Sentencia nº 00212 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 8 de Febrero de 2006

Magistrado Ponente HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

Exp. Nº 1997-13516

La ciudadana J.D.C.T.D., titular de la cédula de identidad Nº 4.181.530, asistida por el abogado P.D.R.V., inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nº 8.479, interpuso ante esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 15 de abril de 1997, recurso contencioso administrativo de nulidad contra la Resolución de fecha 12 de agosto de 1996, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, mediante la cual confirmó el acto de fecha 15 de noviembre de 1995, emanado de la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Dirección General de Control de la Administración Descentralizada que declaró la responsabilidad administrativa de la recurrente, en su condición de Miembro integrante de la Junta Directiva del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), imponiéndole adicionalmente multa por la cantidad de cincuenta mil bolívares (Bs. 50.000,00).

El 17 de abril de 1997, se dio cuenta en Sala y se ordenó solicitar los antecedentes administrativos del caso a la Contraloría General de la República.

El 15 de mayo de 1997, se libró Oficio N° 395 dirigido al Contralor General de la República, mediante el cual se le solicitó la remisión del expediente administrativo.

En fecha 3 de junio de 1998, la abogada A.C.M., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 39.736, actuando con el carácter de apoderada judicial de la Contraloría General de la República, manifestó que el expediente administrativo relacionado con el caso de autos fue consignado ante la Sala Político-Administrativa, específicamente en la causa identificada bajo el N° 1997-13409.

El 16 de junio de 1998, se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación.

Por auto de fecha 29 de septiembre de 1998, esta Sala Político-Administrativa señaló: "Visto que los expedientes 13.409, 13.414, 13.419, 13.516, 13.416 y 13.434 que cursan por ante esta Sala, así como el expediente 13.567 que cursa por ante el Juzgado de Sustanciación, tienen relación con el expediente administrativo Nº 1-06-94-008 remitido a esta Sala por la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría General de la República, mediante oficio Nº 05-00-012952 de fecha 07-05-97, el cual fue agregado al expediente 13.409, se deja sin efecto el auto de fecha 16-06-98 y se ordena agregar el presente auto al expediente 13.409...”.

El 23 de octubre de 1998, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.

Por auto de fecha 3 de noviembre de 1998, el prenombrado Juzgado admitió el presente recurso de nulidad cuanto ha lugar en derecho, ordenándose la notificación de los ciudadanos Fiscal General de la República y Procurador General de la República. Igualmente, ordenó librar el cartel al que aludía el artículo 125 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Por último, ordenó oficiar al Contralor General de la República.

Mediante diligencia del 22 de abril de 1999, la parte actora solicitó que en el caso de autos se declare que existe cosa juzgada material, en virtud de que la Sala de Casación Penal de la extinta Corte Suprema de Justicia, en sentencia de fecha 1° de julio de 1998, declaró terminada la averiguación sumarial instruida con motivo de la presunta comisión de hechos punibles, en relación con los auxilios financieros otorgados por FOGADE a diferentes instituciones financieras, por no revestir carácter penal los hechos investigados, confirmando así la decisión dictada por el Tribunal Superior de Salvaguarda del Patrimonio Público el 13 de diciembre de 1995.

El 16 de septiembre de 1999 se libró el cartel de emplazamiento, el cual fue retirado, publicado y consignado en tiempo hábil por la parte recurrente.

El 21 de ese mismo mes y año, la abogada A.C.M., antes identificada, actuando con el carácter de apoderada judicial de la Contraloría General de la República, consignó escrito oponiéndose a la solicitud de declaratoria de la cosa juzgada material.

El 19 de octubre de 1999, la prenombrada abogada consignó escrito de “OPOSICIÓN” al recurso contencioso administrativo de nulidad.

Por auto de fecha 8 de febrero de 2000, visto que se encontraba concluida la sustanciación de la causa, el Juzgado de Sustanciación ordenó remitir el expediente a esta Sala, siendo recibido el 17 de ese mismo mes y año.

El 22 de febrero de 2000, en virtud de la constitución de la Sala, se ordenó la continuación de la causa en el estado en que se encontraba.

En esa misma fecha, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Alfredo Ducharne Alonzo, fijándose el quinto (5to) día de despacho para comenzar la relación.

En fecha 2 de marzo de 2000, comenzó la relación de la causa y se fijó la oportunidad para el Acto de Informes, el cual tuvo lugar el día 21 de ese mismo mes y año, acto al que comparecieron las partes quienes consignaron sus respectivos escritos de informes, ordenándose seguidamente la continuación de la relación.

El 11 de mayo de 2000, terminó la relación de la causa y se dijo “Vistos”.

El 22 de septiembre de 2000, la abogada V.S. deR., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 9.492, actuando con el carácter de Fiscal del Ministerio Público, consignó escrito contentivo de la opinión emitida por el prenombrado organismo sobre el caso de autos, exponiendo que el presente recurso de nulidad debía ser declarado sin lugar.

El 30 de enero de 2001, la representación judicial de la Contraloría General de la República, solicitó se dicte sentencia en el caso de autos.

Por auto del 31 de enero de 2001, vista la reconstitución de la Sala en virtud de la designación de los Magistrados Hadel Mostafá Paolini y Y.J.G. así como la ratificación del Magistrado L.I.Z. por la Asamblea Nacional, se ordenó la continuación de la presente causa en el estado en que se encuentra, reasignándose la ponencia al Magistrado Hadel Mostafá Paolini.

