Sentencia nº 845 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 11 de Agosto de 2010

SALA CONSTITUCIONAL Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente N° 04-2913

El 28 de octubre de 2004, el ciudadano G.J.M.H., actuando en su condición de Defensor del pueblo, y los abogados L.P.M.G., A.R.P., V.C.S., L.C.G.G. y Sacha Fernández, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 15.572, 65.600, 71.275, 75.192, 78.194 y 70.772, respectivamente, actuando en su carácter de abogados pertenecientes a la Defensoría del Pueblo, interpusieron recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad conjuntamente con medida cautelar innominada contra los artículos 8, numerales 13 y 14, 9, 10, 12, 13, 16, 17, 19, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 37, 38, 39, 40, 41, 43, 44, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57 y 58 del Código de Policía del Estado Monagas, publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad, en el número extraordinario del 30 de julio de 1965.

El 16 de noviembre de 2004, se admitió el recurso y se ordenó notificar al Presidente del C.L. y al Procurador General del Estado Monagas, así como al Fiscal General de la República. En el mismo auto se ordenó emplazar a los interesados mediante cartel publicado en prensa. Por cuanto también se solicitó la concesión de una medida cautelar, se ordenó abrir cuaderno separado.

El 23 de noviembre de 2004, fue recibido en Sala el cuaderno separado y se designó ponente al Magistrado Antonio García García.

Posteriormente, se asignó la ponencia al Magistrado Arcadio Delgado Rosales, para emitir un pronunciamiento respecto la medida cautelar solicitada.

El 5 de mayo de 2005, esta Sala mediante decisión N° 755, se acordó parcialmente la medida cautelar solicitada por el Defensor del Pueblo y, en consecuencia, suspendió las normas contenidas en los artículos 10, 16, 17, 21, 23, 25, 26, 30, 31, 37, 40, 46, 47, 48, 49, 51, 52 y 54 del Código de Policía del Estado Monagas, publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad del 30 de julio de 1965; pero en el entendido de que dicha suspensión sólo alcanza las previsiones sobre privación de libertad y no otras sanciones que se contemplen en los artículos enumerados, cuya validez se determinará en el fallo definitivo.

Mediante diligencia del 11 de mayo de 2005, la abogada V.C.S., actuando en su carácter de autos, consignó copia del cartel de emplazamiento de los terceros interesados publicado en el Diario Últimas Noticias el 10 de mayo de 2005.

Mediante escrito consignado el 14 de abril de 2009, la abogada M.O.P. deF., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 13.962, actuando en representación del Ministerio Público, presentó escrito de consideraciones sobre el recurso de nulidad interpuesto; asimismo, los abogados M.L. deP.R., Á.R.B., N.V., R.M.S. y Z.G., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 61.671, 77.554, 13061, 95.923 y 71.387, respectivamente, actuando en su condición de representantes de la Defensoría del Pueblo, consignaron escrito de pruebas.

En la misma fecha, se celebró el acto oral y público, en el cual se dejó constancia de la presencia de la representación judicial de la Defensoría del Pueblo, y de la no comparecencia del representante del C.L. delE.M., del representante de la Procuraduría General de la República y del representante del Ministerio Público.

Mediante auto del 28 de abril de 2008, se designó ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

El 11 de junio de 2009, se dijo “Vistos” en la presente causa.

Mediante escrito consignado el 15 de junio de 2010, los abogados L.D.M., J.A.M.M., E.F.D.S., Z.A., E.P., A.B., Teodora Bezada, J.R., L.C. y J.L., actuando en representación de la Defensoría del Pueblo, solicitaron “PRIMERO: Declare la extensión de los efectos de la sentencia N° 191 de fecha 8 de abril de 2010, emanada de esta Honorable Sala Constitucional y declare la nulidad por inconstitucionalidad de los artículos contra los artículos (sic) 30, 32, 40, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 61, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 75, 76, 86, 87, 88, 93, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110 y 112 del Código del Cuerpo de Seguridad y Orden Público del estado Aragua, publicado en la Gaceta Oficial del referido estado, Edición Extraordinaria, de fecha 20 de diciembre de 1990; SEGUNDO: Declare la extensión de los efectos de la sentencia N° 191 de fecha 8 de abril de 2010, emanada de esta Honorable Sala Constitucional y declare la nulidad por inconstitucionalidad de el (sic) artículo 8 en sus numerales 13 y 14; artículos 9, 10, 12, 13, 16, 17, 19, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 37, 38, 39, 40, 41, 43, 44, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57 y 58 del Código de Policía del estado Monagas, publicado en la Gaceta Oficial del referido Estado, Edición Extraordinaria, de fecha 30 de julio de 1965”.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:

I

DEL RECURSO DE NULIDAD

Los recurrentes fundamentaron su pretensión, entre otros, en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que los artículos denunciados del Código de Policía del Estado Monagas, vulneran el derecho fundamental a la libertad personal “(…) lo cual se verifica con la violación al principio de la legalidad de los delitos, faltas y penas, así como el principio de reserva judicial en cuanto a la posibilidad de detener o arrestar a los ciudadanos (…)”.

Que asimismo, denuncian la violación al derecho al debido proceso, en lo atinente al principio de legalidad de los procedimientos, la garantía del juez natural y el derecho a la defensa.

Que los artículos 10, 12, 13, 16, 17, 21, 23, 25, 26, 30, 31, 37, 40, 41, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 54, 57 y 58 del Código de Policía del Estado Monagas, establecen la posibilidad para las autoridades administrativas de dictar decisiones firmes de privación de libertad produciendo, en consecuencia, detenciones o arrestos sin ninguna clase de intervención de la autoridad judicial, lo cual vulnera el artículo 44.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que “(…) los artículos 10, 12, 13, 16, 17, 21, 23, 25, 26, 30, 31, 37, 40, 41, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 54, 57 y 58 todos del Código de Policía del Estado Monagas, establecen un procedimiento administrativo sumario, ajeno a cualquier control jurisdiccional, que implica una injerencia grave en el derecho a la libertad personal (…)”.

Que “(…) prevalecen en el interior de estas disposiciones, verdaderos tipos penales, figuras elásticas y no taxativas, que dejan un amplio margen de libertad y arbitrariedad a los agentes policiales. (…). Palabras como ‘peligrosos’ (artículo 13 del Código impugnado) son por su naturaleza incompatibles con las exigencias de la estricta legalidad, ya que rehúyen una determinación legal y dejan espacio a medidas en blanco basadas en valoraciones tan opinables como incontrolables (…)”.

Que “Igualmente, es preciso señalar que el artículo 8, numeral 13 y 14, así como los artículos 9, 13, 19, 21, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 38, 39, 40, 41, 43, 44, 46, 47, 48, 49, 50, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, todos del Código de Policía del Estado Monagas, establecen procedimientos sumarios que no solamente atentan en sí mismos contra derechos constitucionales tales como el debido proceso, la igualdad ante la ley, la intimidad y la inviolabilidad de recintos privados, sino que al prever la aplicación de sanciones de sanciones como multas, decomiso, caución de buena conducta, amonestación, limitación de expendio y consumo de licores, desalojo de personas de establecimientos públicos, así como la aplicación de medidas como el amparo policial para protección de la posesión de bienes inmuebles y el remate de bienes pertenecientes a los ciudadanos, vulneran el principio de legalidad de los procedimientos toda vez que su regulación está reservada de manera exclusiva a la Asamblea Nacional a través de leyes nacionales (…)”.

