Sentencia nº 01301 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 26 de Agosto de 2003

MAGISTRADO PONENTE: LEVIS IGNACIO ZERPA

EXP. Nº 2002-0388

El ciudadano L.E.L.M., titular de la cédula de identidad Nro. 7.627.510, asistido por el abogado V.R.P., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 46.314, mediante escrito presentado ante esta Sala el 08 de mayo de 2002 solicitó la resolución del conflicto de autoridades suscitado entre su persona, actuando como titular de la CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO J.E.L. delE.Z., y el ALCALDE DE LA MISMA ENTIDAD TERRITORIAL.

Del anterior escrito y sus anexos se dio cuenta en Sala el 09 de mayo de 2002 y se designó ponente al Magistrado Levis Ignacio Zerpa, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

En fecha 26 de junio de 2002, la Sala admitió la solicitud formulada por el Contralor Municipal del Municipio J.E.L., y se acordó seguir el procedimiento consagrado en el artículo 23 y siguientes de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. En consecuencia, se ordenó la notificación del Alcalde del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, a fin de que compareciera a presentar el informe respectivo.

En fecha 25 de octubre de 2002, el Alcalde del referido Municipio consignó el escrito de informe a que alude el artículo 23 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Siendo la oportunidad fijada para la celebración de la audiencia oral prevista en el artículo 26 de la Ley de Amparo, se dejó constancia de la comparecencia de las partes, así como de la asistencia del Ministerio Público.

En fecha 05 de marzo de 2003, el Contralor Municipal del referido Municipio procedió a consignar sus conclusiones escritas.

I

ANTECEDENTES DEL CASO

El presente caso se originó a propósito de la solicitud de resolución de conflicto de autoridades presentada por el Contralor Municipal del Municipio J.E.L. delE.Z., quien fundamentándose en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, consideró la existencia del conflicto en referencia en razón de la actuación asumida por el Alcalde de esa entidad territorial.

Plantea el solicitante que con motivo de la inexistencia de las unidades de control, necesarias para el eficaz funcionamiento de la Contraloría Municipal, solicitó ante la Cámara Municipal un crédito adicional por un monto de doce millones de bolívares (12.000.000,00), el cual habiendo sido aprobado en sesión ordinaria de fecha 02 de octubre de 2001, ha sido negada su entrega por parte del Alcalde del Municipio J.E.L. delE.Z..

Expone que tal situación genera una total y absoluta inexistencia de control fiscal en la entidad local señalada, en virtud de que la Contraloría Municipal no dispone de una estructura organizacional suficiente para realizar sus fines. Al mismo tiempo, indica que además de poner otros obstáculos financieros, como son la falta de entrega del doceavo del presupuesto asignado por la Ordenanza de Presupuesto, y del remanente del ejercicio fiscal del año 2001; en fecha 16 de mayo de 2001 dictó un decreto signado con el Nro. 03-2001, por el cual dio creación a la contraloría interna paralela, orientada a asumir el control previo de la gestión fiscal, con el propósito, según señala, de evadir el cumplimiento de la normativa que rige el órgano de control externo.

Sostiene que la negativa del Alcalde M.U., de entregar los recursos económicos para el funcionamiento de la Contraloría Municipal, aunado a la creación de la contraloría interna, en los términos antes expresados, constituye una grotesca violación del principio de transparencia y rendición de cuentas de la gestión pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo que en su criterio, ha traído como consecuencia una peligrosa situación de anormalidad institucional en el Municipio.

Agrega que la ausencia de control fiscal, motivó que cinco de los siete concejales integrantes de la Cámara Municipal solicitaran al Alcalde, la rendición de cuentas de su gestión municipal, lo cual, explica, no llegó a concretarse a pesar de los múltiples intentos que se hicieran para obtener el informe de gestión. Señala que en la última oportunidad en que se requirió la memoria y cuenta del Alcalde, vista la falta de presentación de ésta, se acordó que la Contraloría Municipal consignara ante la Cámara Municipal el informe de gestión administrativo correspondiente al ejercicio fiscal del año 2001.

En razón de los anteriores argumentos, acudió a esta instancia jurisdiccional a fin de solicitar la resolución del conflicto de autoridades suscitado, aduciendo la violación de la autonomía orgánica y funcional de la Contraloría Municipal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 176 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En ese sentido, expone que para el cumplimiento eficaz de las finalidades consagradas en el precitado artículo, se requiere de la provisión de recursos económicos y que la negativa del Alcalde de proporcionarlos, violenta la autonomía que lidera, como principio, las funciones de la Contraloría Municipal, de acuerdo con lo establecido en la Constitución de 1.999, la Ley Orgánica de Régimen Municipal y la Ordenanaza sobre Contraloría Municipal del Municipio J.E.L. delE.Z..

