Sentencia nº 426 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 5 de Abril de 2011

Fecha de Resolución 5 de Abril de 2011
EmisorSala Constitucional
PonenteLuisa Estella Morales Lamuño
ProcedimientoAcción de nulidad

SALA CONSTITUCIONAL Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente N° 11-0367

El 10 de marzo de 2011, fue recibido en esta Sala Constitucional escrito presentado por los ciudadanos EDGA VÍLCHEZ, H.R. Y N.C., titulares de las cédulas de identidad nros. 4.763.934, 9.784.745 y 12.805.665, respectivamente, actuando en su condición de Concejales principales, los dos primeros, y el último, en su condición de Concejal Suplente del Concejo Municipal del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, asistidos por la abogada R. delG. deM., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n° 11.594; contentivo de la acción de nulidad por inconstitucionalidad ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada contra la Ordenanza de supresión y liquidación del Instituto Autónomo Municipal del Ambiente del Municipio Maracaibo del Estado Zulia (IMA) de fecha 09 de Febrero de 2.011, publicada en Gaceta Municipal N° 003-2011 del 14 de febrero de 2011.

Mediante diligencia del 10 de marzo de 2011, los ciudadanos Edga Vílchez, H.R. y N.C., en su carácter de autos, otorgaron poder apud acta a la abogada R. delG. deM., ya identificada.

El 15 de marzo de 2010, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

I

DE LA ACCIÓN DE NULIDAD

Los recurrentes fundamentaron su pretensión, entre otros, en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que “En fecha 12 de Marzo de 2.010, interpusimos por ante el Juzgado Superior Civil Contencioso Administrativo de la Región Zuliana (sic) recurso Contencioso Administrativo de Nulidad contra el acuerdo N° 009-2009 del 15 de Diciembre de 2.009 procedente de la Cámara Municipal de Maracaibo del Estado Zulia y del Decreto del N° 033 de fecha 17 de Diciembre de 2.009 publicado en Gaceta Municipal N° 191-2009, dictado por el Alcalde del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, admitido por ese copia certificada del expediente N° 13.458 que cursa por ante el referido Juzgado Superior (…)”.

Que “(…) conjuntamente con el recurso interpuesto solicitamos, en esa misma fecha, al Juzgado Superior Civil Contencioso Administrativo medida cautelar de amparo constitucional de suspensión de efectos de los referidos actos administrativos por violación al debido proceso para poder acordar una reestructuración organizativa de la Alcaldía de Maracaibo del Estado Zulia y que tienen por finalidad la Reducción de Personal, cuando no existe ningún proyecto de reorganización administrativa ni el estudio de la organización existente que comprenda la estimación de las debilidades y fortalezas, mediante el análisis financiero de la situación, por tanto al no existir previamente la configuración de un Plan de Personal, no podía determinarse la necesidad de la aludida reorganización (…)”.

Que “Con tales actuaciones lo que ha procurado el gobierno municipal es cumplir someramente, las formalidades que exigen el artículo 78.5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, para disfrazar su acción ilícita (…)”.

Que “la Ordenanza Municipal aquí impugnada fue promulgada innovando sobre el tema de Reestructuración Organizativa que ha sido cuestionado en su legalidad es decir, es materia de un litigio por lo que existiendo una sentencia de amparo cautelar, la Ordenanza promulgada es una reticencia y contumacia al mandato contenido en una decisión judicial atentando contra el ius imperium del juez destinado a tutelar el interés público en que se cumplan sus resoluciones”.

Que “el Juzgado de la Causa decretó, en fecha 25 de Marzo de 2.010, la medida cautelar de amparo solicitada y así lo notificó al Sindico Procurador Municipal, al Alcalde y al Presidente de la Cámara Municipal en fecha 26 de Marzo de 2.010 (…). Así mismo notificó, mediante oficio al Fiscal del Ministerio Publico”.

Que “(…) de forma inconstitucional, ilegal y arbitraria, los órganos municipales, Cámara Municipal y Alcaldía, han dictado, promulgado y pretenden ejecutar la Ordenanza cuya nulidad se solicita en este acto, existiendo un conjunto de normas constitucionales y legales, entre ellas el Decreto Presidencial de Inamovilidad y un amparo cautelar que le suspende los efectos de la reestructuración acordada en relación con la organización de la Alcaldía y los Servicios Autónomos. Medida cautelar definitivamente firme por no haber ejercido contra ella los co-demandados recurso alguno que indicara o demostrara su rebeldía a la orden dictada por el Tribunal de la Causa”.