Que asimismo el referido Código contempla “(…) el establecimiento de procedimientos sumarios en materia de niños, niñas y adolescentes, lo cual igualmente es materia de exclusiva regulación por parte de la Asamblea Nacional a través de leyes formales, actualmente en vigencia la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente. El artículo 8, en su numeral 13, así como los artículos 24, 25 y 41 del Código de Policía del Estado Monagas, consagran plenas atribuciones a las autoridades de policía en cuanto al tratamiento de niños, niñas y adolescentes, previéndose la aprehensión y posterior reubicación de éstos en los casos de evasión del hogar, la cooperación del organismo policial a fin de evitar su inasistencia a las escuelas y la prohibición de que ingresen a determinados lugares”; normas las cuales, violan lo establecido en los artículos 54, 75 y 78 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que “(…) la normativa impugnada del Código de Policía del Estado Monagas comporta una verdadera usurpación de funciones en perjuicio del Poder Legislativo Nacional. Se estatuyen procedimientos donde el ciudadano no tienen ninguna posibilidad de defensa, quedando desprovisto de oportunidades para alegar y probar, así como de ejercer los recursos contra la decisión administrativa definitiva, la cual ni siquiera se exige que sea motivada; ocasionando que la medida dictada se encuentre exenta de cualquier tipo de control”.

Que los artículos 10, 12, 13, 16, 17, 21, 22, 23, 25, 26, 28, 30, 31, 37, 40, 41, 44, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57 y 58, anteriormente mencionados, del Código de Policía del Estado Monagas, vulneran el derecho al debido proceso “(…) toda vez que en nuestro ordenamiento jurídico, la comisión de un delito, falta o infracción es el único supuesto admitido constitucionalmente para ser objeto de sanción, siendo absolutamente imprescindible que el delito, falta o infracción esté previsto en una ley emanada de la Asamblea Nacional”.

Que “Los artículos antes referidos del Código de Policía del Estado Monagas, al establecer la posibilidad de sancionar a los ciudadanos con normas de aplicación discrecional, violan el principio de legalidad de delitos, faltas e infracciones, toda vez que los mismos pertenecen a una normativa emanada del Poder Legislativo Estadal, el cual no se encuentra facultado para legislar sobre delitos, faltas o infracciones que tengan como consecuencia la imposición de una sanción a las personas”.

Que los artículos 10, 12, 13, 16, 17, 21, 23, 25, 26, 30, 31, 37, 40, 41, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 54, 57 y 58 del referido Código de Policía del Estado Monagas vulnera lo establecido en el artículo 250 del Código Orgánico Procesal, por cuanto permite a las autoridades administrativas que decidan sobre la privación de libertad de ciudadano, sin especificar dicha norma que las mismas deben ser practicas en caso de flagrancia.

Que “El artículo 8, en su numeral 13, así como los artículos 24, 25 y 41 del Código de Policía del Estado Monagas, al establecer procedimientos sumarios, obligaciones, restricciones y prohibiciones en materia de niños, niñas y adolescentes, violan el principio de reserva legal contemplado en el artículo 14 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente (…)”.

Que al efecto, solicita como medida cautelar innominada que “Se suspenda provisionalmente, hasta la sentencia que resuelva el presente recurso, la aplicación del artículo 8 en su numerales 13 y 14, así como los artículos 9, 10, 12, 13, 16, 17, 19, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 37, 38, 39, 40, 41, 43, 44, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57 y 58, todos del Código de Policía del Estado Monagas publicado en la Gaceta Oficial del referido Estado, Edición Extraordinaria, de fecha 30 de julio de 1965, y en consecuencia, se ordene a todos los funcionarios encargados de la aplicación de tales artículos, a través del Gobernador del Estado Monagas, abstenerse de aplicar los procedimientos y sanciones establecidas en dicho Código, especialmente las privativas de libertad mediante arresto policial, e instarles a la aplicación del procedimiento de faltas previsto en el Código Orgánico Procesal Penal en caso de que se constate la verificación, por parte de ciudadanos, de las faltas previstas en el Código Penal”.

Que en atención a ello, fundamentan la existencia del fumus boni iuris en la violación de los preceptos constitucionales denunciados -derecho a la libertad personal, principio de reserva legal, principio de reserva judicial y el derecho al debido proceso-, por otra parte, exponen que el periculum in mora se evidencia en tratar de evitar que “(…) continúen los funcionarios policiales del Estado Monagas, en la realización de arrestos administrativos, los cuales no podrían ser reparados con la sentencia definitiva, contrariando así normas de rango constitucional (..:)”.

Finalmente, solicitan que se acuerde la medida cautelar innominada interpuesta y se declare con lugar el recurso de nulidad ejercido.

II

DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

El 14 de abril de 2009, la abogada M.O.P. deF., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 13.962, actuando en representación del Ministerio Público, presentó escrito de consideraciones sobre el recurso de nulidad interpuesto, previo a lo cual expuso lo siguiente:

Que “(…) el Código de Policía del Estado Monagas contiene en varias de sus normas conductas que son constitutivas de infracciones administrativas y cuyas consecuencias jurídicas son, la imposición de penas de multa o de penas privativas de la libertad (arresto), como es el caso de los artículos 21, 25, 26, 30, 46, 47, 48, 49, 52 y 54, en los que se evidencia que existe una inconstitucionalidad sobrevenida, que recae sólo sobre la parte que permite aplicar a los infractores de dichas normas una pena de arresto proporcional, puesto que tal posibilidad está proscrita por lo establecido en el artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

Que “(…) en el Código de Policía del Estado Monagas, se encuentran normas que disponen la pena de arresto como única sanción, como es el caso de los artículos 10, 16, 17, 23, 31, 37 y 40, por lo que las mismas son contrarias a la totalidad de su contenido al derecho a la libertad personal estipulado en el artículo 44 del Texto Fundamental”.

Que los artículos impugnados establecen procedimientos sumarios que no sólo quebrantan derechos constitucionales como el debido proceso, la inviolabilidad de recintos privados, la intimidad, la igualdad ante ley y la no discriminación, sino que también resultarían violatorios de la garantía constitucional “non bis in ídem”, establecida en el artículo 49.7 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela “(…) en el sentido de que dichas normas tipifican un universo de delitos y faltas que se encuentran también establecidos y especificados por el Código Penal Venezolano (…), tanto por la naturaleza de la infracción como por la entidad de la sanción, deben ser objeto de juzgamiento por la autoridad judicial competente, a través de los procedimientos ordinarios y especiales previstos en el Código Orgánico Procesal Penal”.

Que en el presente caso no sólo resultaron violentados los principios señalados, sino que al establecer imposiciones de sanciones privativas de libertad, para las cuales no tenía competencia, se incurrió en el vicio de usurpaciones de funciones legislativas del Poder Legislativo Nacional.

Que en igual sentido, los artículos 8 numeral 13, 24, 25 y 41 del Código de Policía del Estado Monagas, resultan violatorios de lo establecido en los artículos 54, 75 y 78 del Texto Fundamental.

Que “(…) las normas citadas violan el derecho al debido proceso y a la defensa, establecidos en el artículo 49 constitucional, en la medida que establecen sanciones que limitan y privan el derecho a la libertad y seguridad personal sin disponer un procedimiento que garantice los atributos mínimos del debido proceso y el derecho a la defensa como son: la información del hecho que se imputa, la posibilidad de ser oído y de asistencia profesional, la contradicción de las pruebas de la parte acusadora y la posibilidad de presentar pruebas de defensa, la doble instancia (…)”.

Finalmente, solicitan que se declare con lugar el presente recurso de nulidad.

III

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Como punto previo, debe esta Sala pronunciarse sobre la solicitud de la extensión de los efectos contemplada en el fallo N° 191/2010 de esta Sala, al efecto, estima conveniente citar que dicha extensión de los efectos solo opera cuando i) si la misma es a solicitud de parte interesada ii) siempre y cuando sea efectuada antes de la celebración de la audiencia oral, ya que el mismo tiene como finalidad “promover la economía procesal, con el fin de optimizar los recursos jurisdiccionales”, en virtud de la identidad de las causas de inconstitucionalidad denunciadas, en atención a ello, debe citarse lo expuesto en el referido fallo como condición sine qua non para la aplicación de tal extensión de efectos, cuando dispuso:

Asimismo, en las causas de nulidad que se encuentren en curso de Códigos de Policía, y en las que aún no se haya celebrado el acto oral, la Defensoría del Pueblo o quien funja como accionante adherente de la acción o tercero interviniente, podrá solicitar la extensión de los efectos de la presente decisión y, al efecto, la Sala, previa verificación sumaria, decidirá si ha lugar la extensión de efectos solicitada pudiendo acordarla; en caso de no acordar la extensión de efectos solicitada se ordenará el trámite de ley para decidir la nulidad. Así se declara

.

