Sentencia nº 393 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 13 de Marzo de 2007

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: Arcadio Delgado Rosales

Expediente Nº 06-1800

El 6 de diciembre de 2006, se recibió en esta Sala Constitucional escrito presentado por el ciudadano E.G., titular de la cédula de identidad Nº 4.908.906, asistido por la abogada G.R., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 19.289, contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad por razones de inconstitucionalidad, ejercido conjuntamente con amparo cautelar contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en la Resolución del 25 de mayo de 2006 “…dictada por el Contralor General de la República, por medio del cual declaró sin lugar el recurso de reconsideración que interpus(o) contra la Resolución Nº 01-00-041 del 20 de enero de 2006, emanada de ese mismo alto funcionario mediante la cual (se) le aplicó la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por el período de tres (3) años…”.

El 6 de diciembre de 2006 se dio cuenta en Sala y se designó Ponente al Magistrado Arcadio Delgado Rosales, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizada la lectura individual del expediente esta Sala procede a emitir decisión, previas las siguientes consideraciones:

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

La parte actora esgrimió como fundamento del presente recurso de nulidad las siguientes consideraciones:

Que, el 29 de enero de 2004, fue notificado a través del Oficio Nº 08-01-98 de la decisión emitida el 3 de noviembre de 2003 por la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, mediante la cual se declaró su responsabilidad en lo administrativo y se le impuso la sanción de multa por la cantidad de un millón quinientos sesenta y seis mil bolívares (Bs. 1.566.000,00) de conformidad con lo previsto en el artículo 21 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en concordancia con el artículo 38 de la también derogada Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, en su condición de legislador del C.L. delE.V..

Que, “…en ejercicio de (su) derecho a la defensa y por considerarla injusta, ilegal e inconstitucional, con fundamento en las disposiciones legales pertinentes, procedi(ó) a ejercer el Recurso de Reconsideración contra la referida decisión dictada el 3 de noviembre de 2003, por ante el Contralor General de la República, el cual fue declarado SIN LUGAR el 26 de julio de 2004 notificada según oficio Nº 08-01-1.211 de fecha 24 de agosto de 2.004…” (sic).

Señaló que, una vez firme en sede administrativa la decisión de la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República que determinó su responsabilidad y le impuso la sanción de multa, el 7 de enero de 2005, mediante Oficio Nº FSF-330-000095, el Director de Servicios Financieros del Ministerio de Finanzas le hizo entrega de la planilla de liquidación Nº 07-02672 del 23 de diciembre de 2004, emitida a su nombre por la cantidad de un millón quinientos sesenta y seis mil bolívares (Bs. 1.566.000,00).

Que, “…en acatamiento de sus deberes formales y a la sanción impuesta procedi(ó) a realizar la cancelación correspondiente el 28 de enero de 2005, por ante la entidad financiera Banesco, agencia Maiquetía, Estado Vargas, en el entendido que estaba cumpliendo con la sanción impuesta y, por ende, librándo(se) de las obligaciones derivadas por el ejercicio de la función pública que desempeñ(ó) en (su) condición de legislador Estadal…” (sic).

Adujo que, “…habiendo sido declarado responsable en lo administrativo impuesto de la sanción de multa, obligación fiscal de la cual fu(e) liberado en virtud de su oportuna y responsable cancelación, debidamente descargada de los Registros de Derechos Pendientes del Ministerio de Finanzas; el ciudadano Contralor General de la República haciendo una aplicación retroactiva del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal, mediante Resolución Nº 01-00-041 del 20 de enero de 2006, (le) impuso la sanción adicional de INHABILITACIÓN PARA EL EJERCICIO DE FUNCIONES PÚBLICAS por un período de tres (3) años…”; la cual fue posteriormente confirmada el 25 de mayo de 2006, al declarar sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la referida decisión.

Que la Resolución Nº 01-00-041 del 20 de enero de 2006, emanada del Contralor General de la República, “…es a todas luces injusta, inconstitucional, inmotivada y desproporcionada, transgresiva de principios constitucionales y legales relativos a la proporcionalidad, ponderación y flexibilidad en la aplicación de sanciones administrativas o pecuniarias y constituye además, una violación de (sus) derechos y garantías constitucionales relativas al derecho a la defensa, al debido proceso y el derecho a ejercer cargos públicos…”.

