Sentencia nº 3537 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 16 de Noviembre de 2005

SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADA PONENTE: C.Z.D.M.

El 21 de noviembre de 2002, las empresas C.A. La Electricidad de Caracas (inscrita en el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil del entonces Distrito Federal y Estado Miranda, el 29 de noviembre de 1895, bajo el Nº 41, Tomo 1895-1901, folios 38 Vto. al 42 Vto.), Inversiones Rinussi C.A. (inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del entonces Distrito Federal y Estado Miranda, el 20 de diciembre de 1990, bajo el Nº 42, Tomo 109-A-Sgdo.), Inversiones 4012, C.A. (inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del entonces Distrito Federal y Estado Miranda, el 8 de febrero de 1990, bajo el Nº 76, Tomo 36-A-Sgdo.), y C.A. L.E. deV. (inscrita en el Juzgado de Primera Instancia en lo Mercantil del entonces Distrito Federal, el 12 de septiembre de 1942, bajo el Nº 1025, Tomo 3-B), representadas por los abogados G.R., C.A., G.F., P.P., J.V.G. y M.T.Z., inscritos en el Inpreabogado bajo los núms. 5.876, 16.021, 20.802, 21.061, 42.249 y 93.581, respectivamente, ejercieron recurso de nulidad contra la norma contenida en el artículo 16 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, publicada en la Gaceta Oficial N° 1.899, Extraordinario, del 26 de agosto de 1976; el Reglamento Parcial N° 2 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, publicado en la Gaceta Oficial N° 33.469 del 14 de mayo de 1986; los Decretos del Presidente de la República números 1.968, 1.969, 1.970, 1.971, 1.972, 1.973, 1.974 y 1.975 del 17 de septiembre de 2002, publicados en la Gaceta Oficial N° 37.530 del 18 de septiembre de 2002; y, las Resoluciones del Ministro de la Defensa alfanuméricos DG-18020, DG-18021, DG-18022, DG-18023, DG-18024, DG-18025, DG-18026 y DG-18027, del 19 de septiembre de 2002, publicadas en la Gaceta Oficial N° 5.603, Extraordinario, de ese mismo mes y año.

En esa misma oportunidad se dio cuenta en Sala y se acordó remitir las actuaciones al Juzgado de Sustanciación.

El 10 de diciembre de 2002, el Juzgado de Sustanciación solicitó al Ministro de la Defensa los expedientes administrativos de las Resoluciones impugnadas

El 28 de enero de 2003, los recurrentes modificaron su libelo, a fin de agregar la impugnación de la norma contenida en el artículo 52 de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.594, del 18 de diciembre de 2002, texto sancionado con posterioridad a la interposición de su demanda.

El 22 de mayo de 2003, el Juzgado de Sustanciación admitió, cuanto ha lugar en derecho, el recurso interpuesto. En consecuencia, ordenó notificar al Presidente de la República, al Presidente de la Asamblea Nacional, al Fiscal General de la República y al Procurador General de la República. Así mismo, ordenó emplazar a los interesados mediante cartel, y a efectos del pronunciamiento previo sobre la protección cautelar solicitada, ordenó abrir el correspondiente cuaderno separado.

El 26 de junio de 2003, la representación judicial de la parte recurrente retiró el cartel, el 1 de julio lo publicó y el 8 del mismo mes y año lo consignó a los autos.

El 5 de agosto de 2003, mediante decisión N° 2097, la Sala declaró sin lugar la medida cautelar solicitada y la tramitación de la causa como un asunto de mero derecho y urgente decisión. Finalmente, ordenó la remisión de las actas procesales al Juzgado de Sustanciación para que este diera cumplimiento al auto del 22 de mayo de 2003.

El 11 de agosto de 2003, se recibió ante la Secretaría de esta Sala, proveniente de la Consultoría Jurídica del Ministerio de la Defensa, el oficio alfanumérico MD-CJ-DD: 1933, del 31 de julio de ese mismo año, adjunto al cual se remitió el expediente administrativo de las Resoluciones impugnadas. Con dicho expediente se formó pieza separada.

El 12 de agosto de 2003, el Juzgado de Sustanciación, visto el contenido de la decisión N° 2097/2003, y por cuanto ya constaba en autos el cartel publicado, ordenó la notificación de las partes dejando constancia que una vez que constara en autos haberse efectuado todas y cada una de ellas se remitiría el expediente a la Sala para que se designara ponente y se diera inicio a la relación de la causa.

El 1 de octubre de 2003, la Sala dejó constancia de haber recibido las actas procesales provenientes del Juzgado de Sustanciación; fijó para el quinto día de despacho siguiente el comienzo de la relación de la causa; y, por último, designó ponente al entonces Magistrado Antonio J. García García.

El 14 de octubre de 2003, comenzó la primera etapa de la relación y se fijó la oportunidad para la celebración del acto de informes.

El 28 de octubre de 2003, el abogado A.A.S., “apoderado judicial de la Asamblea Nacional”, consignó escrito de informes.

El 29 de octubre de 2003, tanto la parte actora como la sustituta de la Procuradora General de la República consignaron escrito de informes.

El 20 de noviembre de 2003 se dijo “vistos”.

Vista la jubilación acordada por la Sala Plena el 18 de mayo de 2005, efectiva a partir del 1° de junio del mismo año, al Magistrado Antonio J. García García, se asignó la ponencia al Magistrado Arcadio Delgado Rosales.

Posteriormente, el 13 de octubre de 2005, se reconstituye la Sala Constitucional por el nombramiento como primer suplente de la Magistrada Doctora C.Z. deM., quien asume la ponencia y con tal carácter la suscribe.

Efectuada la lectura individual del expediente, esta Sala procede a dictar decisión, previas las siguientes consideraciones:

I ANTECEDENTES DEL CASO Y ACTOS IMPUGNADOS

El 17 de septiembre de 2002, el Presidente de la República, con base en las letras b) y c) del artículo 15 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, así como en su Reglamento Parcial Nº 2, decretó la creación de ocho “zonas de seguridad”. Los referidos decretos llevan los números 1968 a 1975 y fueron todos publicados en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.530 del 18 de septiembre de 2002.

El 19 de septiembre de 2002, dos días después de los decretos, el Ministro de la Defensa dictó ocho resoluciones, tal como había sido ordenado en aquéllos, a fin de regular aspectos relacionados con cada una de esas zonas. Dichas resoluciones están identificadas como DG-18020 a DG-18027 y todas fueron publicadas en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.608 Extraordinario del 19 de septiembre de 2002.

En realidad los decretos y las resoluciones son de contenido idéntico. La única diferencia entre ellos es el sector concreto declarado como zona de seguridad y el basamento legal de tal declaratoria: en unos fue la letra b) y en otras la c), ambas del artículo 15 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa. La letra b) permitía declarar como zona de seguridad a la “zona que circunda las instalaciones militares y las industrias básicas”, mientras que la letra c) permitía declarar como de seguridad a cualquier “otra zona que [el Presidente de la República] considere necesaria para la seguridad y defensa de la República”.

La declaratoria de zonas de seguridad tuvo como consecuencia que las personas y bienes que se encuentren en su perímetro quedasen sujetas a las limitaciones establecidas tanto en el artículo 16 de Ley Orgánica de Seguridad y Defensa y en su Reglamento Parcial Nº 2, como en los propios decretos y resoluciones correspondientes.

