Sentencia nº 00162 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 3 de Marzo de 2004

MAGISTRADO PONENTE: L.I. ZERPA Exp. Nº 2002-0785 Mediante escrito recibido ante esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 24 de septiembre de 2002, el abogado C.S.L., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 51.857, actuando en su carácter de apoderado judicial de la sociedad de comercio CULTIVOS Y BIOTECNOLOGÍA MARINA BIOTECMAR, C.A., inscrita el 21 de septiembre de 1995 en el Registro Mercantil del Distrito Federal y Estado Miranda, bajo el Nº 73, Tomo 290 A Pro., interpuso recurso de nulidad contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº RI-261, de fecha 21 de enero de 2002, emanada del MINISTERIO DEL AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS NATURALES, mediante la cual se declararon sin lugar los recursos jerárquicos interpuestos por la recurrente, contra las Providencias Administrativas S/N y 0017, de fechas 27 de septiembre de 1999 y 11 de abril de 2002, respectivamente, emanadas de la Dirección Estadal Ambiental Sucre del aludido Despacho Ministerial.

Esa misma fecha, esto es, 24 de septiembre de 2002, se dio cuenta en Sala y se ordenó oficiar al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, de conformidad con lo establecido en el artículo 123 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a fin de solicitarle la remisión de los correspondientes antecedentes administrativos. Asimismo se ordenó la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación, a los efectos de su admisión.

Por auto de fecha 29 de octubre de 2002, el Juzgado de Sustanciación admitió la demandada ordenando las notificaciones de Ley, así como que se librase el cartel a que alude el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, al tercer día de despacho siguiente a aquél en que constaren en autos las notificaciones ordenadas. Asimismo ordenó oficiar a la Ministra del Ambiente y de los Recursos Naturales.

Por auto de fecha 05 de diciembre de 2002, se ordenó agregar a los autos y formar pieza separada con el expediente administrativo remitido por el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, en fecha 22 de noviembre de 2002.

Una vez practicadas las notificaciones ordenadas en el auto de admisión, el 14 de enero de 2003 se expidió el cartel a que alude el artículo 125 de Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Mediante decisión signada bajo el Nº 197, de fecha 06 de febrero de 2003, la Sala declaró la improcedencia de la suspensión de los efectos del acto recurrido, solicitada en el libelo de demanda por la representación judicial de la sociedad de comercio recurrente.

Retirado, publicado y consignado el cartel, en fechas 25 y 26 de febrero de 2003, fueron presentados los escritos de promoción de pruebas de la Procuraduría General de la República y de la parte recurrente, respectivamente, las cuales fueron admitidas por sendos autos de fecha 1º de abril de 2003.

Finalizado el lapso probatorio, y en consecuencia la sustanciación de la causa, por auto de fecha 17 de junio de 2003 se pasó el expediente a la Sala.

El 19 de junio de 2003 se designó Ponente al Magistrado L.I. Zerpa y se fijó el 5º día de despacho siguiente para el comienzo de la relación.

En fecha 03 de julio de 2003 comenzó la relación en el presente juicio y se fijó la oportunidad para que tuviese lugar el acto de informes.

Llegada la oportunidad legal para que tuviera lugar el acto de informes, el 22 de julio de 2003, comparecieron las representaciones judiciales de ambas partes y consignaron sus respectivos escritos.

El 09 de septiembre de 2003, terminó la relación en el presente juicio y se dijo “VISTOS".

I DEL ACTO RECURRIDO El objeto de la acción incoada es una resolución ministerial dictada por el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, que declaró sin lugar los recursos jerárquicos interpuestos por el recurrente contra los actos emanados de la Dirección Estadal Ambiental Sucre del aludido Despacho Ministerial, de fechas 27 de septiembre de 1999 y 11 de abril de 2002, respectivamente.

Mediante el acto impugnado se confirmaron las citadas providencias administrativas dictadas por la mencionada Dirección Regional del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, por las cuales, respectivamente:

1. Se negó la autorización solicitada por la recurrente para ocupar parte del territorio del Estado Sucre, y

2. Se le impuso a aquélla, en la persona de su representante legal, una multa por la cantidad de quinientos mil bolívares con 00/100 (Bs. 500.000,oo), de conformidad con lo pautado en el artículo 71 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio; y se ordenó: b.1) La erradicación de las algas de las especies Kappaphycus alvarezzi (Euchema alvarezzi) y Euchema dentriculatum (Euchema spinosum) de la Ensenada Guaranache, ubicada en la Costa Norte de la Península de Araya, Municipio C.S.A. delE.S., b.2) El efectivo saneamiento del área antes identificada y b.3) Oficiar al Ministerio Público sobre el contenido de la providencia administrativa.

   II DE LOS ALEGATOS DE LA PARTE RECURRENTE

   Alega el representante judicial de la sociedad de comercio demandante en su escrito libelar:

   Que el 22 de abril de 1996, a través del Oficio Nº 0133, Biotecmar, C.A. fue autorizada por el otrora Servicio Autónomo Forestal Venezolano (SEFORVEN), hoy Dirección del Recurso Forestal, adscrito al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, a introducir, utilizar o propagar en el país, cinco kilogramos (5Kg) de algas exóticas de las especies Kappaphycus Alvarezzi y Eucheuma Dentriculatum; amparado por el permiso fitosanitario de importación de algas, emitido por el otrora Ministerio de Agricultura y Cría, hoy Ministerio de la Producción y el Comercio (Dirección Autónoma de Sanidad Agropecuaria-SASA), y el Oficio Nº 5.032 emitido por el Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y Acuícolas (SARPA).