En fechas 8 de enero de enero de 2002, 9 de enero y 25 de septiembre de 2003, la parte recurrente solicitó que se dictara sentencia.

El 11 de febrero de 2004, la abogada R.F.V.O., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 26.893, actuando con el carácter de apoderada judicial de la Contraloría General de la República, solicitó que se dictara el fallo que ha de recaer en la presente causa.

En fecha 17 de enero de 2005, se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, los Magistrados E.G.R. y Evelyn Marrero Ortíz, designados por la Asamblea Nacional el 13 de diciembre de 2004, quedando integrada esta Sala por cinco Magistrados, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a saber: Presidente, Magistrado L.I.Z.; Vicepresidente, Magistrado Hadel Mostafá Paolini; y Magistrados Y.J.G., Evelyn Marrero Ortíz y E.G.R..

El 19 de enero de 2005, la representación judicial de la recurrente solicitó que se dictara sentencia.

El 2 de febrero de 2005, fue elegida la nueva Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, quedando conformada la Sala Político-Administrativa de la siguiente forma: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Y.J.G.; y Magistrados L.I.Z., Hadel Mostafá Paolini y E.G.R.. Asimismo, se ordenó la continuación de la presente causa, en el estado en que se encuentra.

Para decidir la Sala observa:

I

DEL RECURSO DE NULIDAD

En fecha 15 de abril de 1997, la ciudadana J.D.C.T.D., asistida por el abogado P.D.R.V., antes identificados, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad, contra la Resolución s/n° del 12 de agosto de 1996, dictado por el Contralor General de la República, mediante el cual confirmó el acto de fecha 15 de noviembre de 1995, emanado de la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la extinta Dirección General de Control de la Administración Descentralizada, que declaró la responsabilidad administrativa de la recurrente, en su condición de miembro integrante de la Junta Directiva del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), imponiéndole adicionalmente multa por la cantidad de cincuenta mil bolívares (Bs. 50.000,00). En dicho escrito señaló: Que en vista de la crisis financiera suscitada en Venezuela en el año 1994, como miembro de la Junta Directiva del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), aprobó conjuntamente con los demás miembros, el otorgamiento de auxilios financieros a diferentes entidades bancarias, entre ellas, al Banco Latino, S.A.C.A.

Que la Contraloría General de la República procedió a sancionarla con ocasión al “otorgamiento de recursos al Banco Latino S.A.C.A., destinados al pago de la garantía de los depósitos del público contemplada en el artículo 227 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras”, aduciendo dicho organismo “que el precitado Banco no se encontraba en proceso de liquidación, tal y como expresamente lo requiere el artículo 228 del citado texto legal para el otorgamiento de la referida garantía, subsumiendo de esta manera su conducta dentro de los supuestos de hecho previstos en el artículo 38 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público”.

Que el otorgamiento de los auxilios financieros por parte de la Junta Directiva del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), para ese momento encontraban su basamento legal en los artículos 203 ordinal 2°, 229, 230 y la disposición transitoria contenida en el artículo 314 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, así como en los artículos 1° y 6 de la Ley de Protección a los Depositantes y de Regulación de Emergencias en las Instituciones Financieras.

Que “la base normativa de los auxilios …otorgados por FOGADE en el año 1994, lo fueron con base a lo dispuesto en la norma transitoria del artículo 314 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, esto es, a los bancos e instituciones financieras que no hayan sido objeto de intervención y para salvaguardar la estabilidad del sistema bancario; lo cual implica que la medida no fue asumida para proteger a una determinada entidad financiera sino por un interés colectivo de salvaguardar la estabilidad del sistema bancario”.

Continúa señalando, que a los fines de la evaluación de “las solicitudes de auxilio financiero a entes no intervenidos”, FOGADE consideró “entre otros criterios el impacto que tendría sobre el sistema financiero y sobre los depositantes las dificultades del ente y sus vinculaciones con otras entidades del sector para procurar de tal modo una solución global”.

Que para otorgar los auxilios financieros al Banco Latino, S.A.C.A., la Junta Directiva del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), solicitó la opinión favorable del Banco Central de Venezuela, y que una vez aprobados los referidos auxilios, el precitado Fondo requirió anticipos al Banco Central de Venezuela -por cuanto sus recursos eran insuficientes para afrontar la crisis financiera-, los cuales fueron otorgados atendiendo a lo dispuesto en los artículos 225 y 314 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras.

Que una vez cumplidas las fases antes señaladas, la Junta Directiva del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), suscribió con el Banco Central de Venezuela un contrato de anticipo, y posteriormente los respectivos contratos de auxilio financiero con el Banco Latino, S.A.C.A., estableciéndose en cada uno de ellos las medidas, limitaciones y restricciones en lo que se refería al uso de los fondos suministrados.

Señala, que aun cuando FOGADE no tenía la obligación de exigir garantías previas a las entidades bancarias beneficiadas por el otorgamiento de los auxilios financieros, “le fueron exigidas a las instituciones la cesión de activos en la instrumentación de las operaciones de auxilio financiero.”

Expone que la intervención de los auxiliados, entre ellos, el Banco Latino S.A.C.A., tuvo como base legal el supuesto previsto en el artículo 254 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras vigente para ese momento, por cuanto no superaron “(…) la situación financiera, a pesar de las medidas dictadas por la Superintendencia de Bancos, a la cual se unieron los problemas de liquidez y solvencia agravado por el retiro masivo de recursos”.

Denuncia, que el acto administrativo recurrido adolece de los vicios de falso supuesto y ausencia de base legal.

