración.
Adicionalmente considera este M.T. oportuno citar parcialmente el fallo de esta Sala N° 01512 del 16 de noviembre de 2011 (reiterado mediante decisión N° 0428 del 22 de abril de 2015), en el cual, frente a una denuncia similar se precisó lo siguiente:
(…) Aducen los apoderados judiciales de la recurrente que al dictar el acto administrativo impugnado la Comisión Nacional de Telecomunicaciones quebrantó lo establecido en el artículo 4 del Código Civil, el cual es del tenor siguiente: (…)
De allí que, a juicio de la Sala, es clara la interpretación gramatical que puede hacerse respecto al objeto de la ley, así como de sus objetivos generales, procedimientos administrativos establecidos en la misma para el otorgamiento de las llamadas habilitaciones administrativa y concesiones y demás regulaciones, en las cuales la Sala no se detendrá por no ser objeto del presente recurso, siendo suficiente a los fines que interesan a la decisión dejar sentado que en cuanto a la interpretación gramatical de la ley de manera general, la Sala no encuentra quebrantamiento del artículo 4 del Código Civil denunciado por la recurrente. Así se establece.
Establecido lo anterior, debe la Sala precisar la intención del legislador (ratio legis o interpretación teleológica), a cuyos fines preciso es retomar lo expuesto en el punto 1 de la presente decisión, en el sentido de reiterar la afirmación de la Sala y de buena parte de la doctrina nacional especializada, de que con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones del año 2000 se introducen cambios fundamentales en materia de telecomunicaciones en la República Bolivariana de Venezuela, al pasar de una actividad reservada exclusivamente al Estado a una actividad de interés general (Artículo 5 eiusdem), al introducir el mecanismo autorizatorio de la habilitación administrativa (Artículo 16 de ese texto normativo) y limitar el régimen de concesión, al reconocerle derechos y obligaciones a los usuarios y operadores del servicio y al crear un órgano rector y un órgano de control -entre otros cambios en la regulación-, cambios con vista a los cuales es preciso concluir que la intención del legislador -sin lugar a dudas- fue la de introducir una nueva regulación integral de la materia, estableciendo el mismo legislador como prueba de esa intención un régimen transitorio (Artículo 210 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones del año 2000), cuyo objetivo es permitir la transformación o adecuación de las concesiones y permisos otorgados de conformidad con la legislación anterior a la nueva regulación integral de la materia, respetando así todos los derechos y obligaciones adquiridos por los beneficiarios de esas concesiones y permisos al amparo de la legislación derogada.
En el caso bajo examen, a la recurrente se le reconoció el derecho a la transformación o adecuación de los títulos de los cuales era beneficiaria al amparo de la Ley de Telecomunicaciones de 1940 y del Decreto Reglamentario 1.577 de 27 de mayo de 1987, mediante la transformación de los mismos en Habilitación General y Concesiones Generales asociadas a esta, el cual ejerció tal como consta en las actas que corren insertas en el expediente y suficientemente reflejado a lo largo de todas las consideraciones contenidas en la presente sentencia.
Siendo esto así, la Sala encuentra que la Comisión Nacional de Telecomunicaciones interpretó y ejerció conforme a derecho la potestad discrecional que le otorga el artículo 21 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones del año 2000, por tanto, debe declarar improcedente la denuncia formulada por la recurrente de transgresión del artículo 4 del Código Civil. Así se declara (…)
(Sentencia N° 01512 del 16 de noviembre de 2011).
Al igual que en el fallo citado, la interpretación que hizo la Administración del referido artículo 21 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones fue realizada de acuerdo a los parámetros establecidos en el artículo 4 del Código Civil, atribuyéndole el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y tomando en cuenta la intención del legislador.
Con base en lo expuesto se desecha la denuncia de violación al principio de interdicción de la Administración.
4.- Violación de los principios de legalidad (artículos 7, 137 y 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe
Las mencionadas normas disponen:
Artículo 7.- “La Constitución es la norma suprema y el fundamento del ordenamiento jurídico. Todas las personas y los órganos que ejercen el Poder Público están sujetos a esta Constitución”.
Artículo 137.- “La Constitución y la ley definirán las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen”.
Artículo 141.- “La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho” (Resaltado de la Sala).
Lo previsto en las disposiciones citadas puede resumirse en que las personas y órganos que ejercen el Poder Público están sujetos en todas las actividades que realicen a la Constitución, a las leyes y al derecho.
En relación a este principio la jurisprudencia de la Sala ha establecido lo siguiente:
(…) Los artículos antes citados recogen el principio de legalidad establecido constitucionalmente en el artículo 137 del Texto Fundamental, (…) en relación al cual la jurisprudencia de este Alto Tribunal ha considerado que comporta un doble significado: la sumisión de los actos estatales a las disposiciones emanadas de los cuerpos legislativos en forma de ley y el sometimiento de todos los actos singulares, individuales y concretos, provenientes de una autoridad pública, a las normas generales y abstractas, previamente establecidas, sean o no de origen legislativo, e inclusive provenientes de esa misma autoridad. (Vid., Sentencia de esta Sala N° 01275 del 23 de septiembre de 2009).