De esta manera, en la presente causa se han impugnado:

- El artículo 16 de la hoy derogada Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 1899 del 26 de agosto de 1976, que disponía:

Ningún extranjero podrá adquirir, poseer o detentar por sí o por interpuestas personas sin autorización escrita del Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio de la Defensa, la propiedad u otros derechos sobre bienes inmuebles en la Zona de Seguridad Fronteriza creada en esta Ley y en la zona de seguridad prevista en el literal b) del artículo anterior.

Los Registradores, Jueces, Notarios y demás funcionarios con facultad para dar fe pública, se abstendrán de autorizar los documentos que se presenten para su otorgamiento con violación de las disposiciones contenidas en este artículo, so pena de nulidad.

Se consideran personas interpuestas a los efectos de esta Ley, además de las contempladas en el Código Civil, las sociedades, asociaciones y comunidades en las cuales una persona natural o jurídica extranjeras, sea socio, accionista, asociado o comunero con poder de decisión

.

- El Reglamento Parcial Nº 2 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa sobre Zonas de Seguridad, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 33.469 del 14 de mayo de 1986.

- Los Decretos del Presidente de la República Nº 1968 a 1975, del 17 de septiembre de 2002, publicados en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.530 del 18 de septiembre de 2002; y

- Las Resoluciones del Ministro de la Defensa, alfanumérico DG-18020 a DG-18027, del 19 de septiembre de 2002, publicadas en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.608 Extraordinario de la misma fecha.

Es decir, se han impugnado conjuntamente actos legales y sub-legales, por estar todos íntimamente relacionados. Cabe recordar que el artículo 16 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa no fue el fundamento ni de los decretos ni de las resoluciones, pero sí guarda vinculación con ellos: la declaratoria de zonas de seguridad trae como consecuencia la aplicación del artículo 16 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa.

Con posterioridad, fue derogada la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa por la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.594 del 18 de diciembre de 2002, la cual regula también lo relacionado con las zonas de seguridad.

Ahora bien, la derogatoria de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa no implicó la desaparición inmediata de toda la regulación previa, sino que, en una manifestación de la llamada ultra actividad de las normas, la nueva ley dispuso que las declaratorias de zonas de seguridad realizadas con anterioridad se someterían a la ley sustituida, así como al reglamento dictado con base en ella, hasta que se dictase una nueva reglamentación.

En tal virtud, los demandantes mantuvieron su impugnación del artículo 16 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, así como del Reglamento Parcial Nº 2 de dicho texto, a lo cual añadieron la impugnación del artículo 52 de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación, en el que se lee:

Los reglamentos especiales de las zonas de seguridad, determinarán el procedimiento para su declaratoria, el régimen sobre personas, bienes y actividades en las mismas, así como las sanciones a que hubiera lugar, todo de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley y el ordenamiento legal vigente

.

El resto del recurso –dirigido contra los decretos presidenciales y las resoluciones ministeriales- permaneció inalterado.

II

FUNDAMENTO DE LA DEMANDA

Los recurrentes consignaron ante esta Sala un extenso recurso inicial, reformado luego de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación, a fin de incluir la impugnación del artículo 52 del nuevo texto legal, manteniéndose idéntico el resto del escrito.

La demanda –de 88 páginas- contiene una detallada indicación de todos los actos impugnados: dos normas legales, un reglamento de ley, ocho decretos presidenciales y ocho resoluciones ministeriales. Luego de esa enumeración, el recurso se divide -restando la pretensión cautelar- en dos partes fundamentales: una primera en la que se denuncian diversos vicios de inconstitucionalidad y una segunda en la que se hacen denuncias de ilegalidad.

Debe destacar la Sala que en el escrito recursivo no se exponen los vicios imputados a cada uno de los diferentes actos impugnados, sino que se hace según la magnitud de los mismos (inconstitucionalidad, por un lado; ilegalidad, por el otro), de manera similar a como se hacía bajo la vigencia de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (al menos hasta la sentencia dictada por la Corte en Pleno el 14 de septiembre de 1993), pues ese texto asignaba a la jurisdicción constitucional –representada por la extinta Corte Suprema de Justicia en Pleno- el control de cualquier acto estatal, siempre que la demanda se basase en su inconstitucionalidad.

De esta manera, las denuncias están todas mezcladas en el escrito, sin mayor distinción entre los vicios de las normas legales, las reglamentarias o los actos contenidos en los decretos presidenciales o en las resoluciones ministeriales. De hecho, en realidad no existe denuncia respecto del artículo 52 de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación. La reforma del libelo incluyó su impugnación, pero no se formularon denuncias específicas en su contra.

Sí existe, sin embargo, una denuncia que pretende abarcar todo el recurso y que la Sala resume de la siguiente manera: que la declaratoria presidencial de zonas de seguridad excedió cualquier límite racional y sólo sirvió para afectar desproporcionadamente los derechos de los particulares y cercenar la potestad de las autoridades locales, escudándose de manera desviada en una facultad legal, pero que en realidad escondía la pretensión de declarar un estado de excepción.

Todos los vicios que a continuación se resumirán parten de esa idea central. La Sala, en todo caso, los expondrá tal como han sido planteados.

En primer lugar, respecto de los vicios de inconstitucionalidad, los demandantes alegaron lo siguiente:

- Que se ha violado el “contenido esencial del derecho de propiedad”: Para los recurrentes, la declaratoria de zonas de seguridad limitó el ejercicio del derecho de propiedad de una manera irracional y desproporcionada, lo que genera una desnaturalización de sus facultades, sin que mediase indemnización. Esa desproporción se observaría, en especial, al reparar en el enorme espacio declarado como zonas de seguridad y en el hecho de que se trata de lugares urbanos, de considerable población.

- Que se ha violado el derecho a la igualdad: Afirmó la parte actora que las limitaciones al derecho de propiedad derivadas de esas declaratorias de zonas de seguridad están relacionadas concretamente con la condición de extranjeros, con lo que –en su criterio- se permite una discriminación por razón de nacionalidad.

- Que se ha violado la autonomía municipal y el “principio del gobierno civil electo”: Según los demandantes, con las declaratorias de zonas de seguridad, reguladas luego por las resoluciones ministeriales, el Ejecutivo Nacional impide el ejercicio de las competencias asignadas constitucionalmente a los Municipios y a sus autoridades, toda vez que han sido atribuidos poderes típicamente locales a órganos nacionales.

- Que se ha violado el “concepto constitucional de seguridad de la Nación”: Al respecto sostuvieron los accionantes que la Carta Magna no concibe la seguridad de la Nación de la manera en que parece estar tutelada por los actos impugnados, sino de una manera distinta, que no permite dar cabida a las declaratorias de zonas de seguridad que se han establecido.

- Que se han violado de los “requisitos constitucionales para declarar un estado de emergencia”: Denunciaron los demandantes que el “efecto útil logrado mediante el régimen de las zonas de seguridad” es el mismo que se hubiera obtenido por una declaratoria de estado de excepción, pero sin dar cumplimiento a los procedimientos correspondientes. En tal sentido, estiman los accionantes que el Ejecutivo Nacional aprovechó una facultad legal expresa para provocar un efecto distinto, escapando de los controles correspondientes.

- Que se ha violado la garantía de la reserva legal: Los actores expusieron que el Poder Ejecutivo Nacional dispone, en virtud de la declaratoria de zonas de seguridad, de una facultad amplísima de limitación de derechos constitucionales, lo cual debe corresponder sólo al legislador.