En atención a lo expuesto, visto que en el presente ya se había celebrado el acto oral y público el 14 de abril de 2009, y en la presente causa ya se había dicho “Vistos” el 11 de junio de 2009, esta Sala aprecia que no se encuentran dados los supuestos para aplicar la extensión de los efectos del fallo, no obstante lo anterior, pasa la Sala a decidir conforme a la jurisprudencia reiterada de esta Sala. Así se decide.

Determinado lo anterior, corresponde a la Sala, declarada como fue la competencia para conocer del presente caso, y culminada como se encuentra su tramitación, pasar a decidir el fondo de la controversia que, por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, se planteó en contra de los artículos 8, numerales 13 y 14, 9, 10, 12, 13, 16, 17, 19, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 37, 38, 39, 40, 41, 43, 44, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57 y 58 del Código de Policía del Estado Monagas, preceptos que se transcriben a continuación:

Artículo 8.- Sin perjuicio de las demás atribuciones establecidas en el presente Código, el Cuerpo de Policía tendrá fundamentalmente las siguientes funciones:

…omissis…

13. Cooperar con las autoridades competentes a fin de evitar la inexistencia de los escolares.

14. Vigilar las casas donde concurren personas de notoria mala conducta.

Artículo 19.- La Policía procurará tener conocimiento general de los habitantes de la jurisdicción de sus oficios, profesiones y actividades.

Artículo 10.- Todo ciudadano está obligado a prestar la colaboración que le exigen las autoridades de policía, salvo el caso de que estuviere justificadamente impedido. Los infractores serán sancionados con arresto hasta de tres días, sin perjuicio de la responsabilidad penal en que pudieran incurrir por su omisión.

Artículo 12.- Donde quiera que se produzcan tumultos, riñas, desórdenes, concurrirán la Policía para contenerlos o reprimirlos, aprehenderá a los participantes y los pondrá a la disposición de las autoridades competentes.

Artículo 13.- La Policía colaborará con las autoridades sanitarias, para evitar que los hidrófobos y enfermos mentales peligrosos transiten por las calles. Al detenerlos los colocará bajo la custodia de sus familiares o de los establecimientos adecuados.

Artículo 16.- Quienes estando autorizados por la Ley, para reparar armas de fuego, no requieran de sus propietarios el padrón o porte respectivo, serán sancionados con arresto de ocho días. En igual sanción incurrirán quienes sin estar autorizados realicen estas labores.

Artículo 17.- Cualquiera que deteriore o escriba los frentes de las casas o edificios ajenos, arroje piedras a los techos, cause daños a los objetos o servicios y ornato público, o a la propaganda comercial autorizada y a los árboles, dañe obras de utilidad pública, será castigado con arresto hasta de ocho días, sin perjuicio de las reparaciones o indemnizaciones a que hubiere lugar, y del ejercicio de la acción penal correspondiente.

Artículo 19.- Como medida necesaria para evitar alteraciones del orden público, y en resguardo de la decencia y de las buenas costumbres, las autoridades de policía reglamentarán el expendio de licores en las zonas rurales, tomando en consideración las estadísticas sobre delincuencia en esas zonas y la opinión de la Comisión de Prevención de la Delincuencia.

Artículo 21.- Los dueños o representantes, encargados o dependientes de pulperías, botillerías y demás establecimientos similares, que sirvan bebidas alcohólicas a menores de edad, serán sancionados con arresto de tres a ocho días, o multa de ciento veinte bolívares.

Artículo 22.- Las autoridades de policía procederán a desalojar de los establecimientos públicos, a los que se encuentren en estado de embriaguez o profiriendo palabras obscenas o realizando actos contrarios al orden público.

Artículo 23.- Los impresos, dibujos, manuscritos, estampas o cualesquiera otras publicaciones, que expresen o representen obscenidades y que se expongan al público, se ofrezcan en venta o se hagan circular serán recogidas por la policía e incineradas.

Quienes se muestren renuentes a permitir la acción policial o reincidan, serán sancionados con arresto hasta de ocho días.

Artículo 24.- Cuando la Policía encuentre menores prófugos, abandonados o en estado de peligro, los entregará a sus padres, representantes o al C.V. del Niño.

Artículo 25.- Las casas o sitios donde se realicen juegos lícitos, sólo podrán permanecer en actividad hasta las doce de la noche, salvo permiso especial que será otorgado por la autoridad correspondiente. En ningún casos se permitirá en tales sitios, la presencia de menores de edad. Los dueños o encargados de los mencionados sitios que infrinjan esta disposición, serán sancionados con arresto hasta de ocho días o multa proporcional.

Artículo 26.- Ninguna persona podrá disfrazarse fuera de los días y horas permitidos por la ley, ni usar disfraces que de alguna manera ofendan la moral, las buenas costumbres o la decencia pública. Los contraventores serán sancionados con amonestación, o arresto hasta de ocho días según el caso.

Artículo 28.- Las Autoridades de Policía procurarán evitar la prostitución. A tal efecto tomarán las medidas que estimen necesaria en resguardo de la tranquilidad pública y buenas costumbres.

Artículo 30.- Cualquiera que conduzca ganado vacuno, cabrío, caballar o de cerda, y cualesquiera otros animales sueltos por las calles o vías públicas, sin las debidas precauciones serán sancionados con multa de setenta y cinco bolívares o arresto hasta por cinco días, sin perjuicio de las indemnizaciones y reparaciones a que hubiera lugar por los daños que se ocasionaron.

Artículo 31.- Cualquiera que dañe, destruya o inutilice máquinas, instrumentos o aparatos, intencionalmente o por negligencia destinada a algún servicio público, o a la construcción de alguna obra o procedimiento científico, será castigado con arresto de tres a ocho días, sin perjuicio de reparar o indemnizar los daños ocasionados, o ser sometidos a las autoridades competentes.

Artículo 37.- En los casos contemplados en el artículo anterior, los interesados en ningún caso podrán negarse a presentar los hierros o cueros, cuando las autoridades de policía lo exijan.

En caso de negativa la autoridad de policía impondrá arresto hasta de ocho días, sin perjuicio de que el contraventor sea juzgado de conformidad con el Código Penal, caso de comprobar la legítima procedencia de los animales.

Artículo 38.- Quienes estando en tenencia material de una cosa mueble ocurra ante las autoridades de policía denunciando que se intenta despojarla de ella, se hará comparecer a la persona contra quien se dirige la denuncia y si esta no comprobare el derecho a detentar la cosa se mantendrá el denunciante en su estado de tenedor.

Artículo 39.- En caso de que el denunciado acredite su derecho la Autoridad lo pondrá en el goce de la cosa sin perjuicio de que los interesados ocurran ante los organismos judiciales competentes.

Artículo 40.- Si apercibido el denunciado de que debe respetar la tenencia del denunciante, o el denunciante de la obligación de entregarla, se mostrare en rebeldía desacatando la orden policial, será sancionado con arresto hasta de ocho días.

Artículo 41.- Cuando el padre, la madre o cualquier otro representante legal, solicitare la intervención de las autoridades de policía, para recuperar a su hijo u otra persona que estuviere a su cargo, por haberse evadido de su casa u otro establecimiento que se haya destinado para su permanencia, la Policía procederá a practicar las diligencias pertinentes para su aprehensión y una vez lograda esta, será entregado al reclamante.

Si el evadido expusiere algún motivo que justifique su proceder, la Policía abrirá las averiguaciones y pasará las actuaciones a las autoridades competentes.