Precisó que “…el acto administrativo contenido en la Resolución del 25 de mayo de 2006, emanada del Contralor General de la República, que declaró SIN LUGAR el recurso de reconsideración que ejerci(ó) contra la Resolución Nº 01-00-041 del 20 de enero de 2006, mediante la cual se (le) impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por el período de tres años, violó flagrantemente (su) derecho a la defensa, pues dicha decisión se fundamenta en lo previsto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, según el cual, el Contralor General aplicará la sanción de destitución sin que medie otro procedimiento, lo que es contradictorio con el derecho constitucional al debido proceso que garantiza el ejercicio de los derechos a la defensa y a ser oído, contenidos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo cual dicho acto está viciado de inconstitucionalidad…”.

Asimismo, indicó que la aludida Resolución Nº 01-00-041 del 20 de febrero de 2006, se encuentra viciada de nulidad absoluta de conformidad con los previsto en el cardinal 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, “…por cuanto el Contralor General de la República actuó en contravención del artículo 24 del Texto Fundamental, al aplicar de forma retroactiva el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal, cuando lo procedente era aplicar el artículo 122 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República vigente para el momento en que ocurrieron los hechos, razón por la cual procede la declaratoria de nulidad absoluta de dicho acto administrativo…”.

Denunció, asimismo, que el acto recurrido se encuentra incurso en la causal de nulidad prevista en el artículo 19, cardinal 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, “…por cuanto el mismo fue dictado por una autoridad manifiestamente incompetente para ello. En efecto el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República –hoy derogada- pero en vigencia para el momento en que se cometieron los presuntos hechos irregulares que dieron objeto a esta investigación administrativa, y por tanto la que resulta(ba) aplicable, el Contralor General de la República debía una vez determinada la responsabilidad, dirigirse al superior jerarca del funcionario determinado responsable, para que éste le aplicara la sanción de inhabilitación, pero ello no ocurrió así, por cuanto el propio Contralor General de la República aplicó el contenido del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal y procedió a inhabilitar(lo), lo cual no le era permitido…” (sic).

En este orden ideas, solicitó “…la nulidad por inconstitucionalidad conjuntamente con acción de amparo cautelar, contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal…”, señalando que la referida disposición -que sirvió de base al acto administrativo recurrido- violó el principio non bis in idem consagrado en el cardinal 7, del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual prohíbe la imposición de dos sanciones por un mismo hecho, cuando en su caso fue objeto de una sanción de inhabilitación para ejercer cargos públicos por parte del Contralor General de la República, transcurridos como fueron dos años de la aplicación de una sanción pecuniaria que se encontraba fundamentada en los mismos hechos.

Que “…en aras de la preservación del orden público administrativo y del cumplimiento cabal de los principios constitucionales, estim(ó) que la autoridad contralora ha debido valorar la supremacía y preeminencia de la aplicación de la Constitución -Principio de la primacía constitucional consagrado en el Artículo 7 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela- ante la cuestionable existencia de normas materiales que pudieran contradecirlas, pues para ello se cuenta con el dispositivo constitucional consagrado en la Disposición Derogatoria Única, en virtud de la cual puede válidamente interpretarse que con respecto a la norma que consagra la doble sanción en materia de responsabilidad administrativa, ésta estaría tácitamente derogada por contradecir el principio constitucional del 'non bis in idem'…” (sic).

Adujo que del contenido y aplicación de la referida norma se aprecia la incompatibilidad de la misma con el principio de proporcionalidad, desde la perspectiva cuantitativa y cualitativa; al respecto indicó que, “…en el dispositivo cuya nulidad se demanda se produce una ruptura de ese esquema sancionatorio, pues basta leer el texto de la norma para percatarse que cualquiera de las penas accesorias puede revestir mayor gravedad que la sanción principal de multa, la cual puede ir desde 100 hasta 1000 unidades tributarias. En cambio las accesorias que pueden limitarse a una sola, cuando se trate de suspensión en el ejercicio del cargo, sin goce de sueldo, puede ir de un (1) mes hasta veinticuatro (24) meses, pero pueden ser dos, cuando se trate de destitución, pues esta a su vez puede comportar otra accesoria que consiste en la inhabilitación para el ejercicio de la función pública por un límite máximo de quince (15) años…” (sic).