Que “El día 15 de Enero de 2.011, se aprobó en el Concejo Municipal de Maracaibo, en segunda discusión, el Proyecto de Ordenanza de Supresión y Liquidación del Instituto Municipal del Ambiente (IMA) (…)”, aun cuando “(…) la Jueza de la Causa les envía, en fecha 14 de Enero, oficio N° 0059-10 ratificándoles la sentencia N° 88 de fecha 25 de Marzo de 2.010 que suspendió los efectos del Acuerdo y el Decreto de Reestructuración el cual se explica por sí solo y les advierte que cualquier actuación que incumpla lo ordenado en el referido mandamiento de amparo constitucional cautelar incurrirá en desobediencia a la autoridad judicial (…)”.

Que el “(…) Ente Municipal en su integridad ha ignorado la tutela judicial acordada y han procedido a suprimir el Instituto Autónomo del Ambiente en contravención a la referida cautelar”.

Que la ordenanza impugnada violó los artículos 2, 7, 19, 21 y 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ya que “(…) la facultad de dictar una ley local por el Concejo Municipal de Maracaibo del Estado Zulia encuentra limitantes a su ejercicio derivada del texto constitucional, de norma legal expresa y del amparo cautelar decretado por el Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Zuliana toda vez que afectó y limitó sustancialmente la discrecionalidad de la autoridad Municipal para dictar actos normativos como es la Ordenanza aquí impugnada”.

Que al efecto denuncia que la ordenanza impugnada, al ordenar la supresión del Instituto Autónomo, debió “(…) respetar y observar los principios que informan la Carta Magna, y que dimanan de la noción del estado de derecho, como son la proporcionalidad y la ponderación (…)”, en virtud que “(…) los órganos del Estado deben adecuar su actuación al ‘principio de ponderación’ o valoración y dicha ordenanza lo viola, porque se produce con ocasión de la evidente ausencia de valoración de los desequilibrios creados, lo cual se ve exacerbado en el caso de autos, ante una ausencia absoluta de procedimiento que permitiera el adecuado examen del asunto en cuestión”.

Que “Adicionalmente la Ley local aquí impugnada adolece de nulidad absoluta toda vez que ha sido dictado con dolo y mala fe (…), toda vez que la Administración Municipal lo que persigue esencialmente es despedir trabajadores de la gestión anterior, intención que se ha puesto de manifiesto desde su llegada a la Alcaldía en el año 2.008 con la toma de decisiones arbitrarias e ilegales tales como el Acuerdo de la Cámara Municipal y el Decreto de Reestructuración Organizativa del año 2.009, impugnados por ante el Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo del Estado Zulia”.

Que asimismo, la misma fue dictada “con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido (…)”.

Que “La única motivación de la Ordenanza aquí impugnada esgrimida por el Ente Municipal son razones de reingeniería Municipal y financieras alegando su potestad de legislar sobre esta materia. Reingeniería Municipal que es sinónimo de Reestructuración Organizativa, materia que está siendo debatida en el juicio de nulidad al que hemos hecho referencia y en relación a los motivos financieros estos son manipulaciones dolosas inválidas que constituyen un falso supuesto en la promulgación de la Ordenanza como lo expondremos más adelante”.

Que “(…) si bien es cierto que la Cámara Municipal tiene la referida facultad y que la Alcaldesa como órgano ejecutivo de la Alcaldía tiene dentro de sus competencias ejercer la máxima autoridad en materia de administración de personal y, en tal carácter, ingresar, nombrar, remover, destituir y egresar, conforme a los procedimientos administrativos establecidos que rigen la materia, no es menos cierto que en esa materia de reestructuración organizativa o reingeniería municipal, como ellos lo llaman, les está vedado por efectos del amparo cautelar decretado por el Juzgado Superior Contencioso Administrativo y por el Decreto Presidencial de Inamovilidad Laboral toda vez que la verdadera finalidad es el despido de trabajadores y funcionarios de la anterior gestión, tal como lo pueden evidenciar de las declaraciones de los representantes del Ente Municipal contenidas en las actas del expediente N° 13.458 en los archivos de este TRIBUNAL SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA”.