Por otra parte, respecto de los decretos y resoluciones presidenciales relacionadas con las ocho zonas de seguridad cuya declaratoria ha sido impugnada, los accionantes denunciaron cuatro vicios de ilegalidad:

- Incompetencia: Según los recurrentes los actos recurridos se dictaron violando normas atributivas de competencia a otros órganos del Poder Público. Debe recordarse, al efecto, que los demandantes alegaron que corresponde al legislador la limitación de derechos constitucionales y que corresponde a las autoridades locales adoptar ciertas decisiones en su jurisdicción, independientemente de que exista una declaratoria de zona de seguridad.

- Irregularidades procedimentales: Afirmaron los recurrentes que se produjo un vicio procedimental en la emisión de los decretos de creación de zonas de seguridad, por cuanto la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa exigía la consulta al C. deS. y Defensa, lo cual no fue realizado en el caso de autos, sino que fue suplido –como se reconoce en los propios considerandos de los decretos- por la consulta sólo al Secretario de dicho Consejo.

- Error de hecho y de derecho: Según criterio de los recurrentes, las declaratorias de zonas de seguridad partieron de una errada apreciación de las normas que atribuyen tal facultad, así como en una incorrecta apreciación de las circunstancias fácticas del caso concreto.

- Desviación de poder: Por último, alegaron los accionantes que los decretos impugnados, y con ello las resoluciones dictadas en su desarrollo, se dictaron con una intención distinta a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, la cual se basaba en la necesidad de garantizar la seguridad de la Nación. Para los actores, los decretos en cuestión se emitieron para enfrentar una situación concreta, pero sin tener que recurrir a la declaratoria de un estado de excepción, declaratoria que implica una serie de controles que no existieron en el caso de autos.

III

SOBRE LA COMPETENCIA DE ESTA SALA

En la presente causa se han acumulado pretensiones anulatorias respecto de diversos actos estatales (unos -decretos y resoluciones sobre zonas de seguridad- dictados con fundamento en otros -normas legales y reglamentarias sobre declaratorias de dichas zonas-), tal como lo permitía el para entonces vigente artículo 132 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y lo permite ahora el número 50 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

Es sabido que los interesados en impugnar actos estatales que estén a su vez basados en otros deberán impugnarlos individualmente, cada uno en el tribunal que corresponda, o acumularlos en una misma demanda. Los demandantes en la presente causa han optado por la acumulación de pretensiones ante un mismo órgano judicial, por lo que han traído ante esta Sala disposiciones de diverso rango, todas unidas por cuanto el fundamento de las de menor rango es una de rango mayor: las resoluciones del Ministro de la Defensa se basaron en Decretos Presidenciales; y esos decretos se apoyaron en una Ley y su Reglamento.

En cualquier caso, la Sala ya ha advertido que en realidad los decretos y resoluciones recurridos no se basaron, en lo relacionado con el poder para emitirlos, en el artículo legal impugnado originalmente (el 16 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa), sino en uno que no fue incluido en la demanda (el 15 de esa misma ley). El referido artículo 16, simplemente, es una norma que debe aplicarse una vez dictados los decretos de creación de zonas de seguridad, pues en él se establecen límites al ejercicio de derechos y potestades en esas áreas.

El hecho de que ese artículo 16 no fuera el fundamento directo de los decretos y resoluciones no impide, sin embargo, la acumulación de pretensiones, pues todos esos actos forman un conjunto: la declaratoria de zonas de seguridad se basó en la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa y en su Reglamento Parcial Nº 2; y una vez efectuada tal declaratoria es obvio que entran en aplicación otras disposiciones de la Ley que regulen la situación dentro de tales áreas, sólo que, para que tales actos sean recurridos excepcionalmente ante la jurisdicción constitucional tienen que reunir los requisitos señalados.

IV

SOBRE LA ACUMULACION DE PRETENSIONES DE ANULACION

La Sala ha reconocido su competencia para conocer de la presente demanda con acumulación de pretensiones anulatorias. Sin embargo, en el caso de autos el recurso fue planteado de manera incorrecta, en desconocimiento de la misión constitucional de esta Sala, la cual no se ve afectada ni siquiera a través de la ampliación excepcional de su competencia.

Cuando ante un caso en que existen actos de rango legal y sub-legal con una vinculación tal que aconseje la tramitación en un mismo proceso y, por tanto, el recurrente decida acudir directamente ante esta Sala para elevar el conocimiento de toda la controversia, es evidente que todo su esfuerzo argumental inicial debe centrarse ante todo en las disposiciones de rango legal. Sólo debe el actor dedicar su atención a los actos sub-legales, una vez que ha formulado ante el juez la denuncia de los vicios de inconstitucionalidad.

No se trata de formalismo, sino de entender que, aun con la acumulación, la Sala en realidad es la llamada a conocer de la inconstitucionalidad de las leyes y actos de rango legal. No debe olvidarse que esta Sala conoce, en casos como el presente, de actos que en principio no le corresponden, y que ello obedece sólo a la acumulación de pretensiones. Sin acumulación de pretensiones no hubiera existido poder de la Sala para pronunciarse sobre actos sub-legales, como decretos o resoluciones del Ejecutivo Nacional.

Lo anterior implica mantener presente que el traslado de competencia sólo se produjo a causa de la referida acumulación de pretensiones, pero en el fondo debe siempre privar la denuncia de inconstitucionalidad del acto de rango legal, lo que trae como consecuencia que a esta Sala sólo interese en principio la denuncia de vicios respecto del acto que sí le hubiera tocado conocer ab initio. Luego de pronunciarse sobre ese acto que en principio le corresponde, es que puede la Sala entrar a conocer del resto de la demanda. De lo contrario estaría convirtiéndose, con la excusa de una acumulación, directamente en un juez ordinario.

Los demandantes en esta causa han traído una amalgama de denuncias, que lo único que revela es que su atención se ha centrado en los decretos concretos de declaratorias de zonas de seguridad y en las resoluciones ministeriales que los desarrollan. No niega la Sala el interés del caso que plantean, pero sí llama la atención sobre la manera en que se ha efectuado.

En realidad la lectura del libelo permite constatar que para los demandantes el vicio radica más en el alcance que se ha dado a las zonas de seguridad que en las limitaciones en sí mismas. De hecho, la parte actora reconoce la relevancia de la adopción de medidas encaminadas a preservar la seguridad de la República, pero no consideran ajustado a Derecho el que por medio de decretos presidenciales y resoluciones ministeriales se impongan fuertes límites a los derechos particulares o a las facultades de las autoridades públicas de ámbito local.

Por eso llama la atención el hecho de que la demanda gira continuamente en torno a la idea de la irracionalidad de las medidas adoptadas, que serían desproporcionadas en criterio de los actores, y de la convicción de que ello obedeció a propósitos alejados al que inspira la legislación especial sobre la materia (la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, para el momento de emisión de los decretos y resoluciones impugnados; la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación, en la actualidad).

La denuncia contra el artículo 16 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa y contra el artículo 52 de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación se confunde, en el libelo, con las denuncias contra la declaratoria concreta de zonas de seguridad, al punto de parecer que la idea de los accionantes es que el vicio no está en las leyes sino en su aplicación.

La lectura del recurso permite observar que los actores, más que censurar los límites al ejercicio de derechos constitucionales previstos en la Ley, lo que denuncian es la manera en que el Ejecutivo Nacional se sintió habilitado para declarar como zonas de seguridad a amplios sectores de la ciudad de Caracas e imponer en ellos unas reglas, tomadas de la ley, que se convertirían en desmedidas (en atención a la amplitud del espacio), a la vez que serían injustas (debido a que no existían realmente las circunstancias que deberían dar lugar a una declaratoria semejante), todo ello en criterio de la parte actora.