Que “…desde la perspectiva cualitativa cualquiera de las sanciones accesorias resultan más grave (sic) que la sanción principal, lo que indudablemente lesiona el principio de proporcionalidad que por la necesidad y adecuación de las infracciones y las penas que debe quedar reflejada en la Ley, por supuesto que necesariamente tienen que estar en función de la pena principal, no de las accesorias, porque además estas, que dicho sea de paso, tienden a ser excepcionales, no pueden de ninguna manera comportar un mal mayor para el infractor, que el inflingido por la sanción principal. Basta que se rompa esa regla, para postular que el legislador ha irrespetado el principio de proporcionalidad conceptuado como contenido esencial del derecho consagrado en el artículo 49, cardinal 6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…” (sic).

En ese sentido señaló que, “… adicionalmente al vicio detectado en la óptica cualitativa, el legislador incurrió en otro, desde el punto de vista de la óptica cuantitativa, al colocar en manos de la administración (sic), y más concretamente de un solo funcionario a nivel nacional, sin respetar la estructura federal del Estado venezolano, un cúmulo de sanciones constituidas por las tres antes mencionadas, además de la principal…”.

Señaló que en la norma recurrida no se encuentran presentes los elementos de certeza y previsibilidad, “…ya que al permitir que el Contralor General de la República pueda apreciar y determinar libremente la gravedad de una falta, o 'la entidad del ilícito cometido' como lo establece la norma, para imponer sanciones dentro de rangos tan amplios y aflictivos, como son la suspensión del cargo, o la destitución, o la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por quince (15) años, obviamente vulnera frontalmente los principios de legalidad y de la seguridad jurídica…”.

Que “…la aplicación de la sanción de inhabilitación, ha carecido o ésta se ha hecho en ausencia de un procedimiento de ponderación de hechos y circunstancias y de valoración de los méritos de las mismas, que haya conllevado a la Administración sancionadora a la exigencia de una relación, de una adecuación entre los medios utilizados para sancionar y los fines que ella persigue, y en tal sentido emitir un acto administrativo, en correspondencia con el principio de legalidad, pero guardando una razonabilidad, congruencia y proporcionalidad. Razón por la cual debe concluirse que el acto administrativo que (le) imp(uso) la sanción de inhabilitación está viciado de inmotivación; habiendo violado el debido procedimiento, produciéndose(le) un daño irreparable a lesionar (su) honor y (su) reputación y vulnerando (su) derecho constitucional de ejercer cargos públicos, pues estando en pleno uso de (sus) facultades (se) ve impedido, en virtud de esta resolución de ejercer cualquier función pública por un periodo de tres (3) años…”.

Con fundamento en las anteriores consideraciones solicitó, de conformidad con lo pautado en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, medida cautelar de amparo mediante la cual se suspendan los efectos del acto administrativo recurrido mientras se dicte la sentencia definitiva, a los fines de evitar la continuación de la lesión de los derechos constitucionales denunciados.

II

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

En primer término, le corresponde a esta Sala pronunciarse acerca de su competencia para conocer del presente recurso y, al respecto, observa:

La Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia estableció, en el primer aparte del artículo 5, las competencias de cada una de las Salas que integran este Alto Tribunal, señalando al respecto como una de las atribuciones de la Sala Político Administrativa (cardinal 31), la de declarar “…la nulidad cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos generales o individuales de los órganos que ejerzan el Poder Público de rango Nacional;”.

