Sentencia nº 1332 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 29 de Diciembre de 2010

Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente N° 10-1438

El 28 de diciembre de 2010, se dio por recibido ante la Secretaría de esta Sala, comunicación N° VP-DGCJ-2010-N° 000869, suscrita el 28 del mismo mes y año, por el ciudadano E.J.M., en su condición de Vicepresidente Ejecutivo de la República Bolivariana de Venezuela, anexo a la cual remitió un ejemplar del Decreto N° 7.936, aprobado en C. deM., contentivo del DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE CREACIÓN DEL FONDO S.B.P.L.R., dictado con base en los artículos 1°, letra a y 5, letra b, de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley, en las Materias que se Delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.009, Extraordinario, del 17 de diciembre de 2010, con el propósito de obtener el pronunciamiento de esta Sala Constitucional acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico, conforme se ordena en el tercer párrafo del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Constituida esta Sala Constitucional el 9 de diciembre de 2010, en virtud de la incorporación de los Magistrados designados por la Asamblea Nacional en sesión especial celebrada el 7 del mismo mes y año, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.569 del 8 de diciembre de 2010, quedó integrada de la siguiente forma: Magistrada L.E.M. Lamuño, Presidenta; Magistrado F.A. Carrasquero López, Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas M.T. Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales, J.J.M.J. y G.M.G.A..

El 28 de diciembre de 2010, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó como ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Examinado el articulado del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación del Fondo S.B. para laR., para la emisión del pronunciamiento respecto de la constitucionalidad de su carácter orgánico, se observa:

I

CONTENIDO DEL DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE CREACIÓN DEL FONDO S.B.P.L.R.

Conforme al artículo 1° del instrumento jurídico remitido a esta Sala Constitucional, se crea un fondo denominado Fondo S.B. para laR., con la finalidad de garantizar los recursos para el financiamiento de los proyectos de infraestructura que determine el Ejecutivo Nacional y asegurar la coordinación de la inversión de los mismos, entre los distintos entes responsables de desarrollar los proyectos específicos.

Como consecuencia de la anterior disposición, el artículo 2° fija los criterios que apoyan el desarrollo de su objeto y, seguidamente, su artículo 3° establece la naturaleza jurídica del fondo y su adscripción al Ministerio del Poder Popular para la Energía y Petróleo.

Seguidamente, el artículo 4° prescribe que los proyectos que serán atendidos por el Fondo S.B. para laR. serán determinados anualmente por el Presidente de la República con base a las circunstancias económicas y las necesidades de financiamiento requeridos por los proyectos de reconstrucción.

El artículo 5° remite al Reglamento del presente Decreto Ley y las normas técnicas que dicte al efecto el Ministerio del Poder Popular para la Energía y Petróleo, los parámetros sobre los cuales se presentarán los proyectos de infraestructura al Ejecutivo Nacional.

Los artículos 6°, 7° y 8° establecen sus ingresos, el régimen presupuestario aplicable y los privilegios y prerrogativas con los cuales contará el Fondo S.B. para laR.. Finalmente, el artículo 9° fija la vigencia del Decreto Ley a partir de su fecha de publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.

II

DE LA COMPETENCIA

Como premisa procesal, esta Sala debe fijar su competencia para efectuar el pronunciamiento a que se refiere el segundo aparte del artículo 203 constitucional y el artículo 25.14 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, para examinar la constitucionalidad del carácter conferido al Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación del Fondo S.B. para laR. con tal propósito observa:

El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación del Fondo S.B. para laR. fue dictado por el ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, en C. deM., en ejercicio de la facultad legislativa conferida en el numeral 8 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en los artículos 1°, letra a y 5, letra b, de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley, en las Materias que se Delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.009, Extraordinario, del 17 de diciembre de 2010.

Esta Sala, en supuestos análogos al planteado, ha afirmado su competencia jurisdiccional para efectuar el control previo de constitucionalidad del carácter orgánico de un Decreto Ley, cuando el mismo ha sido dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de la facultad normativa que le reconoce el numeral 8 del artículo 236 del mismo Texto Fundamental, previa habilitación del Órgano Legislativo Nacional (Vid. Sentencias de esta Sala Constitucional Nros.1.716 del 19 de septiembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares”; 1.719 del 19 de septiembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación”; 2.177 del 6 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Identificación”; 2.264 del 13 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos”; 2.265 del 13 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Rango de Ley Orgánica de Turismo”; 2.266 del 13 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificación” y 794 del 8 de mayo de 2008, caso: “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación de las Empresas que Desarrollan Actividades en el Sector Siderúrgico en la Región de Guayana”, entre otras).

Además de la remisión impuesta por la norma primaria (artículo 203 constitucional), dirigida concretamente al Órgano Legislativo Nacional, debe destacarse el contenido del artículo 2 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley, en las Materias que se Delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.009, Extraordinario, del 17 de diciembre de 2010 que, a texto expreso, dispone:

Artículo 2. Cuando se trate de un Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, al cual el Presidente de la República le confiera carácter Orgánico, deberá remitirse, antes de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los fines que ésta se pronuncie sobre la constitucionalidad de tal carácter, de conformidad con el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

.