   Que el aludido acto autorizatorio advirtió, que de pensarse en desarrollar la referida actividad acuícola a escala productiva, se debía presentar el proyecto en cuestión, a los efectos de cumplir con los procesos administrativos correspondientes.

   Que una vez introducidas al país las especies de algas marinas antes descritas, y a fin de dar cumplimiento a las pautas fijadas en el aludido Oficio Nº 0133, Biotecmar, C.A. presentó al entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, hoy Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, en fecha 21 de agosto de 1996, la información que se requería para optar por el traslado de aquéllas, de su confinamiento al cultivo en mar abierto.

   Que el 17 de febrero de 1997, la recurrente envió una comunicación al Director General del Servicio Forestal Venezolano, a fin de informarle que una vez finalizada la etapa experimental en Araya, Estado Sucre, se iniciará en el mismo Estado, el cultivo comercial de las algas marinas Kappaphycus Alvarezzy y Eucheuma Dentriculatum, y a la vez le solicitó autorización para el cultivo experimental de las mismas en el Estado Nueva Esparta.

   Que en respuesta a la aludida comunicación, el Director General del antes Servicio Forestal Venezolano, hoy Dirección del Recurso Forestal, envió a la recurrente otra signada con el Nº 041, donde le señaló que el servicio a su cargo no era competente para tramitar la solicitud elevada, sino el Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y Acuícolas, debiendo acudir al mismo para tramitar lo correspondiente a su solicitud y coordinar con la Dirección de Región Sucre, Dirección de Planificación y Ordenación Ambiental, lo relativo a la conformidad de uso, de ser el caso.

   Que el 14 de octubre de 1997, Biotecmar, C.A. entregó a la Dirección Regional Sucre del entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, la solicitud para ocupar parte del territorio del citado Estado, para la siembra, el cultivo y el secado de algas marinas autóctonas e introducidas.

   Que como anexo a la solicitud supra descrita, se entregaron los recaudos para la evaluación, de conformidad con lo establecido en el Decreto Presidencial Nº 1.275, publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.946, de fecha 25 de abril de 1996, mediante el cual se establecieron las Normas Sobre Evaluación Ambiental de Actividades Susceptibles de Degradar el Ambiente.

   Que el 18 de noviembre de 1997, Biotecmar, C.A recibió el Oficio Nº 001565, emanado del Director del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, Región Sucre, mediante el cual se le informó, con relación a la solicitud por ella elevada de ocupación de parte del territorio del Estado Sucre, que la misma había sido sometida a una consulta técnica con especialistas en la materia, y que hasta que no se emitiera la opinión de los mismos al respecto, el Ministerio no se pronunciaría en cuanto a la aprobación o negación de la ocupación territorial solicitada.

   Que de ser cierto que el Ministerio del Ambiente evacuó la referida consulta técnica, la misma nunca le fue presentada a la sociedad de comercio recurrente, colocando a esta última en un estado de incertidumbre legal e indefensión, toda vez que es responsabilidad de la Administración dar respuesta a los particulares sobre las peticiones realizadas por éstos dentro del plazo legal establecido en la respectiva Ley.

   Que luego de transcurridos seis (6) meses de haber elevado la solicitud antes mencionada, el 15 de abril de 1998, la recurrente recibió el Oficio Nº 000476, de fecha 18 de noviembre de 1997 dictado por la Dirección Región Sucre del extinto Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, mediante el cual se le autorizaba a ocupar el territorio, sólo para el cultivo de la especie de alga marina autóctona Gracilariopsis lemaneiformis.

   Que posterior a ello, la sociedad de comercio demandante introdujo en fecha 15 de mayo de 1998, un escrito por el cual "recordó" a la Administración que también había solicitado la ocupación del territorio para el cultivo de las especies de algas marinas introducidas Kappaphycus alvarezzi y Euchema dentriculatum.

   Que en respuesta a la citada comunicación, la Dirección Región Sucre del otrora Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables negó la ocupación del territorio para el cultivo de las especies introducidas Kappaphycus Alvarezzi y Euchema Dentriculatum, mediante el Oficio Nº 1.115, de fecha 13 de agosto de 1998, aduciendo que la recurrente no contaba con el respectivo permiso de importación, en violación del artículo 3 del Decreto Presidencial Nº 2.223, de fecha 23 de abril de 1992, publicado en la Gaceta Oficial Nº 4.418, de fecha 27 de abril de 1992, mediante el cual se dictaron las Normas Para Regular la Introducción y Propagación de Especies Exóticas de la Flora y Fauna Silvestres y Acuáticas.

   Que tanto el acto mediante el cual se autorizó la ocupación del territorio para el cultivo de la especie de alga marina autóctona Gracilariopsis lemaneiformis, como aquél que negó la ocupación del territorio para el cultivo de las especies introducidas Kappaphycus alvarezzi y Euchema dentriculatum, fueron dictados extemporáneamente, seis (6) y diez (10) meses, respectivamente, luego de elevada la solicitud de ocupación del territorio, y que al respecto, el artículo 54 de la Ley de Ordenación del Territorio obliga a la Administración a responder las solicitudes como la hecha por la recurrente, en un lapso de sesenta (60) días continuos, a contar del recibo de la solicitud respectiva.

