Sentencia nº 1029 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 27 de Mayo de 2004

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: J.M.D.O.

Mediante escrito presentado el 7 de febrero de 2003, los abogados M.D. y Pascuale Colangelo, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 35.741 y 29.835, respectivamente, en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana E.M.M., venezolana y titular de la cédula de identidad n° 4.000.571, ejecieron acción de amparo constitucional contra el MINISTRO DEL INTERIOR Y JUSTICIA, por la presunta violación de los derechos a la defensa, al debido procedimiento administrativo y a la seguridad social, protegidos por los artículos 49.3 y 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

El mismo día se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado doctor J.M.D.O., quien, con tal carácter, suscribe este fallo.

Con base en los alegatos expuestos por la accionante, y siendo la oportunidad procesal para ello, pasa la Sala a decidir sobre la admisión de la petición formulada, en los términos siguientes:

I

DE LA ACCIÓN DE AMPARO

En el escrito presentado se encuentran las siguientes afirmaciones:

1. - Que, el 23 de mayo de 1978, la ciudadana E.M.M. ingresó a la Administración Pública, al servicio del entonces Ministerio de Justicia, con el cargo de Jefe de Servicio Revisor de la Notaría Segunda de San Cristóbal, Estado Táchira, según Resolución n° 0230-3534; que el 30 de septiembre de 1993, por Resolución n° 299 del referido Ministerio, fue transferida por ascenso, con base en el artículo 1° del para la fecha vigente Reglamento de Notarías Públicas, a partir del 18 de octubre de 1993, al cargo de Notario Público en la Notaría Pública de San A. delT., Estado Táchira; que posteriormente, el 8 de mayo de 1995, mediante Resolución n° 138 emanada del mismo Ministerio, fue designada para ocupar el cargo de Registrador Subalterno del Distrito Michelena del Estado Táchira; y que, por último, el 5 de junio de 1995, según Resolución n° 180, fue designada para ocupar el cargo de Registrador Subalterno en el Municipio Junín de la misma entidad federal.

2. - Que mediante Resolución n° 0577 del 25 de julio de 2002, emanada del Ministro del Interior y Justicia, “donde se reconoce el carácter de funcionario público de carrera”, de la que fue notificada el 7 de agosto de 2002, fue removida del cargo que ocupaba y pasada a situación de disponibilidad por el lapso de un (1) mes para realizar las gestiones reubicatorias “sin que esto en modo alguno se cumpliera”, aun cuando la ciudadana E.M.M. es una funcionaria de carrera que por ascenso fue designada en un cargo de libre nombramiento y remoción, a saber, en el cargo de Registrador Subalterno del Distrito Junín del Estado Táchira, y que para ser retirada del mismo, debía ser removida y sometida al período de disponibilidad, según los artículos 84 y siguientes del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, ya que sólo de no ser posible la reubicación es que procedía su retiro del servicio.

3. - Que la accionante fue notificada del acto de remoción, pero que nunca se cumplió con las gestiones reubicatorias ni tampoco con la formalidad de dictar el acto de retiro, pues en la misma oportunidad en que fue notificada de su remoción le fue exigida la entrega del cargo por la Registradora Subalterna recién designada, con lo cual se produjo una violación expresa del mencionado artículo 84 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, así como del artículo 76 del Estatuto de la Función Pública y del derecho al debido procedimiento administrativo protegido por el artículo 49.3 de la Constitución vigente, situación ésta que “acarrea la nulidad de los actos realizados por ese Ministerio”, esto es, de los actos subsiguientes a la notificación hecha a la actora, el 2 de agosto de 2002, de acuerdo con lo previsto en el artículo 25 de la N.C..

4. - Que la situación denunciada exige el restablecimiento de la situación jurídica constitucional infringida mediante la reincorporación al cargo que desempeñaba como Registradora Titular de la Oficina Subalterna de Registro Público de los Municipios Junín y R.U. delE.T. por el lapso de un (1) mes, mientras se realizan efectivamente las gestiones reubicatorias, con el pago del sueldo correspondiente a dicho mes, en los términos en que lo contempla el artículo 85 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, que tal solicitud también encuentra fundamento en las diferentes irregularidades cometidas por la Administración al proceder mediante una vía de hecho a retirarla del cargo que venía desempeñando, pues no hubo una decisión jurídica previa que justificara y autorizara el retiro, con lo que resultó infringida la norma contenida en el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

