Sentencia nº 01508 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 8 de Octubre de 2003

MAGISTRADO PONENTE: L.I.Z.

EXP. Nº 2002-0531

Los abogados A.T.T. y J.E.D.H., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 65.794 y 22.917, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil CENTRO COMERCIAL INDUSTRIAL Y ESTACIÓN DE SERVICIOS LAS MARAVILLAS, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Cuarto de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 8 de agosto de 1997, bajo el Nº 58, tomo 38-A, presentaron ante esta Sala el 13 de junio de 2002, escrito solicitando que “se declare sin efecto el Decreto Nº 930 de fecha 11 de septiembre de 1985 (anexo “B”), reformado mediante los Decretos Nº 1.564 de fecha 13 de mayo de 1987 (anexo “C”) y Nº 2.344 de fecha 5 de junio de 1992 (anexo “D”), dictados por el Presidente de la República, por lo que se refiere a la afectación del área de terreno perteneciente a la empresa por nosotros representada en este acto, a la construcción del Parque L.R.P.”.

El 18 de junio de 2002, se dio cuenta en Sala y se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de su admisión.

En fecha 17 de julio de 2002, se admitió la acción interpuesta, ordenándose notificar al Fiscal General de la República, a la Procuradora General de la República, y librar el Cartel a que se refiere el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Asimismo, se ordenó oficiar a la Ministra del Ambiente y de los Recursos Naturales.

Los días 12 y 20 de agosto de 2002, se practicaron las notificaciones de la Procuradora General de la República y del Fiscal General de la República respectivamente, consignándose cada una de ellas los días 17 y 24 de septiembre del mismo año, en ese orden.

El 10 de octubre de 2002, se libró el cartel de emplazamiento, el cual fue retirado, publicado y consignado dentro del lapso legalmente establecido.

Mediante escrito de fecha 19 de septiembre de 2002, la representación judicial de la sociedad mercantil Centro Comercial Industrial y Estación de Servicios Las Maravillas, C.A., consignó escrito de promoción de pruebas.

Por auto del 7 de enero de 2003, el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas promovidas.

Mediante auto del día 25 de febrero de 2003, se acordó pasar el expediente a la Sala, por cuanto había concluido la sustanciación.

El 5 de marzo de 2003, se dio cuenta en Sala y por auto de la misma fecha se designó Ponente al Magistrado L.I.Z., fijándose el quinto día de despacho para comenzar la relación de la causa.

El 18 de marzo de 2003, comenzó la relación y se indicó que el acto de informes tendría lugar el primer día de despacho siguiente al vencimiento de 15 días calendario, contados a partir de dicha fecha.

El día 2 de abril de 2003, oportunidad fijada para la presentación de los informes, comparecieron los representantes de la accionante y de la Procuraduría General de la República.

El 25 de mayo de 2003, concluyó la relación de la causa y se dijo “VISTOS”.

Por diligencia del 30 de julio 2003, el representante judicial de la sociedad de comercio Centro Comercial Industrial y Estación de Servicios Las Maravillas, C.A., solicitó que se dictara sentencia en el presente proceso.

I

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN

Señala la actora, que es propietaria de un inmueble constituido por un lote de terreno de veintisiete mil cuatrocientos setenta y ocho metros cuadrados con setenta decímetros cuadrados (27.478,70 m2), ubicado en el borde Este de la Autopista F.F., entre el distribuidor Caricuao y la bomba Lagoven, en la Parroquia Caricuao, Municipio Libertador del Distrito Capital, por haberlo adquirido de la empresa Autobuses de Antímano, C.A., mediante compra efectuada el 22 de diciembre de 1997, siendo que el aludido inmueble se encuentra incluido dentro del polígono de afectación definido en el Decreto Nº 930 de fecha 11 de diciembre de 1985, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 3.675 Extraordinario, de la misma fecha, mediante el cual se ordenó la creación del Parque Recreacional “L.R.P.”, para fines de ornamentación, saneamiento ambiental, esparcimiento y bienestar de la población del Área Metropolitana de Caracas.