   Que vista la extemporaneidad de la respuesta de la Administración, operó el silencio administrativo positivo a favor de la sociedad de comercio demandante, esto es, se produjo un acto autorizatorio tácito, dado que la norma in commento dispone expresamente que transcurrido el aludido lapso de sesenta (60) días sin haber sido otorgada o negada la autorización, la misma se considerará concedida; sin que haya lugar a considerar como respuesta a la solicitud elevada, al acto emitido el 18 de noviembre de 1997, mediante el cual se notificó a la recurrente que la solicitud estaba siendo sometida a evaluación, toda vez que el citado texto normativo insta a la Administración a responder únicamente en forma positiva o negativa.

   Que contra el referido Oficio Nº 1.115, de fecha 13 de agosto de 1998, mediante el cual se negó la ocupación de territorio solicitada por la recurrente, se ejerció el correspondiente recurso de reconsideración en fecha 31 de agosto de 1998, obteniendo como respuesta la confirmación del acto impugnado, a través de la providencia administrativa S/N, de fecha 27 de septiembre de 1999.

   Que contra el acto confirmatorio de aquél que negó la ocupación del territorio solicitada por la recurrente, se ejerció el correspondiente recurso jerárquico, en fecha 25 de febrero de 2000, ante el Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales.

   Que el 11 de abril de 2000, la Dirección Estadal Ambiental Sucre del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales dictó el acto administrativo signado con el Nº 0017, mediante el cual:

1. Se le impuso a la recurrente, en la persona de su representante legal, una multa por la cantidad de quinientos mil bolívares con 00/100 (Bs. 500.000,oo), de conformidad con lo pautado en el artículo 71 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio; y se ordenó:

2. La erradicación de las algas de las especies Kappaphycus alvarezzi (Euchema alvarezzi) y Euchema dentriculatum (Euchema spinosum) de la Ensenada Guaranache, ubicada en la Costa Norte de la Península de Araya, Municipio C.S.A. delE.S.

3. El efectivo saneamiento del área antes identificada; y finalmente

4. Oficiar al Ministerio Público sobre el contenido de la providencia administrativa

   Que el fundamento de ese acto Nº 0017, fue la transgresión por parte de la sociedad de comercio recurrente, del artículo 3 del Decreto Presidencial Nº 2.223, de fecha 23 de abril de 1992, publicado en la Gaceta Oficial Nº 4.418, de fecha 27 de abril de 1992, mediante el cual se dictaron las Normas Para Regular la Introducción y Propagación de Especies Exóticas de la Flora y Fauna Silvestres y Acuáticas y el artículo 76 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio.

   Que el 26 de junio de 2000, la empresa demandante interpuso recurso de reconsideración contra esta última providencia administrativa, el cual fue declarado sin lugar por la Dirección Estadal Ambiental Sucre del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, el 09 de agosto de 2000, ratificando la providencia administrativa Nº 0017, de fecha 04 de abril de 2000.

   Que contra ese último acto, la accionante ejerció en fecha 30 de agosto de 2000, el correspondiente recurso jerárquico ante el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales.

   Que ambos recursos jerárquicos fueron desestimados, mediante la Resolución Nº RI-261, de fecha 21 de enero de 2002, notificada a la recurrente el 22 de febrero de 2002, la cual hoy por esta vía se recurre.

   Que la Resolución Ministerial impugnada está viciada en la causa por incurrir en falso supuesto de hecho, toda vez que cuando la Dirección Regional Sucre del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables negó la ocupación de territorio solicitada para el cultivo de las algas marinas de las especies Kappaphycus alvarezzi y Euchema dentriculatum, basa su negativa en la supuesta inobservancia por parte de la recurrente de lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto Presidencial 2.223, de fecha 23 de abril de 1992, publicado en la Gaceta Oficial Nº 4.418, de fecha 27 de abril de 1992, mediante el cual se dictan las Normas para Regular la Introducción y Propagación de Especies Exóticas de la Flora y Fauna Silvestres y Acuáticas, cuando lo cierto es que aquélla sí estaba debidamente autorizada para ello.

   Que en efecto, el ente administrativo autor del acto recurrido dictó en la misma fecha en la cual se emitió el acto hoy impugnado, esto es, el 21 de enero de 2000, la Resolución Nº RI-260, que versa sobre las mismas imputaciones hechas a la recurrente en el presente caso, pero esa vez por la Dirección Regional Nueva Esparta del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, donde se reconoce expresamente que Biotecmar, C.A. sí cumplió con los requisitos establecidos en el Decreto Presidencial Nº 2.223, antes identificado, y en consecuencia, estaba debidamente autorizada para la importación de las algas marinas de las especies Kappaphycus alvarezzi y Euchema dentriculatum.

   Finalmente, que el vicio de falso supuesto de hecho queda igualmente evidenciado de la providencia administrativa S/N, de fecha 27 de septiembre de 1999, notificada a través del Oficio Nº 001593, de fecha 21 de octubre de 1999, cuando la Administración dejó sentado que el silencio positivo previsto en el artículo 54 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, sólo procede cuando la actividad a ser autorizada es de uso conforme, contrariamente al caso bajo estudio, en el cual el proyecto de acuicultura presentado por la sociedad de comercio recurrente es de uso no conforme; en efecto, alega la demandante, que cuando la Administración erró al negar la ocupación de territorio, por considerar que la parte actora había incumplido con el Decreto Presidencial Nº 2.223, es falso igualmente que el proyecto presentado fuese de uso no conforme.

