Sentencia nº 00829 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 29 de Junio de 2011

El 21 de octubre de 2009 el ciudadano J.M.R.L., asistido por el abogado C.L.M., ya identificados, presentó ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos del Circuito Judicial Laboral del Estado Aragua, la solicitud de ejecución de la P.A.  s/n dictada el 27 de marzo de 2009 por la Inspectoría del Trabajo de los Municipios J.F.R., S.M., Revenga, Tovar y B. delE.A., mediante la cual se ordenó el reenganche y pago de salarios caídos del accionante.

Distribuida la causa, correspondió su conocimiento al Juzgado Séptimo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, el cual mediante decisión dictada el 26 de octubre de 2009 se declaró incompetente por la materia para conocer y decidir el caso planteado, y declinó la competencia en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central, en los siguientes términos:

…la Ley Sustantiva, no le atribuye a la jurisdicción laboral de manera expresa ni el conocimiento de los recursos de nulidad intentados contra las resoluciones emanadas de los órganos de la Administración del Trabajo ni el de la ejecución de las mismas y en vista que las Inspectorías del Trabajo son órganos de carácter administrativo, firme esta juzgadora con el principio constitucional del juez natural y en aras de defender la integridad de la legislación y la uniformidad de la jurisprudencia considera que los órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir este tipo de controversias es efectivamente la jurisdicción contencioso administrativa…

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Mediante diligencia de fecha 2 de noviembre de 2009 el abogado C.L.M., actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano J.M.R.L., ejerció el recurso de regulación de competencia contra la sentencia citada anteriormente.

En fecha 3 de noviembre de 2009 el Juzgado Séptimo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, remitió las actuaciones a los Juzgados Superiores del Trabajo, a los fines del pronunciamiento con relación al recurso de regulación de competencia ejercido.

Mediante sentencia de fecha 2 de diciembre de 2009 dictada por el Juzgado Superior Tercero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, al cual correspondió el conocimiento de la causa previa distribución, declaró sin lugar el recurso de regulación de competencia ejercido y confirmó la sentencia recurrida. En consecuencia, declaró competente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central, para conocer y decidir la solicitud de ejecución de la P.A. s/n dictada el 27 de marzo de 2009 por la Inspectoría del Trabajo de los Municipios J.F.R., S.M., Revenga, Tovar y B. delE.A..

Por sentencia del 16 de febrero de 2011 el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central, declaró la falta de jurisdicción del Poder Judicial respecto de la Administración Pública para decidir la solicitud incoada, por considerar que corresponde a la Administración Pública, por órgano de la Inspectoría del Trabajo, el conocimiento de la ejecución de la referida P.A., en virtud de los principios de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, aplicables a la actividad que ejerce la Administración.

En la misma fecha antes señalada -16 de febrero de 2011-, se ordenó remitir el expediente a este Alto Tribunal de la República, a los fines de la consulta prevista en los artículos 59 y 62 del Código de Procedimiento Civil.

II

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala Político-Administrativa pronunciarse acerca de la consulta del fallo dictado el 16 de febrero de 2011 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central, de conformidad con lo establecido en el numeral 20 del artículo 23 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.447 de fecha 16 de junio de 2010; el numeral 20 del artículo 26 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.991 Extraordinario del 29 de julio de 2010; y los artículos 59 y 62 del Código de Procedimiento Civil. A tal efecto, la Sala observa:

En el caso de autos el referido Juzgado declaró la falta de jurisdicción del Poder Judicial, para conocer la solicitud de ejecución de la P.A.  s/n dictada el 27 de marzo de 2009 por la Inspectoría del Trabajo de los Municipios J.F.R., S.M., Revenga, Tovar y B. delE.A., que ordenó el reenganche y pago de salarios caídos del accionante.

En efecto, constata la Sala que corre inserta en el expediente (folios 39 al 41) la P.A. s/n dictada por la mencionada Inspectoría del Trabajo el 27 de marzo de 2009 contra el Municipio S.M. delE.A., mediante la cual declaró con lugar la solicitud de “reenganche y pago de los salarios caídos”, incoada por el ciudadano J.M.R.L. el 15 de diciembre de 2008.