Que al efecto exponen “(…) que no se trata [de] que el Ente Municipal en su integridad no pueda suprimir el Instituto Municipal del Ambiente en la oportunidad correspondiente. Lo que no puede dejarles de pagar a los trabajadores el salario mientras promulgaba la Ordenanza y mucho menos despedirlos en contravención a normas constitucionales y legales”.

Que “En consecuencia, pendiente la decisión de la nulidad del Decreto y Acuerdo de Reestructuración Organizativa de la Corporación Alcaldía de Maracaibo mal puede la Administración Municipal dictar una ley local sobre la materia objeto del litigio por estar innovando maliciosamente para lograr su objetivo: Despedir a los trabajadores sin acudir a los procedimientos correspondientes de calificación por ante la Inspectoría del Trabajo respectiva (Decreto de Inamovilidad)”.

Que “(…) la Ordenanza fue aprobada el 15 de Enero de 2.011 por la Cámara Municipal y no fue hasta el 14 de Febrero que fue promulgada la misma con su publicación en la Gaceta Municipal. En ese lapso de tiempo el Ente Municipal retiró todo el personal de Barrido Manual del Instituto Municipal del Ambiente (IMA) y dejó de cancelarles sus salarios y otros beneficios laborales, incurriendo con estas actuaciones en vías de hecho que han sido denunciadas por [la] UNIÓN SINDICAL DE TRABAJADORES BOLIVARIANOS DEL BARRIDO MANUAL, RECOLECCION, LIMPIEZA Y DISPOSICION DE DESECHOS Y RECICLAJES AFINES Y CONEXOS DEL ESTADO ZULIA (USTRABAMRELDRA) por ante el Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo vía amparo constitucional autónomo cuya urgencia viene dada por el desacato de la autoridad municipal al amparo cautelar dictado en juicio de nulidad y a la violación de sus derechos constitucionales al Salario, Trabajo y Vida digna”.

Que “El sometimiento de la Administración Municipal al Poder Judicial lo estatuyen los Artículos 7° y 8° de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativo (…)”.

Que “(…) la Ordenanza promulgada adolece del vicio [de] actos relativos a reducción de personal y otros conceptos. Esta falta de competencia esta evidenciada en razón de la oportunidad en que se dictó la ley local. Se puede afirmar que fue adoptada en una oportunidad en la que la Administración Municipal tiene limitado (sic) su facultad para tomar decisiones sobre esa materia, en consecuencia, adolece de incompetencia ‘ratione temporis’, lo cual vicia al acto de nulidad relativa cuando el tiempo es esencial para la emanación del acto y en este caso, el tiempo no es el oportuno por virtud [de] que esta materia está siendo discutida en el juicio de nulidad referido con ocasión del cual se dictó un amparo cautelar (preeminencia del Poder Judicial como órgano encargado de controlar el resto de las ramas del Poder público Art. 168 Constitucional)”.

Que “Del caso bajo análisis consta la resistencia abusiva de la persona pública, en este caso el Municipio, en cumplir la decisión del juzgador, éste, y basados en el principio de la tutela judicial efectiva, se deben ejercer los poderes de constreñimiento, no sólo los conferidos por la ley sino también los derivados directamente del mencionado principio, en lo específico los poderes conminatorios o astricciones, como natural consecuencia del elemento executio, parte integrante de la actividad jurisdiccional, y en forma autónoma respecto de las consecuencias de orden delictual previstas por ejemplo en el artículo 485 del Código Penal, referido a la desobediencia a la autoridad como falta contra el orden público”.

Que asimismo exponen que “(…) en cuanto a las razones de índole financiero expresadas en la exposición de motivos, son una argumentación viciosa usada de mala fe e inexistente, toda vez que en el Presupuesto del 2.011 están aprobados, como parte del situado constitucional, todos los pasivos que requiere tal Instituto para su funcionamiento, salvo claro esta (sic), que se estén desviando esos recursos para otros fines con lo que evidentemente no podían satisfacer los referidos pasivos. Se suprime el IMA entonces aun cuando se incluyó en el situado constitucional la cantidad de OCHENTA MILLONES DE BOLIVARES (Bs. 80.000.000,00) como partida para atender los pasivos laborales de ese Instituto (…)”.

