Sentencia nº 0741 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala de Casación Social de 8 de Julio de 2010

La presente acción de nulidad fue interpuesta, en fecha 13 de octubre del año 2006, contra el acto administrativo de fecha 23 de enero del mismo año, dictado por el Instituto Nacional de Tierras, que declaró que las tierras de la Hacienda Torre de La Vega y San J. deT. son ociosas o incultas.

Explican los accionantes que son legítimos propietarios de las tierras afectadas por el acto recurrido, por quedar demostrado con el título de propiedad que les confiere tal condición, ya que dicha extensión de terreno fue adquirido al Banco Industrial de Venezuela, y además existe una cadena titulativa que se remonta desde el año 1850.

Indican que en el predio afectado se realizan labores de agricultura y cría de ganado con doble propósito, actividad que se evidencia de la venta de productos cosechados en los referidos fundos, tales como tomate, lechosa, pimentón, maíz y la venta de algunas reses criadas y engordadas en dichas tierras.

Aseveran que el acto está viciado de nulidad absoluta por incurrir en falso supuesto de hecho y de derecho, ya que se dictó sobre la base de una errada apreciación de los hechos. Señalan que hubo una errónea interpretación del artículo 11 de la Ley de Tierras Baldías y Ejidos.

Dicen que incurrió en un falso supuesto de hecho al estimar erróneamente que la unidad de producción afectada, es un fundo ocioso o inculto, sin que ello quedara demostrado en actas. Por el contrario “tal y como se evidencia de los propios considerandos del acto impugnado, en el cual no se practicara ningún informe técnico, ni inspección que determinara en forma inequívoca, el carácter de improductivo de los Fundos (…) y en el supuesto negado de que estas inspecciones e informes técnicos se hubieren realizados, los mismos fueron hechos contrarios a derecho”.

Asientan que los fundamentos en que se ampara el acto impugnado, carecen de motivación, en total contradicción con el objetivo que persigue el Estado en declarar unas tierras como ociosas o incultas, lo cual no sucede con los predios afectados.

Los accionantes expresan que el acto fue dictado violando el derecho a la defensa y al debido proceso, contenido en el numeral 1° del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los numerales 1º y 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Que no hubo notificación previa para el procedimiento administrativo, y que por ende no se les dio oportunidad de defenderse, ni de conocer de manera alguna los fundamentos de la actuación material llevada a cabo por la Oficina Regional de Tierras del Estado Miranda. Incluso las veces que fueron a recavar información sobre el caso, se les negó el acceso al expediente administrativo.

Señalan que el Informe Registro Agrario, practicado en fecha 20 de octubre del año 2005, in situ, lo desconocen e impugnan, ya que el mismo fue difícilmente levantado en el sitio, y mucho menos pudieron recorrer la totalidad del terreno por lo intrincado de éste. Advierten:

(…) en la aludida inspección no se menciona o identifica el nombre del Inspector, funcionario, funcionaria o persona autorizada que la realizara, ¿qué funcionario, Organismo o Dirección autorizó a esta (s) persona (s) para llevarla a cabo?, ¿cuáles fueron los parámetros, instrumentos o elementos técnicos utilizados para llevar a cabo la misma?. Es por lo que desconocemos y negamos todo valor probatorio a la misma, como errónea y maliciosamente pretende hacer valer la recurrida en el propio acto administrativo (…) por lo cual se infiere que la misma es violatoria del derecho a la defensa, debido a que mis representados no tuvieron control de la misma (…).

De igual forma señalan, que el acto impugnado califica de una manera despectiva y alegre que los Fundos Torre La Vega y San José se encuentran improductivos en su totalidad, y que sólo es utilizable el 20% de la superficie de estos; sin embargo, y así queda demostrado a los autos y por así establecerlo el propio acto, en los fundos afectados actualmente existe una unidad de desarrollo o actividad productiva agroalimentaria.