Asimismo, indica que el mencionado acto administrativo fue reformado parcialmente a través del Decreto Nº 1.564 de fecha 13 de mayo de 1987, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 33.721, del 20 de mayo del mismo año, a los fines de añadirle como finalidad del aludido parque recreacional, el desarrollo de actividades deportivas. Igualmente, destaca que el Decreto Nº 930 fue posteriormente revocado de manera parcial, mediante Decreto Nº 2.344 del 5 de junio de 1992, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 35.062, de fecha 2 de octubre de 1992, por cuanto dentro de la poligonal prevista inicialmente como afectada a los fines expropiatorios, se encontraban asentadas más de setecientas familias habitantes de la Parroquia Caricuao, por lo que era necesario redifinir el área sujeta a expropiación.

Continua la accionante argumentando lo siguiente:

(...) en vista de lo prolongado del tiempo transcurrido sin que la Administración hubiera procedido a llevar a cabo efectivamente el proyectado parque, la empresa AUTOBUSES DE ANTIMANO, C.A., solicitó ante las autoridades urbanísticas del Municipio Libertador del entonces Distrito Federal la asignación de variables urbanas fundamentales al terreno de su propiedad. Ello se produjo al aprobar el Concejo Municipal de dicho Municipio, en sesión celebrada el día 13 de febrero de 1997, el contenido del Informe Nº CU-77-96 presentado por la Comisión de Urbanismo, acto mediante el cual fueron asignadas al inmueble en referencia las variables urbanas fundamentales para la construcción de un desarrollo comercial e industrial ... omissis ... adquirida la propiedad del terreno por nuestra representada, la empresa CENTRO COMERCIAL INDUSTRIAL Y ESTACIÓN DE SERVICIOS LAS MARAVILLAS, C.A., ésta decidió desarrollar el proyecto urbanístico en cuestión, con cuya finalidad en fecha 17 de septiembre de 1998 presentó por ante la Dirección de Control Urbano de la Alcaldía del Municipio Libertador la correspondiente notificación de inicio de obra, que quedó identificada con el Nº 0860, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística ... omissis ... ésta última dictó un acto administrativo, de fecha 2 de febrero de 2001 y notificado el 10 de mayo del mismo año, mediante el cual se le participó a nuestra representada que el proyecto Nº 0860, introducido el 17 de septiembre de 1998, no se ajusta a las variables urbanas fundamentales previstas en el artículo 87 numeral 8, de la citada ley, ordenándose, en consecuencia, la paralización de las obras, así como también la paralización de toda actividad comercial en las edificaciones construidas; la razón fundamental en que se pretende fundamentar la negativa, según se expresa en el acto, es que el lote de terreno se encuentra afectado por el Decreto Presidencial del Parque Recreacional L.R.P..

Ahora bien, lo inocuo de la situación es que – a pesar de haber transcurrido más de quince (15) años desde la publicación del Decreto Nº 930, que ordenaba la creación del Parque Recreacional “L.R.P.” – los organismos administrativos encargados del mismo no han procedido a realizar las expropiaciones, ni mucho menos las construcciones, necesarias para la creación efectiva de dicho parque (...)”. (resaltado de la recurrente)

Sigue la actora exponiendo, que mediante la P.A. Nº PR-INP-04-99 de fecha 21 de abril de 1999, el Director General Sectorial de Parques de Recreación del Instituto Nacional de Parques (INPARQUES), declaró que debido al proceso urbanizador suscitado en las áreas que corresponderían al Parque Recreacional “L.R.P.”, surgió la necesidad de adelantar un procedimiento destinado a obtener la desafectación de parte del lote de terreno previsto originalmente, todo lo cual evidencia, a su decir, que no existe la intención de llevar a cabo la construcción del parque antes mencionado.

Señalan los apoderados judiciales de la empresa accionante, que el Decreto Nº 930 del 11 de diciembre de 1985 se constituye en un acto de afectación de determinados inmuebles a la construcción de una obra pública, como lo es el parque recreacional y que dicha afectación es una formalidad necesaria dentro del procedimiento expropiatorio, que si bien no produce en sí misma un régimen jurídico especial, ni establece un destino urbanístico determinado, no es menos cierto que sí causa una lesión al derecho de propiedad del particular, quien se encuentra expuesto a la eventualidad de ceder el bien afectado; más aun, si el decreto no se ejecuta y se mantiene vigente por un prolongado período, “nuestra situación como propietario resulta aún más perjudicial, indefinición que no tiene otro distinto sentido a la creación de un gravamen injustificado”.