Mientras se resuelva lo conducente el evadido será colocado en el albergue de menores, en otro establecimiento adecuado o bien en casa de familia honorable.

Artículo 43.- Para los efectos de este Código no se refutan casas particulares:

a) Las casas de juego de cualquier clase.

b) Las tabernas, botillerías u otros establecimiento que expendan licor al por menor.

c) Las casas particulares en que habitualmente se realicen juegos de envite y azar.

d) Los patios, corredores y pasajes de las casas llamadas de vecindad.

Artículo 44.- Las autoridades de policía, en los asuntos de su competencia, procederán breve y sumariamente.

Artículo 46.- Las penas que pueden aplicar las autoridades de policía, son las siguientes:

1° Arresto

2° Multas

3° Comiso

4° Caución de buena conducta

5° Amonestación.

Artículo 47.- El Gobernador del Estado como primera Autoridad de Policía, puede imponer arresto hasta por ocho días o multas hasta por quinientos bolívares.

Artículo 48.- Los Prefectos de Distritos, pueden imponer arresto hasta por setenta y dos horas o multas hasta por doscientos bolívares.

Artículo 49.- Los Prefectos de Municipios, pueden imponer arrestos hasta por cuarenta y ocho horas, o multas hasta por cien bolívares.

Artículo 50.- Cuando las faltas cometidas en la jurisdicción de los Prefectos a que se contraen los artículos anteriores, ameriten una sanción mayor de las que pueden imponer dichos funcionarios, esto lo comunicarán a la Autoridad inmediatamente superior, a quien remitirán todo lo actuado y quien decidirá en definitiva, la sanción a imponer.

Artículo 51.- Las penas de arresto se sufrirán en los Cuarteles de Policía o en los lugares que a tal efecto se destinen.

Artículo 52.- Cuando la pena impuesta fuere de multa, se expenderá un recibo por triplicado, uno de cuyos ejemplares quedará en el archivo de la Policía, otro se entregará al sancionado y el tercero, a las respectivas Rentas municipales o al T. delE..

Parágrafo Único: si transcurrido tres días y no se hubiere acreditado el pago de la multa, ésta se convertirá en el arresto que en su límite máximo establece este Código.

Artículo 53.- Cuando se imponga la pena de comiso, se dará a los objetos decomisados el destino que le señale el presente Código, y en caso de que no lo tenga expresamente, serán vendidos en subasta, destinándose el producto, a las respectivas Renta municipales o al T. delE..

Artículo 54.- La caución de buena conducta, consiste en fianza personal, o garantía real a satisfacción de la Autoridad, para responder de que un individuo no realizará el ataque o daño proyectado contra otro, ni reincidirá en la falta en que haya incurrido.

Parágrafo Primero: El monto de la fianza será fijada por la autoridad que la exige, la cual no podrá exceder de dos mil bolívares.

Parágrafo Segundo: Si el compromiso garantizado con la caución personal se incumple, ésta se hará efectiva con arresto en su límite máximo.

Artículo 55.- La amonestación consiste en la admonición que la autoridad de Policía hace al individuo, en audiencia pública, excitándole a corregirse de la falta o hecho que se le impute y a observar buena conducta.

Artículo 56.- Las faltas se dividen en simples y graves. Son faltas simples aquellas que no ocasionen perjuicio a terceros y faltas graves aquellas que amenacen el orden y seguridad públicos, las que ofendan la moral y las buenas costumbres, las que perjudican la salubridad pública y en general, todas aquellas que de acuerdo con el Código Penal causen daños a la comunidad o a los particulares.

Artículo 57.- Las faltas que no tengan penas señaladas por el presente Código, serán sancionadas según criterio de la autoridad respectiva y acorde con lo dispuesto en el artículo 46 de esta Ley.

Artículo 58.- Cuando las Autoridades de policía impongan alguna sanción contemplada en el presente Código, lo harán constar mediante una Resolución, la cual será asentada en el Registro de Resoluciones, que se llevarán con tal finalidad, debiendo expresarse todos los datos relativos a la identificación de la persona sancionada, los hechos imputados, la pena impuesta y la disposición legal aplicable al caso.

Parágrafo Único: Ejecutada la pena impuesta, el interesado tendrá derecho a que se le expida copia certificada de la Resolución a que se refiere este artículo y concurrir en queja ante el funcionario inmediatamente superior, quien si encontrare fundada la queja, ordenará la restitución de la multa, si la hubo, quedando a salvo los derechos del interesado para reclamar los perjuicios que se le hubieren ocasionados

.

Expuestos los artículos objeto del presente recurso de nulidad, debe esta Sala que, como punto previo a la resolución del fondo, pronunciarse sobre el alegato expuesto por la parte recurrente en cuanto a la vulneración de los preceptos del Código de Policía del Estado Monagas, que se impugnaron y que anteriormente se transcribieron, con lo establecido en los artículos 250 del Código Orgánico Procesal Penal y el artículo 14 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente -actualmente Ley Orgánica para la Protección del Niño, Niña y Adolescente- entonces vigentes.

En este sentido, advierte esta Sala que por cuanto se trata de normas de una Ley estadal la cual, únicamente resultan pertinentes los alegatos de injuria a la Constitución, mientras que cualquier supuesta contradicción que exista entre el Código de Policía del Estado Monagas y el Código Orgánico Procesal Penal o bien la Ley Orgánica para la Protección del Niño, Niña y Adolescente, respondería, eventualmente, a una colisión de leyes que escapa de este debate procesal concreto. Así se decide (vid. Decisiones de esta Sala Nros. 1744/2007 y 1789/2008, entre otras).

Determinada la improcedencia para conocer la violación de las normas impugnadas respecto a las normas legales previamente denunciadas -Código Orgánico Procesal Penal y Ley Orgánica para la Protección del Niño, Niña y Adolescente-, corresponde seguidamente pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de las normas denunciadas, en atención a lo cual se procederá en primer lugar, a conocer la denuncia de inconstitucionalidad de los artículos 10, 12, 13, 16, 17, 21, 23, 25, 26, 30, 31, 37, 40, 41, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 54, 57 y 58 del Código de Policía del Estado Monagas, por establecer los mismos la sanción de restricción de la libertad personal, sin ninguna clase de intervención judicial y, sin que se cumpla la excepción de la flagrancia.

La lectura de tales preceptos del Código de Policía del Estado Monagas refleja que las mismas atribuyeron competencia a las autoridades policiales para la aprehensión y arresto de ciudadanos, todo lo cual implica que tales artículos incurren, ciertamente, en inconstitucionalidad, por violación al derecho a la libertad personal y a la exigencia irrestricta del artículo 44, cardinal 1, de la Constitución, de que sólo por orden judicial pueden dictarse medidas privativas de libertad, salvo la única excepción de que el sujeto sea sorprendido in fraganti.

En cuanto al valor de relevancia del derecho a la libertad personal, ya se ha pronunciado esta Sala con anterioridad, en sentencia N° 130/2006, en donde se precisó el carácter constitucional de tal derecho y su garantía en un Estado de Derecho Social y de Justicia, como se constituye el Estado Venezolano. Al efecto, dispuso la Sala:

Ahora bien, resulta oportuno destacar que en sentencia del 29 de mayo de 2003 (Nº 1372, dictada en este mismo caso, con ocasión del pronunciamiento sobre la posible perención de la instancia), la Sala sostuvo, sin pretender menospreciar el resto de los derechos, que la libertad personal destaca, desde el origen mismo del Estado moderno, en el conjunto de los derechos fundamentales. No es casual –se destacó- que haya sido la libertad personal una de las primeras manifestaciones de derechos particulares que se conoció en la evolución histórica de los derechos humanos.