   III

   DE LOS ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

   En la oportunidad de presentar informes, la representación de la Procuraduría General de la República, luego de hacer un resumen de los antecedentes del presente caso y de los alegatos de la sociedad de comercio recurrente, señaló resumidamente, lo siguiente:

   Que la ficción del silencio administrativo positivo previsto en el artículo 54 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, no puede operar en contravención de la Ley, toda vez que el artículo 76 eiusdem dispone que las aprobaciones a que alude la primera de las señaladas normas, deben otorgarse teniendo en cuenta, entre otros criterios, "el impacto ambiental de la actividad propuesta".

   Que en el caso bajo examen, la inactividad de la Administración no puede dar cabida al otorgamiento de la autorización, toda vez que el cultivo de las algas exóticas que pretendía llevar a cabo la recurrente, acarrea un impacto ambiental negativo para el ecosistema, según se evidencia de los informes técnicos realizados.

   Que el diferimiento del pronunciamiento respecto a la procedencia o no de la ocupación de territorio dentro del lapso de sesenta (60) días otorgado a la Administración para decidir tales solicitudes, sí fue una respuesta expresa que impide que opere el silencio administrativo, pues mal podía haber autorizado una actividad susceptible de degradar el ambiente, sin la debida orientación por parte de expertos en la materia; ello a fin de ajustarse a la esencia de la normativa ambiental.

   Que aunque hubiese operado el silencio administrativo positivo, la recurrente no había solicitado la constancia a que alude el artículo 54 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, por lo cual era de todos modos improcedente iniciar las actividades de acuicultura sin la mencionada constancia.

   Que en todo caso, la Administración dio respuesta definitiva a la recurrente en fecha 15 de abril de 1998, mediante Oficio Nº 0476, con relación a su solicitud, autorizándola únicamente para el cultivo de la especie Gracilariopsis lemaneinformis, quedando tácitamente negada la autorización de ocupación de territorio solicitada para el cultivo de las especies exóticas Kappaphycus alvarezzi y Euchema dentriculatum.

   Que la Ley de Diversidad Biológica consagra que la biodiversidad nacional es patrimonio ambiental de la Nación, razón por la cual previó el principio de precaución a fin de preservarla.

   Que el acto impugnado no incurrió en falso supuesto de hecho cuando basó la negativa de ocupación de territorio en la infracción por parte de la recurrente del artículo 3 del antes identificado Decreto Presidencial Nº 2.223, mediante el cual se dictan las Normas para Regular la Introducción y Propagación de Especies Exóticas de la Flora y Fauna Silvestres y Acuáticas, toda vez que dicha norma dispone que la introducción, utilización o propagación de plantas silvestres exóticas al país, requiere de una autorización del extinto Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, hoy Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales.

   Que en consecuencia, si bien Biotecmar estaba autorizada por el Servicio Autónomo Forestal Venezolano (SEFORVEN), hoy Dirección General del Recurso Forestal, para la importación y el cultivo experimental para fines científicos de las supra identificadas algas exóticas, la actividad de acuicultura desarrollada a nivel comercial que implicaba la ocupación de territorio, requería la autorización del Ministerio.

   Que tampoco incurrió la providencia recurrida en falso supuesto de derecho al sostener que el uso era no conforme, dado que:

1. El procedimiento sancionatorio que culminó con la multa impuesta a la demandante, se inició en virtud de la inspección realizada en fecha 08 de julio de 1999, por funcionarios adscritos a la Dirección Estadal Ambiental Sucre del entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, mediante la cual quedó evidenciado que la recurrente estaba cultivando comercialmente y sin autorización para ocupar el territorio;

   b) El 30 de julio de 1999, el Instituto Oceanográfico de Venezuela informó que el estudio realizado a las algas recolectadas al practicar la referida inspección, arrojó como resultado que las mismas debían ser consideradas como un potencial agente perturbador del ecosistema, dado que dichas especies han provocado problemas ecológicos en otras regiones donde han sido introducidas; y

   c) En ausencia de plan regional de ordenación territorial en la zona que la recurrente solicitó ocupar, la Administración debía ceñirse a los fines de autorizar su ocupación, a las directrices fijadas en el artículo 76 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio.

   Finalmente, que el ente administrativo al dictar el acto cuya nulidad se solicita, actuó conforme a hechos basados en investigaciones científicas, que persiguieron la protección del medio ambiente, y en general al interés colectivo con estricto cumplimiento de las disposiciones contenidas en las leyes relacionadas con la materia ambiental.

   Expuestos los alegatos de las partes, pasa la Sala a decidir en los siguientes términos:

   IV

   MOTIVACIÓN

   1. Alega la sociedad de comercio recurrente que al dictar el acto impugnado, en lo que se refiere a la sanción impuesta, la Administración sostiene que el cultivo de las algas exóticas de las especies Kappaphycus alvarezzi y Euchema dentriculatum, desarrollada por aquélla en el Estado Sucre, se hizo sin la debida autorización del extinto Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, esto es, sin haber obtenido la conformidad de uso para la ocupación de territorio solicitada, cuando lo cierto es que sí estaba debidamente autorizada para ello.