De otra parte, alude a que el Decreto Nro. 003 del 16 de mayo de 2001, por el cual se crea la Contraloría Interna de la referida Alcaldía, incurre en los vicios de incompetencia y falso supuesto de derecho, produciéndose a su entender, la ilegitimidad del órgano de control interno recién creado. Asimismo, expresa que a través de este instrumento normativo se delata la intención del titular de la Alcaldía del Municipio J.E.L. delE.Z., de evadir el control fiscal de la Contraloría Municipal, por lo que manifiesta que no duda en denunciar la desviación de poder, inserta en el mencionado decreto.

En virtud de los planteamientos expuestos, el Contralor Municipal del Municipio J.E.L. delE.Z., solicita de esta Sala la resolución del conflicto de autoridades producido entre el órgano que representa y el Alcalde del Municipio antes nombrado.

II DEL ESCRITO DE INFORMES

El ciudadano M.U., titular de la cédula de identidad Nro. 3.509.149, actuando con el carácter de Alcalde del Municipio J.E.L. delE.Z., asistido por el abogado J.M.A.A., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 37.910, en la oportunidad fijada para la presentación de los informes respectivos, de conformidad con el procedimiento previsto en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, consignó su escrito en los siguientes términos:

Aludió fundamentalmente a las directrices existentes en la nueva legislación de control fiscal, concretamente a lo referido en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por cuyo mandato se le otorga competencia a la máxima autoridad de cada entidad para establecer y mantener un sistema de control interno idóneo.

De acuerdo con el planteamiento, sostiene que el Legislador delineó el mecanismo de creación de la contraloría interna por parte de la máxima autoridad del ente que la crea, con el objeto de llevar a cabo los planes que vayan en beneficio de la colectividad y ejercer, en ese sentido, el control del gasto de los fondos públicos, sin los obstáculos que podría suponer la intervención de distintos organismos. Agrega que lo anterior no impide el control externo o posterior por parte de la Contraloría Municipal, pues tienen en sus manos institutos como el reparo, para corregir cualquier anormalidad o irregularidad de carácter administrativo en que las Auditoría Internas hubiesen incurrido...(omissis).

Finalmente, hace mención al dictamen emitido por la Contraloría General de la República, de fecha 23 de enero de 2002, mediante el cual se efectuaron observaciones con relación a las funciones que indebidamente el Alcalde delegara en la Contraloría Interna. Al respecto, indica que acogiendo tales observaciones dictó un nuevo decreto por el cual suprime aquellas funciones que fueron delegadas a la Contraloría Interna.

III OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

La abogada A.M.B., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 35.364, en su carácter de Fiscal Tercero del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia, consignó escrito de opinión en los siguientes términos:

Fundamentalmente, destacó que la actuación del Alcalde del Municipio J.E.L. delE.Z., violentó la garantía de independencia del órgano contralor municipal, en el ejercicio de sus atribuciones, toda vez que, expone, la Cámara Municipal aprobó la solicitud presentada por el Contralor Municipal de dicha entidad local, mediante la cual requirió de un crédito adicional por la cantidad de doce millones de bolívares (Bs. 12.000.000,00), con el objeto de adquirir los recursos necesarios para el cumplimiento de las funciones propias de la Contraloría Municipal, y que la negativa del Alcalde de entregar tales recursos al titular del órgano de control externo, configura una obstrucción a la independencia de la cual goza dicho ente.

En lo que respecta a la supuesta creación de una “contraloría paralela”, sostiene la representante del Ministerio Público que tal alegato debe ser desestimado, pues de acuerdo con el nuevo orden jurídico, la rama ejecutiva se encontraba obligada a adecuar sus sistemas de control a lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, así como a la Ley de Administración Financiera del Sector Público, las cuales prevén la figura de la contraloría interna como parte integrante del sistema de control fiscal. Dicho esto, solicitó a la Sala Político-Administrativa declarar parcialmente con lugar el presente conflicto de autoridades.

IV MOTIVACIÓN Hechas las anteriores consideraciones, pasa esta Sala a dilucidar si en el presente caso se ha suscitado un conflicto de autoridades entre el Alcalde del Municipio J.E.L. delE.Z. y el Contralor Municipal de dicha entidad territorial.