Advierten que en el acto recurrido se señala que los elementos que identifican a los predios Torre La Vega y San J. deT. son de índole referencial y no definitivo; por lo que se infiere que el Instituto Nacional de Tierras no realizó los estudios necesarios para determinar la extensión, linderos y ubicación de los referidos fundos, creando así, una grave indefensión para los accionantes, al no poder determinar las circunstancias que sirvieron de base para dictar la decisión impugnada.

Apuntan que el referido Instituto usurpó funciones que corresponden al Poder Judicial, al decidir sobre la propiedad de las tierras afectadas, por cuanto determinó el carácter baldío de estas, aún y cuando las mismas fueron vendidas por el Banco Industrial de Venezuela a los accionantes.

Los actores señalan que no hay un Plan de Seguridad Agroalimentaria dictado por el Ejecutivo Nacional, y que por lo tanto, no existen parámetros objetivos de medición de productividad que permitan al Instituto Nacional de Tierras, sin incurrir en discrecionalidad y arbitrariedad, concluir que la Unidad de producción que se ampara en el presente recurso es un fundo improductivo. Por consiguiente, solicitan la nulidad del acto por ser violatorio del principio de legalidad en materia administrativa.

Peticionan medida de amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar innominada, conforme a la cual se suspendan los efectos del acto cuya nulidad se procura.

El Tribunal de la causa, mediante auto de fecha 27 de marzo del año 2007, una vez recibidos los antecedentes administrativos del caso de autos, admite a sustanciación el recurso propuesto, ordenando practicar las notificaciones correspondientes.

La abogada Herley Paredes, actuando como apoderada judicial del Instituto Nacional de Tierras, consignó escrito de oposición a la acción de nulidad propuesta; y alegó que la misma debe ser declarada inadmisible por incurrir en la causal prevista en el numeral 8° del artículo 173 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, por cuanto la acción es ininteligible, contradictoria, opuesta y discordante a la Ley y a la jurisprudencia que rige la materia; además de contener afirmaciones que ofenden la imparcialidad de la administración.

Con respecto a la aludida violación del derecho a la defensa y al debido proceso, señala que los accionantes tenían conocimiento de la existencia del procedimiento de declaratoria de tierras ociosas, dadas sus actuaciones en sede administrativa y además tuvieron acceso al expediente administrativo. Asimismo, en la oportunidad de verificarse la inspección realizada por los técnicos de la Oficina Regional de Tierras del Estado Miranda, éstos se hicieron acompañar por los presuntos propietarios del lote de tierras a inspeccionar.

Alega que no hubo impugnación del contenido del Informe Técnico con respecto a la debida delimitación de las tierras afectadas.

Indica que el acto recurrido no tiene por objeto determinar la propiedad del predio, por lo que pide se desechen los argumentos relativos a la violación del derecho de propiedad. En ese sentido, la interpretación que haya dado la administración al contenido del artículo 11 de la Ley de Tierras Baldías y Ejídos, no tiene ingerencia alguna (sic), sobre el contenido del acto impugnado, por lo que pide se deseche el alegato de falso supuesto de derecho en lo que a este punto se refiere.

Asevera que no se produjo la alegada inmotivación, ya que el acto contiene la descripción sucinta de las razones de hecho y de derecho que le sirvieron de fundamento a la administración para proferir dicha decisión. Que de igual forma, no se verifica el vicio de falso supuesto de hecho y de derecho, por cuanto el Informe Técnico determinó que no existe explotación en más de 15 hectáreas dentro de la unidad de producción.

Solicita se declare inadmisible el amparo cautelar peticionado y con respecto a la medida cautelar de suspensión de efectos, pide que sea negada, por cuanto ésta no reúne los requisitos de procedencia.

Cumplida la fase probatoria, y celebrada la audiencia oral de informes, el Tribunal de la causa dictó decisión sobre el mérito de la pretensión.