De hecho -y así lo resaltó también la Sala en ese fallo del 29 de mayo de 2003-, existe una acción especial que sirve para proteger la libertad personal: el habeas corpus. Basta recordar –y asimismo lo hizo la Sala- que durante la vigencia de la Constitución de 1961, si bien erradamente se entendió que no podía existir la acción de amparo mientras no se hubiera dictado la ley que la regulase, no se negó la procedencia del hábeas corpus, acción de tanta importancia que el propio Constituyente le dedicó una norma especial, en la que reguló ciertos aspectos procesales. De esta manera, la libertad personal es principio cardinal del Estado de Derecho venezolano

. (Negrillas del original).

Al efecto, dispone el artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo siguiente:

Artículo 44. La libertad personal es inviolable, en consecuencia:

1. Ninguna persona puede ser arrestada o detenida sino en virtud de una orden judicial, a menos que sea sorprendida in fraganti. En este caso será llevada ante una autoridad judicial en un tiempo no mayor de cuarenta y ocho horas a partir del momento de la detención. Será juzgada en libertad, excepto por las razones determinadas por la ley y apreciadas por el juez o jueza en cada caso.

La constitución de caución exigida por la ley para conceder la libertad de la persona detenida no causará impuesto alguno.

2. Toda persona detenida tiene derecho a comunicarse de inmediato con sus familiares, abogado o abogada o persona de su confianza, y éstos o éstas, a su vez, tienen el derecho a ser informados o informadas sobre el lugar donde se encuentra la persona detenida, a ser notificados o notificadas inmediatamente de los motivos de la detención y a que dejen constancia escrita en el expediente sobre el estado físico y psíquico de la persona detenida, ya sea por sí mismos o por sí mismas, o con el auxilio de especialistas. La autoridad competente llevará un registro público de toda detención realizada, que comprenda la identidad de la persona detenida, lugar, hora, condiciones y funcionarios o funcionarias que la practicaron.

Respecto a la detención de extranjeros o extranjeras se observará, además, la notificación consular prevista en los tratados internacionales sobre la materia.

3. La pena no puede trascender de la persona condenada. No habrá condenas a penas perpetuas o infamantes. Las penas privativas de la libertad no excederán de treinta años.

4. Toda autoridad que ejecute medidas privativas de la libertad estará obligada a identificarse.

5. Ninguna persona continuará en detención después de dictada orden de excarcelación por la autoridad competente o una vez cumplida la pena impuesta

.

Así pues, el derecho a la libertad personal surge como una obligación del Estado de garantizar el pleno desenvolvimiento del mismo, limitando su actuación a la restricción de tal derecho sólo cuando el ciudadano haya excedido los límites para su ejercicio mediante la comisión de una de las conductas prohibidas en los textos normativos de carácter legal.

En este orden de ideas, se observa que la privación de libertad, implica que la persona privada sea obligada a permanecer en un lugar determinado y que esta privación implique un aislamiento de quien la sufre, por su sometimiento a una situación que le impide desenvolverse normalmente, en consecuencia, se aprecia que tal limitación debe ser impuesta con carácter coactivo mediante una previa orden judicial.

Esta privación de libertad requiere para ser válida de una serie de condicionamientos que regulan su licitud, como son la necesaria consagración previa de la infracción que se le imputa, la condenatoria que efectúe el juez competente para dilucidar la privación de libertad, la existencia de un proceso judicial, el cumplimiento de los derechos a la tutela judicial efectiva en el marco del procedimiento judicial, el respeto de los derechos del imputado, entre los cuales debe incluirse el derecho al acceso al expediente, a la promoción y evacuación de pruebas, el derecho a oposición en el marco del procedimiento, a solicitar medidas cautelares, a la defensa, a la notificación de los cargos que se le imputan, a la posibilidad de ejercer los diversos medios de impugnación que establezca el ordenamiento jurídico, así como los demás contemplados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la legislación especial que tipifique la conducta delictiva.

Esta Sala ha tenido ocasión de expresar su interpretación del artículo 44, cardinal 1, de la Constitución, entre otras, en sus sentencias Nros 130/06, 1353/07, 940/07 y 2443/07 y, especialmente, en su decisión N° 1.744 de 9 de agosto de 2007, mediante la cual se anularon varios preceptos del Código de Policía del Estado Lara por las mismas razones de inconstitucionalidad que aquí se delataron. En esa última oportunidad, la Sala realizó las siguientes consideraciones, que aquí se reiteran:

Ahora bien, resulta oportuno destacar que en sentencias números 1.372/2003, del 29 de mayo, y 130/2006, del 1 de febrero, esta Sala sostuvo, sin pretender menospreciar el resto de los derechos, que la libertad personal destaca, desde el origen mismo del Estado moderno, en el conjunto de los derechos fundamentales. No es casual –se destacó- que haya sido la libertad personal una de las primeras manifestaciones de derechos particulares que se conoció en la evolución histórica de los derechos humanos.

Así, en líneas generales, la libertad es un valor superior del ordenamiento jurídico, consagrado en el artículo 2 de la Constitución de la República de Venezuela, pero también constituye un derecho fundamental que funge como presupuesto de otras libertades y derechos fundamentales, el cual hace a los hombres sencillamente hombres. De allí que se pueda afirmar, que tal derecho, el cual se encuentra estrechamente vinculado a la dignidad humana, ostenta un papel medular en el edificio constitucional venezolano, siendo que el mismo corresponde por igual a venezolanos y extranjeros.

Ahora bien, una de las derivaciones más relevantes de la libertad, es el derecho a la libertad personal -o libertad ambulatoria- contenido en el artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual ha sido consagrado y desarrollado como un derecho humano y fundamental inherente a la persona humana.

(…)

Ahora bien, es menester resaltar que si bien el derecho fundamental a la libertad personal es la regla general, no es menos cierto que el propio texto constitucional permite que el mismo pueda verse restringido en ciertos supuestos excepcionales, como lo son los establecidos -taxativamente- en el numeral 1 del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Dicha norma establece:

‘Artículo 44. La libertad personal es inviolable, en consecuencia:

1. Ninguna persona puede ser arrestada o detenida sino en virtud de una orden judicial, a menos que sea sorprendida in fraganti. En este caso será llevada ante una autoridad judicial en un tiempo no mayor de cuarenta y ocho horas a partir del momento de la detención. Será juzgada en libertad, excepto por las razones determinadas por la ley y apreciadas por el juez o jueza en cada caso (…)’

(Subrayado del presente fallo).

Esta Sala reitera (ver sentencia n.° 130/2006, del 1 de febrero), que del texto de ese primer numeral se pueden distinguir varios aspectos, todos relevantes en cuanto al referido derecho a la libertad:

‘...1.- La libertad es la regla. Incluso las personas que sean juzgadas por la comisión de delitos o faltas deben, en principio, serlo en libertad.

2.- Sólo se permiten arrestos o detenciones si existe orden judicial, salvo que sea la persona sorprendida in franganti.

3.- En caso de flagrancia, sí se permite detención sin orden judicial, pero sólo temporal, para que en un plazo breve (48 horas) se conduzca a la persona ante la autoridad judicial.’...

Dicha disposición normativa establece una obligación en salvaguarda del derecho: la de intervención de los jueces para privar de libertad a una persona. De hecho, la garantía del juez natural presupone la existencia de un juez. El Poder Judicial se entiende, al menos así ha sido el resultado de la evolución de las instituciones públicas, como el garante de los derechos, protegiéndolos del aparato administrativo del Estado, al cual se le reservan otras tareas (sentencia n.° 130/2006, del 1 de febrero).

Debe resaltarse que tal orden judicial constituye una garantía ineludible a los efectos de la salvaguarda del mencionado derecho fundamental. El fundamento de ello estriba, como bien lo alega la parte recurrente, en que a través de la privación de libertad, sea como pena o como medida cautelar, el Estado interviene del modo más lesivo en la esfera de derechos de la persona, razón por la cual, la Constitución ha preferido que tales limitaciones a la libertad estén sometidas al control de una autoridad revestida de suficientes garantías de independencia e imparcialidad (Juez), siguiendo un procedimiento legal que otorgue reales posibilidades de defensa (procedimiento penal).