      A tal efecto, sostiene la demandante que luego de elevar la correspondiente solicitud de ocupación de territorio, en fecha 14 de octubre de 1997, por ante el aludido ente Ministerial, este último emitió el 18 de noviembre de 1997, dentro del lapso de sesenta (60) días que tenía para decidir, según lo establecido en el artículo 54 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, un pronunciamiento mediante el cual se sometía la decisión correspondiente respecto a la ocupación y la conformidad de uso, a unos informes técnicos a realizarse por expertos en la materia. Asimismo sostuvo que posterior a ello, el Ministerio emitió en fechas 15 de abril y 13 de agosto de 1998, la autorización para ocupar el territorio a los fines de llevar a cabo el cultivo de la especie de alga marina autóctona Gracilariopsis lemaneiformis y la negativa para la ocupación de territorio para el cultivo de las especies exóticas de algas Kappaphycus alvarezzi y Euchema dentriculatum, respectivamente.

      Sostiene la parte actora, el acto mediante el cual se prórroga la decisión relativa a la ocupación de territorio solicitada, no puede considerarse como una respuesta a la petición elevada, luego, al emitirse los actos que resolvieron el fondo de la solicitud de ocupación territorial fuera de los sesenta (60) días concedidos a la Administración en el artículo 54 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, se configuró a favor de la empresa solicitante, el silencio administrativo positivo previsto en la misma norma.

      Advierte la Sala que la aludida disposición legal es del tenor siguiente:

      En todo caso, el otorgamiento de las autorizaciones nacionales o regionales respectivas, deberá decidirse en un lapso de sesenta (60) días continuos, a contar del recibo de la solicitud respectiva. Vencido dicho lapso, sin que se hubiera otorgado o negado la autorización, se considerará concedida, a cuyo efecto, las autoridades respectivas están obligadas a otorgar la respectiva constancia.

      De la revisión de las actas que conforman el presente expediente se desprende que, efectivamente, la solicitud de ocupación de territorio a que se refieren las presentes actuaciones, fue elevada por Biotecmar, C.A., ante Dirección Regional Sucre del entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, el 14 de octubre de 1997.

      Consta asimismo en autos (folio 140 del expediente judicial), que el otrora Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, prorrogó el pronunciamiento correspondiente hasta tanto no tuviese las resultas de la consulta técnica a la cual había sometido la referida solicitud de ocupación territorial, mediante Oficio Nº 001565, de fecha 18 de noviembre de 1997.

      Igualmente se evidencia del expediente, que la Administración dio respuesta expresa a la solicitud de ocupación territorial elevada por la recurrente, en fechas 15 de abril y 13 de agosto de 1998 (folios 141 y 73 del expediente judicial).

      Ahora bien, para la Sala y en sentido contrario a lo alegado por la parte actora, el acto mediante el cual se acordó diferir el pronunciamiento respectivo, producido dentro del lapso legalmente otorgado a la Administración para decidir las solicitudes de ocupación territorial, sí debe ser considerado como una oportuna respuesta a la petición de la recurrente; ello en virtud de que, en ausencia de un Plan de Ordenación Territorial Regional, como alegara la Procuraduría General de la República, el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables se encontraba en el deber de ponderar, antes de autorizar cualquier ocupación territorial, entre otros criterios, el impacto ambiental de la actividad propuesta, a tenor de lo dispuesto en el artículo 76 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, el cual reza textualmente como sigue:

      Las aprobaciones administrativas previstas en los artículos 49 a 52 y las autorizaciones administrativas previstas en los artículos 53 a 57 deberán ser solicitadas, aun cuando no se hayan aprobado los planes correspondientes a la ordenación territorial.

      En estos casos, las aprobaciones y autorizaciones deberán otorgarse teniéndose en cuenta los siguientes criterios:

      (...omissis...)

      3. El impacto ambiental de la actividad propuesta; (...)

      (...omissis...)

      En atención a la norma parcialmente transcrita supra, es evidente que emitir un pronunciamiento sin calibrar el impacto ambiental que pudiese generar la actividad propuesta, sería una conducta ilegal por parte de la Administración. En ese mismo sentido debe la Sala advertir, que en todo caso, el lapso de sesenta (60) días otorgado a la Administración para resolver las solicitudes de ocupación territorial previsto en el artículo 54 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, no es aplicable a aquellos casos donde la ocupación pretenda realizarse en alguna región donde no exista un Plan de Ordenación, como sucede en el caso de autos, pues, en efecto, establece el artículo 53 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, lo siguiente:

      La ejecución de actividades por particulares y entidades privadas que impliquen ocupación del territorio, deberá ser autorizada previamente por las autoridades encargadas del control de la ejecución de los planes, conforme a lo previsto en el Capítulo II del Título IV, a los efectos de su conformidad con dichos planes, dentro de sus respectivas competencias.(...)

      (Negrillas de la Sala)

      La norma parcialmente transcrita, la cual encabeza el capítulo de la Ley en referencia intitulado “De las Autorizaciones Administrativas”, indica que las pautas y lapsos contemplados en ese capítulo, se aplicarán a aquéllas autorizaciones para ocupación territorial de alguna región en la cual exista un Plan Regional de Ordenación, en caso contrario, como ya fue señalado, rigen las pautas contempladas en el antes aludido artículo 76 de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio.

      En tal virtud, es claro que nunca operó la ficción del silencio administrativo positivo prevista en el artículo 54 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, siendo entonces improcedente el alegato de la parte recurrente en este sentido. Así se declara.