Con relación al primero de los vicios señalados, indica que el acto objeto del presente recurso, parte de un falso supuesto al establecer que “‘el otorgamiento de recursos al Banco Latino SACA, destinados al pago de la garantía de los depósitos al público’, fue ilegal, señalando como norma infringida, el Artículo 38 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público”.

Arguye que en ningún momento aprobó “pagos” ilegales, sino que por el contrario como miembro de la Junta Directiva del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), actuó ajustada a derecho, “pues los auxilios financieros otorgados al Banco Latino estaban destinados al pago de los depósitos del público y fundamentados en la Ley General de Bancos (sic) que consagra en forma expresa la posibilidad de que se concedan auxilios financieros a Bancos intervenidos, que presenten problemas de liquidez y/o solvencia (…)”.

Señala, que el otorgamiento de recursos por parte del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) a las instituciones bancarias, no se limita a aquellas que se encuentran en proceso de liquidación “que son supuestos previstos en (…) los artículos 227 y 228 de la Ley General de Bancos (…), sino que también está facultado para prestar auxilios a los Bancos que no se encuentren en proceso de liquidación, tal como lo prevé el numeral 1° del Artículo 203 de la Ley General de Bancos (…), y en el numeral 2°”.

Concatenado con lo anterior, señala que en el caso en concreto resulta necesario para confirmar la legalidad de los auxilios financieros otorgados al Banco Latino, S.A.C.A., tomar en cuenta la Resolución N° 003-94 del 16 de enero de 1994, publicada en la Gaceta Oficial N° 4.677 Extraordinario del 21 del mismo mes y año, emanada de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, mediante la cual se acordó la intervención del prenombrado Banco y se ordenó “El pago inmediato de los depósitos al público ahorrista”.

Continúa señalando que mediante Acta N° 426 de fecha 20 de enero de 1994, la Junta Directiva de FOGADE aprobó un auxilio financiero al Banco Latino, S.A.C.A., teniendo como fundamento “los artículos 230 y 231 de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras”, condicionando el uso de los recursos al pago del capital de los ahorristas hasta un millón de bolívares por cada depositante, “de manera que si el banco llegase a ser liquidado (hecho que no llegó a ocurrir) dicho pago quedase como cancelación de garantía, evitándose así a futuro, un doble pago para los depositantes”.

Que “al aprobar el auxilio antes citado, no infringió en lo absoluto los artículos 227 y 228 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, sino que estableció para el proceso de auxilio, elementos adicionales a los exigidos por los artículos 230 y 231 de la mencionada Ley, a los fines de salvaguardar aún más, de cualquier lesión, al patrimonio público, todo ello en concordancia con el artículo 257 de la tanta veces mencionada Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras”.

Señala, que a través del Acta N° 426, FOGADE aprobó el monto global de sesenta mil millones de bolívares (Bs. 60.000.000.000,oo), de los cuales financió con sus propios recursos desembolsos por un monto de once mil millones de bolívares (Bs. 11.000.000.000,oo) aproximadamente, según aduce, “mientras que la solicitud de auxilio aprobada en el acta N° 460 (…) de fecha 14 de marzo de 1994, fue atendida con recursos solicitados por vía de anticipo, al Banco Central de Venezuela”.

Que “(…) el auxilio aprobado en el Acta N° 460 (once mil millones de bolívares) formaba parte del monto global antes señalado, (…) otorgado a la luz de las exigencias de la Ley Especial de Protección a los Depositantes y (sic) de Emergencias en las Instituciones Financieras; situación en la cual quedaba absolutamente descartado que FOGADE pudiese estar pagando garantía a los depositantes del Banco Latino SACA, ya que dicha Ley establecía las pautas para la rehabilitación del Banco, lo cual fue recogido en el plan correspondiente, que presentó la Junta Interventora de dicha Institución a FOGADE al momento de formalizar la solicitud de desembolso antes citado, cumpliendo muy especialmente las exigencias contempladas en los artículos 6 y 7 (numeral 3) de la misma.”

Señala, que la Junta Directiva de FOGADE actuó de conformidad con la Ley, toda vez que ajustándose al “entorno de emergencia y estado de necesidad”, protegió “a los depositantes del Banco Latino SACA, devolviéndole la confianza sobre la Institución, lo cual como es sabido resultaba la base indispensable para rehabilitarlo y solventarlo”, recuperándose íntegramente el valor de los auxilios financieros otorgados, así como los intereses correspondientes, por lo que no se lesionó el patrimonio público, según aduce.

En cuanto al vicio de ausencia de base legal, la parte actora señaló lo que de seguidas se indica:

(...) el fundamento jurídico que tiene FOGADE para el otorgamiento de los auxilios financieros está contenido en el ordinal 2º del artículo 203, los artículos 229 y 230 y la disposición transitoria contenida en el artículo 314 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, en la Ley Especial de Protección a los Depositantes y en la Ley de Regulación de Emergencia en las Instituciones Financieras, cuya normativa es de interpretación discrecional por parte de los Directores de FOGADE, y mal puede el Contralor General de la República, impartir criterios de interpretación, pues no existe ninguna base legal para ello, y estaría usurpando funciones que no le corresponden. El acto que se recurre se encuentra, de igual manera, afectado del vicio de A.D.B.L., dada la circunstancia de que lo resuelto en el acto debe estar constituido por la subsunción de los hechos de un determinado precepto legal que viene a generarla consecuencia jurídica consagrada en éste. En el acto objeto del recurso sólo se encuentra la apreciación que de los hechos formula el Órgano; más (sic) sin fundarse en precepto legal alguno, pues la NORMA no aparece señalada y, sin embargo, concluye por declarar responsabilidad administrativa, con lo cual, niega la vigencia del Estado de Derecho ya que su actuación o decisión debe provenir del precepto que lo faculta para su respectivo pronunciamiento (...)