Como se observa, la norma contenida en la ley autorizatoria extiende el deber que le impone el Constituyente a la Asamblea Nacional de remitir las leyes que haya calificado de orgánicas a esta Sala Constitucional para revisar la constitucionalidad de tal denominación, al Presidente de la República cuando, actuando como legislador delegado, califique como orgánicos los actos normativos (Decretos Leyes) dictados en ejecución de dicha facultad. En tal sentido, la Sala deberá examinar si tales instrumentos jurídicos se insertan en alguna de las categorías de leyes orgánicas que el propio Texto Constitucional así define.

En efecto, las normas con fuerza, valor y rango de ley, según sea el caso, dictadas por el Poder Ejecutivo en ejercicio de la facultad legislativa delegada constituyen, al igual que las normas dictadas por el órgano del Poder Público Nacional titular de la potestad legislativa (Asamblea Nacional), mandatos jurídicos subordinados a las normas y principios constitucionales y, por tanto, tienen igual valor normativo que la ley en el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico, razón por la cual, puede la Sala analizar si la calificación orgánica que se les asigna se ajusta a las categorías o subtipos normativos que define el Constituyente en el primer párrafo del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Ello así, el control jurisdiccional asignado a esta Sala Constitucional está circunscrito a la verificación previa de la constitucionalidad del carácter orgánico de la ley (control objetivo del acto estatal), independientemente del órgano (sujeto) que emite el acto estatal, siempre que esté constitucionalmente habilitado para ello (Asamblea Nacional o Presidente de la República, en virtud de la habilitación legislativa).

Correlativamente, el artículo 25.14 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia atribuye expresamente a esta Sala Constitucional “(…) Determinar, antes de su promulgación, la constitucionalidad del carácter orgánico de la leyes que sean sancionadas por la Asamblea Nacional, o de los Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley que sean dictados por el Presidente o Presidenta de la República en C. deM.”.

Así, si bien el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación del Fondo S.B. para laR. no fue dictado por el titular de la potestad legislativa, esto es, la Asamblea Nacional, lo fue por delegación de ésta -mediante la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, en C. deM.-, razón por la cual esta Sala resulta competente para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico del mismo, conforme a las normas supra indicadas, y así se declara.

III

ANÁLISIS DEL CARÁCTER ORGÁNICO DEL DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA

SOMETIDO A CONSIDERACIÓN

Como premisa conceptual del análisis subsiguiente, esta Sala en sentencia Nº 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones” fijó el alcance de aquellas nociones que sirven para calificar las leyes -u otro acto que detente el mismo rango emanado por una autoridad constitucionalmente habilitada para ello- como orgánicas, prevista en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, utilizando dos criterios de división lógica distintos, a saber: uno, obedece a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; el otro, obedece a un principio material relativo a la organización del Poder Público y al desarrollo de los derechos constitucionales. En tal sentido, se estableció que el pronunciamiento de la Sala Constitucional era necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se refiere a “(...) las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”.

En esa línea argumental, a la luz del artículo 203 de la Constitución de 1999 son materias reservadas a la ley orgánica: (i) las que en casos concretos así haya considerado el propio Texto Constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), y aquellas relativas (ii) a la organización de los Poderes Públicos, (iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan un marco normativo para otras leyes.

Precisa la Sala que los mencionados supuestos a que se refiere el artículo 203 de la Constitución poseen carácter taxativo, lo que implica que cualquier ley a la cual se pretenda considerar como orgánica debe estar incluida en cualquiera de ellos para que se le estime y se le denomine como tal.

En torno a la delimitación constitucional de las materias propias de la ley orgánica, la Sala ha subrayado, en general, que “(…) con las leyes orgánicas se pretende fundamentalmente que las materias reguladas por éstas tengan mayor estabilidad que aquellas materias que son propias de las leyes ordinarias, dada la especial rigidez de aquellas normas respecto de éstas, cuya aprobación y ulterior modificación o derogación se somete a requisitos especiales -como el concurso más amplio de voluntades en la Asamblea Nacional- en cuanto regulan la materia de que se trate, aunque la ratio del número de leyes orgánicas -tanto por determinación constitucional como las que derivan de un criterio material- incluidas en el texto constitucional, encierran diversas motivaciones (p. ej. prolongar el espíritu de consenso en materias trascendentales o poner a cubierto el desarrollo de los derechos fundamentales)” (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 34 del 26 de enero de 2004, caso: “Vestalia Sampedro de Araujo”).