De lo anterior se colige la imprecisión de los argumentos de los accionantes. La Sala no prejuzga la veracidad de las afirmaciones de los recurrentes: pero advierte que se ha traído ante ella un caso que en realidad resulta propio de la jurisdicción contencioso-administrativa. Se desconoció, así, el papel de esta Sala dentro de la organización estatal: la de controlar los actos de rango legal.

Es criterio reiterado de esta Sala que únicamente después de resolverse la demanda contra el acto de rango legal puede entrarse en el análisis de los actos sub-legales. De esta manera, cuando el actor decide atacar directamente el sustento normativo de otro acto, no puede excusarse de entrar de inmediato en las denuncias que tiene contra aquél, pues ha sido el motivo por el que se le permitió arrastrar ante un juez lo que en principio le correspondería a otro, en este caso atrayendo ante el órgano de la jurisdicción constitucional lo que está atribuido a la contencioso-administrativa.

Se ha visto que en el caso de autos se trajeron a conocimiento de esta Sala dos disposiciones legales –lo que es su objeto normal de análisis-, pero también un reglamento de la ley, ocho decretos presidenciales y ocho resoluciones ministeriales, cuando ni del reglamento ni de los decretos ni de las resoluciones le corresponde conocer, toda vez que toca su conocimiento a la Sala Político-Administrativa de este M.T..

Como se observa, esta Sala sólo está conociendo de las declaratorias concretas de zonas de seguridad en ocho lugares de la ciudad de Caracas, por cuanto en criterio de los accionantes la normativa legal sobre la materia también debe ser anulada. Lo que, sin embargo, no hicieron suficientemente los accionantes fue exponer, con abstracción de su aplicación práctica, el motivo por el cual solicitaron la anulación de las normas legales.

En efecto, las normas legales deben ser inconstitucionales en sí mismas, si se pretende su anulación. No es aceptable centrarse en la manera en que se ha aplicado la norma para pretender de allí su declaratoria de nulidad. Si el Ejecutivo Nacional se excede en su poder o interpreta erróneamente el ordenamiento legal, para dar un alcance desproporcionado a unas medidas que en principio podrían ser correctas, el vicio estará en esas medidas de aplicación, no en las normas.

Es la impugnación real de la Ley, entonces, lo fundamental en este proceso. Las denuncias contra el reglamento de la ley, los decretos presidenciales o las resoluciones ministeriales dependen necesariamente de esa denuncia. La acumulación de pretensiones hace que esta Sala deba resolver sobre toda la demanda, pero no elimina la naturaleza constitucional de la acción propuesta.

Ni siquiera en casos como el de autos la Sala pierde su condición de defensor de la constitucionalidad respecto de las leyes y actos de rango legal. No puede perderla, pues es su misión constitucional, consagrada de manera categórica en el Texto Fundamental. Lo contrario implicaría desnaturalizar sus funciones. De no ser por la acumulación, la Sala nunca podría conocer de decretos presidenciales o resoluciones ministeriales, por más que contra ellos se formulen denuncias de inconstitucionalidad.

Debe recordar la Sala que el Constituyente de 1999 fue muy celoso al atribuir la competencia de este órgano, limitada al conocimiento de los actos de rango legal; poderes que incluso aparecen en un título especial de la Carta Magna, separado de aquellos que corresponden a las otras Salas de este Alto Tribunal. No se trata de haber separado sus competencias para marcar distancia entre las Salas, pero sí para dejar sentado que el control que se ejerce en ésta es diferente, por estar en juego la vigencia misma del orden constitucional.

La Sala siempre mantiene, así, su competencia natural: la del control concentrado (con efectos anulatorios) de los actos dictados en ejecución directa del Texto Fundamental. Sólo una vez controlados esos actos es que debe entrar en el análisis de los posibles vicios que afecten al resto de los actos que constituyan el objeto del recurso y que estén vinculados con aquéllos. Afirmar lo contrario significa trastocar la repartición constitucional del Poder Público, algo que precisamente esta Sala está llamada a salvaguardar.

Pareciera que los recurrentes no han reparado en que el vigente Texto Fundamental se apartó de la tradicional concepción de la jurisdicción constitucional en la que el centro de atención se ponía en el vicio denunciado para trasladarlo ahora al rango de los actos impugnados. El presente recurso, por ello, se enmarca más en el diseño pre-constitucional de esta especial jurisdicción.

En efecto, ha dejado sentado esta Sala que la Constitución de 1999 deslindó claramente, a diferencia del régimen anterior, la jurisdicción constitucional –atribuida a esta Sala- de la contencioso-administrativa, de manera que sólo se incluye dentro de la primera a los actos que sean dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y dentro de la segunda a todo acto sub-legal, aunque en él se denuncien vicios de inconstitucionalidad.

Bajo la vigencia de la Constitución de 1961 la jurisdicción constitucional se diferenciaba de la contencioso-administrativa por los motivos de impugnación: si se denunciaba la inconstitucionalidad sería competente la Corte Suprema de Justicia, por mandato expreso de los artículos 181 y 185 de la para entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En cambio, cuando el recurso de anulación se basaba en razones de ilegalidad, esos mismos artículos asignaban la competencia a la jurisdicción contencioso-administrativa, en concreto a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo o la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Sin embargo, a fin de evitar que la sola denuncia de inconstitucionalidad arrastrase a la Corte Suprema de Justicia en Pleno la demanda contra cualquier acto sub-legal, fue criterio reiterado de ese Alto Tribunal que la inconstitucionalidad denunciada debía ser directa. La demanda contra un acto de rango legal, por supuesto, estaría basada en su inconstitucionalidad (directa, al ser un acto de ejecución directa de la Constitución), pero un acto de rango sub-legal sólo era impugnable ante la jurisdicción constitucional si la inconstitucionalidad denunciada era, como se ha dicho, directa, lo cual quedaba a criterio del M.T. determinar en cada caso. En el supuesto de que la entonces Corte Suprema de Justicia estimase que no existía ese vínculo directo entre norma constitucional y acto impugnado se entendía que la demanda era de ilegalidad y, en consecuencia, el caso correspondería a los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Así, la jurisdicción constitucional se define, hoy día, según los actos impugnables y, en ese sentido, sólo abarca actos con rango de ley, provengan de la Asamblea Nacional o del Presidente de la República, o actos de órganos deliberantes estadales y municipales, siempre que ellos emanen como aplicación directa e inmediata del Texto Constitucional.

La jurisdicción contencioso-administrativa, en cambio, está concebida ahora para conocer de actos sub-legales, sin importar el vicio que se les impute. En tal virtud, no es la violación de una norma fundamental lo que permite a la jurisdicción constitucional conocer de un acto, como sucedía con anterioridad, sino la jerarquía del mismo. Por ello, un acto sub-legal, así se le imputen variados vicios de inconstitucionalidad, no corresponderá a la jurisdicción constitucional, la cual se le ha asignado a esta Sala en el artículo 334 de la vigente Carta Magna.