Antes de emitir el pronunciamiento respectivo, es menester señalar que esta Sala, en anteriores oportunidades, ha dejado sentado que el conflicto de autoridades debe suponer la existencia de circunstancias que impidan el normal desenvolvimiento de las instituciones involucradas en la presunta controversia administrativa, con las graves consecuencias que una situación de esa naturaleza acarrea para la comunidad, en el orden civil, político y administrativo.

A los fines de determinar la existencia de una anormalidad institucional, resulta fundamental acudir a las actas que componen el expediente, a objeto de destacar particularmente los siguientes hechos:

a.- En fecha 30 de abril de 2001 se suscribió el Acta de Entrega de la Contraloría Municipal del Municipio J.E.L. delE.Z., mediante la cual la Contralora Municipal saliente hizo formal entrega de los bienes al nuevo Contralor, ciudadano L.E.L.M..

b.- Mediante oficio de fecha 04 de mayo de 2001, el Contralor entrante se dirigió al Alcalde del Municipio indicado, a fin de solicitarle que procediera a desincorporar del Presupuesto de la Alcaldía, el sector 01, programa 04 correspondiente al ejercicio fiscal del año, por pertenecer éste al presupuesto de la Contraloría Municipal.

c.- Consta en autos el Decreto Nro. 003 dictado por el Alcalde del Municipio J.E.L., publicado en la Gaceta Municipal en fecha 16 de mayo de 2001, por el cual se creó la Contraloría Interna de la Administración Pública Municipal, como órgano de control interno integrado a la Alcaldía en referencia.

d.- Mediante comunicación de fecha 25 de mayo de 2001, el Contralor Municipal acusó recibo de la misiva enviada por el Alcalde del Municipio en cuestión, y por la cual solicitó del despacho contralor, información sobre los procedimientos administrativos y demás criterios requeridos para la contratación de obras.

e.- Consta en autos el Acta Nro. 25 de fecha 02 de octubre de 2001, emanada del Concejo Municipal del Municipio J.E.L., mediante la cual se aprobó el crédito adicional Nro. 12 destinado a cubrir el presupuesto asignado para los rubros que allí se explican. Entre ellos, se hace mención a la aprobación de doce millones de bolívares (Bs. 12.000.000,00) para atender necesidades de la Contraloría Municipal.

f.- En fecha 30 de octubre de 2001, el Contralor Municipal se dirigió nuevamente al Alcalde de dicha entidad, para hacer observaciones y recomendaciones relacionadas con la función pública municipal.

g.- Corre inserto en el expediente judicial, el dictamen emitido por la Dirección General de Control de Estados y Municipios de la Contraloría General de la República, relacionado con la creación de la Contraloría Interna del Municipio J.E.L.. A través de ese documento, y contrariamente a lo señalado por el Alcalde en el decreto de creación, se estableció que el órgano de control interno no goza de autonomía funcional y administrativa, considerando que es un ente que forma parte de la estructura organizativa del organismo.

h.- Por comunicación de fecha 13 de febrero de 2002, el Alcalde del Municipio en referencia se dirigió al Contralor Municipal de la misma entidad, participándole que el control interno de la Alcaldía cumplía a cabalidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y que los requerimientos de las órdenes de pago efectuadas habían sido emitidas, en todo momento, de acuerdo con los parámetros establecidos en la ley. Asimismo, le manifestó su inconformidad con la lentitud presentada por la Contraloría Municipal para llevar a cabo los controles externos, exhortándolo finalmente a acudir a las instancias judiciales correspondientes, en caso de existir descontento con la actuación llevada por la Alcaldía hasta el momento.

Se observa que la solicitud de conflicto surge a partir del planteamiento efectuado por el Contralor Municipal de dicha entidad local, quien considera improcedente la creación de la Contraloría Interna del Municipio, y además, solicita que esta Sala determine a cuál de los dos órganos contralores corresponde el control fiscal del Municipio.

A ese respecto, los hechos anteriormente descritos demostrativos de la relación que se ha desarrollado entre ambos órganos, resultan determinantes para afirmar que si bien no se ha generado una situación de tal envergadura que produzca la paralización de las actividades propias del Municipio, se deduce que por parte del Contralor Municipal, surgen dudas de orden competencial entre la Contraloría Municipal y la Alcaldía del Municipio J.E.L. delE.Z., fundamentalmente en lo que respecta a las funciones de la unidad de Contraloría Interna del ejecutivo municipal, por lo que la decisión de esta Sala se orienta sobre todo a delinear las atribuciones inherentes a cada órgano, a los fines de lograr la coordinación necesaria para ejercer eficazmente el control de la administración municipal.