II

SENTENCIA APELADA

El Juzgado Superior Primero Agrario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas y de los estados Miranda, Guárico, Vargas y Amazonas, dictó sentencia definitiva en fecha 21 de mayo del año 2008, declarando con lugar el recurso propuesto, y por ende nulo el acto administrativo recurrido.

Previa desestimación de las causales de inadmisibilidad alegadas por la representación judicial del Instituto Nacional de Tierras; el sentenciador del tribunal de la causa explica que “ (…) para decidir considera esencial dilucidar con meridiana exactitud para la resolución de la causa sometida a su conocimiento jurisdiccional, realizar algunas observaciones acerca de la elaboración y contenido del informe técnico llevado a cabo por el Instituto Nacional de Tierras, en fecha 20 de octubre de 2.005, sobre los fundos Hacienda “Torre de La Vega” y “San J. deT.” (…).

Luego de transcribir el contenido del informe técnico elaborado por funcionarios subordinados al Instituto Nacional de Tierras, el cual sirve de sustento al acto confutado, el a quo señaló:

Ahora bien, a juicio de quien decide, tal informe individual o conjuntamente considerado no reúne las condiciones mínimas de investigación científicas necesarias que en base al mismo, ello en virtud de considerar quien decide, que resulta relevante y esencial para la formulación y posterior obtención de las conclusiones técnicas agrarias de dicho informe, que éste haya sido elaborado bajo los parámetros mínimos de investigaciones técnicas científicas, utilizando para ello la metodología generalmente aceptada para la obtención de tales conclusiones (…) lo contrario implicaría que el contenido del informe técnico sea elaborado bajo criterios de subjetividad y apreciación del funcionario sustanciador que coloca en riesgo los intereses directos o indirectos de la investigación, así como el objeto establecido en el artículo 1 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, que no es otro que los mandatos constitucionales establecidos en los artículos 305, 306 y 307, de nuestra carta magna.

Luego, pasa a hacer el análisis de la metodología investigativa materializada en el ya referido informe técnico, expresando que “considera quien juzga, que tales aspectos presentados como metodológicos por los expertos designados al efecto, nada tiene que ver con un método de investigación (…). En tal sentido determina quien decide, que los precitados expertos confunden los conceptos de aplicación metodológica de un proceso técnico-científico exacto y racionalizado para la obtención de conclusiones técnicas-científicas, con el uso de instrumentos tecnológicos y de simple papelería (…) para la obtención de datos en bruto, situación ésta, inaceptable para la formulación de un informe que en principio debe ser técnico”.

Establece que hubo datos aportados por los propios habitantes de viviendas del predio, empero, en algunos casos la información no concuerda con la obtenida en la inspección técnica.

Indica que hay datos relativos a la información climática, tomándose como referencia tablas oficiales del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, que corresponden a mediciones tomadas entre los años 1970 y 1999, vale decir, con una proporción de desfase de 5 cinco años a la fecha en que se hizo el Informe Técnico.

Luego señala lo establecido en el cuestionado Informe Técnico con respecto a cómo catalogan los técnicos el suelo del predio afectado, esto es, que es de origen residual, moderadamente fértil, con textura franco arenosa, profundo, de baja pedregocidad (sic) y muy bien drenado, para así advertir:

(…) este sentenciador no determina como exactamente han llegado tales expertos a tales conclusiones de tipología de suelos, sobre todo en lo que se refiere a la fertilidad del mismo, sin haber realizado prueba físico-química de la compasión del mismo (…) en ausencia de esta prueba de laboratorio (…) no puede en forma alguna concluirse con rigor “técnico” la precitada composición, y por ende, ni la clasificación del mismo, ni su potencial agroproductivo estimado.(…).