Esta Sala, pues, conoce sólo de la jurisdicción constitucional definida en los términos que se han expuesto. Como muestra, el mencionado artículo 334 le ha reservado el conocimiento de las acciones de nulidad intentadas contra “las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan con aquélla”. El artículo siguiente hace una enumeración de los casos que son competencia de esta Sala y, en materia de nulidad, sólo prevé la posibilidad de conocer de los recursos intentados contra:

- Las “leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional” (número 1). - Las “Constituciones y leyes estadales” y “las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución” (número 2). - Los “actos con rango de Ley dictados por el Ejecutivo Nacional” (número 3); y - Los actos, en ejecución directa e inmediata de la Constitución, “dictados por cualquier órgano estatal en ejercicio del Poder Público” (número 4). Queda claro, pues, que fue intención del Constituyente de 1999 reservar a esta Sala todos los actos, emanados de cualquier órgano del Poder Público -sea nacional, estadal o municipal-, que sean ejecución directa e inmediata de la Constitución. Con esto, la actual Constitución no sólo derogó totalmente el Texto Fundamental de 1961, sino también cualquier disposición que estableciera una competencia distinta, como era el caso de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. No sólo la Constitución de 1999 excluyó a esta Sala del conocimiento de las demandas contra actos de rango sub-legal (sean decretos o resoluciones), sino que resolvió directamente el aspecto de la competencia en su artículo 266, al prever que corresponden a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo los recursos contra los “reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Ejecutivo Nacional”. De esa manera, el Constituyente fue coherente con su espíritu de deslindar claramente las jurisdicciones constitucional y contencioso-administrativa. El artículo 132 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia permitía variar la situación descrita, de la misma manera en que lo hace el número 50 del artículo 5 de la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia; no obstante, tal situación no puede conducir a pensar que las jurisdicciones constitucional y contencioso-administrativa se fusionan hasta el punto de hacerse irreconocibles. En el caso de autos los recurrentes no han permitido hacer esa separación de jurisdicciones, sino que han confundido una con otra, pretendiendo que la Sala analice un conjunto de actos, sin realmente precisar cuáles son, aisladamente y sin continuas referencias a su aplicación práctica, los vicios de inconstitucionalidad de las normas legales. La lectura del recurso no da la claridad necesaria acerca de cuáles son las denuncias concretas contra las normas legales y cuáles son las que se dirigen contra las disposiciones reglamentarias o contra los decretos y resoluciones. Es cierto que los demandantes han presentado un largo escrito, lleno de citas de jurisprudencia y doctrina, nacional y extranjera, todas de provechosa lectura. Se trata de un recurso redactado con evidentes pretensiones de esquematización, que se lee con facilidad. Ahora, ese orden de aparente exhaustividad esconde una ausencia esencial: la de impugnar la ley por sí misma y no por el supuesto exceso en el ejercicio de las potestades legales. La lectura del escrito es ilustrativa al respecto: en cada denuncia de inconstitucionalidad de las normas legales en realidad siempre se desplaza la argumentación hacia las del reglamento, incluso sin especificar artículos, pero sobre todo hacia los decretos (que no son más que actos concretos de declaratorias de zonas de seguridad) y las resoluciones (que se erigen como las regulaciones del área). Pareciera que el análisis de la validez de los artículos legales obliga, para los recurrentes, a tomar el caso en su conjunto. La Sala ha reconocido que todas las disposiciones impugnadas forman un conjunto, lo que justifica su impugnación acumulada, pero ello no significa que las normas legales pierdan su individualidad. Es evidente que un acto sub-legal siempre se analiza a la luz del acto legal, pero carece de sentido pretender que la validez de la ley dependa de la manera en que el Ejecutivo Nacional la aplicó. Para la Sala, la confusión radica en que los demandantes han planteado un caso que en realidad, al menos en lo relacionado con los Decretos y Resoluciones, debió limitarse a una acción ante la jurisdicción contencioso-administrativa, lo cual, valga señalar, efectivamente sucedió con uno de los actos tal como se desprende por notoriedad judicial de la causa seguida ante la Sala Política Administrativa bajo el número 02-0878. Según lo expuesto, el libelo, entonces, no permite precisar si la mayoría de los vicios de inconstitucionalidad denunciados están en las dos normas legales impugnadas, o si la infracción al Texto Fundamental surge una vez que se reglamenta la ley o se dictan los decretos y resoluciones. Por ello, los demandantes nunca terminan los distintos apartados de cada denuncia con la indicación de los actos que deben ser anulados por cada vicio, sino que concluyen invariablemente en que: “los actos impugnados” –todos y cada uno- deben anularse, como si todos estuvieran siempre afectados por los mismos vicios, cuando es obvio que muchas de sus denuncias jamás podrían estar referidas a los artículos legales.

Es una imprecisión grave de los actores, que traen a la Sala un grupo de actos estatales, queriéndoles quitar a cada uno su individualidad, para reunirlos en un conjunto indiferenciado. Esa labor de deslinde, que no es sencilla por supuesto, fue obviada en el presente caso, pretendiendo los actores que la haga la Sala, situación que hace que parte del recurso presentado no pueda ser conocido por la Sala, la cual deberá limitarse a aquello que entienda que consiste en una denuncia concretamente referida al texto legal.

En efecto, la Sala reconoce la trascendencia del asunto planteado, por cuanto las normas discutidas establecen límites al ejercicio de derechos particulares invocando razones de seguridad del Estado. Así, tanto desde el punto de vista de los ciudadanos como desde el del propio Estado es imprescindible dilucidar la constitucionalidad de las normas legales impugnadas, así tenga la Sala que hacer uso del poder que le confiere el artículo 5, en su segundo aparte de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, según el cual:

De conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el control concentrado de la constitucionalidad sólo corresponderá a la Sala Constitucional en los términos previstos en esta Ley, la cual no podrá conocerlo incidentalmente en otras causas, sino únicamente cuando medie un recurso popular de inconstitucionalidad, en cuyo caso no privará el principio dispositivo, pudiendo la Sala suplir, de oficio, las deficiencias o técnicas del recurrente sobre las disposiciones expresamente denunciadas por éste, por tratarse de un asunto de orden público. Los efectos de dicha sentencia serán de aplicación general, y se publicará en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, y en la Gaceta Oficial del Estado o Municipio según corresponda

(cursivas de la Sala).

Como se observa, la disposición transcrita permite una flexibilización del principio dispositivo. Ni siquiera en las demandas ante la jurisdicción constitucional pierde sentido la figura del demandante. Al contrario, en buena medida es en él que recae el proceso. De su correcto planteamiento y de su actuación diligente puede derivarse el éxito del recurso, si bien la Sala, en su alta misión de garantía de la Carta Magna, debe procurar la satisfacción de la justicia, así sea corrigiendo de cierta manera la actuación de las partes.

Para la Sala, entonces, el poder reconocido por el artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia es simplemente un medio de impedir que recursos mal planteados, pero comprensibles en su idea general, se desestimen sin el debido análisis que exige una demanda de anulación contra normas; ello, por supuesto, no elimina el deber de los accionantes de hacer sus planteamientos de la manera más ordenada y asertiva, de forma de simplificar la labor de los jueces.

En el presente caso, la Sala es del criterio que existe una denuncia que está referida de manera concreta a una norma legal: contra el artículo 16 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa. A ella dedicará el apartado siguiente.

El resto de las denuncias contenidas en el libelo no será conocido por la Sala, según se expuso, por cuanto la demanda fue planteada de manera irregular por la parte actora, razón por la cual el presente fallo no prejuzga sobre la validez de las normas reglamentarias ni sobre los Decretos y Resoluciones sobre Zonas de Seguridad que fueron también impugnados en esta causa. Así se declara.

V

SOBRE EL ART. 16 DE LA LEY ORGANICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA

Los accionantes han denunciado la discriminación entre extranjeros y nacionales que autoriza la norma en cuestión, cuyo texto –ya transcrito en el apartado correspondiente al fundamento de la demanda- la Sala cita de nuevo a continuación:

Ningún extranjero podrá adquirir, poseer o detentar por sí o por interpuestas personas sin autorización escrita del Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio de la Defensa, la propiedad u otros derechos sobre bienes inmuebles en la Zona de Seguridad Fronteriza creada en esta Ley y en la zona de seguridad prevista en el literal b) del artículo anterior.