      A todo evento, la sociedad de comercio demandante nunca pudo estar autorizada para llevar a cabo su actividad de acuicultura de las especies exóticas de algas marinas Kappaphycus Alvarezzi y Euchema Dentriculatum a nivel comercial en el Estado Sucre, aún siendo aplicable las reglas contenidas en el artículo 54 de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio, y de considerarse que el acto de prórroga no puede ser tomado en cuenta como una respuesta tempestiva de la Administración, como aduce la recurrente.

      En efecto, de ser ese el escenario, ciertamente se hubiese configurado el acto autorizatorio tácito, en virtud de haber operado la ficción del silencio administrativo positivo, pues no consta en autos que la Administración hubiese emitido, dentro del lapso de sesenta (60) días previsto en la citada norma, alguna respuesta expresa que autorizase o negase la ocupación territorial solicitada; no obstante, al haberse producido seis y diez meses, respectivamente, después de solicitada la ocupación territorial, en fechas 15 de abril y 13 de agosto de 1998, sendos actos donde de forma tácita y expresa, respectivamente, la Administración niega la ocupación de territorio para el cultivo de las señaladas especies de algas marinas, el acto autorizatorio tácito que se hubiese producido por vía de silencio administrativo, hubiese sido revocado, pues la negativa expresa materializada en actos administrativos formales, constituiría el ejercicio de la potestad de autotutela de la Administración, a través de la cual puede revisar y corregir sus actuaciones, todo de conformidad con los términos expuestos en los artículos 82 y 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

      De otra parte, y contrariamente a lo sostenido por la parte actora, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos prevé expresamente la posibilidad de otorgar una prórroga para la tramitación y resolución de un expediente cuando medien causas excepcionales, de lo cual deberá dejarse constancia expresa; por lo cual, el acto mediante el cual, tempestivamente, en los términos del artículo 54 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, esto es, dentro de los sesenta (60) días después de elevada la solicitud de ocupación territorial, la Dirección Regional del Estado Sucre del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables prorrogó la decisión respectiva, hasta tener el informe técnico del cual se verificara el impacto ambiental que causaría la actividad de acuicultura a ser desarrollada por la demandante, sí era una posibilidad válida de respuesta por parte de la Administración, ante la solicitud de la parte actora.

   2. Asimismo, invoca la recurrente que la providencia administrativa recurrida incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho, toda vez que cuando la Dirección Regional Sucre del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables negó la ocupación de territorio solicitada para el cultivo de las algas marinas de las especies Kappaphycus alvarezzi y Euchema dentriculatum, basó su negativa en la supuesta inobservancia por parte de la recurrente de lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto Presidencial 2.223, de fecha 23 de abril de 1992, publicado en la Gaceta Oficial Nº 4.418, de fecha 27 de abril de 1992, mediante el cual se dictan las Normas para Regular la Introducción y Propagación de Especies Exóticas de la Flora y Fauna Silvestres y Acuáticas, cuando lo cierto es que aquélla sí estaba debidamente autorizada para ello.

      En efecto, señaló, el ente administrativo autor del acto recurrido, dictó en la misma fecha en la cual se emitió el acto hoy impugnado, esto es, el 21 de enero de 2000, la Resolución Nº RI-260, que versa sobre las mismas imputaciones hechas a la recurrente en el presente caso, pero esa vez por la Dirección Regional Nueva Esparta del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, donde se reconoce expresamente que Biotecmar, C.A. sí cumplió con los requisitos establecidos en el Decreto Presidencial Nº 2.223, antes identificado, y en consecuencia, estaba debidamente autorizada para la importación de las algas marinas de las especies Kappaphycus alvarezzi y Euchema dentriculatum.

      Advierte la Sala que el artículo 3 del aludido Decreto Presidencial 2.223, es del tenor siguiente:

      La introducción, utilización o propagación de plantas silvestres exóticas al país, requiere de una autorización del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables.

      Ahora bien, constata la Sala, que entre los recaudos acompañados por el actor al libelo de demanda, se encuentra una comunicación signada bajo el Nº 0133, la cual alega la parte actora, emanó del entonces Servicio Autónomo Forestal Venezolano (SEFORVEN), hoy Dirección General del Recurso Forestal, que reza textualmente como sigue:

      "(...)En atención a su comunicación S/Nº del 16/01/96, recibida en este Despacho el 02/02/96, mediante la cual solicita la permisología necesaria para la importación desde Filipinas de dos especies de algas marinas: Kappaphycus alvarezzi y Euchema dentriculatum, ambas del género Euchema familia Solieraceae, infórmole que este Despacho autoriza la importación de cinco (5) kilogramos de algas marinas de las especies referidas, debiéndose ajustar en todo momento a las normas contempladas en la Ley Penal del Ambiente, según Decreto 2223 del 23/04/92, publicado en Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 4.418 del 27/04/92 y a las demás disposiciones establecidas en la materia, así como también a los diferentes controles de protección que sean necesarios al caso.

      Las algas marinas cuya importación cuenta con la aprobación de la Dirección General Sectorial del Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y Acuicolas (oficio Nº 005031 del 15/08/95) y Permiso Fitosanitario de Importación Nº 9514545 expedido por la Dirección General Sectorial del Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria, ambas adscritas al Ministerio de Agricultura y Cría, deberán ser cultivadas experimentalmente con fines científicos, en áreas confinadas para evaluar las características reproductivas.