.

Por las razones precedentemente expuestas, solicita a este M.T. que se declare con lugar el presente recurso.

II

DE LOS INFORMES DE LA CONTRALORÍA GENERAL

DE LA REPÚBLICA

Mediante escrito de fecha 21 de marzo de 2000, la abogada A.C.M., antes identificada, actuando con el carácter de apoderada judicial de la Contraloría General de la República, expresó lo siguiente:

Que en fecha 15 de noviembre de 1995, la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la extinta Dirección General de Control de la Administración Descentralizada, de la Contraloría General de la República, declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana J.D.C.T.D., en su condición de miembro de la Junta Directiva del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), por haber aprobado conjuntamente con los demás miembros de dicho organismo el otorgamiento de recursos al Banco Latino, S.A.C.A., destinados al pago de la garantía de los depósitos del público, prevista en el artículo 227 de la Ley General Bancos y Otras Instituciones Financieras, no obstante que –según aduce- el precitado Banco no se encontraba en proceso de liquidación como expresamente lo exige el artículo 228 eiusdem, para hacer efectiva la referida garantía, subsumiendo de esta manera su conducta en el supuesto de hecho previsto en el artículo 38 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público.

Que posteriormente, en fecha 12 de agosto de 1996, el Contralor General de la República resolvió el recurso jerárquico interpuesto por la recurrente, confirmando la precitada decisión.

Señala, que se declaró la responsabilidad administrativa de la recurrente por cuanto los auxilios financieros aprobados y otorgados al Banco Latino, S.A.C.A., no se destinaron a la finalidad que establece la Ley General Bancos y Otras Instituciones Financieras para esa figura, sino para hacer efectiva la garantía de los depósitos del público, no obstante que la prenombrada entidad financiera no se encontraba en proceso de liquidación, quebrantándose la normativa prevista en la precitada Ley.

Que lo anterior se evidencia del Acta N° 426, de fecha 20 de enero de 1994, mediante la cual la recurrente conjuntamente con los demás miembros de Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), procedieron a aprobar a favor del Banco Latino S.A.C.A., un auxilio financiero por la cantidad de sesenta mil millones de bolívares (Bs. 60.000.000.000,oo), con la finalidad de atender el pago de la garantía de depósitos, lo cual no puede hacerse bajo la figura de los auxilios financieros, según aduce.

Que igualmente se observa del Acta N° 460 de fecha 14 de marzo de 1994, que los recursos solicitados “serían destinados al pago del capital de las cuentas de ahorro mantenidas en el Banco Latino S.A.C.A., con saldos hasta por UN MILLÓN DE BOLÍVARES”.

Que claramente se puede apreciar que “se trata de la erogación de los recursos por la vía del auxilio financiero, pero que en los exactos términos de las Actas números 426 y 460, su otorgamiento estuvo condicionado a atender al pago de los depositantes hasta un millón de bolívares, a cuenta de la garantía”.

Que contrariamente a lo que aduce la recurrente en su escrito libelar, la Contraloría General de la República no se confundió respecto de la verdadera naturaleza de las decisiones adoptadas por la Junta Directiva del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), pues se evidencia que el procedimiento seguido por dicho organismo para otorgar los recursos, “se corresponde con la institución jurídica de la garantía de depósitos, independientemente de los aspectos formales de los que fue rodeada la operación”.

Que de lo antes expuesto queda en evidencia que el destino, finalidad u objeto del auxilio financiero otorgado por el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), no fue restablecer la liquidez o solvencia del Banco Latino, S.A.C.A., que es la esencia de la institución jurídica del auxilio financiero, sino que los recursos erogados se destinaron a satisfacer la garantía de los depósitos, “procediendo a la transposición de dos figuras jurídicas que son inconciliables en sus sujetos y objetos”.

Que erradamente la actora justifica la decisión adoptada por la Junta Directiva del prenombrado organismo, en las medidas dictadas por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras mediante Resolución N° 003-94, de fecha 16 de enero de 1994, por cuanto si bien en dicho acto se ordenaba el pago inmediato de los depósitos de los ahorristas, “no podía interpretarse como impositiva de la obligación para FOGADE de hacer efectiva la garantía de los depósitos del público, prevista en el artículo 227 de la Ley General de Bancos (sic), en primer término porque el Banco Latino no se encontraba en proceso de liquidación, sino de rehabilitación, siendo esta última, la rehabilitación, la finalidad perseguida por el citado instrumento, y en segundo término, porque un texto normativo de rango sublegal, como lo es una Resolución de la Superintendencia, no podía considerarse derogatorio de las previsiones contenidas en el artículo 228 de la Ley General Bancos y Otras Instituciones Financieras”.

Que la decisión adoptada por la recurrente conjuntamente con los demás miembros del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), no estuvo ajustada a derecho y así solicita que sea declarado por esta Sala.

Que aun cuando la parte actora señala que los auxilios financieros otorgados al Banco Latino, S.A.C.A., tuvieron como base legal los artículos 230 y 231 de la Ley General Bancos y Otras Instituciones Financieras, se evidencia del contenido de las Actas Nos. 426 y 460, que no se cumplieron con los extremos exigidos en dichas normas, ya que los recursos no se utilizaron para la finalidad prevista en los citados artículos, esto es, resolver los problemas de solvencia que presentaba el prenombrado Banco, sino para pagar la garantía de los depósitos de los ahorristas, figura ésta consagrada en el artículo 227 eiusdem.