Asimismo, se ha precisado en anteriores oportunidades que el principio de legalidad implica que la Administración sólo puede obrar cuando haya sido legalmente facultada, cuestión que constituye una de las características propias del moderno Estado de Derecho, que impone la subordinación del poder de obrar de la Administración a la Constitución y las leyes; tal asunto ha sido calificado por la doctrina como ‘una norma sobre normación’, que supone el establecimiento de las relaciones entre el ordenamiento jurídico en general y el acto o actos emanados de la Administración. (Vid., Sentencias de esta Sala N° 00943 del 6 de agosto de 2008 y N° 954 del 6 de octubre de 2010) (…)
(Sentencia N° 01512 del 16 de noviembre de 2011).
En el presente caso la representación judicial de la actora denunció:
Que la actuación de la Administración no estuvo sujeta a lo dispuesto en la Constitución y las leyes, ni a los principios de legalidad, seguridad jurídica, certeza, confianza legítima y buena fe.
Que la resolución recurrida no cumple con lo dispuesto en los artículos 21 y 73 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones en cuanto a la duración de las habilitaciones y concesiones.
Que la habilitación y la concesión debieron ser renovadas a su mandante por quince (15) años conforme a lo establecido en dichas normas.
Que ni para aquella oportunidad (año 2007) ni para esta (año 2012) el lapso de duración de la renovación podía ser de cinco (5) años, sino que debía ser por el máximo legal vigente para cada una de esas épocas (Ley Orgánica de Telecomunicaciones de los años 2000 y 2010), es decir 25 y 15 años.
Al respecto se observa que lo alegado gira en torno a la presunta vulneración de los artículos 21 y 73 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, denuncia que fue resuelta por la Sala en los puntos que anteceden, oportunidad en la cual citó el fallo N° 01512 del 16 de noviembre de 2011, en el cual en un caso similar al que se examina fue desestimado el argumento de violación al principio de legalidad.
En aquella decisión se precisó que no hubo vulneración alguna a los referidos artículos y que la Administración en uso de su poder discrecional otorgó la renovación solicitada por un lapso de cinco (5) años, el cual no supera el máximo establecido en las mencionadas normas. Su otorgamiento por un lapso menor al máximo no constituye infracción a la ley.
Tal proceder además de no infringir el principio de legalidad dado que se actuó conforme a lo dispuesto en la ley que regula la materia, tampoco vulneró el principio de seguridad jurídica debido a que la Administración obró como lo ha venido haciendo en casos similares desde que entró en vigencia la Ley Orgánica de Telecomunicaciones del año 2000.
En efecto, según lo narrado por la representación judicial de la actora en su recurso, esta solicitó la transformación de sus títulos y concesiones para adaptarlos a la Ley Orgánica de Telecomunicaciones del 2000, y la Administración en respuesta a su pedimento emitió el 02 de mayo de 2005 la Habilitación de Radiodifusión Sonora y Televisión Abierta N° HRCF-05001 y la Concesión de Radiodifusión N° CRDF-05370 ambas con vigencia hasta el 27 de mayo de 2007, transformando así los títulos obtenidos por aquella bajo la vigencia de la Ley de Telecomunicaciones de 1940.
Asimismo, el 17 de febrero de 2007 la representación de la accionante solicitó la renovación de la mencionada habilitación administrativa y concesión, lo cual le fue acordado por cinco (5) años mediante acto administrativo N° GST-RS-00137 del 29 de mayo de 2007 dictado por el entonces Ministro del Poder Popular para las Telecomunicaciones y la Informática.
Así las cosas, el 27 de febrero de 2012 la accionante solicitó otra renovación de la habilitación administrativa y de la concesión, lo cual le fue acordado por Resolución N° GST-RS-00260 del 21 de mayo de 2012 (acto impugnado).
De lo expuesto se deriva que es la segunda vez que a la recurrente se le hace la renovación por ese lapso. Lo cual implica que la Administración actuó como lo ha venido haciendo en esta materia, por lo que no puede sostenerse que hubo infracción a la seguridad jurídica y a la confianza legitima.
Desestimados como han sido todos los alegatos, la Sala declara sin lugar el recurso y firme el acto impugnado.
VII
DECISIÓN
Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de nulidad (parcial) incoado por la representación judicial de la empresa CORPORACIÓN VENEZOLANA DE TELEVISIÓN, C.A. (VENEVISION) contra la Resolución N° GST-RS-00260 del 21 de mayo de 2012 dictada por la VICEPRESIDENCIA EJECUTIVA DE LA REPÚBLICA que renovó a partir del 27 de mayo de 2012 y hasta el 27 de mayo de 2017 la vigencia de la habilitación de radiodifusión sonora y televisión abierta N° HRCF-05001, contentiva del atributo de televisión abierta VHF, así como la concesión de radiodifusión N° CRDF-05370 y ordenó la suscripción de un nuevo contrato de concesión asociado a esta. FIRME el acto impugnado.
Notifíquese a la Procuraduría General de la República, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintiocho (28) días del mes de abril del año dos mil quince (2015). Años 205º de la Independencia y 156º de la Federación.
El Presidente - Ponente E.G.R. La Vicepresidenta M.C.A.V. E.M.O. Las Magistradas, B.G.C.S. El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA La Secretaria, Y.R.M. En veintinueve (29) de abril del año dos mil quince, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00464. La Secretaria, Y.R.M.