Asimismo, se observa que por Acta de fecha 8 de junio de 2009 (folio 48), la misma Inspectoría del Trabajo inició de oficio el procedimiento de multa contra el referido Municipio, conforme a lo establecido en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, por cuanto para ese momento no había dado cumplimento a lo ordenado en la P.A. s/n del 27 de marzo de 2009.

Posteriormente, una vez sustanciado el procedimiento de multa iniciado, la Inspectoría del Trabajo de los Municipios J.F.R., S.M., Revenga, Tovar y B. delE.A.,  dictó el 12 de agosto de 2009 una P.A. s/n en la cual dejó constancia del incumplimiento del Municipio S.M. delE.A., de la orden de reenganche y pago de salarios caídos impartida por dicho Órgano Administrativo el 27 de marzo de 2009, en razón de lo cual procedió a imponerle la sanción de multa establecida en el artículo 639 de la Ley Orgánica del Trabajo, por la cantidad de Un Mil Doscientos Bolívares               (Bs. 1.200,00).

Ahora bien, es importante destacar que la jurisprudencia de esta Sala ha señalado en varias oportunidades, que los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo gozan de los principios de ejecutividad y ejecutoriedad, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según el cual “Los actos administrativos que requieran ser cumplidos mediante actos de ejecución, deberán ser ejecutados por la administración en el término establecido. A falta de este término, se ejecutarán inmediatamente.”. (Vid. Sentencias de esta Sala Nos. 01958 y 3569  publicadas en fechas 2 de agosto de 2006 y 6 de diciembre de 2005).

De lo anterior se colige que las referidas Inspectorías cuentan con mecanismos expresamente previstos en la Ley para ejecutar forzosamente sus decisiones, en uso de los principios de ejecutividad y de ejecutoriedad  de los actos administrativos.

Sin embargo, existen casos en los cuales la actividad administrativa resulta infructuosa para lograr que la persona sobre la cual recayó la decisión administrativa cumpla lo ordenado, como por ejemplo, la ejecución de una providencia emanada de una Inspectoría del Trabajo que ordena el reenganche y pago de los salarios caídos de un trabajador.

Es así como este Alto Tribunal de la República, en aras de la protección de los derechos constitucionales de los ciudadanos, ha otorgado la posibilidad de acudir a los tribunales laborales cuando la actividad administrativa no resulte suficiente para lograr la reivindicación de los derechos lesionados a través del cumplimiento de dichas Providencias Administrativas, para lo cual exige se agote el procedimiento de multa previsto en el Título XI de la Ley Orgánica del Trabajo, (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional de este Alto Tribunal de fecha 14 de diciembre de 2006 caso: Guardianes Vigiman, S.R.L.).

En el asunto bajo examen, advierte la Sala que la parte actora indicó  que ante el desacato del Municipio S.M. delE.A. de la orden de reenganche y pago de salarios caídos contenida en la P.A. s/n dictada el 27 de marzo de 2009, aun después de haber culminado el procedimiento de multa previsto en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, aplicable ratione temporis; en fecha 21 de octubre de 2009 acudió a los tribunales para que ejecutaran la Providencia antes mencionada y, por ende, garantizaran la protección de sus derechos constitucionales.

En efecto, de las actas que conforman el expediente se evidencia que verificado el incumplimiento de la orden de reenganche y pago de salarios caídos impartida por dicho Órgano Administrativo el 27 de marzo de 2009, la Inspectoría del Trabajo de los Municipios J.F.R., S.M., Revenga, Tovar y B. delE.A., dictó la P.A. s/n de fecha 12 de agosto de 2009, en la cual impuso al mencionado Municipio la sanción de multa establecida en el artículo 639 de la Ley Orgánica del Trabajo, por la cantidad de Un Mil Doscientos Bolívares (Bs. 1.200,00).