      Finalmente se señala que:

   1. Antes de iniciar las prácticas de cultivo a mar abierto se debe presentar la siguiente información: sitio específico, área a ocupar, tiempo desarrollo, especie (s) a sembrar, profundidad, metodología de control de crecimiento, desarrollo y expansión y el respectivo plan de seguimiento que incluya el programa de monitoreo que permita evaluar características ambientales del desarrollo, así como el saneamiento y desmantelamiento del área utilizada y el costo del mismo, a ser aplicado si no resulta la experiencia.

   2. En caso que se piense desarrollar la actividad a escala productiva se debe presentar el proyecto a los efectos de cumplir con los procesos administrativos correspondientes." (Negrillas de la Sala)

      De la letra de la comunicación arriba transcrita, se evidencia que la empresa recurrente sí estaba autorizada para importar las algas marinas de las especies Kappaphycus alvarezzi y Euchema dentriculatum, no obstante de su texto surge igualmente la certeza de que dicha autorización no era suficiente para desarrollar el cultivo de las citadas especies a escala comercial o productiva, requiriéndose para tal fin la puesta en marcha de los correspondientes procedimientos administrativos.

      Asimismo, la Resolución Ministerial Nº RI-260 invocada por la demandante, la cual corre inserta a los folios 147 al 173 del expediente judicial, si bien reconoce expresamente que la recurrente cumplió en parte con el proceso autorizatorio para desarrollar la actividad de acuicultura en territorio venezolano, dejó sentado también, lo siguiente:

      "(...)Por otra parte, aún cuando la Empresa BIOTECMAR, C.A., OBTUVO DEL Servicio Autónomo Forestal Venezolano (SEFORVEN), (hoy Dirección del Recurso Forestal), autorización para la importación de cinco kilogramos de Algas Marinas, mediante Oficio Nº 0133 de fecha 22-04-96, cumpliendo así con el supra mencionado Decreto Nº 2.223, no obstante dentro del expediente del caso existen evidencias de que no dio cumplimiento al Decreto 1257, por cuanto llevó a cabo las actividades de cultivos de las especies de algas exóticas Kappaphycus Alvarezzi y Euchema dentriculatum, sin contar con las autorizaciones de ocupación de territorio y afectación de recursos, por lo que no podría desarrollar estas actividades (...)" (Negrillas de la Sala)

      De otra parte, existen suficientes indicios en el expediente, que corroboran que la recurrente sí cultivó las referidas especies de algas a escala productiva, sin tener la debida autorización, como quedó demostrado en el punto anterior de la motiva del presente fallo.

      Así, en la orden de proceder Nº 17-05-9-99-0017, de fecha 14 de diciembre de 1999, que corre inserta al folio 1 del expediente administrativo, la Dirección Regional Sucre del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales acordó abrir un procedimiento administrativo sancionatorio a la empresa Biotecmar, C.A, por el cultivo de aproximadamente una (1) hectárea en mar abierto de las especies de algas Kappaphycus Alvarezzi y Euchema dentriculatum. Más aún, el propio representante judicial de la parte actora alega reiteradamente a lo largo del escrito libelar, como en otros documentos cursantes en autos, que su representada sí llevó a cabo el cultivo comercial de las referidas algas, sólo que trata de ampararse en la presunta autorización tácita producida al haber operado el silencio administrativo previsto en el artículo 54 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio.

      En este sentido, es claro que, al haber desarrollado el cultivo de las referidas especies exóticas de algas, faltando la autorización del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales para ocupar el territorio, ciertamente la parte actora actuó en contra de la disposición contenida en el artículo 3 del Decreto Presidencial Nº 2.223, de fecha 23 de abril de 1992, publicado en la Gaceta Oficial Nº 4.418, de fecha 27 de abril de 1992, mediante el cual se dictan las Normas para Regular la Introducción y Propagación de Especies Exóticas de la Flora y Fauna Silvestres y Acuáticas.

      En tal virtud, cuando la Administración afirmó al emitir la providencia administrativa recurrida que la parte actora actuó en contravención de la citada norma, no incurrió en el alegado vicio de falso supuesto de hecho. Así se declara.

   3. Finalmente, alega la recurrente, que la Administración incurrió también en el vicio de falso supuesto de hecho, cuando emitió la providencia administrativa S/N, de fecha 27 de septiembre de 1999, notificada a través del Oficio Nº 001593, de fecha 21 de octubre de 1999, donde dejó sentado que el silencio positivo previsto en el artículo 54 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, sólo procede cuando la actividad a ser autorizada es de uso conforme, contrariamente al caso bajo estudio, en el cual el proyecto de acuicultura presentado por la sociedad de comercio recurrente es de uso no conforme; en efecto, alega la demandante, que cuando la Administración erró al negar la ocupación de territorio, por considerar que la parte actora había incumplido con el Decreto Presidencial Nº 2.223, es falso igualmente que el proyecto presentado fuese de uso no conforme.

      Ahora bien, independientemente de que, como quedó demostrado, la Dirección Regional Sucre del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales no aplicó erróneamente el artículo 3 del citado Decreto 2.223, ya identificado, la conformidad de uso en el presente caso, y como se dejó sentado supra, dependía del impacto ambiental que pudiese causar la actividad a realizarse, dado que en el Estado Sucre, no existía para el momento un Plan Regional de Ordenación.