Que “(…) tal como se desprende de la Ordenanza impugnada, el Concejo Municipal alega las razones de índole financiero para cancelar los pasivos laborales del IMA, en este sentido solicitamos a esta Sala oficie a la Contraloría General de la República a los efectos de iniciar investigación sobre el destino que la Alcaldesa del Municipio Maracaibo le ha dado a los recursos económicos dirigidos a satisfacer las obligaciones con el Instituto Municipal del Ambiente (…)”, con fundamento en los artículo 314 del Texto Constitucional y 47, 48 y 49 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Publico.

Que “La promulgación de la Ordenanza aquí impugnada viola igualmente el Decreto Presidencial N° 7.914, publicado en la Gaceta Oficial N° 39.575 de fecha 16 de diciembre de 2.010, en virtud del cual fue oficializada la decisión del Jefe del Estado de prorrogar la inamovilidad laboral hasta el 31 de diciembre de 2011 por cuanto comporta el despido de todos los trabajadores del Instituto Municipal de Ambiente de Maracaibo, Estado Zulia”.

Que al efecto aducen que la contrariedad de la Ordenanza impugnada con el Decreto Presidencial n° 7.914, publicado en la Gaceta Oficial n° 39.575 de fecha 16 de diciembre de 2.010, la hace “(…) NULA DE NULIDAD ABSOLUTA, ya que, tal como afirmamos, la finalidad de la misma es el despido de los trabajadores del IMA”.

Que “(…) los Principios, Derechos y Garantías establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Publico (sic), en el Decreto Presidencial Nro. 7.914, publicado en la Gaceta Oficial N° 39.575 de fecha 16 de diciembre de 2.010 con Rango, Valor y Fuerza de Ley, quedan totalmente desaplicados y violados por una Ordenanza de supresión de un Instituto Municipal”.

Que “La verdadera motivación del Ente Municipal es DESPEDIR A LOS TRABAJADORES DEL BARRIDO MANUAL. Esto se evidencia del hecho público notorio y comunicacional que constituyen las diversas declaraciones a los medios de comunicación oral y escrita que han dado los personeros del Ente Municipal que incluso han aseverado que no los están despidiendo sino que los van agrupar en cooperativas y se le otorgaran (sic) contratos de servicios (Clientelismo Político)”.

Que “De estas declaraciones concluimos que lo que verdadera y realmente se pretende con la Ordenanza es dar por terminada la relación laboral sin acogerse al procedimiento legal pautado para ello y dar nacimiento a una relación mercantil, ofreciendo la contratación de cooperativas cuya selección será, en definitiva exclusivamente del Órgano Ejecutivo de la Alcaldía y de la Cámara Municipal”.

Que “Preguntamos entonces, le es dable al Concejo Municipal de Maracaibo y a la Alcaldesa despedir trabajadores contraviniendo este Decreto amparándose en un disfraz de legalidad como lo es una Ordenanza de Supresión del Instituto con argumentos aparentes introducidos en el discurso voluntariamente y con toda conciencia que buscan engañar o inducir a un error al auditorio o parte contraria?”.

Que “Es válida una Ordenanza Municipal dictada en abierta violación a principios legales y constitucionales? Lo inconstitucional es un atropello al derecho de los ciudadanos y al orden jurídico en general, que tiene su garantía suprema en la Ley fundamental del Estado. Nos encontramos frente a derechos humanos fundamentales y legítimos de una minoría, que tiene un valor jurídico y una fuerza vinculante per se; por lo tanto, pueden y deben manifestarse en el ámbito de su entorno vital: socio-económico, cultural, geográfico y político, con prescindencia de consideraciones exógenas, incluyendo la voluntad de la mayoría. Minoría que incluso ha recibido el peor de los tratos en sus derechos hasta llegar al extremo de no tener ningún tipo de implementos de protección sanitaria para el desarrollo de sus laborales (sic). Muchos hasta se han contaminado con SIDA por cuanto no cuentan con guantes ni ningún tipo de implementos de seguridad laboral”.

