Sentencia nº 3 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Plena de 9 de Febrero de 2006

Fecha de Resolución 9 de Febrero de 2006
EmisorSala Plena
PonenteLuis Martínez Hernández
ProcedimientoReclamación Administrativa

SALA PLENA

Magistrado - Ponente: L.M.H.

Expediente Nº AA10-L-2004-000029-04-01

I

ANTECEDENTES

En fecha 19 de diciembre de 2002, fue recibido en la Comisión Judicial Oficio N° 0113, de fecha 16 de diciembre de 2002, suscrita por el Coordinador General de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura a través del cual informó a la Comisión Judicial que la ciudadana Procuradora General de la República declaró competente a la Coordinación General de esta Dirección Ejecutiva de la Magistratura para conocer de la reclamación formulada por los abogados F.J.O. y E.S.F., en su condición de apoderados de las sociedades mercantiles LYONCAR, C. A., CONCAVE, C. A. y PROYECTOS CIVILES ONIOTA, C. A. contra la República Bolivariana de Venezuela. Mediante la referida reclamación exigen el pago de los daños y perjuicios causados por el supuesto funcionamiento anormal del servicio público de administración de justicia, debido a un alegado retraso de casi ocho (8) años en que incurrió la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia al decidir una acción incoada por dichas empresas contra la República por incumplimiento de contrato.

Mediante Oficio N° TPJ-03-0065 del 21 de febrero de 2003 suscrito por la Secretaria de la Sala Plena, se le remitió al Magistrado ponente, copia fotostática del 0ficio N° 0113 de fecha 16 de diciembre de 2002 suscrito por el Coordinador General de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, mediante el cual informa que la Procuraduría General de la República, declaró competente a esa Coordinación General, para conocer de la reclamación administrativa, formulada por los apoderados judiciales de Lioncar C.A. y otras, contra la República Bolivariana de Venezuela, por concepto de indemnización de los daños y perjuicios patrimoniales, derivados del funcionamiento anormal del servicio público de la administración de justicia, específicamente por el retardo de casi ocho años en el que incurrió la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, para decidir una acción incoada por sus representantes.

Dicho escrito fue presentado a los fines de que se someta a consideración las opiniones expuestas a los fines de su respectivo análisis, y en el mismo, luego de sintetizar la opinión de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura sobre el contenido de la Reclamación y la opinión de la Procuraduría General de la República sobre cuál es el órgano competente para realizar las actuaciones previstas en el artículo 55 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el Coordinador General de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura señala lo siguiente:

Que “…la Dirección Ejecutiva de la Magistratura a través de su Comité Directivo y de esta Coordinación General, no tiene atribuida expresamente facultad alguna para pronunciarse, en vía administrativa, sobre la procedencia o no de la responsabilidad del Estado por funcionamiento anormal del servicio público de administración de justicia, específicamente por retardo judicial.”

Que la Dirección Ejecutiva de la Magistratura “…tendrá tal atribución, sólo en el supuesto de que el justiciable, para fundamentar la procedencia de su pretensión indemnizatoria en estos procedimientos previos a las demandas contra la República, invoque que los altos niveles de funcionamiento anormal del servicio de administración de justicia, se deben a fallas imputables a éste Órgano Colegiado en el ejercicio, precisamente, de las funciones que le han sido delegadas por el M.T.”.

Que “…dada la naturaleza del ente colegiado que ostenta esta Dirección Ejecutiva de la Magistratura, en estos supuestos el órgano competente para emitir un pronunciamiento, sería el Comité Directivo y esta Coordinación General…”

Que “…el retardo en la prestación del servicio de administración de justicia […] no resulta imputable ni a los órganos que para la época [de los hechos que fundamentan la Reclamación] hayan cumplidos (sic) las funciones de dirección, gobierno y administración de esta rama del Poder Público […] ni tampoco podrían ser atribuidas a la Dirección Ejecutiva de la Magistratura…”

Que “… este Alto Tribunal como cúspide del Poder Judicial, se ha caracterizado por su autonomía funcional, financiera y administrativa, de allí que no estaba, ni está, supeditado al efectivo ejercicio de las funciones atribuidas a los órganos prenombrados anteriormente, para el cumplimiento del mandato constitucional de administrar justicia en forma breve, sumaria y eficaz, garantizando así el derecho del justiciable a una tutela judicial efectiva, cual es el supuesto en el que se sustenta la pretensión indemnizatoria en el caso de autos.”

Que la “…Coordinación General de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, estima que no es el órgano competente […] para emitir pronunciamiento con relación a la reclamación administrativa en análisis, de allí que le esté vedado emitir opinión sobre la procedencia o no de la responsabilidad patrimonial del Estado en el presente caso.”

El 15 de abril de 2004 los apoderados judiciales de las empresas reclamantes consignaron escrito por medio del cual solicitaron celeridad en la tramitación de su reclamación, petición esta que ratificaron en fechas 9 de junio de 2004,16 de febrero de 2005 y 8 de junio de 2005.

En fechas 11 y 28 de mayo de 2004 el Magistrado ponente solicitó le fuera remitido el expediente administrativo del caso, lo cual, en fecha 11 de agosto de 2004, fue igualmente solicitado por la Secretaría de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia a la Dirección Ejecutiva de la Magistratura.

El 13 de noviembre de 2004 la Dirección Ejecutiva de la Magistratura remitió copia certificada del expediente administrativo del caso.