Ahora bien, en refuerzo a lo antes expuesto y en atención al artículo 19 y 22 del Reglamento de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, quien decide considera que, debido a la complejidad para la determinación de los tipos de suelos, se hace necesario emplear ciertos métodos, procedimientos y/o fórmulas científicas especiales para llegar a una conclusión contundente, tal como lo son los aspectos climáticos, topográficos, erosión, alcalinidad y salinidad de los suelos, entre otros, necesarios para determinar los perseguidos aspectos agro-socioeconómicos tales como la vocación de uso de las tierras agrícolas, clasificando la misma como clases I, II, III, IV y V. Aunado a ello no se evidencia de forma alguna de las actas procesales que conforman el presente expediente ni de los antecedentes administrativos, que el Instituto Nacional de Tierras, haya considerado los planes y lineamientos del Ejecutivo Nacional indicados en el artículo 42 numeral 2 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, por remisión expresa del artículo 38 ejusdem (sic), máxime cuando la ociosidad deriva en el impuesto sobre tierras ociosas, que grava la infrautilización de las tierras (…).

En tal sentido y en virtud de lo antes expuesto, este sentenciador determina que indefectiblemente se hace imprescindible y estrictamente necesario el empleo de determinados mecanismos y/o fórmulas especiales para arrivar (sic) a las conclusiones explanadas por los funcionarios adscritos al Instituto Nacional de Tierras, en el informe técnico elaborado y consignado a los autos del presente expediente (antecedentes administrativos), ello en virtud de considerar quien decide, que al no explicar la metodología empleada para la obtención de tales resultados y al existir innumerables contradicciones dentro de dicho escrito, no puede de forma alguna el presente informe conjunta o individualmente analizado adminicularse de forma alguna con el legajo probatorio consignado a los autos en el presente recurso de nulidad (…).

En base a lo anterior, el sentenciador concluye “(…) que el informe técnico presentado en fecha 20 de octubre de 2005, por el Instituto Nacional de Tierras, fue elaborado a juicio de este sentenciador bajo supuestos de subjetividad ocasionando que el mismo se encuentra inmerso en el vicio de falso supuesto de hecho (…)”.

Como consecuencia de lo expresado precedentemente, el Tribunal de la causa señala que el cuestionado informe técnico, incurre en el vicio de falso supuesto de hecho, dando lugar a la nulidad del acto administrativo ante la falsedad de los motivos en que se basó el funcionario que lo dictó.

III

ALEGATOS DEL APELANTE

Los abogados D.G. y Yolimar Hernández, actuando en su condición de apoderados judiciales del ente agrario demandado, ejercieron recurso de apelación contra la sentencia definitiva dictada por el Tribunal de la causa, y con respecto a lo establecido en el referido fallo acerca del informe técnico confutado, los apelantes expresaron:

(…) se evidencia que el sentenciador, desconoce plenamente el valor probatorio que nace del informe técnico realizado por los funcionarios adscritos al Instituto Nacional de Tierras, so pretexto de que el mismo no explana la metodología científica utilizada para la determinación de su contenido (…).

Dicha aseveración deja ver como el Juzgador sacando elementos fuera de los alegatos formulados por la actora en el recurso de nulidad, cuestiona la metodología científica implementada por los expertos durante el curso del procedimiento administrativo (…) el juzgado sentenciador incurre en una falsa apreciación de los hechos, cuando deja sin efecto jurídico motus propio el contenido del informe técnico levantado por la Oficina Regional de Tierras del Estado Guárico, lo que violenta de conformidad con el contenido del artículo 58 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.(…).

(…) es necesario indicar que (sic) informe técnico levantado por funcionarios del Instituto Nacional de Tierras, tenía como objeto determinar la ociosidad o no del predio denunciado (…) no fundamentándose el informe en hechos falsos, ni inexistentes, ni distintos al objeto del procedimiento de tierras ociosas o incultas (…).

No se impugna el resto del contenido del fallo apelado.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Luego de efectuada la sinopsis del asunto cuya atención nos ocupa, y visto los alegatos que amparan la presente acción de nulidad, plasmados en el capítulo correspondiente a ello, se aprecia que la decisión impugnada se circunscribe a la declaratoria de nulidad del acto administrativo recurrido, por cuanto el mismo está fundamentado en un falso supuesto.

