Sentencia nº 1676 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 3 de Diciembre de 2009

Fecha de Resolución 3 de Diciembre de 2009
EmisorSala Constitucional
PonenteLuisa Estella Morales Lamuño
ProcedimientoConstitucionalidad de ley

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente N° 09-1369

El 1 de diciembre de 2009 se dio por recibido ante la Secretaría de esta Sala el Oficio N° 1913/09 del 27 de noviembre de 2009 suscrito por la ciudadana C.F., en su condición de Presidenta de la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela anexo al cual remitió un ejemplar de la LEY ORGÁNICA DE LOS CONSEJOS COMUNALES, sancionada por ese órgano deliberante el 26 de noviembre de 2009, con el propósito de obtener el pronunciamiento de esta Sala Constitucional acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico, conforme se ordena en el tercer párrafo del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En esa oportunidad, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó como ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Examinado el articulado de la Ley Orgánica de los Consejos Comunales, para la emisión del pronunciamiento respecto de la constitucionalidad de su carácter orgánico, se observa:

I

CONTENIDO DE LA LEY ORGÁNICA DE LOS CONSEJOS COMUNALES

El Capítulo I de dicho instrumento jurídico remitido a esta Sala Constitucional, contiene sus “Disposiciones Generales”, cuyo artículo 1 fija como su objeto regular la conformación, organización y funcionamiento de los Consejos Comunales como instancia de participación para el ejercicio directo de la soberanía popular y su relación con los órganos y entes del Poder Público para la formulación, ejecución, control y evaluación de las políticas públicas, así como los planes y proyectos vinculados al desarrollo comunitario.

En esa orientación, los artículos 2 al 4, fijan algunos elementos vertebrales de la ley: la definición legal de los Consejos Comunales como instancias de participación, articulación e integración entre los ciudadanos, ciudadanas y las diversas organizaciones comunitarias, movimientos sociales y populares; los principios y valores que informan este mecanismo de participación popular y las definiciones empleadas en el articulado de esa ley.

Su Capítulo II, denominado “Constitución del C.C.”, que abarca los artículos 5 al 18, consagra en su Sección Primera lo atinente a la asamblea constitutiva comunitaria; en la Sección Segunda, el mecanismo de elección de los voceros o voceras de las unidades del C.C.; la Sección Tercera establece las funciones, deberes y requisitos que deben llenar quienes aspiren a postularse como vocero o vocera del consejo comunal y, la Sección Cuarta que fija las solemnidades para la constitución y registro de los Consejos Comunales.

El Capítulo III, de la “Organización del C.C.”, que comprende desde los artículos 19 al 37 los elementos estructurales de estas instancias de participación popular a través de la regulación de sus participantes, la forma de realización de la Asambleas de Ciudadanos y Ciudadanas, su constitución y las funciones del órgano comunitario, asimismo regula lo atinente al Colectivo de Coordinación Comunitaria, sus funciones; la Unidad Ejecutiva, su conformación y funciones; la Unidad Administrativa y Financiera, sus funciones y responsabilidades; la Unidad de Contraloría Social y sus funciones, así como lo relativo al régimen de coordinación con el Poder Ciudadano, todo ello en su Sección Primera. La Sección Segunda, por su parte, establece las normas dirigidas a regular lo relativo a la Comisión Electoral Permanente y sus funciones.

El Capítulo IV, denominado “Revocatoria en el C.C.”, establece, desde los artículos 38 al 43, las causales y el procedimiento dirigido a revocar en sus cargos, a los voceros o voceras del C.C. de sus cargos.

El Capítulo V, intitulado por el legislador como “Ciclo Comunal como P. deP.C.”, comprende las disposiciones contenidas en los artículos 44 al 46 y fija el proceso y las fases para hacer efectiva la participación popular y la planificación participativa en el marco de la actividad desplegada por los Consejos Comunales.

La Ley Orgánica bajo examen, en su Capítulo VI, denominado “Gestión y Administración de los Recursos de los Consejos Comunales” establece en su Sección Primera, lo atinente a los recursos financieros y no financieros del C.C. así como su ejecución y, la Sección Segunda fija la formación de los fondos internos del C.C., ello en los artículos 47 a 55 de la misma.

Lo relativo a las formas de relación de los Consejos Comunales con los órganos y entes del Poder Público, está contenido en el Capítulo VII denominado “Relación de los Consejos Comunales con los Órganos y Entes del Poder Público” que abarca los artículos 56 al 61 de esa Ley.

Finalmente, establece el legislador una “Disposición Derogatoria”, nueve “Disposiciones Transitorias” y una “Disposición Final”.