Analizadas las actas que conforman el expediente pasa la Sala a pronunciarse, previas las siguientes consideraciones:

II

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

1. MARCO CONCEPTUAL Y ANTECEDENTES Corresponde a esta Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia determinar el órgano competente para intervenir el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República previsto en el Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, cuando tales demandas están encaminadas a reclamar la indemnización de daños derivados de actuaciones del Poder Judicial, para lo cual, de forma preliminar, conviene exponer una serie de consideraciones que servirán de marco conceptual al pronunciamiento correspondiente.

1.1. BREVES CONSIDERACIONES SOBRE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO.

Tal como lo dispone el artículo 2 constitucional, “Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia”. Igualmente, de conformidad con establecido en el artículo 6 de la Constitución, el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que la componen es y será siempre responsable. Tal responsabilidad, como atributo esencial del Estado, obviamente implica, precisamente, que éste está siempre obligado a responder por los daños que sufran los particulares y que deriven del funcionamiento de los órganos a través de los cuales se ejerce el Poder Público, lo cual no es más que una expresión más del Estado de Derecho y de justicia que el Texto Fundamental preconiza.

El principio de la responsabilidad del Estado frente a los particulares encuentra expresión, por lo que atañe a las actuaciones de la Administración Pública, en la norma contenida en el artículo 140 de la Constitución, el cual dispone, a la letra, lo siguiente:

Artículo 140. El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la administración pública.

En ese mismo sentido, establece el artículo 141 de la misma Constitución que “La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho.”(resaltado añadido), principios que orientan el ejercicio de la actuación de función pública, en el cual se destaca precisamente, el de la responsabilidad del Estado.

Adicionalmente, la Constitución, al establecer la garantía fundamental al debido proceso, consagró, también, la llamada responsabilidad del Estado-Juez, es decir, la responsabilidad estatal derivada de las actuaciones de los órganos del Poder Judicial. Ello se evidencia del contenido del artículo 49 en su numeral 8, el cual reza:

Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:

[Omissis]

8. Toda persona podrá solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la situación jurídica lesionada por error judicial, retardo u omisión injustificados. Queda a salvo el derecho del o de la particular de exigir la responsabilidad personal del magistrado o magistrada, juez o jueza y del Estado, y de actuar contra éstos o éstas.

De la interpretación concatenada de las referidas normas constitucionales se evidencia indubitablemente, entonces, que el Estado es responsable patrimonialmente por los daños que los particulares pudiesen sufrir como consecuencia de la actividad de los órganos del Poder Público, incluyendo la responsabilidad que derive del funcionamiento anormal del Poder Judicial, ya que, en efecto, el ciudadano no debe soportar las consecuencias del mal funcionamiento de los órganos del Poder Público, quienes deben garantizarle el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales, en este caso concreto los derechos de acceso a la jurisdicción y, especialmente el derecho a una tutela judicial que, a tenor de lo establecido en el artículo 26 constitucional debe tener la característica de ser efectiva, por lo que la actuación de los órganos del Poder Judicial, debe estar enderezada a hacer una realidad material el desideratum constitucional por el cual Venezuela se constituye en un Estado social de Derecho y de Justicia; y la justicia debe expresarse –ante todo- a través del una tutela estatal de los derechos e intereses de los justiciables sin dilaciones indebidas, pues de lo contrario, la tutela del Estado sobre estos derechos e intereses no podría calificarse nunca de efectiva.

Es sobre estos principios de evidente raigambre constitucional que se asienta la construcción de un Estado responsable, que, como tal, tiene la obligación jurídica de resarcir los daños que genere la actuación indebida de los órganos a través de los cual actúa, incluyendo, por supuesto, a los órganos del Poder Judicial.

1.2. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PREVIO A LAS DEMANDAS CONTRA LA REPÚBLICA, O “ANTEJUICIO ADMINISTRATIVO”.

Desde hace ya mucho tiempo en el ordenamiento jurídico venezolano se prevé que, para hacer efectivo el postulado de la responsabilidad patrimonial del Estado, el particular afectado debe, antes de acudir a los Tribunales competentes para determinar esta responsabilidad y condenar al pago de las indemnizaciones que correspondan, transitar por un procedimiento administrativo cuyo objetivo es conjugar, por una parte, el derecho de los ciudadanos de obtener la reparación que les corresponda por los daños que hayan sufrido como consecuencia de la actuación del Estado y, por la otra, los intereses públicos tutelados por el Estado, los cuales pueden verse afectados al comprometerse el destino de los fondos previstos en los presupuestos del Estado.

Este procedimiento administrativo está hoy establecido en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; dictado por el Presidente de la República en C. deM. el 13 de noviembre de 2001 y signado con el número 1.556. En el marco del Título IV (Del Procedimiento Administrativo Previo a las Acciones Contra la República y de la Actuación de la Procuraduría General de la República), Capítulo I (Del Procedimiento Administrativo Previo a las Acciones Contra la República), el artículo 54 de dicho Decreto-Ley, establece lo siguiente:

Artículo 54. Quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República deben manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso. De la presentación de este escrito se debe dar recibo al interesado y su recepción debe constar en el mismo.

En la Exposición de Motivos del citado Decreto-Ley se señaló, sobre este particular procedimiento administrativo, lo siguiente:

(...)se reafirma el antejuicio administrativo, como una forma mediante la cual los particulares puedan resolver sus controversias con la Administración en sede administrativa, sin que requieran acudir a los órganos jurisdiccionales, y que la autoridad administrativa tenga conocimiento de las eventuales acciones de las cuales podría ser objeto, lo cual se encuentra perfectamente enmarcado en el ordenamiento jurídico venezolano y en particular con la nueva Ley Orgánica de la Administración Pública, pues ésta establece el alcance del agotamiento de la vía administrativa a los recursos administrativos, no encontrándose en consecuencia, incluido en este supuesto, el denominado procedimiento previo de las acciones contra la República.