Que “(…) la autonomía del Poder Municipal, se encuentra sometido (sic) a las limitaciones de rango constitucional y a aquellas que establezca el Poder Público Nacional y Estadal, a través de las respectivas leyes”, por lo que “(…) la autonomía ni es, ni puede ser considerada como un poder ilimitado, es decir, no debe confundirse con la soberanía derivada -la soberanía originaria reside intransferiblemente en el pueblo y se ejerce conforme a la Constitución (artículo 2)-, que es un atributivo exclusivo del Estado. No obstante, ello tampoco habilita para que se impongan cualquier tipo de límites, sino aquellos que sean racionales, proporcionales y adecuados para garantizar los principios de unidad política; integridad territorial; solidaridad interterritorial; coordinación, cooperación y colaboración (artículo 4 de la Constitución); lealtad a la Constitución (artículos 7, 131 y 333 de la Constitución); y, control jurisdiccional (artículos 26, 168, 259, 266 y 336 de la Constitución)”.

Asimismo, los recurrentes conjuntamente con la acción de nulidad por inconstitucionalidad solicitan “(…) amparo cautelar de suspensión de efectos de la Ordenanza de supresión y liquidación del Instituto Autónomo Municipal del Ambiente del Municipio Maracaibo del Estado Zulia (IMA) de fecha 09 de Febrero de 2.011 publicada en Gaceta Municipal N° 003-2011 del 14 de febrero de 2011”, fundamentando la existencia del fumus boni iurus en las “(…) VIOLACIONES MASIVAS DE LOS DERECHOS LABORALES DE LOS TRABAJADORES por manera que los hechos denunciados contra la Alcaldesa del Municipio Maracaibo están referidos a actuaciones materiales constituidas por las vías de hecho de suspender el salario a los afiliados de esta organización sindical y a despedirlos, no solo sin publicar ni estampar el ejecútese a la ley local aquí impugnada sino utilizando la aparente legalidad de una Ordenanza de Supresión del Instituto Municipal del Ambiente en abierta violación a los artículos 87, 88, 89, 91, 92, 93,94, 95, 96 habida cuenta igualmente del desacato en que ha incurrido el Ente Municipal de las decisiones emanadas del Juzgado Superior en lo Civil Contencioso Administrativo del Estado Zulia, en los expedientes Nos. 13.458 y 14.061, contentivos de los juicios de Nulidad del Acuerdo y del decreto que acordó la reestructuración organizativa de la Alcaldía de Maracaibo y el amparo constitucional autónomo con medida de suspensión de efectos interpuesto por lo trabajadores de Instituto Municipal de Ambiente (IMA) en contra de la Ordenanza de las vías de hecho ejecutadas por la Alcaldesa entre el 15 de Enero de 2.011 a 14 de Febrero de 2.011”.

Igualmente, exponen que la existencia del periculum ni mora “viene dado por el temor fundado y real que existe en que mientras se sustancia el presente proceso y se dicte la sentencia definitiva, se de ejecución a la Ley Local constituida por la Ordenanza con lo que se estaría violentado el orden público constitucional y legal así como desacatando dos decisiones judiciales” y el periculum in damni “(…) se constituye en el fundamento de la medida cautelar innominada para que el tribunal pueda actuar, autorizando o prohibiendo la ejecución de determinados actos y adoptar las providencias necesarias para evitar las lesiones que una de las partes pueda ocasionar a la otra”.

Finalmente, solicitan que se declare con lugar la presente acción de nulidad por inconstitucionalidad contra la Ordenanza impugnada y se acuerde “la medida cautelar de suspensión de efectos de la Ordenanza de supresión y liquidación del Instituto Autónomo Municipal del Ambiente del Municipio Maracaibo del Estado Zulia (IMA) de fecha 09 de Febrero de 2.011 publicada en Gaceta Municipal N° 003-2011 de fecha Catorce de Febrero de 2.011 y ordene a la Alcaldía, a la Cámara Municipal de Maracaibo del Estado Zulia y a la Junta Liquidadora del Instituto Municipal del Ambiente abstenerse de dictar acto alguno o realizar actividad tendente a ejecutar la Ordenanza aquí impugnada o innovar de cualquier forma sobre el estado actual de la administración, gestión y operación de las instalaciones que integran el Instituto Municipal del Ambiente (IMA)”.