II

DE LA COMPETENCIA

Como premisa procesal, esta Sala debe fijar su competencia para efectuar el pronunciamiento a que se refiere el tercer párrafo del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con el propósito de examinar la constitucionalidad del carácter orgánico conferido y, en ese sentido, de acuerdo con el citado precepto a la Sala Constitucional le corresponde determinar, mediante un control jurídico a priori, si revisten el carácter invocado “las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado orgánicas”, al disponer la aludida disposición que: “Las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas serán remitidas antes de su promulgación a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para que se pronuncie acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico. La Sala Constitucional decidirá en el término de diez días contados a partir de la fecha de recibo de la comunicación. Si la Sala Constitucional declara que no es orgánica, la ley perderá este carácter (...)”. (Subrayado de esta Sala).

En este sentido, la Sala ha venido asumiendo su competencia atribuida directamente por la aludida norma constitucional y así lo ha declarado en distintas oportunidades, según se desprende de las sentencias, por ella dictadas, Nros. 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”; 811 del 22 de mayo de 2001, caso: “Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados”; 2.541 del 5 de diciembre de 2001, caso: “Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento”; 2.542 del 5 de diciembre de 2001, caso: “Ley Orgánica del Servicio Eléctrico”; 2.552 del 12 de noviembre de 2001, caso: “Ley Orgánica de Contribuciones Parafiscales para el Sector Agrícola”; 1.723 del 31 de julio de 2002, caso: “Ley Orgánica del Sistema Venezolano para la Calidad”; 229 del 14 de febrero de 2007, caso: “Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una V.L. deV.” y 1.565 del 21 de octubre de 2008, caso: “Ley Orgánica de Gestión Integral de Riesgo Socionatural y Tecnológico”, entre otras.

Correlativamente, el artículo 5, numeral 17 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia atribuye a esta Sala la competencia para: “(…) Conocer, antes de su promulgación, la constitucionalidad del carácter orgánico de las leyes dictadas por la Asamblea Nacional, y de los Decretos con Fuerza de Ley que dicte el Presidente de la República en C. deM. mediante Ley Habilitante” (Subrayado de esta Sala).

Conforme a las normas antes citadas, esta Sala Constitucional declara su competencia en el presente caso para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico de la Ley Orgánica de los Consejos Comunales con el propósito de verificar su adecuación a alguna de las categorías descritas en el artículo 203 constitucional, y así se decide.

III

ANÁLISIS DEL CARÁCTER ORGÁNICO DE LA LEY

SOMETIDA A CONSIDERACIÓN

Como premisa del análisis subsiguiente, esta Sala en sentencia Nº 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”, fijó el alcance de aquellas nociones que sirven para calificar las leyes –u otro acto que detente el mismo rango emanado por una autoridad constitucionalmente habilitada para ello- como orgánicas, prevista en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, utilizando dos criterios de división lógica distintos, a saber: uno, obedece a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; el otro, obedece a un principio material relativo a la organización del Poder Público y al desarrollo de los derechos constitucionales. En tal sentido, se estableció que el pronunciamiento de la Sala Constitucional era necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se refiere a “(...) las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”.

Conforme a su ámbito de regulación material, a la luz del artículo 203 de la Constitución de 1999 son materias reservadas a la ley orgánica: (i) las que en casos concretos así haya considerado el propio Texto Constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), y aquellas relativas (ii) a la organización de los Poderes Públicos, (iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan un marco normativo para otras leyes.

Precisa la Sala que los mencionados supuestos a que se refiere el artículo 203 de la Constitución poseen carácter normativo, lo que implica que cualquier ley a la cual se pretenda considerar como orgánica debe estar incluida en cualquiera de ellos para que se le estime y se le denomine como tal.

Además del análisis de los criterios formales y materiales que debe tomar en consideración la autoridad legislativa para calificar una ley como orgánica, la Sala ha hecho énfasis en el alcance restrictivo de aquellas previsiones constitucionales que establecen reservas en favor de una ley orgánica y que condicionan la anterior denominación. En tal sentido, esta Sala Constitucional recientemente afirmó, al reexaminar los subtipos normativos inmersos en el artículo 203 constitucional, lo siguiente:

(…) aprecia la Sala que es perfectamente sostenible, siguiendo incluso la doctrina y jurisprudencia que ha dominado en España en relación con el principio de competencia, que además de existir materias reservadas a la ley orgánica, también la ley orgánica está reservada para regular tales ámbitos. Esto supone negar que mediante ley orgánica sea constitucional regular cualquier materia y, a su vez, que sea de orden jerárquico la relación entre aquélla y la ley ordinaria que del mismo modo tiene un ámbito material propio; máxime cuando, siguiendo a De Otto, esta Sala debe reiterar que la ley orgánica ‘es, simplemente, una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias reservadas a la ley orgánica’ (DE OTTO, Ignacio, Derecho Constitucional. Sistema de Fuentes, Ariel, Barcelona, 1999, p. 114). Así se justifica no solamente la imposibilidad de que las leyes ordinarias modifiquen lo establecido por las leyes orgánicas, sino también la paralela imposibilidad de que la ley orgánica regule materias no comprendidas en la relación taxativa prevista en el artículo 203 constitucional para la ley orgánica.