5. - Que la ciudadana E.M.M. es funcionaria de carrera, con un desempeño de veinticuatro (24) años tres (3) meses y siete (7) días al servicio de la Administración Pública Nacional, que ha realizado más de sesenta (60) cotizaciones mensuales al seguro social, por lo que, de acuerdo con el parágrafo tercero del artículo 3 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública de los Estados y de los Municipios, que señala “nace el derecho de jubilación cuando el funcionario ha efectuado no menos de sesenta (60) cotizaciones mensuales al seguro social”, ella es titular del derecho a ser jubilada, el cual no puede ser desconocido o ignorado por el acto de retiro del cargo que desempeñaba como Registradora Titular de la Oficina Subalterna de Registro Público de los Municipios Junín y R.U. delE.T..

6. - Con base en los alegatos expuestos, a los que se suman las denuncias de daños y perjuicios patrimoniales contra la accionante por la supuesta actuación ilegal de la Administración, los apoderados judiciales de la accionante solicitaron: a) que sea admitida y declarada con lugar la acción de amparo constitucional; b) que se ordene la reincorporación de la ciudadana E.M.M. al cargo de Registradora Titular de la Oficina Subalterna de Registro Público de los Municipios Junín y R.U. delE.T. por el lapso de un (1) mes, mientras tienen lugar las gestiones reubicatorias; c) que se ordene el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de su irregular retiro hasta la fecha en que se ejecute el mandamiento de amparo, como medio de reparar con base en el artículo 140 constitucional los daños producidos; y d) que se ordene el pago del sueldo que corresponde al mes de la gestión reubicatoria.

II

DE LA COMPETENCIA

Siendo la competencia para conocer de un caso sometido al conocimiento de este Alto Tribunal el primer aspecto a ser examinado, pasa la Sala a revisar tal presupuesto procesal, conforme a las siguientes observaciones:

La acción de amparo ejercida en la causa bajo estudio se dirige contra la presunta actuación lesiva de derechos constitucionales realizada por el Ministro del Interior y Justicia al dictar la Resolución n° 270 del 25 de julio de 2002, por medio de la cual se retiró a la accionante del cargo público que desempeñaba. Siendo así, la Sala resulta competente para tramitar el mismo, según lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que indica que a ésta compete conocer de la acción de amparo constitucional propuesta contra las máximas autoridades de los órganos que encabezan las ramas del Poder Público a nivel nacional, entre las cuales, como lo establece la referida norma, se encuentran los Ministros del Ejecutivo Nacional. Así se declara.

III

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

La Sala juzga que el escrito presentado por la parte actora cumple con los requisitos exigidos por el artículo 18 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, no obstante considera que la pretensión constitucional planteada está incursa en las causal de inadmisibilidad consagrada en los artículos 5 y 6, numeral 5, eiusdem. En efecto, las referidas disposiciones legales establecen cuanto sigue:

Artículo 5 La acción de amparo procede contra todo acto administrativo, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones que violen o amenacen violar un derecho o una garantía constitucionales, cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz acorde con la protección constitucional.

Cuando la acción de amparo se ejerza contra actos administrativos de efectos particulares o contra abstenciones o negativas de la Administración, podrá formularse ante el Juez Contencioso-Administrativo competente, si lo hubiere en la localidad conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de anulación de actos administrativos o contra las conductas omisivas, respectivamente, que se ejerza. En estos casos, el Juez, en forma breve, sumaria, efectiva y conforme a lo establecido en el artículo 22, si lo considera procedente para la protección constitucional, suspenderá los efectos del acto recurrido como garantía de dicho derecho constitucional violado, mientras dure el juicio.

PARAGRAFO UNICO: Cuando se ejerza la acción de amparo contra actos administrativos conjuntamente con el recurso contencioso administrativo que se fundamente en la violación de un derecho constitucional, el ejercicio del recurso procederá en cualquier tiempo, aún después de transcurridos los lapsos de caducidad previstos en la Ley y no será necesario el agotamiento previo de la vía administrativa

.

“Artículo 6.- No se admitirá la acción de amparo:

(...omissis...)

5) Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes. En tal caso, al alegarse la violación o amenaza de violación de un derecho o garantía constitucionales, el Juez deberá acogerse al procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23, 24 y 26 de la presente Ley, a fin de ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado;

Conforme a la norma citada y lo expuesto por la Sala en su decisión n° 1496/2001, del 13.08, la acción de amparo constitucional opera bajo las siguientes condiciones:

1. Una vez que los medios judiciales ordinarios han sido agotados y la situación jurídico constitucional no ha sido satisfecha; o

2. Ante la evidencia de que el uso de los medios judiciales ordinarios, en el caso concreto y en virtud de su urgencia, no dará satisfacción a la pretensión deducida.

Como reiteradamente se ha indicado, la disposición del literal a) se orienta a la idea de que el ejercicio de la tutela constitucional por parte de todos los Jueces de la República en cualquiera de las vías procesales dispuestas por el ordenamiento jurídico, es una característica inmanente al sistema judicial venezolano; por ello, ante el ejercicio de una acción de amparo, los Tribunales deberán revisar si fue agotada la vía ordinaria o fueron ejercidos los recursos, pues de no constar tales circunstancias, la consecuencia será la inadmisión de la acción, sin entrar a analizar la idoneidad del medio procedente, pues el carácter tuitivo que la Constitución atribuye a las vías procesales ordinarias les impone el deber de conservar o restablecer el goce de los derechos y garantías constitucionales, por lo que bastaría con señalar que la vía existe y que su agotamiento previo es un presupuesto procesal a la admisibilidad de la acción de amparo.

La exigencia del agotamiento de los recursos a que se refiere el aludido literal a) no obliga a interponer cualquier recurso imaginable, sino sólo aquellos que permitan reparar en forma adecuada las lesiones de derechos o garantías protegidos por la Constitución o los Tratados Internacionales de Protección de los Derechos Humanos que se denuncian vulnerados. No se obliga, pues, a utilizar en cada caso todos los medios de impugnación que puedan estar previstos en el ordenamiento procesal, sino tan sólo aquellos ordinarios que, de manera clara, se manifiesten ejercitables y razonablemente exigibles.

De cara al segundo supuesto, relativo a que el amparo puede proponerse inmediatamente, esto es, sin que hayan sido agotados los medios o recursos adjetivos disponibles, se ha sostenido que el mismo procede cuando se desprenda de las circunstancias fácticas o jurídicas que rodean la pretensión, que el uso de los medios procesales ordinarios resulta insuficiente al restablecimiento del disfrute del bien jurídico lesionado, siendo esto objeto de la discrecionalidad constitucional del Juez en cada caso concreto.

Las consideraciones previas, es menester insistir, descansan en la idea de que a todos los órganos judiciales les corresponde hacer efectivo, conforme lo ordena el artículo 26 constitucional, el derecho que tienen todas las personas de acceder a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus intereses, incluso los colectivos o difusos, a través de una tutela efectiva de los mismos sin dilaciones indebidas, pues todos los órganos judiciales devienen tutores de los derechos protegidos por la N.F. y los Tratados Internacionales de Protección de los Derechos Humanos, esto es, les corresponde ejercer sus atribuciones en orden a un goce efectivo por las personas de los bienes que la comunidad política ha elevado a rango constitucional.

En apoyo de dicho principio, la Carta Magna señala en su artículo 49 las garantías que hacen plausible durante la tramitación de procedimientos judiciales el cumplimiento del mandato contenido en el artículo 26 comentado, entre otras, el derecho a la defensa, la previsión legal de las penas, la presunción de inocencia, el juez predeterminado por la ley y el non bis in idem, por sólo mencionar algunas. Todas las garantías recogidas en la norma mencionada, están dispuestas a asegurar a los interesados el tránsito por procesos libres de causas de inadmisión irrazonables o injustificadas, con igualdad de posibilidades en cuanto a la alegación y la probanza, y a que la sentencia que se dicte se ejecute en los lapsos establecidos en la ley; es decir, que la Constitución ha construido un sistema reforzado (según la expresión de Cascajo Castro) de garantías procesales.

Así las cosas, estima esta Sala Constitucional que la acción propuesta debe ser declarada inadmisible, en vista de que el fundamento de la misma da cuenta de una controversia jurídico-administrativa entre una funcionaria y la Administración que ha de ser ventilada a través de la interposición de la pretensión respectiva ante los Tribunales con competencia en lo contencioso-administrativo. En efecto, el artículo 259 constitucional establece que:

Artículo 259. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa

.