Así las cosas, se evidencia la intención del legislador de mantener un procedimiento administrativo que ya se encontraba en el artículo 58 de la Ley de la Procuraduría de la Nación y del Ministerio Público de 1955, así como en el artículo 30 de la derogada Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, promulgada en el año 1965; normas estas que establecían, respectivamente, lo que a continuación se transcribe:

Ley de la Procuraduría de la Nación y del Ministerio Público de 1955:

Artículo 58.- Quienes pretendan instaurar judicialmente alguna acción en contra de la Nación Venezolana, de alguna Dependencia del Gobierno Nacional, o de cualquiera otro Organismo o Entidad en la defensa de cuyos intereses esté llamada a intervenir la Procuraduría de la Nación, deberán dirigirse previamente y por escrito al Ministerio Organismo al cual corresponda el asunto, para exponer concretamente sus pretensiones en el caso, las razones o fundamentos en que apoyen sus aspiraciones y presentar todos los elementos de juicio de que dispongan y que permitan formar criterio al respecto. De la presentación de este escrito se dará recibo al interesado, a menos que su remisión haya sido hecha por conducto de un Juez o de un Notario. De dicha presentación se dejará también constancia al pié del mismo escrito.

Cuando la acción que se pretenda instaurar tenga por objeto la reclamación de acreencias contra el Fisco Nacional, cuyo pago no esté autorizado en el Presupuesto, el interesado, antes de ocurrir al procedimiento previsto en este Capítulo, agotará los recursos administrativos a que se refiere el Título III de la Ley Orgánica de la Hacienda Nacional.

El procedimiento a que se refiere este Capítulo no menoscaba la atribución que tiene la Contraloría de la Nación, de conformidad con el N° 6° del artículo 172 de la Ley Orgánica de la Hacienda Nacional.

Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República de 1965:

Artículo 30- Quienes pretendan instaurar judicialmente alguna acción en contra de la República deberán dirigirse, previamente y por escrito, al Ministerio al cual corresponda el asunto para exponer concretamente sus pretensiones en el caso. De la presentación de este escrito se dará recibo al interesado a menos que su remisión haya sido hecha por conducto de un juez o de un notario. De la recepción del escrito se dejará constancia en nota estampada al pie.

Cuando la acción tenga por objeto la reclamación de acreencias previstas en presupuestos fenecidos se seguirá exclusivamente el procedimiento establecido en la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional. El procedimiento a que se refiere este Capítulo no menoscaba la atribución que tiene la Contraloría General de la República de conformidad con la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional.

Se evidencia entonces de la revisión de ambos dispositivos y de la evolución legislativa del llamado “antejuicio administrativo”, previo a las demandas contra la República, que hoy día se mantiene la idea, de vieja data, de establecer un procedimiento previo a la instauración de una demanda contra la República, de manera que se garantice, por un lado el acceso de los particulares a la indemnización de las cargas ilegítimas que hayan debido soportar como consecuencia de la actividad estatal, y por otro, como una prerrogativa para la Administración Pública, para prevenir futuros juicios, o prepararse para ellos en defensa del patrimonio público cuando considere improcedente la indemnización reclamada por alguna persona y de modo de tomar las medidas presupuestarias correspondientes en caso de que fuese conducente el pago de algún monto. No se excluye tampoco, como se evidenciará más adelante, la intención legislativa de permitir la solución de la controversia mediante un procedimiento extrajudicial previo que permita prescindir del cauce del proceso judicial.

Debe notarse también el avance legislativo experimentado, en comparación con la Ley de 1965, la cual encauzaba este procedimiento previo sólo a través de los “Ministerios”, mientras que en la Ley del 2001, se sustituye la expresión genérica de “el órgano”, con lo cual se amplía correctamente el ámbito de aplicación de dicho artículo incluyendo también a órganos distintos a los Ministerios, pertenecientes a cualquier rama del Poder Público, e incluso de órganos del ejecutivo distintos a los Ministerios. Esta modificación, que constituye aparentemente un “leve” cambio, en realidad denota un avance importante en la legislación en cuanto a este procedimiento se refiere, en tanto que se deja en claro la pertinencia de tramitar el procedimiento administrativo previo en el supuesto de reclamaciones a plantearse ante cualquier órgano del Estado y no sólo los del Ejecutivo Nacional.

Adicionalmente, la norma actual es mucho más precisa en términos jurídicos y presenta una mejor técnica legislativa en cuanto al uso de los conceptos técnico-jurídicos apropiados.

1.3. DOCTRINA JURISPRUDENCIAL SOBRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PREVIO A LAS DEMANDAS CONTRA LA REPÚBLICA, O “ANTEJUICIO ADMINISTRATIVO”.