La manifestación más importante de las mencionadas excepciones consagradas en el numeral 1 del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se ve materializada fundamentalmente, dentro del proceso penal, en el instituto de la privación judicial preventiva de libertad –o prisión provisional- regulada en el artículo 250 de la ley adjetiva penal, siendo ésta la provisión cautelar más extrema a que hace referencia la legislación adjetiva penal, tanto a nivel internacional, en los distintos pactos sobre derechos humanos que regulan la materia, como a nivel interno, siendo este el caso del Código Orgánico Procesal Penal (sentencia n.° 2.426/2001, del 27 de noviembre, de esta Sala), de allí que resulte válido afirmar que la institución de la privación judicial preventiva de libertad, denota la existencia de una tensión entre el derecho a la libertad personal y la necesidad irrenunciable de una persecución penal efectiva.

(…)

Ahora bien, con base en tales funciones, los órganos policiales tienen la potestad de practicar la aprehensión in fraganti de quienes incurran en la comisión de un delito, y ponerlos a disposición del Ministerio Público. Los jueces, así, juzgan a quienes son aprehendidos por la Policía y llevados ante el Ministerio Público. De igual forma, los órganos de policía tienen la potestad de ejecutar las detenciones preventivas ordenadas por los jueces de la República

.

En el referido fallo, la Sala concluyó que “a los cuerpos policiales del Estado Lara (y los de cualquier entidad federal o municipio; ni siquiera a través de sus Gobernadores o Alcaldes) les está vedado aplicar la medida de arresto como sanción definitiva. Debe aclararse que sólo podrán hacerlo en los casos en que se haya cometido un hecho punible, sea a través de la aprehensión en flagrancia o cuando medie una orden judicial. En esos casos, tal como se señaló supra, su tarea se limita a conducir a la persona aprehendida ante el Ministerio Público (aprehensión en flagrancia) o ante el juez (orden judicial). Son órganos del sistema de justicia; nunca –como se pretende en el caso del Código impugnado- la justicia misma”. En esta oportunidad se ratifica ese pronunciamiento, respecto del caso concreto de los cuerpos policiales del Estado Monagas y del Código de Policía del Estado Monagas. Así se decide.

Con base en lo anterior, se evidencia que en el caso de los artículos 21, 23, 25, 26, 30, 46, 47, 48, 49, 51 y 57 del Código de Policía del Estado Monagas, existe una inconstitucionalidad sobrevenida que recae sobre la parte o proposición que obliga a los órganos administrativos a aplicar una pena de arresto proporcional a los infractores, siendo que tal posibilidad está proscrita por el texto del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Asimismo, esta Sala ha constatado que los artículos 10, 16, 17, 31, 37 y 40, de esa ley estadal, establecen la pena de arresto como única sanción en caso de verificación de la hipótesis tipificada, por lo cual, esta últimas normas son contrarias, en la totalidad de su contenido (a diferencia de las anteriores, que sólo lo son parcialmente) al derecho a la libertad personal consagrado en el artículo 44 del Texto Constitucional.

En igual sentido, debe declararse que la conversión de multas en arrestos y la conversión de caución en arresto que permite los artículos 52 y 54 del Código impugnado, respectivamente son inconstitucionales, por cuanto aunque las autoridades administrativas sí pueden imponer multas y cauciones –siempre y cuando estén previstas en una ley, sea nacional, estadal o municipal-, la inconstitucionalidad deviene en la imposibilidad de habilitarse a un órgano administrativo a convertir la multa o el incumplimiento de la caución en arresto, todo ello sin que la Sala deje de reparar en la curiosa fórmula -común a otras leyes, según ha podido constatar en otros procesos de nulidad-, según la cual quien no pudiera satisfacer una multa o una caución tendrá derecho a que se le conmute en arresto. Así se declara (Vid. Sentencia de esta Sala Nros 130/2006, 1744/2007 y 191/2010).

En igual sentido, debe esta Sala pronunciarse sobre la inconstitucionalidad en la cual incurren los artículos 12 y 13, al establecer mecanismos de privación de libertad por un funcionario administrativo sin la intervención del Poder Judicial, contraviniendo lo establecido en el artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y así se declara.

Asimismo, en relación al artículo 46 del referido Código de Policía, debe señalarse que el mismo establece la clasificación de las faltas. En tal sentido, y con base en lo anterior, se declara la inconstitucionalidad de la parte de dicho artículo en lo que se refiere a las penas de arresto –artículo 46.1-. En consecuencia, tal artículo tendrá aplicación única y exclusivamente respecto a las infracciones que no acarreen la imposición de penas privativas de libertad. Así se decide.

En otro orden de ideas, alegan los accionantes que los artículos 8, numerales 13 y 14, así como los artículos 9, 13, 19, 21, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 38, 39, 40, 41, 43, 44, 46, 47, 48, 49, 50, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58 del Código de Policía del Estado Monagas “(…) establecen procedimientos sumarios que no solamente atentan en sí mismos contra derechos constitucionales tales como el debido proceso, la igualdad ante la ley, la intimidad y la inviolabilidad de recintos privados, sino que al prever la aplicación de sanciones de sanciones como multas, decomiso, caución de buena conducta, amonestación, limitación de expendio y consumo de licores, desalojo de personas de establecimientos públicos, así como la aplicación de medidas como el amparo policial para protección de la posesión de bienes inmuebles y el remate de bienes pertenecientes a los ciudadanos, vulneran el principio de legalidad de los procedimientos toda vez que su regulación está reservada de manera exclusiva a la Asamblea Nacional a través de leyes nacionales (…)”.

En atención a lo expuesto, denuncia la parte accionante la presunta inconstitucionalidad por parte de los mencionados artículos, al establecer procedimientos sumarios que limitan el ejercicio de los derechos constitucionales enunciados en el escrito de nulidad. En este sentido, se aprecia que tal como se ha establecido en anteriores oportunidades, la limitación de los derechos fundamentales es, ciertamente, materia de estricta reserva legal, esto es, que sólo por ley pueden verse limitados los derechos inherentes a la persona humana, estén o no recogidos expresamente en el Texto Constitucional. No obstante, como bien aclaró, entre otras, en sus sentencias Nros. 266/2005 y 2641/2006, esa reserva legal no es exclusividad del Poder Nacional, por lo que leyes estadales y ordenanzas pueden disponer ciertas restricciones al ejercicio de derechos fundamentales.

En estos casos, al igual que para el supuesto de limitaciones que estén recogidas en la ley nacional, el límite del legislador es el contenido esencial del derecho fundamental, es decir, que la ley podrá limitar por causa justa el derecho siempre que no lo desnaturalice y no le imponga cortapisas desproporcionadas o arbitrarias. Como afirmó la Sala en la sentencia N° 266/05, cuando expuso: “Estima la Sala que no resulta necesariamente contrario a la Constitución, la imposición por la Ley de restricciones al ejercicio de derechos fundamentales, desde que, precisamente, el propio constituyente aceptó la posibilidad de que el Legislador ordene y limite el ejercicio de esos derechos. La violación a la Constitución sólo se producirá cuando la Ley viole el contenido esencial del derecho, esto es, cuando lo desnaturalice o cuando imponga limitaciones desproporcionadas o arbitrarias”.

En atención a ello, se aprecia que la sola restricción a los derechos fundamentales, que invocó la parte demandante, por parte de las normas del Código de Policía del Estado Monagas que se impugnaron, no resulta contraria al principio de reserva legal en materia de regulación y limitación al ejercicio de tales derechos, siempre que los referidos derechos no sean el derecho a la libertad personal o el derecho a la vida, los cuales se encuentran vedados por el Texto Fundamental, a una reserva legal nacional, en el primero de ellos, y en el segundo de los casos, a una reserva absoluta (ex artículo 43 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela). Así se decide.