En este sentido, se alega que “esta situación de afectaciones eternas de la propiedad privada, en nuestro caso en el Decreto Nº 930, tiene que ser solventada, pues su permanencia en el tiempo implica una restricción injustificada del derecho constitucional a la propiedad y a la libertad económica”, por lo que se plantea como solución alternativa, la aplicación de lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio o, de ser el caso, el artículo 85 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal vigente para la época.

Finalmente, señala la actora que “esta situación indefinida en el tiempo tiene necesariamente que ser resuelta por ese alto órgano jurisdiccional en garantía y protección de nuestro derecho constitucional a la defensa y a la libertad económica, pues, como ha quedado expuesto, es totalmente contrario al derecho real de propiedad el que desde 1985 se mantenga una afectación para la construcción de una obra pública – Parque L.R.P.” – que no será construida, como el propio Instituto Nacional de Parques expresamente lo ha manifestado en dos oportunidades”,

Conforme a las alegaciones que anteceden, solicita que se declare el decaimiento del Decreto Nº 930 o de ser el caso, se deje sin efecto la afectación que sobre el área de terreno que es de su propiedad se establece en dicho acto administrativo.

II

ARGUMENTOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL

DE LA REPÚBLICA En su escrito de informes, la representación de la República, luego de hacer un breve resumen acerca de los hechos acontecidos y de los argumentos de la accionante, se limitó a señalar que la P.A. Nº PR-INP-04-99 de fecha 21 de abril de 1999, dictada por el Director General Sectorial de Parques de Recreación, declaró “la extinción de los efectos jurídicos del acto administrativo que constituyó el objeto del recurso de nulidad incoado por los ciudadanos AGOSTINHO DOS RAMOS DOS RAMOS y EDUARDO DOS R.R.”, por lo que solicitó la declaratoria de decaimiento del Decreto Nº 930 de fecha 11 de diciembre de 1985. III MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Una vez realizado el análisis de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala para decidir observa:

De acuerdo a lo expuesto por la actora a lo largo de su escrito, se entiende que su pretensión esta destinada a que se declare el decaimiento o se deje sin efecto, el Decreto Nº 930 de fecha 11 de diciembre de 1985, posteriormente reformado mediante los Decretos Nº 1.564 de fecha 13 de mayo de 1987 y Nº 2.344 de fecha 5 de junio de 1992, todos dictados por el Presidente de la República, y que se refieren a la afectación de un lote de terreno destinado a la construcción del Parque Recreacional “L.R.P.”.

Asimismo, es conveniente indicar que del expediente tramitado se evidencia que, en fecha 29 de agosto de 2001, la accionante procedió a solicitar a la Ministra de Ambiente y de los Recursos Naturales, que gestionara por ante el ciudadano Presidente de la República la revocatoria del referido Decreto Nº 930, fundamentándose en que toda expropiación debe ejecutarse dentro de un plazo razonable y que en su caso concreto habían transcurrido más de quince años desde el momento en que aquella fue decretada, sin que se desarrollara la ejecución de la respectiva obra, afectándosele de esta manera su derecho de propiedad.

Planteadas así las cosas, se estima pertinente señalar, en primer lugar, que la declaratoria de cesación de efectos de un acto administrativo, en principio corresponde a la propia Administración, mediante la aplicación de la figura del “Decaimiento”, la cual procede ante el presupuesto de desaparición o modificación de las condiciones, de hecho o de derecho, necesarias para la subsistencia del mismo y que sirvieron en su momento de sustento para que fuese dictado. Así, el decaimiento de un acto administrativo puede provenir de la desaparición de un supuesto indispensable para su validez, de la derogación de la regla legal en que el acto se fundaba, o en el cambio de legislación que haga imposible jurídicamente la subsistencia del mismo, todo lo cual debe ser verificado por la autoridad administrativa o por el operador judicial de ser el caso.