Tomando en consideración la competencia in commento y luego de un detallado análisis de los argumentos expuestos por el solicitante, esta Sala observa que a pesar de que en el contexto de la acción planteada se hace alusión a la nulidad por inconstitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, la pretensión principal del actor se centra en obtener la nulidad del acto de efectos particulares contenido en la Resolución signada con el Nº 01-00-041, del 20 de enero de 2006, dictada por el Contralor General de la República -mediante el cual se le impuso al recurrente la sanción de inhabilitación para el ejercicio de las funciones públicas por un período de tres (3) años-, tal como se desprende de los alegatos de presunta ilegalidad de los cuales supuestamente adolece el mismo.

En consecuencia, esta Sala considera que la alusión a la inconstitucionalidad del referido artículo 105, no constituye una solicitud independiente, sino parte de los alegatos esgrimidos por el accionante contra el acto administrativo de efectos particulares que realmente impugna. Siendo, pues, la mención a esta disposición normativa “tangencial”, lo pertinente es la declinatoria de la competencia para conocer de la presente causa; y así se decide.

Ahora bien, como quiera que la Contraloría General de la República constituye un órgano que forma parte integrante del Poder Público, específicamente del Poder Ciudadano, de acuerdo a lo establecido en el artículo 273 de la Carta Magna, la competencia para conocer del presente recurso le corresponde de forma exclusiva a la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal, de conformidad con lo previsto en el mencionado cardinal 31 y primer aparte del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, razón por la cual este órgano jurisdiccional se declara incompetente y declina su conocimiento en la referida Sala; y así se decide.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, se declara INCOMPETENTE para conocer del recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad, conjuntamente con amparo cautelar interpuesto por el ciudadano E.G., contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en la Resolución del 25 de mayo de 2006 “…dictada por el Contralor General de la República, por medio del cual declaró sin lugar el recurso de reconsideración que interpus(o) contra la Resolución Nº 01-00-041 del 20 de enero de 2006, emanada de ese mismo alto funcionario mediante la cual (se) le aplicó la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por el período de tres (3) años…”; y contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. En consecuencia, se DECLINA la competencia para conocer de dicha causa en la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal; y se ORDENA remitir de inmediato el presente expediente a dicha Sala, a los fines legales consiguientes.

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 13 días del mes de marzo de dos mil siete (2007). Años: 196° de la Independencia y 148° de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

P.R.R.H.

Magistrado

FRANCISCO CARRASQUERO LÓPEZ

Magistrado

M.T. DUGARTE PADRÓN

Magistrado

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

Magistrada

ARCADIO DELGADO ROSALES

Magistrado-Ponente

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº 2006-1800

ADR/

...gistrado P.R.R.H. disiente de la mayoría respecto del fallo que antecede por las siguientes razones:

La sentencia de la que se discrepa declinó la competencia para el conocimiento de la causa de autos en la Sala Político-Administrativa porque consideró que la verdadera pretensión del demandante era la declaratoria de nulidad de un acto administrativo sancionador que fue dictado en su contra por el Contralor General de la República y no, como se expresó en la demanda, una acción de nulidad por inconstitucionalidad contra la norma que sirvió de fundamento al acto administrativo en cuestión y un amparo constitucional contra este último.

En criterio del disidente, por el contrario, sí fueron planteadas con suficiente claridad las pretensiones de nulidad por inconstitucionalidad de la norma y de suspensión de los efectos del acto administrativo a través de un amparo constitucional, tal como se desprende de la narrativa misma del fallo que precede, cuya lectura revela que la mención a los vicios de inconstitucionalidad que aquejarían al artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal no fue, ni mucho menos, “tangencial” sino central en la argumentación de la parte actora.

En consecuencia, la Sala ha debido, en armonía con varias decisiones que ha tomado en casos análogos, varias de ellas muy recientes, pronunciarse acerca de la admisibilidad de la demanda de autos y, si fuera el caso, acumularla al expediente n° 06-0494 de conformidad con el Código de Procedimiento Civil, ya que la que contienen dichas actas procesales se admitió con anterioridad, en sentencia n° 1283 del 28 de junio de 2006.

Queda así expresado el criterio del Magistrado disidente.

Fecha ut retro.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO Los Magistrados,

P.R.R.H.

Disidente

F.A.C.L.

M.T. DUGARTE PADRÓN

…/

…

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

PRRH. sn.ar.

Exp. 06-1800