Los Registradores, Jueces, Notarios y demás funcionarios con facultad para dar fe pública, se abstendrán de autorizar los documentos que se presenten para su otorgamiento con violación de las disposiciones contenidas en este artículo, so pena de nulidad.

Se consideran personas interpuestas a los efectos de esta Ley, además de las contempladas en el Código Civil, las sociedades, asociaciones y comunidades en las cuales una persona natural o jurídica extranjeras, sea socio, accionista, asociado o comunero con poder de decisión

.

La lectura de la norma anterior permite constatar que las limitaciones al derecho de los extranjeros sobre bienes inmuebles (propiedad, pero también cualquier otro) no se refiere a cualquier zona de seguridad, sino a dos: las Zonas de Seguridad Fronteriza y las zonas que se declarasen de conformidad con la letra b) del artículo 15 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa. En consecuencia, se hace necesario precisar cuáles son esas distintas zonas de seguridad a las que hace mención el mencionado artículo 15, a fin de precisar luego si tiene cobertura constitucional la restricción de derechos de personas extranjeras en determinadas zonas.

Tenemos así que el artículo 15 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa disponía:

Se declara de utilidad pública, a los fines de la presente Ley, una zona adyacente a la línea fronteriza del territorio nacional, denominada Zona de Seguridad Fronteriza.

El Ejecutivo Nacional, oído el C.N. deS. y Defensa, fijará la anchura de dicha zona, en su totalidad o por sectores, pudiendo modificar su extensión cuando las circunstancias lo requieran.

El Ejecutivo Nacional, por vía reglamentaria y oído el C.N. deS. y Defensa, declara Zonas de Seguridad, con la extensión que determine, las siguientes:

a) Una franja adyacente a la orilla del mar, de los lagos y ríos navegables.

b) La zona que circunda las instalaciones militares y las industrias básicas y

c) Cualquiera otra zona que considere necesaria para la seguridad y defensa de la República

. (cursivas de la Sala).

Puede notarse que ese artículo 15 prevé cuatro diferentes zonas de seguridad: 1) la denominada Zona de Seguridad Fronteriza; 2) una franja adyacente a la orilla del mar, de los lagos y ríos navegables: 3) la zona que circunda las instalaciones militares y las industrias básicas y 4) cualquiera otra que el Ejecutivo considerase necesaria para la seguridad y defensa de la República. Los límites al derecho de los extranjeros, sobre bienes inmuebles, existen para el primer y el tercer caso.

Para los demandantes es inconstitucional que la Ley disponga límites al derecho de propiedad que sólo son predicables respecto de los extranjeros, pues con ello se violaría la igualdad que garantiza la Carta Magna. En cualquier caso, expuso la parte accionante que incluso si la medida se extendiera a nacionales, los límites al derecho de propiedad que establece la Ley serían desproporcionados, pues bien pudieron preverse unos menos gravosos.

Observa la Sala que efectivamente la Constitución venezolana garantiza categóricamente el derecho de propiedad, así como la igualdad de las personas que residen en el territorio nacional. Sin embargo, como casi todo derecho –a excepción de los derechos a la vida y a la integridad- conocen excepciones o limitaciones.

En primer lugar, la propiedad puede ser limitada por la ley, si existen razones de utilidad pública o interés general, tal como lo establece el artículo 115 del Texto Fundamental, según el cual:

Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. Sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes

.

Existe abundante jurisprudencia acerca de la posibilidad de que se limite la propiedad si hay razones que lo justifiquen. La Constitución, en todo caso, no prevé expresamente que esas limitaciones puedan venir dadas por la nacionalidad de las personas. De hecho, en principio todas las personas son iguales ante la ley, según mandato del artículo 21 de la Carta Magna, en el que se lee:

Todas las personas son iguales ante la ley; en consecuencia:

1. No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda persona.

2. La ley garantizará las condiciones jurídicas y administrativas para que la igualdad ante la ley sea real y efectiva; adoptará medidas positivas a favor de personas o grupos que puedan ser discriminados, marginados o vulnerables; protegerá especialmente a aquellas personas que por alguna de las condiciones antes especificadas, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.

3. Sólo se dará el trato oficial de ciudadano o ciudadana; salvo las fórmulas diplomáticas.

4. No se reconocen títulos nobiliarios ni distinciones hereditarias

.

Como se aprecia en el artículo transcrito, en principio no caben los tratos que impliquen una desigualdad. Ahora bien, ha sido criterio reiterado de este M.T. que no existe desigualdad cuando las circunstancias de hecho del caso concreto permiten entender que las situaciones no son equivalentes. De esta manera, ante situaciones desiguales el tratamiento debe ser necesariamente desigual.

En el caso de autos observa la Sala que existe una desigualdad evidente que permite sostener que el trato desigual a los extranjeros en determinadas situaciones encuentra acogida en el Texto Fundamental.

En efecto, Venezuela se ha caracterizado por ser un país receptor de inmigrantes, de personas que, por diversos motivos, han decidido vivir en su territorio, a veces adoptando la nacionalidad venezolana, pero en ocasiones manteniendo la nacionalidad extranjera. La acogida favorable que ha demostrado la Nación venezolana frente a las personas extranjeras es, precisamente, una de las posibles razones por las que muchas han optado por conservar su nacionalidad de origen, dado que aun así encuentran pocas trabas para su desarrollo.

Sin embargo, la Constitución sí prevé un límite fundamental al derecho de los extranjeros: el de participación política. Se entiende que sólo quienes son venezolanos (así sea por naturalización) deben participar en los asuntos públicos, por ser los verdaderos interesados en ellos. Los extranjeros difícilmente tendrán el arraigo necesario para estar afectados, y por ende interesados, en esa participación.

Por supuesto, lo anterior tiene excepciones, derivadas normalmente de lo ya apuntado: la gran cantidad de personas que mantienen sus nacionalidades originarias, pese a llevar largo tiempo en el país. Justo por ello la propia Constitución previó la posibilidad de una participación restringida en los asuntos públicos, circunscrita al ámbito local, pero nunca extensible a la nación, entendida como el sentimiento de comunidad que une a determinados colectivos.

De este modo, el artículo 64 de la Constitución prevé:

Son electores o electoras todos los venezolanos y venezolanas que hayan cumplido dieciocho años de edad y que no estén sujetos a interdicción civil o inhabilitación política.

El voto para las elecciones parroquiales, municipales y estadales se hará extensivo a los extranjeros o extranjeras que hayan cumplido dieciocho años de edad, con más de diez años de residencia en el país, con las limitaciones establecidas en esta Constitución y en la ley, y que no estén sujetos a interdicción civil o inhabilitación política

.

Sobre esa participación de los extranjeros se lee en la Exposición de Motivos de la Constitución lo siguiente:

Esta Sección, al referirse a la ciudadanía, expresa la condición jurídica o vínculo de una persona con el Estado, que le permite el ejercicio de los derechos políticos. Dicha condición en principio pertenece a los venezolanos y venezolanas no sujetos a interdicción civil ni a inhabilitación política, en las condiciones de edad que establezca la Constitución para el ejercicio de los derechos políticos.

No obstante, se otorga potestad electoral activa a los extranjeros que hayan cumplido dieciocho años de edad, con más de diez años de residencia en el país y no estén sometidos a interdicción civil o inhabilitación política, para votar en las elecciones parroquiales, municipales y estadales.