De modo pues, resulta evidente que el procedimiento de multa contra el Municipio S.M. delE.A. culminó con la imposición de la sanción, como consecuencia de la imposibilidad del órgano administrativo de hacer cumplir su decisión, hechos estos que configuran las condiciones necesarias para que el trabajador acuda a los tribunales laborales a fin de reivindicar los derechos lesionados a través del cumplimiento de la P.A. s/n dictada el 27 de marzo de 2009 por la Inspectoría del Trabajo de los Municipios J.F.R., S.M., Revenga, Tovar y B. delE.A..

Ahora bien, en cuanto a la competencia de los tribunales laborales para conocer de casos como el de autos, debe hacerse referencia a la sentencia de la Sala Constitucional Nº 955 dictada el 23 de septiembre de 2010 (caso: B.J.S.T. y otros), publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.608 de fecha 3 de febrero de 2011, mediante la cual se estableció el criterio atributivo de competencia de los tribunales para el conocimiento de las distintas pretensiones que se planteen en relación con las providencias administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo.

En la referida decisión la mencionada Sala indicó lo que a continuación se transcribe:

…considera oportuno la Sala revisar los criterios de interpretación de esta norma constitucional (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), que ha venido aplicando de manera pacífica y reiterada en casos como el de autos, a fin de garantizar la efectiva vigencia y respeto de los derechos y garantías consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

A estos efectos, es importante recordar que una norma no puede ser interpretada de forma aislada, sino dentro del contexto en el cual la misma se encuentra. De allí que debe analizarse hasta qué punto podría ser viable la exclusión del conocimiento de acciones relacionadas con providencias administrativas dictadas por Inspectorías del Trabajo –en el ámbito de una relación laboral–, de la jurisdicción contencioso administrativa.

En este orden de ideas, destaca la regulación constitucional del derecho al trabajo, plasmada en los artículos 87 al 97, Título III: Derechos Sociales, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Al considerarlo un derecho y un hecho social, el Constituyente impone al Estado el deber de protegerlo.

De allí que la Disposición Transitoria Cuarta, en su numeral 4, de nuestra Carta Magna, estableció el deber para la Asamblea Nacional de aprobar, dentro del primer año, contado a partir de su instalación:

‘Una ley orgánica procesal del Trabajo que garantice el funcionamiento de una jurisdicción laboral autónoma y especializada, y la protección del trabajador o trabajadora en los términos previstos en esta Constitución y en las leyes. La ley orgánica procesal del trabajo estará orientada por los principios de gratuidad, celeridad, oralidad, inmediatez, prioridad de la realidad de los hechos, la equidad y rectoría del juez o jueza en el proceso’ (Negritas y subrayado nuestro).

Esta posición se ve reforzada por la reciente entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 377.244 del 16 de junio de 2010; la cual tiene por objeto ‘regular la organización, funcionamiento y competencia de los órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, salvo lo previsto en las leyes especiales’ (artículo 1).

Las competencias de los órganos integrantes de esta jurisdicción, están consagradas en los artículos 9, 23, 24, 25 y 26 de la referida Ley Orgánica. De esos artículos interesa, a los efectos de determinar la competencia para el conocimiento de las acciones relacionadas con providencias administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo, lo contenido en el numeral 5 del artículo 23, en el numeral 5 del artículo 24 y en el numeral 3 del artículo 25:

(…)

De los artículos anteriormente transcritos, se puede apreciar que el legislador excluyó –de forma expresa– de las competencias asignadas a los órganos que integran la jurisdicción contencioso administrativa, la relativa al conocimiento de ‘las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo’.

Con este criterio, la Sala puede evidenciar que el legislador viene a fortalecer la protección jurídico-constitucional de los trabajadores, a través de normas garantistas de los derechos amparados por la Constitución, favoreciendo la tutela judicial efectiva y protegiendo la vigencia y efectividad del trabajo, como derecho y como hecho social que deber ser protegido por el Estado (artículos 87 y 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), en pro del interés general y de la propia vida en el porvenir de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para hacerla descansar en la justicia social y humanitaria.