Con la publicación de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, en Gaceta Oficial Nro. 37.029 de fecha 5 de septiembre de 2000, se dio creación a las unidades de auditoría interna de los distintos entes que integran la Administración Pública, para que conjuntamente con los órganos de control externo, ya existentes, funcionen coordinadamente bajo la rectoría de la Contraloría General de la República, en la tarea de controlar la administración de los fondos y bienes públicos.

Por su parte, con la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en Gaceta Oficial Nro. 37.347 del 17 de diciembre de 2001, el Legislador diseñó un verdadero sistema de control fiscal orientado a fortalecer la capacidad del Estado para ejecutar eficazmente su función de gobierno, lograr la trasparencia y eficiencia en el manejo de los recursos públicos. A tal fin, en su artículo 4 establece:

A los fines de esta Ley, se entiende por Sistema Nacional de Control Fiscal, el conjunto de órganos, estructuras, recursos y procesos que, integrados bajo la rectoría de la Contraloría General de la República, interactúan coordinadamente a fin de lograr la unidad de dirección de los sistemas y procedimientos de control que coadyuven al logro de los objetivos generales de los distintos entes y organismos sujetos a esta Ley, así como también al buen funcionamiento de la Administración Pública

.

En lo que se refiere a los entes integrantes del sistema, el artículo 26 eiusdem, dispone:

Son órganos del Sistema Nacional de Control Fiscal los que se indican a continuación:

1.- La Contraloría General de la República.

2.- La Contraloría de los Estados, de los Distritos, Distritos Metropolitanos y de los Municipios.

3.- La Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional.

4.- Las unidades de auditoría interna de las entidades a que se refiere el artículo 9, numerales 1 al 11 de esta Ley.

(resaltado de la Sala).

Por su parte, el numeral 4 del artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, señala:

Están sujetos a las disposiciones de la presente Ley y al control, vigilancia y fiscalización de la Contraloría General de la República:

4.- Los órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público Municipal y en las demás entidades locales previstas en la Ley Orgánica de Régimen Municipal

.

Quedando definidos los distintos órganos que integran el sistema nacional de control fiscal, la anterior norma funge como base legal para concluir que la Contraloría Interna del Municipio también forma parte integrante de este sistema.

Se entiende, entonces, que tanto la Contraloría Municipal como la unidad de contraloría interna de la Alcaldía, conforman el sistema nacional de control fiscal; el primero, como órgano de control externo (artículo 43, numeral 3 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal), con autonomía orgánica y funcional, y el segundo, destinado al control interno aún cuando forma parte integrante de la estructura orgánica del ente, en este caso, de la entidad local, dentro de un sistema que comprende el plan de organización, políticas, normas, así como los métodos y procedimientos adoptados por el ente público, a objeto de salvaguardar sus recursos, promover la eficiencia, economía y calidad de sus operaciones.

A los fines de lograr el objetivo antes propuesto, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal le impone a las máximas autoridades jerárquicas de cada ente, en este caso, al Alcalde del Municipio J.E.L. delE.Z., la responsabilidad de organizar, establecer, mantener y evaluar el sistema de control interno, así como por mandato del artículo 30 eiusdem, la designación de los titulares de dichas unidades, acatando el procedimiento establecido en la ley.

Dicho lo anterior, queda claro que la existencia de ambos entes de control municipal, se encuentra ajustada a los lineamientos establecidos en la ley, por lo que contrariamente al petitorio hecho por el Contralor Municipal, según el cual solicita que se determine cuál de las contralorías debería ejercer el control fiscal; esta Sala estima preciso reiterar que por tratarse de dos organismos que deben funcionar de manera coordinada bajo la rectoría de la Contraloría General de la República, no podría prescindirse de alguno de ellos, así como tampoco menoscabar las atribuciones que la ley les ha conferido, antes bien, se insiste en la relación independiente pero coordinada que debe sustentar el ámbito de sus competencias.