      En este orden de ideas, advierte la Sala, que si bien no consta en autos ningún documento del cual se evidencien los resultados de las inspecciones técnicas realizadas a fin de verificar la idoneidad del proyecto, a los fines de otorgar la conformidad de uso para autorizar la ocupación de territorio solicitada por la recurrente; sí existe otro, cursante al folio 53 del expediente administrativo, el cual en ningún momento fue objetado por la parte actora, donde se alude al estudio taxonómico practicado a las especies exóticas de algas marinas Kappaphycus alvarezzi y Euchema dentriculatum, cultivadas por la parte actora en territorio del Estado Sucre, realizado por el Instituto Oceanográfico de Venezuela, adscrito a la Universidad de Oriente, Núcleo Sucre, que alerta sobre el potencial impacto ambiental negativo capaz de ser producido por el cultivo de las referidas especies de la flora marina.

      Así, reza dicho instrumento, lo siguiente:

      (...)Estas algas son ajenas a nuestros mares, considerándose a cualquier organismo foráneo como un potencial agente perturbador de los ecosistemas en los que son introducidos. En el caso de las algas identificadas se tiene que han provocado problemas ecológicos en otras regiones donde han sido introducidas, como en la isla Oahu, en Hawaii, lugar en el que han dañado arrecifes de coral.(...)

      En este sentido, al evidenciarse entonces que el cultivo de las algas kappaphycus alvarezzi y euchema dentriculatum, es una actividad potencialmente degradante, susceptible de causar un impacto ambiental negativo en territorio del Estado Sucre, bajo ningún concepto pudo sostenerse, en su oportunidad, que tal actividad pudiese ser de uso conforme en el territorio cuya ocupación fue solicitada. En tal virtud, y en sentido contrario a lo alegado por la recurrente, la Administración no incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho, cuando emitió la providencia administrativa S/N, de fecha 27 de septiembre de 1999, notificada a través del Oficio Nº 001593, de fecha 21 de octubre de 1999. Así se declara.

      4. Para concluir estima la Sala prudente acotar, que al resolver la petición cautelar de amparo en un caso similar al de autos, la Sala dejó sentado, lo siguiente:

      "Respecto de la violación del derecho a la libertad de actividad económica planteado por el accionante, se estima necesario mencionar las implicaciones de la norma que lo consagra, pues aún cuando tal derecho se encuentra protegido por el Texto Fundamental, ello no significa su trascendencia por sobre el interés general. Al analizar la norma constitucional se observa que la misma establece una vez mas límites al ejercicio de algunos derechos, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social.

      En ese orden de ideas, destaca la innovación que sobre la materia ambiental contiene el nuevo instrumento constitucional, al consagrar en su Título III, las normas relativas a este tipo de derechos, especialmente cuando establece, en su artículo 127: "El Estado protegerá el ambiente, la diversidad biológica, genética, los procesos ecológicos, los parques nacionales y monumentos naturales y demás áreas de especial importancia ecológica."

      En tal virtud, no puede esta Sala dejar de resaltar la importancia de la actividad que cumple el Estado a través de entes específicos, para la tutela de esos intereses generales por sobre un interés individual, como sería el caso de autos; por lo cual no es posible atender a la petición del solicitante sin los elementos probatorios suficientes que garantizan el pleno respeto a los derechos colectivos involucrados. Así se declara."

      (Vid. sentencia Nº 01797, de fecha 03 de agosto de 2000, caso: Geo-Industrial La Roca, C.A. vs. Resolución Nro. 88 de fecha 01 de septiembre de 1999, emanada del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales)

      En este sentido, y conteste con el criterio sentado en la decisión parcialmente transcrita supra, habiendo quedado demostrado que la sociedad de comercio recurrente llevó a cabo una actividad susceptible de degradar el ambiente en un sector del Estado Sucre, pudiendo causar un daño a la colectividad en general, así como que la aludida actividad potencialmente degradante fue llevada a cabo sin la debida autorización de los órganos administrativos competentes, esta Sala se ve forzada, en cumplimiento del deber de preservar el interés general de la protección al medio ambiente que le impone el texto constitucional, a declarar la improcedencia del recurso contencioso administrativo a que se refieren las presentes actuaciones. Así finalmente se declara.

      V

      DECISIÓN

      Por las razones antes expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de anulación intentado por la sociedad de comercio CULTIVOS Y BIOTECNOLOGÍA MARINA BIOTECMAR, C.A., antes identificada, contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº RI-261, de fecha 21 de enero de 2002, emanada del MINISTERIO DEL AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS NATURALES, mediante la cual se declararon sin lugar los recursos jerárquicos interpuestos por la recurrente, contra las Providencias Administrativas S/N y 0017, de fechas 27 de septiembre de 1999 y 11 de abril de 2002, respectivamente, emanadas de la Dirección Estadal Ambiental Sucre del aludido Despacho Ministerial.

      Publíquese, regístrese y notifíquese. Devuélvanse los antecedentes administrativos, junto con copia certificada de la presente decisión al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales.

      Archívese el presente expediente. Cúmplase lo ordenado.

      Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los dos (02) días del mes de marzo del año dos mil cuatro. Años 193º de la Independencia y 145º de la Federación.

      El Presidente Ponente,

      L.I. ZERPA

      El Vicepresidente,

      HADEL MOSTAFÁ PAOLINI La Magistrada, YOLANDA JAIMES GUERRERO La Secretaria, ANAÍS MEJÍA CALZADILLA

      Exp. Nº 2002-0785

      LIZ/meg.-

      En tres (03) de marzo del año dos mil cuatro, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00162.