En igual sentido, se aprecia que respecto al alegato de la parte recurrente en cuanto a la violación al principio de reserva legal en materia de procedimientos, la Sala en el premencionado fallo N° 1744/2004, estableció el alcance del principio de legalidad en materia de procedimientos y el alcance que sobre esta materia puede tener la regulación de leyes estadales, como sucede con estos Códigos de Policía. En este sentido, la Sala expuso en esa oportunidad:

El artículo 156.32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que es competencia del Poder Público Nacional, la legislación en materia de procedimientos. Del contenido de esta norma, se desprende el principio de legalidad de los procedimientos, o de legalidad de las formas procesales, el cual ha sido denunciado como infringido en el presente caso.

Ahora bien, tal principio abarca esencialmente a dos campos, en primer lugar, a los procedimientos judiciales, y en segundo lugar, a los procedimientos administrativos.

En cuanto a los procedimientos judiciales, debe esta Sala precisar que la regulación de éstos sólo puede ser llevada a cabo mediante leyes dictadas por la Asamblea Nacional, es decir, por leyes formales, tal como las define el artículo 202 del Texto Constitucional. El fundamento de ello se encuentra no sólo en el artículo 156.32 antes mencionado, sino también en el propio artículo 253 eiusdem. Esto cobra especial relevancia en el ámbito jurídico-penal, en el cual opera la garantía jurisdiccional del principio de legalidad penal, según el cual, no se puede imponer una pena o medida de seguridad, en tanto son consecuencias jurídicas del delito o falta, sino en virtud de una sentencia firme dictada en un proceso penal desarrollado conforme a la ley procesal -nacional- ante el órgano jurisdiccional competente, lo cual puede resumirse en el aforismo nemo damnetur nisi per legale iudicio.

Ahora bien, en el campo de los procedimientos administrativos -específicamente los sancionadores- tal principio sufre sus matizaciones, toda vez que si bien el legislador nacional tiene la potestad de establecer las bases fundamentales de los procedimientos administrativos (por ejemplo, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), ello no obsta a que los Estados y Municipios puedan llevar a cabo la ordenación, a través de sus respectivas leyes (como es el caso de los Códigos de Policía), de procedimientos especiales de esta índole.

Es el caso, que el diseño estructural del Estado venezolano (Estado federal descentralizado) hace plausible que en la esfera competencial de los distintos entes político territoriales se ubique la potestad de legislar -no así la de impartir justicia-, de la cual se deriva, a su vez, la facultad de ordenación de los procedimientos administrativos correspondientes, a los fines de su adaptación a la específica actividad administrativa prevista en cada caso y a la organización administrativa encargada de su desarrollo

.

En consecuencia, se advierte que los artículos denunciados como contrarios al principio de legalidad de los procedimientos, contienen normas de naturaleza sustantiva y no adjetiva, en el sentido de que únicamente regulan conductas sancionables y sus respectivas sanciones, es decir, tipifican una conducta cuya realización por cualquier persona acarreará para ésta la imposición de una sanción. Por tanto, no constituyen normas de adjudicación a través de las cuales se articulan procedimientos “sumarios” tendientes a la producción de un acto jurídico, como lo sería, por ejemplo, un acto administrativo para la imposición de una sanción; sino que, por el contrario, establecen diversas especies de faltas administrativas.

En consecuencia, esta Sala concluye que, en este caso, mal podría existir un agravio por parte de los artículos que la actora denunció como inconstitucionales, respecto del principio de legalidad de las formas procesales, toda vez que tales enunciados contienen reglas sustantivas que escapan de la aplicación de ese principio, mientras que este último rige sólo aquellas normas de naturaleza adjetiva. Así se declara.

Por último, igualmente alegan la parte recurrente que los artículos 10, 12, 13, 16, 17, 21, 22, 23, 25, 26, 28, 30, 31, 37, 40, 41, 44, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57 y 58, anteriormente mencionados, del Código de Policía del Estado Monagas, vulneran el derecho al debido proceso “(…) toda vez que en nuestro ordenamiento jurídico, la comisión de un delito, falta o infracción es el único supuesto admitido constitucionalmente para ser objeto de sanción, siendo absolutamente imprescindible que el delito, falta o infracción esté previsto en una ley emanada de la Asamblea Nacional”.

Asimismo, respecto a la denuncia de inconstitucionalidad en cuanto a la violación al derecho al debido proceso, debe esta Sala destacar que en el fallo N° 1744/07, se estableció que el artículo 49, cardinal 6, de la Constitución recogió la garantía formal del derecho al debido proceso según el cual nadie puede ser sancionado “por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes”, en atención a lo cual, como se declaró en ese veredicto:

Partiendo de lo anterior, se aprecia que de esta primera garantía se desprenden a su vez otras cuatro garantías estructurales. En tal sentido, se habla en primer lugar de una garantía criminal, la cual implica que el delito esté previamente establecido por la ley (nullum crimen sine lege); de una garantía penal, por la cual debe necesariamente ser la ley la que establezca la pena que corresponda al delito cometido (nulla poena sine lege); de una garantía jurisdiccional, en virtud de la cual la comprobación del hecho punible y la ulterior imposición de la pena deben canalizarse a través de un procedimiento legalmente regulado, y materializarse en un acto final constituido por la sentencia; y por último, de una garantía de ejecución, por la que la ejecución de la pena debe sujetarse a una ley que regule la materia

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Dicha garantía encuentra aplicación, conforme a lo establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en cualquier de las manifestaciones del ius puniendi del Estado, esto es, tanto en el marco del Derecho Penal como del Derecho Administrativo Sancionador. En consecuencia, no puede haber delito ni pena sin ley formal preexistente y no puede haber ilícito administrativo ni sanción administrativa sin ley formal preexistente (Vid. Sentencia de esta Sala N° 1789/2008).

Sin embargo, cuando la sanción impuesta se centra o se ubica dentro de la categoría de las penas dentro del Derecho Penal, dicha garantía se encuentra revestida de una exigencia adicional, y es que se encuentre preceptuada en una ley nacional, en razón de la reserva legal establecida en el artículo 156.32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

No obstante, ubicándonos dentro del Derecho Administrativo Sancionador cuando se cuestiona la legalidad o no de una determinada sanción administrativa, la reserva legal es suficiente, cuando ésta se encuentra consagrada en un acto normativo estadal o municipal, pues las mismas no son materia de reserva legal nacional; supuesto éste en el cual difiere el Derecho Administrativo Sancionador, en el que la reserva legal puede quedar satisfecha, incluso, a través de regulaciones del legislador estadal o municipal, pues se trata de una materia de reserva legal pero no de la reserva nacional (vid. Decisión de esta Sala N° 1744/07 y 191/2010).

En consecuencia, se aprecia que los artículos que tipificaron conductas que constituyen infracciones cuya realización por parte de los ciudadanos acarrea como consecuencia jurídica, alternativamente, la imposición de penas de multa o de penas privativas de la libertad (arresto), normas que, en lo que se refiere a la sanción penal, son inconstitucionales porque injurian la garantía del principio de legalidad de las penas que recogió el artículo 49.6, de la Constitución, en concordancia con el artículo 156.32, eiusdem, pues implicaría una usurpación de funciones del legislador nacional por parte del legislador estadal.

En consecuencia, la Sala decide que dichas normas, las cuales se anularon parcialmente en el presente fallo porque agravian el artículo 44.1 de la Constitución (artículos 10, 12, 13, 16, 17, 21, 23, 25, 26, 30, 31, 37, 40, 46, 47, 48, 49, 51, 52, 54 y 57 eiusdem), conculcan, también, los artículos 156.32 y 49.6, del mismo texto Fundamental. Así se decide.

Distinto sucede respecto de la sanción administrativa de multa, amonestación, comiso, entre otras, que las mismas normas recogieron, caso en el cual, por cuanto el Código de Policía del Estado Monagas tiene rango de ley, llena los extremos que, de las normas sancionatorias administrativas, exige el artículo 49.6 del Texto Fundamental. Así se decide.