II

DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala determinar su competencia para conocer de la acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada contra la Ordenanza de supresión y liquidación del Instituto Autónomo Municipal del Ambiente del Municipio Maracaibo del Estado Zulia (IMA) de fecha 09 de Febrero de 2.011, publicada en Gaceta Municipal N° 003-2011 del 14 de febrero de 2011.

Ahora bien, resulta pertinente señalar que en cuanto a la competencia para conocer de demandas como la planteada, esta Sala advierte que ha sido ejercida una acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad, contra un acto dictado en ejecución directa de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que se precisa formular las siguientes consideraciones:

El artículo 334 en su último aparte de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece lo siguiente: “(…) Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan con aquella (…)”.

Por otra parte, el numeral 2 del artículo 25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, dispone que corresponde a esta Sala: “(…) Declarar la nulidad total o parcial de las constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los estados y municipios que sean dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y que colidan con ella”.

La exclusividad a la que alude el mencionado artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en materia de inconstitucionalidad, está referida a la nulidad de actos dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución, de lo cual emerge de forma indubitable, que el criterio acogido por el Constituyente para definir las competencias de la Sala Constitucional, atiende al rango de las actuaciones objeto de control, esto es, que dichas actuaciones tengan una relación directa con la Constitución que es el cuerpo normativo de más alta jerarquía dentro del ordenamiento jurídico en un Estado de Derecho contemporáneo.

Atendiendo a las disposiciones antes transcritas, esta Sala se declara competente para conocer del recurso de nulidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada contra la Ordenanza de supresión y liquidación del Instituto Autónomo Municipal del Ambiente del Municipio Maracaibo del Estado Zulia (IMA) de fecha 09 de Febrero de 2.011 publicada en Gaceta Municipal N° 003-2011 de del 14 de febrero de 2011. Así se decide.

III

DE LA ADMISIBILIDAD

Establecida como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de la presente causa, la misma pasa a emitir su pronunciamiento sobre la admisión del recurso de nulidad interpuesto y, a tal efecto, observa:

  1. las causales de inadmisibilidad contenidas en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se observa que en el caso de autos no se configura ninguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el referido artículo, motivo por el cual Sala admite el recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesto ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada contra la Ordenanza de supresión y liquidación del Instituto Autónomo Municipal del Ambiente del Municipio Maracaibo del Estado Zulia (IMA) de fecha 09 de Febrero de 2.011 publicada en Gaceta Municipal N° 003-2011 del 14 de febrero de 2011. Así se decide.

Como consecuencia de dicha admisión, en virtud de lo establecido en los artículos 128 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena notificar a la parte recurrente y citar, mediante oficio, al Presidente del Concejo Municipal del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, a la Alcaldesa del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, al Síndico Procurador Municipal del referido ente político territorial, así como notificar a la Fiscal General de la República, respectivamente, para que comparezcan a darse por citados ante este Tribunal Supremo dentro de los diez (10) días hábiles siguientes contados a partir de la publicación del cartel o de la notificación del último de los interesados. A tales fines, remítase a los citados funcionarios copia certificada del escrito del recurso y del presente auto de admisión.

IV

DE LA MEDIDA CAUTELAR

Admitida la pretensión de nulidad, esta Sala observa que la parte recurrente, solicita cautelarmente a esta Sala que “(…) acuerde la medida cautelar de suspensión de efectos de la Ordenanza de supresión y liquidación del Instituto Autónomo Municipal del Ambiente del Municipio Maracaibo del Estado Zulia (IMA) de fecha 09 de Febrero de 2.011 publicada en Gaceta Municipal N° 003-2011 de fecha Catorce de Febrero de 2.011 y ordene a la Alcaldía, a la Cámara Municipal de Maracaibo del Estado Zulia y a la Junta Liquidadora del Instituto Municipal del Ambiente abstenerse de dictar acto alguno o realizar actividad tendente a ejecutar la Ordenanza aquí impugnada o innovar de cualquier forma sobre el estado actual de la administración, gestión y operación de las instalaciones que integran el Instituto Municipal del Ambiente (IMA)”.