(…)

De lo anterior se colige que aun cuando las Inspectorías del Trabajo sean órganos administrativos dependientes -aunque desconcentrados- de la Administración Pública Nacional, sus decisiones se producen en el contexto de una relación laboral, regida por la Ley Orgánica del Trabajo, razón por la cual debe atenerse al contenido de la relación, más que a la naturaleza del órgano que la dicta, para determinar que el juez natural en este caso no es el contencioso administrativo, sino el laboral. Una relación jurídica denominada relación de trabajo, expresada y manifestada por la fuerza de trabajo desplegada por los trabajadores, que exige un juez natural y especial, para proteger la propia persona de los trabajadores. En fin, la parte humana y social de la relación.

En efecto, los órganos jurisdiccionales especializados en los conceptos debatidos en las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo (derecho al trabajo y a la estabilidad en el trabajo), sea que se trate, entre otras, de la pretensión de nulidad a través del recurso contencioso administrativo, sean las pretensiones relativas a la inejecución de dichos actos como consecuencia de la inactividad de la Administración autora o bien del sujeto obligado -el patrono o el trabajador- para su ejecución o, por último, sea que se trate de pretensiones de amparo constitucional con fundamento en lesiones que sean causadas por el contenido o por la ausencia de ejecución de dichos actos administrativos; son los tribunales del trabajo. Así se declara.

Por todo lo anterior, esta Sala Constitucional, actuando como máximo intérprete de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, estima que el conocimiento de las acciones intentadas en ocasión de providencias administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo, debe atribuirse como una excepción a la norma general contenida en el artículo 259 constitucional, a los tribunales del trabajo. Así se declara.

Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máximo intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja asentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:

1) La jurisdicción competente para el conocimiento de las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo, es la jurisdicción laboral.

2) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo y en segunda instancia, a los Tribunales Superiores del Trabajo…

(sic). (Resaltado de la Sala).

 Del fallo anteriormente transcrito se desprende, por lo tanto, que corresponde a los Tribunales con competencia en materia laboral conocer y decidir las acciones que se interpongan con relación a la nulidad de las Providencias Administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo, así como los casos en los que se solicite la ejecución de éstas cuando han quedado firmes en sede administrativa.

En consecuencia, con fundamento en el criterio vinculante antes transcrito y a los fines de garantizar los derechos constitucionales del ciudadano J.M.R.L., debe la Sala declarar que el Poder Judicial tiene jurisdicción para conocer y decidir la solicitud de ejecución de la P.A. s/n dictada el 27 de marzo de 2009 por la Inspectoría del Trabajo de los Municipios J.F.R., S.M., Revenga, Tovar y B. delE.A.. Así se declara.

Determinado lo anterior, se revoca el fallo dictado en fecha 16 de febrero de 2011 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central, a través del cual declaró la falta de jurisdicción del Poder Judicial frente a la Administración Pública, por órgano de la Inspectoría del Trabajo para conocer y decidir la demanda incoada. Así se declara.

III DISPOSITIVA Sobre la base de los razonamientos antes señalados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara que el PODER JUDICIAL TIENE JURISDICCIÓN para conocer y decidir la solicitud de ejecución la solicitud de ejecución de la P.A. s/n dictada el 27 de marzo de 2009 por la Inspectoría del Trabajo de los Municipios J.F.R., S.M., Revenga, Tovar y B. delE.A., interpuesta por el ciudadano J.M.R.L., asistido por el abogado C.L.M., actuando con el carácter de Procurador de Trabajadores del Estado Aragua, contra el MUNICIPIO S.M.D.E.A..

En consecuencia, se REVOCA la sentencia consultada 16 de febrero de 2011, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central .

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase el expediente al Juzgado Séptimo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua para que continúe conociendo de la causa. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintiocho (28) días del mes de junio del año dos mil once (2011). Años 201º de la Independencia y 152º de la Federación.

La Presidenta - Ponente

EVELYN MARRERO ORTÍZ

                                                                                                                                                  La Vicepresidenta

                                                                      Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

                                                                                                                                       EMIRO G.R.

T.O.Z.

La Secretaria,

S.Y.G.

En veintinueve (29) de junio del año dos mil once, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00829.

La Secretaria,

S.Y.G.