Ello conduce a sostener, igualmente, el alcance restrictivo que debe darse a la interpretación de las previsiones constitucionales que establecen reservas de ley orgánica, particularmente en relación con expresiones como ‘organizar los poderes públicos’ y ‘desarrollar los derechos constitucionales’ (… omissis…). En esta oportunidad, la Sala insiste en que los subtipos de ley orgánica introducidos por la Constitución de 1999, desde el punto de vista sustantivo, llevan implícito un contenido, que es aquel que el Constituyente estimó conveniente regular mediante una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias de especial repercusión que han sido reservadas a la ley orgánica, ‘las cuales requieren de mayores niveles de discusión, participación, deliberación y consensos, así como de mayor estabilidad y permanencia en el tiempo’ (vid. Sentencia de esta Sala N° 34 del 26 de enero de 2004). Así, aclara esta Sala que la noción constitucional de las leyes orgánicas impone expandir los puntos de vista hacia un enfoque material restrictivo, que da lugar a la prohibición de que la Asamblea Nacional pueda calificar de orgánica a las leyes que regulen materias distintas a las contempladas en los supuestos constitucionales antes identificados o bien aquéllas que tengan una finalidad distinta a la allí expresada, como podría ser la de servir de marco normativo de otras leyes

. (Vid. Sentencia de esta Sala N° 229/2007 supra mencionada).

La Sala insiste en que los subtipos de ley orgánica introducidos por la Constitución de 1999, desde el punto de vista sustantivo, llevan implícito un contenido, que es aquel que el Constituyente estimó conveniente regular mediante una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias de especial repercusión que han sido reservadas a la ley orgánica, “(…) las cuales requieren de mayores niveles de discusión, participación, deliberación y consensos, así como de mayor estabilidad y permanencia en el tiempo” (Sentencia de esta Sala N° 34 del 26 de enero de 2004, caso: “Vestalia Sampedro de Araujo y otros” ).

Por tanto, aclara esta Sala que la noción constitucional de las leyes orgánicas impone expandir los puntos de vista hacia un enfoque material restrictivo, que da lugar a la prohibición de que se pueda calificar de orgánicas a las leyes que regulen materias distintas a las contempladas en los supuestos constitucionales antes identificados o bien aquéllas que tengan una finalidad distinta a la allí expresada (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 1.159 del 22 de junio de 2007, caso: “Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Reorganización del Sector Eléctrico”).

A partir de los anteriores criterios de distinción, en primer lugar, esta Sala observa que la materia objeto de regulación, es la relativa a la conformación, organización y funcionamiento de los Consejos Comunales concebidas por la Ley Orgánica bajo examen como una instancia de participación para el ejercicio directo de la soberanía popular, así como la articulación de la relación de dichas instancias comunitarias con los órganos y entes del Poder Público para la formulación, ejecución, control y evaluación de las políticas públicas, así como de los planes y proyectos vinculados al desarrollo comunitario (ex artículo 1 de la Ley Orgánica).

En virtud de la materia regulada, considera la Sala que la Asamblea Nacional ha dictado, conforme a la competencia que le atribuye el numeral 4 del artículo 187 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, una Ley Orgánica que constitucionalmente ostenta tal carácter por lo siguiente:

En primer lugar, el instrumento jurídico bajo examen torna operativo el derecho constitucional de todos los ciudadanos de participar libremente en los asuntos públicos, a través de los medios de participación y protagonismo popular que les ha reconocido el Constituyente de 1999 en los artículos 62 y 70 del Texto Constitucional, insertos a su vez en su Título III que consagra “Los Derechos Humanos y Garantías y de los Deberes”, es decir, regula esta modalidad de derecho constitucional de contenido político de forma frontal y directa, lo cual subsume a esta Ley en la categoría normativa de Ley Orgánica para el desarrollo de los derechos constitucionales como subtipo inmerso en el artículo 203 del mismo Texto Fundamental.

Asimismo, esta Ley fija los principios que deben orientar esta modalidad de participación a través del gobierno comunitario y la participación directa en las políticas públicas dirigidas hacia la construcción del nuevo modelo de sociedad inspirada en valores de igualdad, equidad y justicia social, por tanto, en criterio de la Sala se trata de una ley que se encuentra dirigida a regular diferentes medios de participación en las políticas públicas que desarrolla el Estado, como vinculado tema de especial trascendencia a los derechos constitucionales antes mencionados.

Con base en las anteriores consideraciones, este M.T. se pronuncia, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 5.17 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en el sentido de declarar la constitucionalidad del carácter orgánico conferido a la Ley Orgánica de los Consejos Comunales, y así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República por autoridad de la ley, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 5.17 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, declara LA CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO DE LA LEY ORGÁNICA DE LOS CONSEJOS COMUNALES.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase a la Asamblea Nacional copia certificada de la presente decisión así como de los recaudos que dicho organismo remitió a esta Sala. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 03 días del mes de Diciembre de dos mil nueve (2009). Años: 199º de la Independencia y 150º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M. LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Los Magistrados,

J.E. CABRERA ROMERO

P.R. RONDÓN HAAZ

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº 09-1369

LEML/

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