En esta materia destaca, además, la ampliación de los derechos políticos de los venezolanos por naturalización con el objeto de integrarlos más estrechamente a la vida y destino del país. Por ello, se les permite el desempeño de cargos públicos hasta ahora reservados constitucionalmente a los venezolanos por nacimiento. Así, los venezolanos por naturalización, si tienen domicilio con residencia ininterrumpida en el país no menor de quince años, podrán desempeñarse como diputados a la Asamblea Nacional, aunque no podrán ejercer la Presidencia o Vicepresidencia de dicho cuerpo; como Ministros, menos en los cargos relacionados con la seguridad de la Nación, finanzas, energía y minas y educación; o como Gobernadores o Alcaldes, excepción hecha de los Estados fronterizos.

Además, se reconoce a los venezolanos por naturalización que hubieren ingresado al país antes de cumplir siete años de edad y hayan residido permanentemente en él, la posibilidad de gozar los mismos derechos de los venezolanos por nacimiento, en virtud de lo cual podrán acceder a todos los cargos públicos. En todo caso, la residencia permanente a que se refiere el texto constitucional en esta materia, debe interpretarse en el sentido de que la persona interesada no se haya ausentado del territorio nacional con el ánimo de establecerse permanente y definitivamente en el extranjero. Ello no impide, por tanto, que dicha persona se ausente temporalmente del territorio nacional por razones de turismo, trabajo, estudios u otros de similar naturaleza, siempre que tengan carácter temporal

.

El Constituyente, así, mostró total claridad respecto de los derechos de los extranjeros en el ámbito público. Tanto el acceso al sufragio activo local como las limitaciones en el resto de los casos, para los extranjeros, están basados en un doble propósito: respetar los derechos individuales, pero a la vez tutelar por la seguridad de la Nación, a través de la salvaguarda de sus intereses, que deben quedar protegidos frente a quienes, por carecer de la conciencia de nación, difícilmente podrán comportarse como lo haría un nacional.

No se trata de dudar de la buena fe de las personas extranjeras, sino de una realidad humana: el compromiso suele derivar de ciertos vínculos de cercanía. La nacionalidad por supuesto que no es garantía total de ese compromiso, pero sí puede presumirse, en principio, el interés favorable al beneficio de la Nación en quienes son sus ciudadanos. Justamente ese vínculo afectivo es lo que en ocasiones lleva a los extranjeros a adoptar como propia la nacionalidad de quienes lo han recibido en el país. Más que un interés personal se presume en esa decisión una voluntad de integración en la Nación. Al hacerlo, el extranjero deja de ser tal, para convertirse en nacional, casi en plano de total igualdad con quienes ostentan la nacionalidad venezolana originaria.

Casi total igualdad, destaca de nuevo la Sala, pues la Constitución también establece unos límites a los venezolanos por naturalización. Se trata de restricciones escasas y muy concretas, pero fundamentales, por cuanto se refieren al acceso a los más altos cargos del Estado. Una vez más la razón parece obvia: quienes ejercen el Poder del Estado, sobre el resto de la población, deben estar guiados por ese espíritu de comunidad que la Sala ha pretendido poner de relieve en estos párrafos.

Como se nota, entonces, la Constitución no contiene normas concretas sobre la restricción de los derechos sobre bienes inmuebles, pero sí contiene disposiciones que permiten sostener que la condición de extranjero puede ser la base suficiente para imponer limitaciones que guarden relación con los asuntos públicos, entre los que destacan, claro está, el tema de la seguridad de la Nación.

Al respecto cree la Sala conveniente citar el texto de los artículos 322 y 326 de la Constitución, referidos precisamente a la seguridad de la Nación:

Artículo 322: La seguridad de la Nación es competencia esencial y responsabilidad del Estado, fundamentada en el desarrollo integral de ésta y su defensa es responsabilidad de los venezolanos y venezolanas; también de las personas naturales y jurídicas, tanto de derecho público como de derecho privado, que se encuentren en el espacio geográfico nacional

.

Artículo 326: La seguridad de la Nación se fundamenta en la corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad civil para dar cumplimiento a los principios de independencia, democracia, igualdad, paz, libertad, justicia, solidaridad, promoción y conservación ambiental y afirmación de los derechos humanos, así como en la satisfacción progresiva de las necesidades individuales y colectivas de los venezolanos y venezolanas, sobre las bases de un desarrollo sustentable y productivo de plena cobertura para la comunidad nacional. El principio de la corresponsabilidad se ejerce sobre los ámbitos económico, social, político, cultural, geográfico, ambiental y militar”.

Para la Sala está fuera de duda que la Constitución da cobertura suficiente para que el legislador establezca limitaciones a ciertos derechos de extranjeros, cuando exista una razón relacionada con los intereses públicos, entre los que se encuentra la seguridad de la Nación.

Por supuesto, no toda restricción al derecho de extranjeros sería aceptable desde el punto de vista constitucional. Sólo lo serían aquellas que queden amparadas por la necesidad de salvaguardar intereses colectivos. La igualdad entre nacionales y extranjeros es la regla en el ordenamiento venezolano, a tenor de lo dispuesto en el artículo 21 de Texto Fundamental, el cual, si bien en ningún momento prohíbe discriminar por nacionalidad, en realidad abarca la prohibición de cualquier actitud que implique desigualdad injustificada.

Las personas, como parte del género humano, merecen un trato de justicia, sobre el que ninguna importancia puede tener su color, sexo, nacionalidad, edad o, en general, su condición individual. El trato desigual sólo puede surgir cuando exista un interés supremo que encuentre acogida en la Carta Magna. Y aun en ese caso el trato desigual en realidad no sería más que la consecuencia de una desigualdad de fondo que es necesario afrontar. Ha expuesto la Sala en qué consiste, en el caso de los extranjeros, esa desigualdad de fondo que autoriza –en ocasiones incluso exige- un trato también desigual.

Observa la Sala, en todo caso, que el artículo 16 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa no prevé limitación al derecho de extranjeros sobre bienes inmuebles en cualquier supuesto de zona de seguridad, sino sólo en dos: el de las Zonas de Seguridad Fronteriza y en las zonas que circundan instalaciones militares e industrias básicas.

Quiere ello decir que el legislador actuó con prudencia, procurando no incidir más allá de lo necesario en los derechos particulares. Como se ha visto, la limitación puede encontrar sustento en la Constitución, pero nunca puede llegar a ser desproporcionada.

Es criterio de esta Sala que, si bien la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa se dictó bajo la vigencia de la Constitución de 1961 sus planteamientos acerca de la importancia de las zonas de seguridad se corresponden bien con la Constitución actual, por cuanto en ella se destaca la relevancia de las fronteras, a efectos de la seguridad de la Nación, así como de las industrias básicas.

En primer lugar debe citar la Sala el artículo 327 de la Constitución, referido a las fronteras, en el que se dispuso:

La atención de las fronteras es prioritaria en el cumplimiento y aplicación de los principios de seguridad de la Nación. A tal efecto, se establece una franja de seguridad de fronteras cuya amplitud, regímenes especiales en lo económico y social, poblamiento y utilización serán regulados por la ley, protegiendo de manera expresa los parques nacionales, el hábitat de los pueblos indígenas allí asentados y demás áreas bajo régimen de administración especial

.

Por su parte, el artículo 302 de la Constitución destaca la importancia de las industrias para el desarrollo del país, en los siguientes términos:

El Estado se reserva, mediante la ley orgánica respectiva, y por razones de conveniencia nacional, la actividad petrolera y otras industrias, explotaciones, servicios y bienes de interés público y de carácter estratégico. El Estado promoverá la manufactura nacional de materias primas provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables, con el fin de asimilar, crear e innovar tecnologías, generar empleo y crecimiento económico, y crear riqueza y bienestar para el pueblo

.