En apoyo a su pretensión de tutela cautelar, la parte recurrente afirmó que la Ordenanza impugnada contiene presuntamente presuntamente “(…)VIOLACIONES MASIVAS DE LOS DERECHOS LABORALES DE LOS TRABAJADORES por manera que los hechos denunciados contra la Alcaldesa del Municipio Maracaibo están referidos a actuaciones materiales constituidas por las vías de hecho de suspender el salario a los afiliados de esta organización sindical y a despedirlos, no solo sin publicar ni estampar el ejecútese a la ley local aquí impugnada sino utilizando la aparente legalidad de una Ordenanza de Supresión del Instituto Municipal del Ambiente en abierta violación a los artículos 87, 88, 89, 91, 92, 93,94, 95, 96 habida cuenta igualmente del desacato en que ha incurrido el Ente Municipal de las decisiones emanadas del Juzgado Superior en lo Civil Contencioso Administrativo del Estado Zulia, en los expedientes Nos. 13.458 y 14.061, contentivos de los juicios de Nulidad del Acuerdo y del decreto que acordó la reestructuración organizativa de la Alcaldía de Maracaibo y el amparo constitucional autónomo con medida de suspensión de efectos interpuesto por lo trabajadores de Instituto Municipal de Ambiente (IMA) en contra de la Ordenanza de las vías de hecho ejecutadas por la Alcaldesa entre el 15 de Enero de 2.011 a 14 de Febrero de 2.011” y que, de procederse a la ejecución de la ordenanza impugnada, “(…) se estaría violentado el orden público constitucional y legal así como desacatando dos decisiones judiciales”.

Corresponde ahora pronunciarse sobre el amparo cautelar requerido, a cuyo efecto se observa que el fundamento jurídico de la interposición conjunta de ambas acciones, se encuentra en el primer aparte del artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, cuyo tenor es el siguiente:

Artículo 3.- “También es procedente la acción de amparo, cuando la violación o amenaza de violación deriven de una norma que colida con la Constitución. En este caso, la providencia judicial que resuelva la acción interpuesta deberá apreciar la inaplicación de la norma impugnada y el Juez informará a la Corte Suprema de Justicia acerca de la respectiva decisión.

La acción de amparo también podrá ejercerse conjuntamente con la acción popular de inconstitucionalidad de las leyes y demás actos estatales normativos, en cuyo caso, la Corte Suprema de Justicia, si lo estima procedente para la protección constitucional, podrá suspender la aplicación de la norma respecto de la situación jurídica concreta cuya violación se alega, mientras dure el juicio de nulidad” (Subrayado de este fallo).

En este sentido, esta Sala se ha pronunciado con anterioridad que las normas jurídicas per se son incapaces de vulnerar directamente situaciones jurídicas concretas, puesto que es necesaria incluso como simple amenaza, con lo cual, los actos normativos no presentan por regla general una amenaza inminente y realizable por el imputado, puesto que el legislador no tiene a su cargo la ejecución de la norma que dicta (Vid. Sentencia de esta Sala n° 1619/2009), por lo que, se ha sostenido que esta modalidad de amparo procede contra el acto de aplicación de la norma y no contra ella misma, dado su carácter general y abstracto, a menos que se trate de una ‘norma autoaplicativa’, esto es, aquella cuyos efectos sobre la esfera jurídica de los particulares no está supeditada a un acto posterior.

De allí que, para la procedencia de la pretensión de amparo constitucional, el juez realizará un examen preliminar de presunción de adecuación del acto normativo a los preceptos constitucionales y ponderará la inaplicación de la norma al caso concreto, lo cual dependerá -como se expresó supra- de la presencia o inminencia de un acto de aplicación o ejecución de la norma y, si fuera el caso, decidirá lo conducente para el restablecimiento de la situación jurídica infringida.

En el mismo sentido, esta Sala en su decisión N° 287/2008 (caso: “Morris Sierralta Peraza y M.R.P.”), estableció lo siguiente:

Como es jurisprudencia reiterada de esta Sala, la suspensión de los efectos de las normas, así se plantee como protección cautelar por medio del amparo constitucional o por la vía del Código de Procedimiento Civil, constituye una respuesta excepcional del juez frente a violaciones al derecho que no encuentran otra forma idónea de ser atendidas.