En esa línea argumental, la jurisprudencia de esta Sala Constitucional en el asunto, ha fijado que el rasgo predominante “(…) es sin duda la del aspecto material que en la definición de ley orgánica impera en la actualidad, teniendo en cuenta que -a la luz del artículo 203 de la Constitución de 1999- son materias exclusivas de esta categoría de ley, además (i) de las que en casos concretos así haya considerado el propio texto constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), las leyes orgánicas relativas (ii) a la organización de los poderes públicos, (iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan un marco normativo para otras leyes” (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 229 del 14 de febrero de 2007, caso: “Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una V.L. deV.”).

En este sentido, la Sala ha querido hacer notar que, en atención al rol que el propio Texto Fundamental confiere a estos calificados textos normativos, la mención de una ley como orgánica adquiere especial relevancia de cara a su influencia dentro del sistema de jerarquía de las leyes y, en tal virtud, es menester señalar que la inclusión de tal expresión implica necesariamente el reconocimiento de su posición preeminente frente a otros textos normativos, asunto que no queda sujeto a la plena discreción del cuerpo legislador, sino sometido a los criterios técnicos o materiales que la misma Constitución dispuso (Vid. Sentencia de esta Sala N° 2.573 del 16 de octubre de 2002, caso: “Ley Orgánica contra la Corrupción”).

Esta Sala Constitucional observa que el objeto del instrumento jurídico sometido a su examen, es la creación y operatividad del Fondo S.B. para laR., el cual garantizará la inversión coordinada de los órganos que integran el Poder Público, para la planificación y ejecución de proyectos de infraestructura que así determine el Ejecutivo Nacional y de asegurar la coordinación de la inversión en los mismos, entre los distintos entes públicos responsables de desarrollar los proyectos específicos.

En ese sentido, se desprende de la Exposición de Motivos del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación del Fondo S.B. para laR. que este texto normativo se orienta a asegurar la concreción de planes ligados a la política habitacional o de infraestructuras dirigidas a la satisfacción de necesidades colectivas en ese ámbito, pues, expresa que dicho Fondo opera como una instancia de coordinación entre los distintos entes del sector público, encargados de desarrollar los proyectos de infraestructura, incrementando de esa manera, la eficiencia y el impacto de la intervención pública en materia de vialidad, vivienda y en general, de todos los proyectos estructurantes. La idea, según afirma el Legislador Delegado, es la de incentivar la reactivación económica de centros estratégicos para la economía nacional.

En ese orden de ideas, luego de analizar los fundamentos teóricos anotados, y sin que ello constituya pronunciamiento sobre la constitucionalidad del contenido de la normativa propuesta por el ciudadano Presidente de la República, en ejercicio de la atribución normativa que le confiere el artículo 236.8 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los artículos 1°, letra a y 5, letra b, de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley, en las Materias que se Delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.009, Extraordinario, del 17 de diciembre de 2010, esta Sala se pronuncia a los efectos previstos en el artículo 203 constitucional, y al respecto considera que es constitucional el carácter orgánico otorgado al Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación del Fondo S.B. para laR., pues éste se adecúa a las características jurídicas que tienen las leyes orgánicas, en cuanto a su forma y contenido, teniendo en cuenta que con la misma se pretende regular uno de los supuestos previstos en la citada norma constitucional que hacen posible convenir en su carácter orgánico, ello por cuanto:

Conforme al criterio fijado por esta Sala en su sentencia N° 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”, el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Fondo S.B. para laR. ostenta el carácter técnico-formal que la erigen en una de la ley marco o cuadro para el desarrollo posterior de la legislación que abarque aspectos técnicos u operativos, en cualquier nivel político-territorial, de la materia de infraestructura, subsumible en la cuarta categoría normativa prevista en el artículo 203 constitucional. En ese sentido, dicho carácter técnico- formal se vincula con el carácter general de la Ley Orgánica respecto de la especificidad de la Ley o leyes ordinarias subordinadas.

Debe destacase que, conforme al criterio antes señalado, una ley marco se caracteriza por constituir un conjunto normativo que sirva de cuadro general cuyo desarrollo quede encomendado al legislador ordinario. En otros términos, las leyes que sientan las bases para una legislación complementaria ulterior (Vid. Sentencia de esta Sala N° 1.565/2008, supra citada). En tal sentido, se insiste en que en virtud de las disposiciones contenidas en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Fondo S.B. para laR., cualquier desarrollo legislativo ulterior que incida sobre la materia debe ajustarse a los parámetros allí establecidos.

Con base en las anteriores consideraciones, este M.T. se pronuncia, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 25.14 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en el sentido de declarar la constitucionalidad del carácter orgánico conferido al Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Fondo S.B. para laR., y así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República por autoridad de la ley, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 25.14 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, declara LA CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO DEL DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA DEL FONDO S.B.P.L.R..

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase al ciudadano Presidente de la República copia certificada de la presente decisión así como de los recaudos que remitió a esta Sala. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 29 días del mes de diciembre de dos mil diez (2010). Años: 200º de la Independencia y 151º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M. LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Los Magistrados,

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

J.J.M.J.

G.M.G.A.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. N º 10-1438

LEML/i.-