Cabe también mencionar la evolución jurisprudencial que sobre este aspecto ha habido en el máximo tribunal de la República, que ya en 1963 se pronunció sobre este procedimiento en los siguientes términos:

(tal procedimiento) participa de la naturaleza jurídica de los procesos de conciliación previstos en algunas legislaciones con carácter obligatorio antes de proponerse una acción judicial. A veces, en efecto, el derecho positivo estima que es una función procesal digna de regulación la que tiene por objeto evitar la provocación de un litigio mediante actividades previas de avenencias. En este sentido, el procedimiento conciliatorio funciona como un presupuesto strictu sensu de un proceso futuro; es decir que el acto de conciliación o avenimiento es un requisito de cumplimiento previo al nacimiento del proceso principal. El que el procedimiento de conciliación opere como un presupuesto del proceso futuro quiere decir que, sin su previa celebración, el nacimiento del proceso ulterior, que impide por lo tanto el curso de la demanda presentada sin el cumplimiento de tal requisito

. (Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 15/04/1963)

Más recientemente la Sala Político Administrativa de este máximo tribunal, en sentencia dictada el 13 de julio de 2000, signada con el número 1648, expresó:

“En la estructura del ordenamiento jurídico, está concebida la acción procesal como el medio para acceder a la función jurisdiccional, cuando existe la necesidad de satisfacer pretensiones jurídicas. Si se entiende la acción procesal como un derecho a la jurisdicción, debe precisarse que ella es un presupuesto lógico de todo derecho, dado su carácter de medio o instrumento jurídico para lograr, por intermedio de los órganos jurisdiccionales, el goce y ejercicio pleno de todos los demás derechos. Esta necesaria relación de medio a fin, permite calificar a la acción como un derecho especial o de segundo nivel, es decir, un auténtico metaderecho, frente a todos los demás derechos del ordenamiento jurídico.

“Este especial derecho de acción procesal está previsto y garantizado expresamente en la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 26, en los siguientes términos: ‘Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derecho e intereses, incluso los colectivos o difusos; a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente. (omissis)’.

“Sin embargo, a pesar de existir la garantía de acceso a la jurisdicción, en algunos casos la ley somete a ciertas condiciones o requisitos previos, la tutela judicial de las pretensiones que los justiciables aspiren proteger o defender.

“Así tenemos que quien pretenda instaurar demandas contra la República Bolivariana de Venezuela, debe agotar previamente el procedimiento administrativo contemplado en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

“Frente a esta exigencia de agotamiento anticipado del procedimiento administrativo, su omisión constituye una causal expresa de inadmisibilidad, la cual debe tener muy en cuenta el juez de lo contencioso administrativo, en la oportunidad de decidir sobre la admisión de las demandas o solicitudes que se le presentan.

“En efecto, el ordinal 5º del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dispone lo siguiente.

‘Artículo 84. No se admitirá ninguna demanda o solicitud que se intente ante la Corte:

(...omissis)

5º Cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción es admisible; o no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República;’. (destacado de la Sala)

La indicada omisión del requisito del antejuicio administrativo, también puede ser alegada dentro de la cuestión previa prevista en el ordinal 11º del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, cuando la demanda es admitida sin percatarse el juzgador de su existencia. En este caso conviene precisar que no se trata, propiamente, de que la ley prohíba admitir la acción propuesta, lo que la ley prohíbe es admitir la demanda, mientras no se haya dado cumplimiento a tan importante requisito. La pretensión procesal tiene la correspondiente protección jurídica, no hay en verdad ausencia de acción ni prohibición de su ejercicio, la cuestión procesal consiste en exigir el agotamiento previo de la reclamación administrativa, la cual puede evitar el uso de la vía jurisdiccional.

(Destacado de la Sala)

El criterio anteriormente expuesto, ha sido reiterado por la Sala Político Administrativa en las sentencias número 00343, 01246 y 00883 del 8 de marzo de 2000, 21 de junio de 2001 y 25 de junio de 2002, respectivamente. En la última de estas sentencias la Sala Político Administrativa, además, se pronunció sobre procedimiento administrativo previo a una demanda derivada del funcionamiento de un órgano judicial, sobre lo cual expresó lo siguiente:

(...)el criterio establecido por la Sala en cuanto al agotamiento del procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, se ve reforzado por lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República de 1965, ley aplicable al caso bajo estudio, así como en el artículo 60 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de fecha 13 de noviembre de 2001.

En efecto, el artículo 36 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, establece:

‘Artículo 36.- Los funcionarios judiciales no darán curso a ninguna acción que se intente contra la República, sin que se acredite el cumplimiento de las formalidades del procedimiento administrativo previo a que se refiere los artículos anteriores, o el contemplado en la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, según el caso.’ (destacado de la Sal

a) Por su parte el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de fecha 13 de noviembre de 2001, reitera de alguna manera lo dispuesto en el citado artículo 36 y establece en su artículo 60 la declaratoria de inadmisión de la acción, cuando no se acredite el cumplimiento del aludido requisito, en lo siguientes términos:

‘Artículo 60.- Los funcionarios judiciales deben declarar inadmisibles las acciones o tercerías que se intenten contra la República, sin que se acredite el cumplimiento de las formalidades del procedimiento administrativo previo a que se refiere este Capítulo.’ (destacado de la Sala). De igual manera, en el ordinal 5º del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se establece que:

‘Artículo 84.- No se admitirá ninguna demanda o solicitud que se intente ante la Corte:

(...omissis)

5º Cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción es admisible; o no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República;’. (destacado de la Sala)

Corresponde ahora a esta Sala, en consecuencia, determinar si conforme a las premisas anteriormente expuestas, la parte actora cumplió con el requisito de antejuicio administrativo contenido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, hoy derogada por el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República Nº 1.556 de fecha 13 de noviembre de 2001.