Ante esta decisión, el recurso de apelación se sustenta, entre otras cosas, en que tal alegato de falso supuesto no fue planteado por los recurrentes, por lo que al decidir así, el Juez sacó elementos fuera de los planteados por estos.

Lo expresado por la representación judicial del ente accionado carece de veracidad, ya que tal y como se indicó en los antecedentes del caso de autos, los demandantes advirtieron que el acto está viciado de nulidad absoluta por incurrir en falso supuesto de hecho y de derecho, ya que se dictó sobre la base de una errada apreciación de los hechos.

Ahora bien, con respecto al vicio de falso supuesto, la Sala Político Administrativa de este alto Tribunal, en sentencia N° 1131, de fecha 19 de septiembre del año 2002, indicó:

(…) el vicio de falso supuesto se patentiza de dos maneras, a saber: cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. Ahora, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto.

En el caso de autos, el Tribunal de la causa consideró que se configuró el vicio de falso supuesto, y que el mismo deriva de un informe técnico elaborado por funcionarios adscritos al ente agrario demandado, el cual realiza ciertas consideraciones técnicas sobre las tierras objeto de afectación, siendo que el precitado informe, según lo establecido en la decisión apelada “ fue elaborado a juicio de este sentenciador bajo supuestos de subjetividad ocasionando que el mismo se encuentra inmerso en el vicio de falso supuesto de hecho.”

En observancia al criterio jurisprudencial anteriormente plasmado, se evidencia que lo apreciado por el Tribunal de la causa sobre el acto recurrido, sí encuadra en un falso supuesto, ya que el ente agrario demandado dictó la referida decisión fundamentado en hechos inexistentes, los cuales se plasman en el Informe Técnico elaborado por funcionarios subordinados a dicho ente.

Este instrumento que sirvió de base fundamental para sustentar el acto confutado, carece de las condiciones mínimas de investigación científica, tal y como lo asevera el a quo, ya que en él se emplearon criterios de subjetividad y sólo visuales, obviando principalmente lo relativo al empleo de ciertos métodos científicos, concretamente pruebas de laboratorio, que determinen el tipo de suelo y su uso, pues no se tomaron en cuenta aspectos climáticos, topográficos, de erosión, alcalinidad y salinidad de estos, para lograr establecer la verdadera vocación de uso de las tierras objeto de afectación, ni su potencial agroproductivo, razón por la cual, y al ser el citado Informe Técnico el instrumento fundamental en que se sustenta el acto cuya nulidad se procura, hace que el mismo sea susceptible de nulidad por el defecto de que adolece. Así se establece.

En adición, es menester señalar que el elemento probatorio fundamental que desvirtúa los hechos establecidos en el acto recurrido, referido a la clasificación del suelo de las tierras afectadas por dicho acto, es el mismo Informe Técnico elaborado por los funcionarios subordinados al Instituto Nacional de Tierras, y que sirvió de base para dictar la resolución administrativa objeto de nulidad.

Así pues, y conforme a lo expuesto en las líneas que anteceden, se deberá declarar sin lugar la apelación propuesta, por cuanto los argumentos que la sustentan son improcedentes. Así se resuelve.

DECISIÓN

En virtud de las consideraciones anteriormente expuestas, esta Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara: SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la representación judicial del ente demandado y FIRME la decisión apelada.

Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Juzgado Superior Primero Agrario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas y de los estados Miranda, Vargas, Guárico y Amazonas.

Dada, firmada y sellada en la sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia en Caracas a los ocho (8) días del mes de julio del año 2010. Años 200° de la Independencia y 151º de la Federación.

El Presidente de la Sala y Ponente,

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ALFONSO VALBUENA CORDERO

El Conjuez Accidental Principal, La Conjuez Accidental Principal,

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J.R. TORRES EVELIN SALAS MORENO

El Secretario,

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J.E.R. NOGUERA

R.A. Nº AA60-S-2008-001196

Nota: Publicada en su fecha a las

El Secretario