La situación normal debe ser la opuesta, en virtud de su presunción de constitucionalidad y legalidad, y debido a su carácter erga omnes, las normas deben mantener su aplicabilidad hasta que el tribunal competente, luego de un serio y detenido análisis, determine su invalidez. Actuar de otra forma puede ocasionar más perjuicios que ventajas, con lo que la tutela provisional puede convertirse, lejos de su verdadera justificación, en un mecanismo para desatender disposiciones sobre las que aún resta hacer el pronunciamiento definitivo (…)

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Ahora bien, visto que la medida cautelar solicitada en el presente caso, pretende la suspensión de los efectos de la Ordenanza impugnada con fundamento en que la misma ordena la supresión y liquidación del Instituto Municipal del Ambiente (IMA), así como el alcance y procedimiento para proceder a la liquidación del mismo, ello apareja un examen preliminar en cuanto a la proporcionalidad de la norma y el sacrificio o la presunta vulneración que genera en los presuntos afectados por el presunto menoscabo de sus derechos laborales, así como el daño que pudiera estar ocasionándose a la colectividad en general del referido municipio, en atención a la calidad del servicio de aseo que prestaba el aludido instituto.

Lo anterior, en criterio de la Sala, y sin que ello represente un juicio definitivo sobre el caso, constituye una presunción de buen derecho -fumus boni iuris- que obra en beneficio del accionante, así como del periculum in mora, en tanto que la supresión y liquidación del Instituto Municipal del Ambiente del Municipio Maracaibo del Estado Zulia podría degenerar en una presunta afectación en la prestación del servicio de aseo en el referido Municipio lo cual comporta una desigualdad con los derechos del colectivo en la protección de un medio ambiente sano y seguro, por lo que comporta que la cautelar se convierta no en instrumento de desigualdad e injusticia, en la defensa de derechos particulares sobre el interés general en la preservación de un ambiente ecológicamente equilibrado, en virtud de que los derechos al medio ambiente por su carácter de orden público trascienden el interés particular (Vid. Sentencia de esta Sala n° 241/2011).

En consecuencia, esta Sala en aras de garantizar la operatividad de los derechos a un ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en los artículos 127 y 129 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, dado que el equilibrio ecológico y los bienes jurídicos ambientales son considerados por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como los derechos laborales de los funcionarios adscritos al Instituto Autónomo Municipal del Ambiente del Municipio Maracaibo del Estado Zulia (IMA), decreta la suspensión de los efectos de la Ordenanza impugnada, hasta que se decida el fondo de la presente causa. Así se decide.

V

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, se declara:

  1. - COMPETENTE para conocer la acción de nulidad por inconstitucionalidad ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada por los ciudadanos Edga Vílchez, H.R. y N.C., titulares de las cédulas de identidad nros. 4.763.934, 9.784.745 y 12.805.665, respectivamente, actuando en su condición de Concejales principales, los dos primeros, y el último, en su condición de Concejal Suplente del Concejo Municipal del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, asistidos por la abogada R. delG. deM., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n° 11.594; contra la Ordenanza de supresión y liquidación del Instituto Autónomo Municipal del Ambiente del Municipio Maracaibo del Estado Zulia (IMA) de fecha 09 de Febrero de 2.011 publicada en Gaceta Municipal N° 003-2011 de del 14 de febrero de 2011.

  2. - ADMITE el recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada contra la Ordenanza de supresión y liquidación del Instituto Autónomo Municipal del Ambiente del Municipio Maracaibo del Estado Zulia (IMA) de fecha 09 de Febrero de 2.011 publicada en Gaceta Municipal N° 003-2011 de del 14 de febrero de 2011.

  3. - PROCEDENTE la medida cautelar solicitada.

  4. - ORDENA notificar a la parte recurrente de la presente decisión.

  5. - ORDENA citar, mediante oficio, al Presidente de la Cámara Municipal del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, a la Alcaldesa del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, a la Fiscal General de la República y al Síndico Procurador Municipal del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, respectivamente, para que comparezcan a darse por citados ante este Tribunal Supremo dentro de los diez (10) días hábiles siguientes contados a partir de la publicación del cartel o de la notificación del último de los interesados.

  6. - ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de continuar con la tramitación del recurso.

Publíquese y regístrese. Remítase al Juzgado de Sustanciación para la continuación del procedimiento.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 05 días del mes de abril de dos mil once (2011). Años: 200º de la Independencia y 152º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M. LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Los Magistrados,

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

J.J.M. JOVER

G.M.G.A.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. N º 11-0367

LEML/

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