En efecto, es necesario destacar, que para el momento en que el abogado C.E.C. introduce la demanda, es decir, 19 de junio de 2001, el texto legal vigente para la fecha era la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República de fecha 2 de diciembre de 1965, publicada en la Gaceta Oficial Nº 27.921 del 22 de diciembre de ese mismo año, por lo que se concluye que las disposiciones aplicables al presente caso son las contenidas en el Título III, Capítulo I de la referida Ley Orgánica de diciembre de 1965, denominado “Del procedimiento administrativo previo a las acciones contra la República”

El artículo 30 de texto legal señalado como aplicable, dispone expresamente:

‘Art. 30.- Quienes pretendan instaurar judicialmente una acción en contra de la República deberán dirigirse, previamente y por escrito al Ministerio al cual corresponda al asunto para exponer concretamente sus pretensiones al caso. De la presentación de este escrito se dará recibo al interesado a menos que su remisión haya sido hecha por conducto de un juez o de un notario. De la recepción del escrito se dejará constancia en nota estampada al pie.

Cuando la acción tenga por objeto la reclamación de acreencias; previstas en presupuestos fenecidos se seguirá exclusivamente el procedimiento establecido en la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional.

El procedimiento a que se refiere este capítulo no menoscaba la atribución que tiene la Contraloría General de la República de conformidad con la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional’. (destacado de la Sala).

(...omissis...)

Consigna el actor junto con su escrito de demanda marcado “D”, (folios 111 al 120 de este expediente), escrito mediante el cual pretende acreditar el cumplimiento del requisito del procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, el cual fue presentado ante el Ministro de la Secretaría de la Presidencia de la República Bolivariana de Venezuela.

Dicho escrito no fue promovido en la articulación probatoria, sin embargo, la representación de la República Bolivariana de Venezuela invocando el principio de la comunidad de la prueba, promovió dicha documental, de donde se evidencia que el abogado C.E.C., interpuso ante el Ministerio de la Secretaría de la Presidencia de la República Bolivariana de Venezuela, escrito con la finalidad de agotar el procedimiento administrativo previo a las acciones contra la República.

Ahora bien, de la lectura del escrito de demanda, se observa que el abogado C.E.C., demanda a la República Bolivariana de Venezuela por daños morales e indemnización por privación de libertad de su persona, fundamentándose en los artículos 39 y 40 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 285, 286 del Código Orgánico Procesal Penal y los artículos 3 y 9 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, ya que “... quienes intervinieron en toda la patraña eran Funcionarios del Estado Venezolano, es decir, de la República de Venezuela (hoy Bolivariana de Venezuela); siendo en consecuencia el Estado responsable por las actuaciones de sus Funcionarios.”; lo que evidencia que la actuación que supuestamente dio origen a su reclamación, tiene que ver con un funcionario judicial, específicamente con el Juez del Juzgado Décimo Tercero de Primera Instancia en lo Penal y de Salvaguarda del Patrimonio Público de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y del Estado Miranda, el cual estaba a cargo del Juez Erick Pastor Laurents.

Observa esta Sala, que el artículo 30 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, dispone que quienes pretendan instaurar judicialmente una acción en contra de la República deberán dirigirse, previamente y por escrito al Ministerio al cual corresponda al asunto, para exponer concretamente sus pretensiones al caso, en donde se le dará recibo al interesado; y que el ciudadano C.E.C. intentó su procedimiento previo por ante el Ministerio de la Secretaría de la Presidencia, siendo que dicho Ministerio no está relacionado con el error judicial señalado como causa petendi de la acción.

Sin embargo, la administración, en este caso el Ministerio de la Secretaría de la Presidencia, como órgano de la Administración Pública Nacional, debió indicar al administrado, ciudadano C.E.C., la falta en la que incurrió cuando interpuso por ante dicho Ministerio, el escrito con el que pretendía agotar la vía administrativa, cumpliendo así con lo dispuesto en los artículos 44, 45, 46 y 50 la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

(...omissis...)

Así pues, dicha normativa debe ser cumplida por los órganos de la Administración Pública Nacional, y en este caso, debió ser observada por los funcionarios del Ministerio de la Secretaría de la Presidencia, ente que al no dar ningún tipo de respuesta al ciudadano C.E.C., en relación con su solicitud de iniciar un procedimiento previo antes de demandar a la República Bolivariana de Venezuela, incumplió con lo establecido expresamente en ella; motivo por el cual, esta Sala estima que la circunstancia de que no haya sido presentado por ante el Ministerio correspondiente, no debe resultar un obstáculo para considerar acreditado el cumplimiento del aludido requisito de agotamiento previo a las acciones contra la República, sobre todo si se atiende a que el texto legal aplicable no establece ante que autoridad deben presentarse reclamaciones derivadas de la actuación de los entes no adscritos a despachos ministeriales y que además, conforme a dicha Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República vigente, habían transcurrido los plazos para que la administración diera oportuna respuesta al administrado, desde la presentación de su escrito.

En virtud de los razonamientos expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, concluye que al haberse cumplido el requisito antes indicado y en atención a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, debe declarar improcedente la cuestión previa del ordinal 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, opuesta por la representación de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.

También la Sala Político Administrativa ha dejado en claro la obligatoriedad del aludido procedimiento previo en toda demanda que se intente contra la República:

En este sentido, se observa que no existe antecedente jurisprudencial o legal que establezca limitación al alcance de la norma citada, es decir, la misma es de aplicación obligatoria para toda aquella demanda que pretenda intentarse contra la República, por cuanto la misma no constituye restricción alguna en cuanto al ámbito de su aplicación; en consecuencia, este requisito, el del antejuicio administrativo previo, debe ser de obligatorio cumplimiento para todas aquellas personas que estén en la posibilidad de intentar alguna acción contra la República. En tal sentido, reitera esta Sala el criterio sostenido en anteriores oportunidades y del cual se citó antes una de las decisiones que lo contienen, que no es otro sino el de establecer mediante este requisito de cumplimiento previo, la necesidad de plantearle al justiciable formas alternativas de resolución de conflictos que no necesariamente lleven a éste a la instauración directa de un juicio contra la República, y además, establece un privilegio para el Estado dirigido a proteger a su vez a todos los ciudadanos el cual es el fin último de éste.