A propósito de éstas, en lo que respecta al control fiscal, previo y posterior, es preciso atender a lo dispuesto en el artículo 95, ordinal 1º de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el cual prevé lo siguiente:

“La Contraloría Municipal o Distrital, según el caso, tendrá entre las funciones que le asignen las Ordenanzas fundamentales, las siguientes:

1. - El control previo y posterior de los ingresos y egresos de la Hacienda Pública respectiva y el control posterior de los organismos descentralizados, empresas y fundaciones del Municipio o Distrito. La Ordenanza respectiva fijará el límite máximo de la excepción al control previo de los compromisos financieros y establecerá los requisitos que deberán cumplirse en tales casos; todo ello, sin perjuicio del control posterior que deberá ejercer la Contraloría sobre tales operaciones... (omissis)”.

En materia de control previo específicamente, se aprecia que por disposición del artículo 125 eiusdem se admite una delegación de esta función de la Contraloría Municipal al ente de control interno. La norma en cuestión se expresa en los siguientes términos:

Los órganos de control fiscal externo señalados en los numerales 2 al 4 del artículo 43 de esta Ley, se abstendrán de practicar actividades de control previo cuando se aseguren, previa evaluación, que el sistema de control interno del respectivo ente territorial garantiza el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 38 de esta Ley

.

A tenor de los citados preceptos, sin duda, se refuerza el carácter coordinado que impera en las funciones de control fiscal ejercidas, en este caso, por la Contraloría Municipal y la Contraloría Interna del Municipio, pues aún cuando, en principio, ciertas competencias han sido reservadas al órgano de control externo, en el ejercicio de sus funciones les es dada la posibilidad de interactuar en la labor contralora, al punto de ser posible delegar al ente de control interno, previo cumplimiento de los requerimientos establecidos en la ley, el desempeño de una importante tarea como es el control previo de los compromisos financieros asumidos por la administración municipal.

Lo anterior constituye un ejemplo de coordinación de funciones, más que de exclusión de ambos órganos, como pretende el accionante, o de subordinación de un ente a otro, y en ese sentido, esta Sala estima apropiado hacer énfasis en los planteamientos expuestos, a objeto que en el futuro se disipen las diferencias existentes entre los organismos actuantes en el presente caso y se logre apuntar al buen desempeño del objetivo común, cual es la correcta administración de los fondos y bienes municipales. Dicho esto, es menester concluir y así aclarar al accionante que debe asentir en la existencia de la Contraloría Interna y respetar las funciones que le han sido atribuidas por ley, así como mantener el ejercicio de sus propias funciones, acudiendo, naturalmente, a las disposiciones establecidas en la ley por las cuales se definen los límites de las competencias respectivas. En tales términos se deja sentado el criterio respectivo. Así se decide.

En otro particular, es menester señalar que el Alcalde del Municipio J.E.L. en su escrito de informes, indicó haber reformado el Decreto de creación de la Contraloría Interna por el cual procedió a delegar indebidamente funciones de la Alcaldía en dicho órgano, siguiendo ahora los lineamientos planteados por la Contraloría General de la República; sin embargo, como quiera que de las actas no se advierte la existencia de la reforma señalada así como tampoco el contenido del decreto ha constituido el objeto del presente recurso, esta Sala considera inoficioso pronunciarse sobre el tema.

En cuanto al planteamiento sostenido por la parte solicitante de la resolución del conflicto, según el cual la negativa del Alcalde M.U. de entregar los recursos económicos para el funcionamiento de la Contraloría Municipal así como la falta de entrega del doceavo del presupuesto asignado por la Ordenanza de Presupuesto y el remanente del ejercicio fiscal del año 2001, constituye una grotesca violación del principio de transparencia y rendición de cuentas de la gestión pública; la Sala no cuenta con elementos probatorios que permitan sustentar el argumento en cuestión, y por ende, proveer a su resolución, por lo que ante tal insuficiencia esta Sala Político-Administrativa no puede menos que desestimar el planteamiento del accionante por resultar infundado. Así finalmente se decide.

V

DECISIÓN

En virtud de los razonamientos precedentemente expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA:

RESUELTO el conflicto de autoridades planteado por el CONTRALOR MUNICIPAL DEL MUNICIPIO J.E.L.D.E.Z., frente al ALCALDE DE LA MISMA ENTIDAD TERRITORIAL, en los términos expuestos en la motiva del presente fallo.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a las partes de la presente decisión, así como a la Dirección General de Control de Estados y Municipios de la Contraloría General de la República. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada, en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintiun (21) días del mes de agosto de dos mil tres. Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

El Presidente ponente,

LEVIS IGNACIO ZERPA El Vicepresidente,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

La Magistrada, YOLANDA JAIMES GUERRERO La Secretaria,

A.M.C. Exp. 0388 LIZ/ah

En veintiseis (26) de agosto del año dos mil tres, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01301.