En este sentido, se aprecia que los artículos denunciados, por cuanto se trata de normas que establecen competencias de los órganos de policía y procedimientos para la imposición de sanciones administrativas, y no tipos ni sanciones penales, no se verifica la violación al principio de legalidad de la pena, por lo que se desestima, respecto de estos artículos en cuanto al establecimiento de las sanciones administrativas, no obstante, como ya se declaró, tales normas son inconstitucionales en atención a la violación al derecho a la libertad personal. Así se decide.

Asimismo, denuncia la parte recurrente que los artículos 8.13, 24, 25 y 41 vulneran lo establecido en los artículos 54, 75 y 78 del Texto Fundamental, al establecer procedimientos sumarios en materia de niños, niñas y adolescente, en este sentido debe esta Sala citar el fallo N° 1789/2008, en el cual se decidió un asunto al similar al de autos, desestimando tal argumento, por considerar que al contrario de lo planteado por los recurrentes dichas normas son concordes con el Texto Constitucional, al efecto, dispuso dicho fallo, lo siguiente:

Ciertamente, algunos de los preceptos del Código de Policía del Estado Trujillo tienen incidencia en la esfera jurídica de menores de edad, como serían la vigilancia de que cumplan con su obligación de ir a la escuela, no deambulen en sitios públicos y su protección frente a “actos denigrantes” (artículo 13, cardinal 14); protección al menor frente a situaciones de embriaguez en establecimientos abiertos (artículo 39); el control y protección de menores prófugos, abandonados o en situación de ociosidad (artículo 44); la prohibición de los dueños o encargados de casas de juegos lícitos de “consentir” en ellas a menores de edad (artículos 45 y 46), la vigilancia policial respecto de la obligación de los padres o representantes de enviar a los menores a las escuelas primarias (artículo 47); la prevención de la prostitución y de la concurrencia de menores de edad a casas de prostitución (artículos 52 y 53); auxilio policial, a solicitud del padre de familia, en caso de fuga del menor (artículo 223) y protección del menor en caso de intento de corrupción (artículo 227).

Ahora bien, aun cuando la Sala en su sentencia n.º 3414/05 de admisión de esta demanda, consideró prudente la suspensión temporal de esos preceptos para evitar posibles daños a niños, niñas y adolescentes, el análisis exhaustivo de constitucionalidad que en esta oportunidad se realiza en cuanto al fondo de la demanda llevan a la conclusión de que tales normas de la ley estadal no violan la Constitución, sino que, por el contrario, son preceptos que disponen medidas de protección a menores y adolescentes que es, precisamente, el principio que recogen las normas constitucionales que se denunciaron como conculcadas. En todo caso, y como anteriormente se expuso, la eventual colisión entre estas normas estadales y las leyes nacionales, en el supuesto de que la regulación de estas últimas no coincida con las de los artículos cuya nulidad se solicitó, sería objeto de una demanda de colisión de leyes, porque se trata de preceptos de igual jerarquía jurídica, lo que es materia ajena a esta demanda de nulidad por inconstitucionalidad. Así se decide

.

En consecuencia, esta Sala considera tal como se expuso en el referido fallo que tales normas no coliden con el Texto Constitucional, y en consecuencia se desestima la inconstitucionalidad de los referidos artículos y, así se decide.

Por último, en lo que se refiere al artículo 56 del Código de Policía del Estado Monagas, se observa que la demandante no realizó ninguna denuncia de inconstitucionalidad concreta en contra de ese precepto. En todo caso, en ejercicio de sus facultades oficiosas, la Sala analiza su contenido y concluye que la norma no incurre en ninguna de las delaciones de inconstitucionalidad que se realizaron en este caso (Vid. Decisión de esta Sala N° 1789/2008).

Se trata de una regla que define y clasifica las faltas a los efectos de esa Ley estadal, según su intensidad y según el bien jurídico que en cada caso se vea amenazado por la conducta antijurídica; no obstante, como se indicó, la sola clasificación no incurre en inconstitucionalidad ni agravia ningún derecho fundamental. En consecuencia, se desestima la nulidad de ese artículo. Así se decide.

Con base en los planteamientos expuestos a lo largo del presente fallo, y de conformidad con el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 7 y con la Disposición Derogatoria Única de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debe esta Sala Constitucional declarar parcialmente con lugar el recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesto por la representación de la Defensoría del Pueblo, contra los artículos 8, numerales 13 y 14, 9, 10, 12, 13, 16, 17, 19, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 37, 38, 39, 40, 43, 44, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57 y 58 del Código de Policía del Estado Monagas, publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad, en el número extraordinario del 30 de julio de 1965.

En consecuencia, se declaran derogadas las proposiciones contenidas en los artículos 10, 12, 13, 16, 17, 21, 23, 25, 26, 30, 31, 37, 40, 46, 47, 48, 49, 51, 52, 54 y 57 del Código de Policía del Estado Monagas, que autorizan llevar a cabo la práctica de privaciones de la libertad personal. De igual forma, se declaran derogadas en su totalidad las normas contenidas en los artículos 10, 16, 17, 31, 37 y 40 eiusdem. Así se decide.

Finalmente, en relación con los efectos de la decisión en el tiempo, esta Sala determina que esta sentencia tendrá efectos ex tunc y ex nunc. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones que fueron expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR la demanda de nulidad que intentó el ciudadano G.J.M.H., para el momento Defensor del Pueblo, y los abogados L.P.M.G., A.R.P., V.C.S., L.C.G.G. y Sacha Fernández, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 15.572, 65.600, 71.275, 75.192, 78.194 y 70.772, respectivamente, actuando en su carácter de abogados pertenecientes a la Defensoría del Pueblo, contra los artículos 8, numerales 13 y 14, 9, 10, 12, 13, 16, 17, 19, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 37, 38, 39, 40, 41, 43, 44, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57 y 58 del Código de Policía del Estado Monagas, publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad, en el número extraordinario del 30 de julio de 1965.

En consecuencia:

1. Se ANULAN los artículos 10, 16, 17, 31, 37 y 40, del Código de Policía del Estado Monagas.

2. Se ANULAN PARCIALMENTE los artículos 12, 13, 21, 23, 25, 26, 30, 46, 47, 48, 49, 51, 52, 54 y 57, específicamente su parte que se refiere a la imposición de medidas privativas de libertad.

3. Se declara SIN LUGAR la pretensión de nulidad de los artículos 8 numerales 13 y 14, 9, 19, 22, 24, 28, 38, 39, 41, 43, 44, 53, 55, 56 y 58, del Código de Policía del Estado Monagas.

4. SE ORDENA poner en libertad a cualquier persona que estuviere sometida a la pena de arresto, con base en las normas cuya nulidad fue declarada en este fallo, y SE ORDENA eliminar cualquier referencia (en expedientes, archivos y/o registros) a la detención que hubieren sido objeto las personas a las que se les aplicaron las normas ahora anuladas.

5. SE ORDENA la publicación del texto íntegro de esta sentencia en la Gaceta Oficial de la República y en la Gaceta Oficial del Estado Monagas, con la siguiente mención en su sumario: “Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que declara la nulidad absoluta de los artículos 10, 16, 17, 31, 37 y 40, del Código de Policía del Estado Monagas, así como la nulidad parcial de los artículos 12, 13, 21, 23, 25, 26, 30, 46, 47, 48, 49, 51, 52, 54 y 57 del mismo Código de Policía, específicamente su parte que se refiere a la imposición de medidas privativas de libertad”.

6. SE EXHORTA a los consejos legislativos estadales y a los concejos municipales para que deroguen cualquier disposición de contenido similar a las que han sido anuladas por este fallo y para que no incluyan, en lo sucesivo, sanciones de privación o restricción de libertad en sus textos legales.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 11 días del mes de agosto de dos mil diez (2010). Años: 200º de la Independencia y 151º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M. LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

J.E. CABRERA ROMERO

P.R. RONDÓN HAAZ

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. N° 04-2913

LEML/