(Sentencia Nº 00155 del 5 de febrero de 2003).

2. EL ÓRGANO COMPETENTE PARA CONOCER DEL PROCEDIMIENTO PREVIO A LAS DEMANDAS CONTRA LA REPÚBLICA EN EL CASO DE REPONSABILIDAD DEL PODER JUDICIAL (RESPONSABILIDAD DEL “ESTADO-JUEZ”).

Corresponde ahora analizar cuál es el órgano administrativo competente para conocer de la reclamación administrativa previa en el caso de que algún particular intente una reclamación patrimonial en contra de la República como consecuencia de la denuncia del funcionamiento anormal del servicio de administración de justicia.

En ese sentido, lo primero que hay que señalar es que, al contrario de la tarea relativa a la determinación del órgano al que corresponde el conocimiento de estos asuntos en las ramas Ejecutiva o Legislativa del Poder Público, por ejemplo, lo cual es una tarea relativamente sencilla, pues las estructuras organizativas de tales ramas están claramente definidas, en el caso del Poder Judicial, en virtud del nuevo esquema organizativo que para su gobierno y administración dispuso Constitución de 1999, la labor hermenéutica exigida para dilucidar en cuál de los órganos de administración de esta rama debe recaer dicha atribución, es bastante más ardua.

Así las cosas, para determinar el órgano al cual corresponde conocer de este asunto debe observarse, en primer término, lo establecido en el artículo 267 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; ubicado en el Título V (De la Organización del Poder Público Nacional), Capítulo III (Del Poder Judicial y del Sistema de Justicia), Sección tercera (del gobierno y de la administración del Poder Judicial); en el cual se dispone que el gobierno y administración del Poder Judicial corresponde al propio Tribunal Supremo de Justicia; establece dicha norma, a la letra, lo siguiente:

Artículo 267. Corresponde al Tribunal Supremo de Justicia la dirección, el gobierno y la administración del Poder Judicial, la inspección y vigilancia de los tribunales de la República y de las Defensorías Públicas. Igualmente, le corresponde la elaboración y ejecución de su propio presupuesto y del presupuesto del Poder Judicial.

La jurisdicción disciplinaria judicial estará a cargo de los tribunales disciplinarios que determine la ley.

El régimen disciplinario de los magistrados o magistradas y jueces o juezas estará fundamentado en el Código de Ética del Juez Venezolano o Jueza Venezolana, que dictará la Asamblea Nacional. El procedimiento disciplinario será público, oral y breve, conforme al debido proceso, en los términos y condiciones que establezca la ley.

Para el ejercicio de estas atribuciones, el Tribunal Supremo en pleno creará una Dirección Ejecutiva de la Magistratura, con sus oficinas regionales.

(énfasis añadido).

De la lectura del mencionado artículo constitucional se evidencia que la administración del Poder Judicial recae en el Tribunal Supremo de Justicia, lo que significa que este órgano es no sólo la máxima instancia jurisdiccional del país, sino también el máximo órgano administrativo de dicha rama del Poder Público; lo cual crea una situación novedosa, en la que el poder judicial ejerce su propio gobierno administración y no depende para ello, como en el pasado, de un órgano externo, bien fuese éste del Poder Ejecutivo o uno de los llamados órganos con autonomía funcional, como era el caso del extinto Consejo de la Judicatura. Se trata pues, del conferimiento de una notable autonomía en las diversas acepciones del término, especialmente en lo administrativo, por supuesto, dentro de los moldes que la Ley suprema impone.

Ahora bien, siguiendo con el razonamiento planteado para abordar el problema bajo análisis, habida cuenta del cambio sustancial operado en la administración y gobierno del Poder Judicial, debe analizarse cuál es la dependencia dentro de la nueva organización del Poder Judicial, tomando en consideración sus órganos y sus competencias. Para ello, evidentemente, debe partirse desde su máximo órgano, que es el Tribunal Supremo de Justicia.

En ese sentido debe advertirse que, en desarrollo de lo preceptuado en el artículo 262 constitucional, el 20 de mayo de 2004 se publicó en Gaceta Oficial la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, dictada por la Asamblea Nacional, en la que se establece, en su artículo 6, las potestades administrativas del Tribunal Supremo de Justicia. De la revisión de tal dispositivo se observa que en el mismo no se atribuye expresamente a la Sala Plena, ni a ninguna otra Sala del Tribunal, potestad alguna para conocer de los procedimientos relativos a las reclamaciones administrativas previstas en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría de la República, ni ninguna otra potestad de la que pueda derivarse expresamente dicha competencia a favor de una de las Salas de este Alto Tribunal.

De allí que cabe afirmar que, según el texto de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, no corresponde esta competencia a ninguna de las Salas del Tribunal Supremo de Justicia. Por consiguiente, resultará necesario analizar con mayor detalle la estructura orgánica del M.T. de la República para determinar el órgano al que competa conocer de estos asuntos.