No parece casual, entonces, que el legislador haya escogido precisamente esos dos casos para situar las zonas en las que los extranjeros están sometidos a límites.

Por lo expuesto, esta Sala desestima la denuncia de discriminación formulada por la parte actora, en el entendido que la Constitución permite que, por razones de seguridad de la Nación, se impongan límites excepcionales al derecho de propiedad de extranjeros. Deja sentado la Sala expresamente que, como toda limitación legal, su desarrollo reglamentario, así como su aplicación en casos concretos, debe estar sometida a los principios de racionalidad y proporcionalidad. Así se declara.

Con el análisis del artículo 16 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa cesa para la Sala su pronunciamiento acerca de la denuncia de discriminación entre nacionales y extranjeros, pues ese trato desigual no aparece en la norma vigente: el artículo 52 de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación. Esta Sala ha advertido, en el apartado I de este fallo, que la derogatoria de esa Ley Orgánica de Seguridad y Defensa no impidió, por la llamada ultra actividad de las normas, que su artículo 16 (así como el reglamento de la ley) continuara rigiendo las declaratorias de zonas de seguridad efectuadas con anterioridad, al menos hasta que se dictase una nueva reglamentación.

Así, se hace innecesario analizar la denuncia de discriminación entre nacionales y extranjeros, a la luz de la vigente Ley Orgánica de Seguridad de la Nación, toda vez que en su artículo 52 no existe regulación alguna respecto de las consecuencias, sobre bienes y personas, de las declaratorias de zonas de seguridad, sino que se deja para ser regulado por reglamentos especiales. Específicamente se lee en ese artículo 52:

Los reglamentos especiales de las zonas de seguridad, determinarán el procedimiento para su declaratoria, el régimen sobre personas, bienes y actividades en las mismas, así como las sanciones a que hubiera lugar, todo de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley y el ordenamiento legal vigente

.

No prejuzga la Sala acerca de la constitucionalidad de esa disposición y, en particular, acerca de la remisión que hace a los reglamentos especiales de declaratorias de zonas de seguridad como instrumentos en los que se regularán los efectos de tales decisiones, sea sobre las personas o sobre los bienes. La Sala, en esta causa, se ha limitado a analizar si la norma legal analizada permite una discriminación que sea violatoria de la Carta Magna. La Sala ha sido del criterio de que no existe violación alguna en el texto del artículo 16 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, infracción que en cualquier caso no podría existir en el artículo 52 de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nacional, toda vez que nada dice al respecto. Así se declara.

VI

DECISIÓN

Por lo expuesto, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara IMPROCEDENTE el recurso de nulidad ejercido por las empresas C.A. La Electricidad de Caracas, Inversiones Rinussi C.A., Inversiones 4012, C.A. y C.A. L.E. deV., representadas por los abogados G.R., C.A., G.F., P.P., J.V.G. y M.T.Z., contra la norma contenida en el artículo 16 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, publicada en la Gaceta Oficial N° 1.899, Extraordinario, del 26 de agosto de 1976; el Reglamento Parcial N° 2 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, publicado en la Gaceta Oficial N° 33.469 del 14 de mayo de 1986; los Decretos del Presidente de la República números 1.968, 1.969, 1.970, 1.971, 1.972, 1.973, 1.974 y 1.975 del 17 de septiembre de 2002, publicados en la Gaceta Oficial N° 37.530 del 18 de septiembre de 2002; y, las Resoluciones del Ministro de la Defensa alfanuméricos DG-18020, DG-18021, DG-18022, DG-18023, DG-18024, DG-18025, DG-18026 y DG-18027, del 19 de septiembre de 2002, publicadas en la Gaceta Oficial N° 5.603, Extraordinario, de ese mismo mes y año.

En consecuencia, la Sala DECLARA LA CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 16 DE LA LEY ORGÁNICA DE SURIDAD Y DEFENSA. No se hace pronunciamiento alguno acerca del resto de los actos impugnados, por las razones mencionadas en el fallo.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, en Caracas, a los 16 días del mes de noviembre del año dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

J.E.C.R.

Los Magistrados,

P.R.R.H.

L.V.V.A.

F.A.C.L.

M.T.D.P.

C.Z.D.M. Ponente

El Secretario (E),

TITO DE LA HOZ

CZM/

02-2914

…gistrado P.R.R.H., discrepa de la mayoría que suscribió la decisión que antecede; en consecuencia, salva su voto, con fundamento en las siguientes consideraciones:

La sentencia que antecede declaró la improcedencia de la demanda de nulidad que se planteó contra el artículo 16 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa (sobrevenidamente también contra el artículo 52 de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación), el Reglamento Parcial de esa Ley, los Decretos Presidenciales y las Resoluciones Ministeriales mediante las cuales se declararon zonas de seguridad en el mes de septiembre de 2002.

Asimismo, declara la constitucionalidad del artículo 16 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, pues luego del análisis de fondo acerca de la conformidad a derecho de esa norma, se concluye en que las limitaciones que a los derechos de los extranjeros se establecen en ella, no son inconstitucionales ni discriminatorios.

1. Luego de esa declaratoria de constitucionalidad del artículo 16 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, la sentencia de la mayoría estableció que, en todo caso, “su desarrollo reglamentario, así como su aplicación en casos concretos, debe estar sometida a los principios de racionalidad y proporcionalidad”.

   Quien disiente observa que habiéndose impugnado en el caso de autos varios Decretos y Resoluciones que desarrollan dicha disposición legal, la Sala debió entrar a analizar la proporcionalidad y racionalidad de dichos actos, lo cual se denunció expresamente, que ejecutaron dicho artículo 16, y no, como se hace en la decisión que antecede, hacer un “exhorto” general y abstracto respecto de eventuales aplicaciones de la Ley. Si se acumuló en este caso la pretensión de nulidad del artículo 16 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa con la de los actos sublegales que la desarrollaron, la Sala debió analizar, también, la adecuación a derecho de estos actos.

2. Luego de determinar que el artículo 52 de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación no reproduce el artículo 16 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, la sentencia concluye señalando que “no prejuzga la Sala acerca de la constitucionalidad de esa disposición y en particular, acerca de la remisión que hace a los reglamentos especiales de declaratorias de zonas de seguridad....”.

   No obstante, y por cuanto el referido artículo 52 también fue objeto de la pretensión de nulidad en este proceso, la Sala debió pronunciarse acerca de su inconstitucionalidad o no. En todo caso, si la ausencia de tal análisis de fondo se debe a que, según se expone en la parte narrativa del fallo, los recurrentes impugnaron dicho artículo 52 pero no realizaron ninguna denuncia nueva ni concreta respecto de esa norma, la sentencia debió, en su parte motiva, explicar que no se pronuncia sobre la constitucionalidad del artículo 52 de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación ante la inmotivación –si así fue- de la denuncia en su contra.

   Queda así expresado el criterio del Magistrado disidente.

   Fecha ut supra.

   La Presidenta,

   L.E.M.L.

   El Vicepresidente,

   J.E.C.R.

   Los Magistrados,

   P.R.R.H.

   Magistrado Disidente

   F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

   LUIS VELÁZQUEZ ALVARAY

   M.T.D.P.

   …/

   … C.Z.D.M.

   El Secretario (E),

   TITO DE LA HOZ GARCÍA

   PRRH/sn.cr.

   Exp. 02-2914