Que de los contratos de auxilio financiero celebrados con el Banco Latino, S.A.C.A., así como de los cheques emitidos por el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) y de los comprobantes de pago y cesión, se observa que el prenombrado organismo se subrogó en el pago realizado a los ahorristas, aun cuando “a la luz de las regulaciones de la legislación bancaria, concretamente de las previsiones del Parágrafo Único del artículo 228 de la Ley General de Bancos (sic) sólo podría operar respecto a los derechos de los depositantes (…), cuando el Fondo hace efectiva la garantía de los depósitos en caso de liquidación de un banco o institución financiera, según prescribe el mismo artículo”.

Que de las consideraciones antes expuestas, se puede concluir que aun cuando el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) otorgó recursos al Banco Latino, S.A.C.A., sobre la base del auxilio financiero, toda vez que se formalizaron los correspondientes contratos, dichos recursos no fueron utilizados para rehabilitar a la entidad bancaria, sino para atender al pago anticipado de la garantía de depósitos de los ahorristas.

Que erradamente la parte actora señaló en su escrito que los recursos previstos en el Acta N° 460, fueron otorgados a la luz de la Ley Especial de Protección a los Depositantes y de Regulación de Emergencias en las Instituciones Financieras, cuando en realidad dicha normativa no contempla “supuesto alguno, que legitime, como lo afirma el (sic) recurrente, la actuación irregular de la Junta Directiva de Fogade a erogar recursos por la vía de auxilio financiero para hacer efectiva la garantía de los depósitos en la forma acordada en los contratos celebrados en fecha 25 de enero y 15 de marzo de 1994, y a emitir los cheques para la cancelación, por este concepto, a los depositantes de ahorros del Banco Latino”.

Por último, alega que la Contraloría General de la República no incurrió en el vicio de ausencia de base legal, por cuanto su pronunciamiento no estuvo dirigido a interpretar las normas jurídicas aplicadas por los Directores del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) para otorgar los auxilios financieros, sino a declarar la responsabilidad administrativa de dichos funcionarios por haber aprobado unos recursos bajo la figura del auxilio financiero para ser destinados a un fin distinto al que prevé el artículo 230 de la Ley General Bancos y Otras Instituciones Financieras.

Asimismo, señala que la actuación de la Contraloría General de la República tuvo como fundamento el artículo 234 de la Constitución de 1961, mediante el cual se le otorgaba el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes nacionales, así como las operaciones relativas a los mismos.

Que, además, a tenor de lo previsto en el artículo 5 de la Ley Orgánica Contraloría General de la República vigente para ese momento, la Contraloría General de la República estaba facultada, al igual que actualmente, para realizar investigaciones respecto de las actividades de determinados organismos o entidades para evaluar los planes y programas en cuya ejecución intervengan, estando autorizada legalmente para evaluar el cumplimiento y los resultados de las políticas y decisiones que guarden relación con los ingresos, gastos y bienes públicos, así como para realizar inspecciones de cualquier naturaleza en los entes públicos, dependencias y organismos sometidos a su control, con el fin de verificar la legalidad de sus operaciones y, en general, evaluar la gestión administrativa y financiera de los mismos.

Señala, que ese poder de control puede ser ejercido sobre todos los órganos del Estado, tanto de la Administración Pública Central como de la Descentralizada funcional y territorialmente, en virtud de la sujeción de todos ellos al control de la Contraloría General de la República.

Por las razones antes expuestas, solicita que se declare sin lugar el presente recurso de nulidad.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre el presente recurso de nulidad interpuesto, y al efecto observa:

En primer lugar, es menester hacer una breve referencia al escrito presentado por la parte actora el 22 de abril de 1999, mediante el cual solicitó que en el caso de autos se declare que existe cosa juzgada material, en virtud de que la Sala de Casación Penal de la extinta Corte Suprema de Justicia, en sentencia de fecha 1° de julio de 1998, declaró terminada la averiguación sumarial instruida con motivo de la presunta comisión de hechos punibles en relación con los auxilios financieros otorgados por FOGADE a diferentes instituciones financieras, por no revestir carácter penal los hechos investigados, confirmando así la decisión dictada por el Tribunal Superior de Salvaguarda del Patrimonio Público el 13 de diciembre de 1995.

A este respecto, debe destacar esta Sala que es posible que de un mismo hecho se deriven diversos tipos de responsabilidades, las cuales de ordinario son independientes unas de otras, de allí que una determinada actuación antijurídica pueda originar en cabeza de quien la realice, una responsabilidad civil, penal, administrativa o disciplinaria, según sea el caso, por lo que si bien desde el punto de vista penal determinadas actuaciones no configuran ilícitos penales, ello no excluye la eventual existencia de otro tipo de responsabilidad.

En todo caso, advierte esta Sala que en la precitada sentencia se dio por terminada la averiguación penal con ocasión a los auxilios financieros otorgados a diferentes entidades bancarias (Bancos Construcción, Maracaibo, Metropolitano, Barinas, La Guaira, Amazonas, Bancor y la Sociedad Financiera Fiveca), sin que dentro de ellas se hiciera alusión al Banco Latino, S.A.C.A., por lo que el fallo consignado en el expediente y del cual se pretendía derivar la cosa juzgada material en el presente caso, ni siquiera estaba relacionado con el mismo.