En ese orden de ideas, visto que no se evidencia del ordenamiento jurídico una competencia expresa de alguna de las Salas sobre el particular, resulta necesario entonces examinar la naturaleza y competencias del máximo órgano de dirección del Tribunal Supremo de Justicia: su Junta Directiva, cuyas competencias se centran en el manejo de los asuntos administrativos del Tribunal, tanto en lo que refiere a su funcionamiento interno como respecto a la gestión de sus relaciones con terceros y, por ende, ostenta funciones de dirección y de administración en el seno de este órgano judicial.

En ese orden de ideas, la Junta Directiva, que en algunos casos tiene funciones que le permiten actuar como órgano directivo y administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, encuentra regulación en el artículo 3 de la mencionada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. En efecto, dispone el encabezamiento del artículo 3, respecto a la Junta Directiva del mismo, lo siguiente:

Artículo 3.- La Sala Plena es el órgano directivo del Tribunal Supremo de Justicia y tendrá una Junta Directiva, integrada por un Presidente o Presidenta, un Primer Vicepresidente o Primera Vicepresidenta, un Segundo Vicepresidente o Segunda Vicepresidenta y tres Directores o Directoras. En ningún caso los integrantes de la Junta Directiva podrán ser miembros de una misma Sala. Cada miembro de la Junta Directiva presidirá la respectiva Sala. La Sala Plena tendrá un Secretario y un Alguacil.

Los integrantes de la Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia y de cada una de sus Salas durarán dos (2) años en sus funciones y podrán ser reelegidos, por un período igual. La Sala Plena elegirá, por el voto favorable de la mayoría absoluta de sus integrantes presentes, su propia directiva y la de las restantes Salas del Tribunal Supremo de Justicia, en la forma que establezca esta Ley y el Reglamento Interno del Tribunal Supremo de Justicia. La elección de la Junta Directiva de la Sala Plena y de las demás Salas se efectuará en la última reunión de Sala Plena, cada dos (2) años o en la fecha más inmediata siguiente. Los Vicepresidentes de cada Sala deben ser electos por los Magistrados o Magistradas de la Sala a la que pertenece.

De acuerdo con tal norma, la Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia es el órgano directivo de la Sala Plena. No aporta la norma mayor regulación en cuanto a sus atribuciones, por lo cual, atendiendo a la naturaleza organizativa e interna de tal materia, cabe entender que el desarrollo normativo de tal precepto queda a la reglamentación que dicte el mismo Tribunal, regulación a la cual se hará referencia más adelante. En todo caso, el hecho de que el texto legal expresamente reconozca la existencia de la Junta Directiva (previsión inexistente en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia) pone de manifiesto la especial relevancia que la Ley le atribuye a ésta.

De igual manera, su definición como órgano directivo del Tribunal Supremo de Justicia denota la mens legis de concebir a este órgano no únicamente como una dependencia interna del Tribunal integrada por los Presidentes de cada Sala y con funciones de gestión de asuntos diarios de estricta índole organizativa, sino como el órgano directo de la Sala Plena, encargado del ejercicio de la dirección del Supremo Tribunal, ya que si bien la citada norma afirma que “[l]a Sala Plena es el órgano directivo del Tribunal Supremo de Justicia…”, inmediatamente señala, la misma disposición legal, que dicha Sala Plena cuenta con un Junta Directiva; cuya denominación y forma de regulación deja ver claramente que se trata, precisamente, del órgano a través de cual se ejercen las atribuciones de naturaleza directiva, lo cual es corroborado al comprobarse que en el catálogo de atribuciones de la Sala Plena contenido en los numerales 1 al 13 del artículo 6 de la Ley del Tribunal Supremo de Justicia se aprecia la ausencia de la mayoría de estas atribuciones (salvo algunas atribuciones normativas –numerales 10 y 11- y de administración del personal –numerales 6, 7 y 9-). Así la Junta Directiva se erige como la máxima autoridad directiva del Tribunal Supremo de Justicia, sin perjuicio de las atribuciones que la Constitución y la Ley reconocen a los restantes órganos del Tribunal.

Este y no otro pude ser el significado de la expresión “órgano directivo” en este contexto, es decir, órgano que dirige; esta expresión se vincula con atribuciones de gobierno de las instancias superiores en el ámbito administrativo, conforme al significado que de los términos “dirección” y “dirigir” aporta el propio Diccionario de la lengua Española de la Real Academia; significado que es consecuente con el contenido de estos vocablos en el marco de las ciencias de la Administración y el Derecho Administrativo. He aquí cómo el elemento literal sirve de pauta interpretativa y permite sentar como postulado general el carácter de órgano de dirección y gobierno del Tribunal Supremo de Justicia.

Bajo la anterior premisa, y sentada una tesis fundada en los elementos literal, contextual y lógico en cuanto a la determinación de la naturaleza de la Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, cabe señalar que, las mismas conclusiones pueden alcanzarse al examinar la normativa anterior a la entrada en vigencia, tanto de la Carta Fundamental de 1999 como de la novísima Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, la cual, si bien debe ser revisada y aplicada conforme a los principios constitucionales y los lineamientos que imparte la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, constituye un elemento orientador en esta materia, y que contribuye además a reforzar la tesis interpretativa antes expuesta.

En efecto, esta materia encuentra regulación expresa el Reglamento de Reuniones de la Corte Suprema de Justicia, el cual establecía las atribuciones de la Junta Directiva de la extinta Corte Suprema de Justicia, cuyo artículo 7° dispone lo siguiente:

Artículo 7°: Son atribuciones de la Junta Directiva:

(...)

b) Constituirse en Comisión Especial, cuando lo estime necesario, para considerar determinadas materias

c) Ejercer la dirección de la administración y el funcionamiento de sus organismos dependientes.