Por otro lado, el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales señala que los Tribunales contencioso-administrativos son competentes para conocer de las controversias jurídico-administrativas que se planteen respecto de actos administrativos, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones que violen o que amenacen con violar un derecho o una garantía constitucional, en aquellos casos en que sea presentada una petición de amparo cautelar en forma conjunta con un recurso contencioso-administrativo de anulación (previsión que debe extenderse interpretativamente a cualquier pretensión dirigida contra actuaciones administrativas de los órganos o entes envestidos de potestades públicas), el cual, cuando se alega una injuria constitucional, puede ser incoado en cualquier tiempo, sin necesidad de agotar la vía administrativa, que, según se observa en la legislación posconstitucional (por ejemplo, Ley Orgánica de la Administración Pública, Ley del Estatuto de la Función Pública, Decreto Ley del Registro Público y del Notariado, Decreto Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, etc) tiende a adquirir, en armonía con la Constitución vigente, carácter potestativo para los particulares.

En efecto, esta Sala ha señalado en reiteradas oportunidades (ver, entre otros, fallos números 2198/2001, del 09.11, 188/2002, del 08.02, 418/2002 y 419/2002, del 12.03, 1093/2002, del 05.06, y 2629/2002, del 23.10.02) que el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en armonía con la letra del señalado artículo 259 de la N.C., garantiza a los particulares, funcionarios públicos y a los sujetos bajo relaciones especiales, un plus de garantías que no deja dudas respecto a la potestad que tienen los Tribunales con competencia en lo contencioso-administrativo para resguardar aquellos derechos protegidos por la Constitución y los Tratados de Protección de los Derechos Humanos que puedan resultar lesionados por actos, hechos, actuaciones, omisiones o abstenciones de la Administración Pública; potestad ésta que, según la doctrina más actualizada, se ejerce al margen de que la denuncia encuadre en los recursos tradicionales establecidos en la ley o que haya construido la jurisprudencia, pues, la tendencia compatible con el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 26 constitucional, es a darle recibo y trámite a todo tipo de demandas en tanto subyazca un conflicto de orden administrativo, derivado de una relación jurídica entre un particular y un órgano o ente envestido de potestades públicas, que exija el examen judicial respectivo (cfr. S.G.-Varas Ibáñez, La jurisdicción contencioso-administrativa en Alemania, Madrid, Civitas, 1993, pp. 125 y siguientes).

De acuerdo con lo indicado, el mencionado artículo 259 de la Constitución otorga a los Tribunales con competencia en lo contencioso administrativo un conjunto de atribuciones que permiten que los justiciables puedan accionar contra la Administración Pública a fin de solicitar el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad de dicha Administración incluidas las vías de hecho o actuaciones materiales, de allí que dicho precepto constitucional señala como potestades de los órganos judiciales con competencia en lo contencioso- administrativo no solo la posibilidad de anular actos administrativos, de condenar al pago de sumas de dinero por concepto de indemnización de daños y perjuicios y de conocer de las reclamaciones relativas a la prestación de los servicios públicos prestados mediante gestión directa o indirecta, sino también el poder de restablecer las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad material o jurídica de los órganos y entes que integran la Administración Pública.

En virtud de la motivación precedente, visto que la ciudadana E.M.M. pretendió hacer uso de la vía del amparo para lograr el restablecimiento de una situación subjetiva presuntamente lesionada por la actuación contraria a Derecho del Ministro del Interior y Justicia, en vez de interponer directamente el recurso contencioso administrativo-funcionarial con base en lo dispuesto en los artículos 92 y 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por ser éstas la vía idónea para que la actora lograra la plena satisfacción de sus pretensiones (declaratoria de una determinada relación jurídico-administrativa, la nulidad del acto lesivo y la condena al pago de sumas de dinero), esta Sala declara inadmisible la acción de amparo ejercida en la presente causa, con base en los artículos 5 y 6, numeral 5, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se declara.

V

DECISIÓN

Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara INADMISIBLE la acción de amparo constitucional ejercida por los abogados M.D. y Pascuale Colangelo, en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana E.M.M., contra el Ministro del Interior y Justicia.

Publíquese, regístrese y archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los 27 días del mes de mayo de dos mil cuatro. Años: 194º de la Independencia y 145º de la Federación.

El Presidente,

IVÁN RINCÓN URDANETA

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

A.J.G. GARCÍA J.M.D.O.

Ponente

P.R. RONDÓN HAAZ

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

JMDO/

Exp. n° 03-0409.