Es por todo lo anterior, que la solicitud efectuada por la actora debe desestimarse, resultando en consecuencia inoficioso efectuar cualquier otro pronunciamiento en lo que respecta al planteamiento realizado. Así se declara.

Por otra parte, denunció la recurrente que la Resolución Administrativa impugnada se encuentra afectada por el vicio de falso supuesto.

De acuerdo a lo sostenido por la parte actora, el acto objeto del presente recurso, parte de un falso supuesto al establecer que “‘el otorgamiento de recursos al Banco Latino SACA, destinados al pago de la garantía de los depósitos al público’, fue ilegal, señalando como norma infringida, el Artículo 38 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público”.

En ese sentido, arguye que en ningún momento aprobó “pagos ilegales”, sino que por el contrario como miembro de la Junta Directiva del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), actuó ajustado a derecho, “pues los auxilios financieros otorgados al Banco Latino estaban destinados al pago de los depósitos del público y fundamentados en la Ley General de Bancos (sic) que consagra en forma expresa la posibilidad de que se concedan auxilios financieros a Bancos intervenidos, que presenten problemas de liquidez y/o solvencia(…)”.

Continúa señalando que el otorgamiento de recursos por parte del referido Fondo a las instituciones bancarias no se limita a aquellas que se encuentran en proceso de liquidación, “que son supuestos previstos en (…) los artículos 227 y 228 de la Ley General de Bancos (…), sino que también está facultado para prestar auxilios a los Bancos que no se encuentren en proceso de liquidación, tal como lo prevé el numeral 1° del Artículo 203 de la Ley General de Bancos (…), y en el numeral 2°”.

Al respecto, resulta necesario señalar que es criterio reiterado de esta Sala, que el falso supuesto de hecho se manifiesta cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión; y el falso supuesto de derecho, cuando la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, vicios éstos que acarrean la nulidad absoluta de la actuación administrativa.

Desde esta perspectiva, pasa la Sala a determinar si, en efecto, el acto impugnado incurrió en el prenombrado vicio, y en tal sentido observa:

Que mediante Acta Nº 426 de fecha 20 de enero de 1994, emanada de la Junta Directiva de FOGADE, inserta en los folios 19 al 25 de la primera pieza expediente del administrativo se desprende de su punto 3. Banco Latino: Solicitud de Auxilios Financieros que, “...se pasó a considerar el punto de cuenta elaborado por la Gerencia de Operaciones Bancarias y la Consultoría Jurídica, relativo a la solicitud de auxilio financiero formulada por el interventor, Ing. R.U., contenida en comunicación recibida el 18 de los corrientes (...) se indicó que el auxilio es solicitado por un monto de SESENTA MIL MILLONES DE BOLIVARES (Bs. 60.000.000.000.oo), a utilizarse mediante requerimientos parciales en función de los vencimientos de las obligaciones menores o iguales a un millón de bolívares y de acuerdo a un cronograma de pagos (...) se hizo exposición del marco legal aplicable, el cual exige el cumplimiento de las condiciones concurrentes exigidas por el artículo 231 de la Ley General de Bancos (...) la Presidenta indicó que en el informe presentado por la Superintendencia al C.S. de la Superintendencia de Bancos, en fecha 16 de enero de 1994, el problema de solvencia del banco alcanza a la cifra global de Bs. 27.950 millones (...) la Junta Directiva, teniendo en consideración las distintas exposiciones y recomendaciones formuladas, que la misión fundamental del Organismo es preservar los depósitos del público, lo cual en el caso del Banco Latino, se ha hecho aún más materia de interés público, dado que es necesario reestablecer(sic) la confianza de los depositantes en el sistema financiero nacional, cuestión ésta incluida en la propia Resolución de Intervención del banco, así como que tal auxilio estaría fundamentado en lo dispuesto en los artículos 230 y 231 de la Ley de Bancos, resolvió aprobar el auxilio financiero solicitado hasta por la cantidad de Bs. 60 mil millones, condicionado a que la utilización del mismo sea para atender al pago de los depositantes hasta un millón de bolívares e instruyó a la Administración a que en el procedimiento que se diseñe al efecto, se establezca que dicho pago se realizará a cuenta de la garantía de los depósitos del público, en caso de una eventual liquidación del banco. (...) Igualmente, se pronunció por la necesidad de que se prepare, entre otros, el documento finiquito y subrogatorio al Fondo, a firmarse por los depositantes del Latino, con depósitos hasta un millón de bolívares, a cuenta de la garantía." (Negrillas de la Sala).

Atendiendo al contenido del Acta parcialmente transcrita, se observa que el 25 de enero de 1994, FOGADE y el Banco Latino, S.A.C.A., suscribieron un Contrato de A.F. (folios 27 al 35 de la primera pieza del expediente administrativo), en el que se acordó hacer efectiva la garantía de depósitos, sin que el prenombrado Banco estuviera en proceso de liquidación. Así lo demuestran las cláusulas Segunda y Séptima del referido Contrato, las cuales son del tenor siguiente:

SEGUNDA: La Junta Directiva de ‘EL FONDO’ en su sesión Nº 426, de fecha 20 de enero de 1.994, aprobó la solicitud de auxilio financiero (...) destinada a atender el pago de los depósitos al público hasta por la cantidad de Un Millón de Bolívares (Bs. 1.000.000.oo)...