(...)

.

Cabe reiterar entonces que, si bien la norma antes transcrita es preconstitucional y anterior, también, a la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, la misma contribuye a evidenciar que, por la propia naturaleza de órgano directivo de la entonces Corte Suprema de Justicia (hoy Tribunal Supremo de Justicia), corresponde a la referida Junta Directiva ejercer la dirección y administración de los órganos dependientes del Tribunal Supremo de Justicia. Se evidencia entonces una razón adicional (elemento histórico) que fortalece la posición interpretativa de concluir que, siendo la Junta Directiva la máxima instancia administrativa y de gobierno dentro del máximo órgano jurisdiccional de la República, salvo norma legal en contrario, a ella compete la dirección de los órganos subalternos de la suprema instancia jurisdiccional, situación que se ratifica hoy, e incluso con mayor énfasis, dado el doble carácter del Tribunal Supremo de Justicia de instancia judicial y administrativa (como máximo órgano de gobierno del Poder Judicial).

Aunado a lo anterior, cabe señalar que tales disposiciones han sido recogidas en términos semejantes, en el artículo 11, números 4 y 6, del Reglamento Interno del Tribunal Supremo de Justicia, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.205 del 9 de junio de 2005, lo que evidencia la vigencia de la tesis interpretativa aquí expuesta.

Por otro lado, no puede dejar de observarse la existencia de otro órgano de raigambre constitucional, la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, prevista en el artículo 267 de la Constitución, y que ha sido objeto de desarrollo legislativo en la prenombrada Ley del Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en los siguientes términos:

Artículo 15.- El Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena creará y organizará la Dirección Ejecutiva de la Magistratura y sus oficinas regionales, como órgano dependiente de éste desde el punto de vista jerárquico y funcional, y, por ende, ejecutará las atribuciones que se le asignen.

(...)

Con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley que hoy rige sus funciones, el Tribunal Supremo de Justicia había creado, en virtud del mandato constitucional que así lo dispone, la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, mediante la “Normativa sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial”, dictada el 2 de agosto del año 2000, cuyo artículo 1 disponía lo siguiente:

Artículo 1.- Se crea la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, como órgano auxiliar del Tribunal Supremo de Justicia, con la finalidad de que ejerza por delegación las funciones de dirección, gobierno y administración del Poder Judicial.

Como se desprende de la lectura de las normas trascritas, la Dirección Ejecutiva de la Magistratura (DEM por sus siglas) es un órgano subordinado del Tribunal Supremo de Justicia y sus atribuciones son las que éste le asigne, no estando entre éstas el conocimiento del procedimiento administrativo previsto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, dado que esta es una competencia que la Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia no ha delegado en esa instancia, por lo que, por interpretación en contrario, debe considerarse entonces que el ejercicio de esta función ha quedado reservada al propio Tribunal Supremo de Justicia, a través de su órgano de administración: la Junta Directiva.

En vista pues de que la Constitución de la República Bolivariana dotó al Tribunal Supremo de Justicia de potestades administrativas sobre la rama judicial del Poder Público, lo que se ha dado a conocer como el “autogobierno” del Poder Judicial, debe corresponder el conocimiento de las reclamaciones contra el Poder Judicial (responsabilidad del Estado por error judicial o responsabilidad del Estado-Juez), al órgano directivo de esta rama del Poder Público, que no es otro, como se ha dicho, que la Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, en tanto que no le ha atribuido dicha competencia a su órgano administrativo subordinado cual es la Dirección Ejecutiva de la Magistratura.

III

DECISIÓN

En razón de las consideraciones previamente expuestas, el presente procedimiento debe ser sustanciado por la Junta Directiva de este máximoT. de la República, en tanto que es el órgano competente para ello, razón por la cual esta Sala Plena ordena remitir este expediente al Presidente de su Junta Directiva, a los fines legales consiguientes.

Comuníquese, publíquese y regístrese.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 9 días del mes de Noviembre del año dos mil cinco (2005). Años: 195º de la Independencia y 146º de la Federación.

El Presidente,

PRIVATE TC \l 5 ""

PRIVATE O.A. MORA DÍAZ

El Primer Vicepresidente, El Segundo Vicepresidente,

L.E.M. LAMUÑO CARLOS A.O. VÉLEZ

…/…

…/…

Los Magistrados,

EVELYN MARRERO ORTIZ E.R. APONTE APONTE

J.J. NÚÑEZ CALDERÓN J.E. CABRERA ROMERO

Y.J. GUERRERO YRIS ARMENIA PEÑA DE ANDUEZA

H.C. FLORES L.E. FRANCESCHI GUTIÉRREZ

FERNANDO VEGAS TORREALBA ANTONIO RAMÍREZ JIMÉNEZ

ALEJANDRO ANGULO FONTIVEROS L.I. ZERPA

JUAN RAFAEL PERDOMO PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI L.M.H.

Ponente

…/…

…/…

B.R. MÁRMOL DE LEÓN ALFONSO VALBUENA CORDERO

R.A. RENGIFO CAMACARO LUIS VELÁZQUEZ ALVARAY FRANCISCO CARRASQUERO LÓPEZ E.G. ROSAS L.A.O. HERNÁNDEZ ISBELIA PÉREZ DE CABALLERO

D.N. BASTIDAS CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA

L.A. SUCRE CUBA M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

La Secretaria,

O.M. DOS S.P.

LMH/

Exp. Nº AA10-L-2004-000029-04-01

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