(Negrillas de la Sala)

SÉPTIMA: Queda entendido que el monto del auxilio financiero otorgado por ‘EL FONDO’ será destinado por ‘EL BANCO’, exclusivamente, para el pago de los depósitos del público, y en este sentido se establece que ‘EL FONDO’ esta procediendo al pago por anticipado de la garantía que establece el artículo 227 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, todo ello con el objeto de salvaguardar la estabilidad del sistema financiero y, en consecuencia, ‘EL FONDO’ se subroga en el pago realizado a los depositantes de ‘EL BANCO’

. (Negrillas de la Sala)

Asimismo, el Acta Nº 460 de la Reunión de la Junta Directiva de FOGADE, celebrada en fecha 14 de marzo de 1994 que riela a los folios 40 al 47 del mencionado expediente administrativo, expresa: “Seguidamente, se conoció el texto de la comunicación remitida por el BANCO LATINO mediante la cual solicita el otorgamiento de recursos por la cantidad de ONCE MIL MILLONES DE BOLIVARES (Bs. 11.000.000.000.oo), monto éste comprendido dentro del auxilio financiero aprobado por SESENTA MIL MILLONES DE BOLÍVARES (Bs. 60.000.000.000.oo), a ser destinados al pago del capital de las cuentas de ahorro mantenidas en el BANCO LATINO, S.A.C.A, con saldos hasta por UN MILLÓN DE BOLÍVARES (Bs.1.000.000.oo) ...”. (Negrillas de la Sala).

En orden a lo anterior, también se observa que corre inserto a los folios 53 al 63 de la primera pieza del expediente administrativo, copia del Contrato de A.F. suscrito en fecha 15 de marzo de 1994 entre FOGADE y el Banco Latino, S.A.C.A., con ocasión al Acta N° 460, en el cual se acordó igualmente que “el monto del auxilio financiero otorgado por ‘El FONDO’ será destinado por ‘EL BANCO’, exclusivamente, para el pago de los depósitos del público, y en este sentido se establece que ‘EL FONDO’ está procediendo al pago por anticipado de la garantía que establece el artículo 227 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, todo ello con el objeto de salvaguardar la estabilidad del sistema financiero y, en consecuencia, ‘EL FONDO’ se subroga en el pago realizado a los depositantes de ‘EL BANCO’”(Cláusula Novena). (Negrillas de la Sala).

Con ocasión a lo antes expuesto, resulta pertinente destacar que en un caso similar al de autos (véase, sentencia N° 150 de fecha 25 de febrero de 2004, caso I.S.P. vs. Contraloría General de la República), la Sala estableció que no es jurídicamente conciliable el otorgamiento de auxilios financieros con la finalidad de efectuar operaciones de garantía de depósitos, por cuanto son dos operaciones con objetos y sujetos distintos según la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras.

Así, se desprende de la precitada Ley que la primera de ellas, el auxilio financiero, tiene por objeto la rehabilitación del banco o la institución financiera con problemas de solvencia o liquidez, constituyendo éstos los sujetos de la referida figura, mientras que la segunda de ellas tiene por objeto garantizar los depósitos del público hasta por un monto determinado, cuando el banco o la institución financiera se encuentre en proceso de liquidación, siendo el sujeto beneficiario de la garantía de depósitos el cliente o depositante.

Expuesto lo anterior, de la lectura de las actas y de los contratos de auxilios financieros antes referidos, se evidencia con meridiana claridad que la ciudadana J.D.C.T.D., antes identificada, como miembro de la Junta Directiva de FOGADE, infringió la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras promulgada mediante Decreto Ley N° 3.228 de fecha 28 de octubre de 1993, y publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 4.649 Extraordinaria del 19 de noviembre del mismo año, vigente para ese momento, al aprobar recursos bajo la figura del A.F., prevista en los artículos 229 y siguientes de la mencionada Ley, la cual tiene como objeto “...restablecer la liquidez y solvencia de los bancos e instituciones financieras...”, para erradamente utilizarla en hacer efectiva la garantía de depósitos.

Así las cosas, se observa que el actor en su carácter de miembro de la Junta Directiva de FOGADE desconoció que la mencionada Ley consagraba en los artículos 227 y 228 la figura de Garantía de Depósitos, la cual sí tiene, se reitera, como fin asegurar los depósitos del público en moneda nacional hasta por un monto de un millón de bolívares por depositante, siempre y cuando el banco o la entidad financiera respectiva, se encontrara en proceso de liquidación, supuesto éste que no se verificó en el caso de autos, toda vez que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras lo que había decretado para ese momento era la intervención del Banco Latino, S.A.C.A., mediante Resolución N° 003-94, de fecha 16 de enero de 1994, a los fines de su rehabilitación.

Sobre la base de lo anteriormente expuesto, y habiendo sido revisado exhaustivamente el expediente administrativo, esta Sala no encontró evidencias del vicio de falso supuesto en que a juicio de la parte actora incurrió la Administración Contralora, por lo que tal alegato debe desecharse. Así se decide.

Por último, la recurrente alegó el vicio de ausencia de base legal, por considerar que la normativa para el otorgamiento de los auxilios financieros es de interpretación discrecional por parte de la Administración, no pudiendo el máximo órgano de control impartir criterios para ello, pues de ser así –según aduce la recurrente- estaría usurpando funciones que no le son propias, sumado a que “el acto objeto del recurso sólo se encuentra la apreciación que de los hechos formula el Órgano; más (sic) sin fundarse en precepto legal alguno, pues la NORMA no aparece señalada y, sin embargo, concluye con declarar responsabilidad administrativa”.

Al respecto, debe destacarse en cuanto a las funciones de control de la Contraloría General de la República, que el artículo 1° de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial de la República N° 3.482 Extraordinario de fecha 14 de diciembre de 1984, vigente para el momento en que acaecieron los hechos y en que tuvo lugar la averiguación administrativa, disponía que el referido Órgano tenía a su cargo “el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos, así como de las operaciones relativas a los mismos”.

En ese sentido, debe señalarse que la Contraloría General de la República se configura como el máximo Órgano contralor de la gestión administrativa desempeñada por los entes y órganos de la Administración Pública Central y Descentralizada, encontrándose dentro de esta última, los Institutos Autónomos, como es el caso del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), el cual fue creado mediante Decreto Ejecutivo N° 540 de fecha 20 de marzo de 1985, regido por la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, entonces vigente.

Concatenado con lo anterior, el artículo 56 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para ese momento, preveía:

Los Institutos Autónomos Nacionales están sujetos al control, vigilancia y fiscalización de la Contraloría General, salvo que las leyes que los regulen dispongan otra cosa

.

Por su parte, el artículo 243 de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, dispone:

El Fondo solo estará sujeto al control posterior de la Contraloría General de la República

.

De lo antes expuesto, considera esta Sala que cuando la Contraloría General de la República declaró la responsabilidad administrativa del hoy impugnante, actuó en el ejercicio de sus potestades de control conforme a las normas antes citadas, siendo que el hecho de que existiera un margen de discrecionalidad por parte de FOGADE en su campo de actuación, no implicaba que estuviera exento de revisión y fiscalización, más aún cuando se trataba de una materia de tanta relevancia como lo es el empleo de fondos públicos.

Asimismo, vale destacar que al contrario de lo expresado por la parte actora, de la revisión del acto impugnado se evidencia que la Contraloría General de la República de conformidad con lo dispuesto en los artículos 82 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y 59 del Reglamento de la misma Ley, vigentes para ese momento, sancionó al recurrente por la vulneración de lo establecido en los artículos 227 y 228 de la precitada Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, subsumiendo su conducta dentro del supuesto de hecho previsto en el artículo 38 de la hoy derogada Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público.

Adicional a lo anterior, vale destacar que del presente expediente y particularmente del auto de apertura de la averiguación administrativa (folios 1 al 2 de la primera pieza del expediente administrativo), de la formulación de los cargos (folios 118 al 124 de la primera pieza del expediente administrativo) y del acto declaratorio de responsabilidad administrativa de fecha 15 de noviembre de 1995, emanado de la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la extinta Dirección General de Control de la Administración Descentralizada Administrativas de la Contraloría General de la República (folios 926 al 1.016 de la cuarta pieza del expediente administrativo), se desprende la suficiente fundamentación legal de la medida adoptada.

Así, en el auto de apertura se expresa que por cuanto existían indicios acerca de la comisión de irregularidades administrativas en el manejo de auxilios financieros, “se (acordó) la apertura de una averiguación administrativa de conformidad con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley Orgánica que rige las funciones de este organismo”.

Igualmente, en el acto de formulación de cargos a la parte actora, se indica que “ de conformidad con lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, se procede a informar a la declarante que (...) surgen indicios que comprometen su responsabilidad administrativa en su condición de miembro integrante de la Junta Directiva de FOGADE, por lo cual se le formula el siguiente cargo: Por haber aprobado conjuntamente con los demás integrantes de ese Órgano Directivo, según consta en actas Nros. 426, 460 y 470 (…), el otorgamiento de recursos al Banco Latino SACA, destinados al pago de la garantía de los depósitos del público contemplada en el artículo 227 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, no obstante que el precitado Banco no se encontraba en proceso de liquidación, como expresamente lo requiere el artículo 228 del citado texto legal para el otorgamiento de la referida garantía, subsumiendo de esta manera su conducta dentro de los supuestos de hecho previstos en el artículo 38 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público”.

Luego, en el acto dictado por la citada Dirección de Averiguaciones Administrativas, se expresa que “de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y 59 de su Reglamento”, se declara la responsabilidad administrativa del ciudadano H.J.V.T. por “los cargos que le fueren formulados en la presente causa…”.

En definitiva, examinada la actuación de la Contraloría General de la República que se impugna, no encuentra este Alto Tribunal que la misma carezca de sustento legal, pues por el contrario reúne la fundamentación jurídica suficiente para que la parte actora pudiera ejercer adecuadamente su defensa, de allí que el vicio denunciado debe ser desestimado. Así se declara.

Desechados como han sido los vicios alegados por la parte actora, resulta forzoso para esta Sala declarar sin lugar el recurso de nulidad interpuesto. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la ciudadana J.D.C.T.D., asistida por el abogado P.D.R.V., previamente identificados, contra la Resolución s/n° del 12 de agosto de 1996, emitida por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, mediante la cual confirmó el acto de fecha 15 de noviembre de 1995, dictado por la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la extinta Dirección General de Control de la Administración Descentralizada, que declaró la responsabilidad administrativa de la recurrente y le impuso multa por la cantidad de cincuenta mil bolívares (Bs. 50.000,oo). En consecuencia, queda firme el acto recurrido.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente judicial. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los siete (07) días del mes de febrero del año dos mil seis (2006). Años 195º de la Independencia y 146º de la Federación.

La Presidenta

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta,

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I.Z.

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

Ponente

E.G.R.

La Secretaria (E),

S.Y.G.

En ocho (08) de febrero del año dos mil seis, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00212.

La Secretaria (E),

S.Y.G.