Luego, estando el asunto de fondo vinculado con la materia expropiatoria, cabe destacar que la doctrina ha definido de múltiples maneras la figura de la expropiación; así, para unos la misma se constituye como el medio jurídico en cuyo mérito el Estado (lato sensu) obtiene que un bien sea transferido de un patrimonio a otro, por causa de utilidad pública y previa indemnización; para otros, la expropiación es un instituto de derecho público, en virtud de la cual la Administración, con fines de utilidad pública o social, adquiere coactivamente bienes pertenecientes a los particulares, conforme al procedimiento pautado en la ley y a través del pago de una justa indemnización.

Por su parte, la vigente Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social define la expropiación en su artículo 2, de la forma siguiente:

Artículo 2. La expropiación es una institución de Derecho Público, mediante la cual el Estado actúa en beneficio de una causa de utilidad pública o de interés social, con la finalidad de obtener la trasferencia forzosa del derecho de propiedad o algún otro derecho de los particulares, a su patrimonio, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización

.

En todo caso, lo que debe resaltarse es que la facultad expropiatoria implica una lesión o limitación del derecho de propiedad del administrado, justificada por el cumplimiento de fines de interés colectivo, correspondiéndole al afectado ceder o enajenar a favor del Estado un determinado bien, a cambio de la respectiva indemnización.

Bajo este contexto, es claro que tal cesión o enajenación debe materializarse dentro de un lapso de tiempo razonable, de manera de no someter al particular a un estado de incertidumbre indefinida debido a la emisión de un decreto expropiatorio cuya ejecución no sea determinada desde el punto de vista temporal, pues, de lo contrario, se estaría atentando contra la idea de justicia como valor fundamental que propugna la Carta Magna y esencial en el concepto del Estado venezolano como democrático y social de derecho y de justicia, además de vulnerarse los más elementales principios de seguridad jurídica que deben prevalecer en toda sociedad.

Así las cosas, resulta oportuno precisar que ni en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública y Social aplicable para la época en que se dictó del decreto cuestionado, ni en la vigente ley reguladora de la materia, se estableció un plazo para que la autoridad administrativa efectuara todos los trámites tendentes a ejecutar lo dispuesto en el decreto expropiatorio, por lo que el criterio jurisprudencial de esta Sala, y que en esta oportunidad se reitera, ha sido el de aplicar por la vía analógica lo previsto en el artículo 64 de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio, el cual prescribe lo que parcialmente se indica:

Artículo 64.- Cuando la ejecución de los planes de ordenación del territorio implique la extinción del derecho de propiedad, las autoridades respectivas competentes deberán proceder a decretar la expropiación conforme a la ley especial.

A tal efecto, en el Plan respectivo de Ordenación del Territorio se deberá establecer un lapso para la ejecución de la expropiación correspondiente, cónsono con la naturaleza y alcance de la actividad a realizar. Cuando el lapso sea superior a tres años, la autoridad competente deberá establecer un régimen transitorio de uso efectivo de la propiedad afectada ...

.

Ahora bien, sustentada en la norma antes transcrita la Sala en fallo del 10 de agosto de 1993, publicado el 27 de octubre del mismo año (caso J.A.S.), estableció lo siguiente:

(...) partiendo de la premisa conforme a la cual debe siempre existir un lapso para la ejecución de las expropiaciones, y tomando en cuenta, que según lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio sólo para aquellas expropiaciones cuyo lapso de ejecución sea superior a tres años, debe establecer la autoridad competente un régimen transitorio de uso efectivo de la propiedad afectada, puede inferirse que a partir de la entrada en vigencia de la mencionada ley, para aquellos casos en los que no se indique régimen transitorio se entenderá que la ejecución de la expropiación debe tener lugar dentro de los tres años siguientes a la fecha de la entrada en vigencia del Decreto en que se ordena la misma.

... omissis ...

Así, siendo una obligación de la administración el señalamiento del lapso para la ejecución de la (sic) expropiaciones a partir de la vigencia de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio, es forzoso concluir que debió actuar aquella en consecuencia, traduciéndose su omisión en la aceptación del lapso máximo de tres años, el cual, en el caso concreto, ha transcurrido sobradamente (...)

. (subrayado de la sentencia).

El criterio expresado en la decisión supra transcrita, se encuentra de alguna forma ratificado en la sentencia de esta Sala, de fecha 17 de enero de 2002, publicada el día 22 de enero del mismo año (caso Constructora Ruan, C.A.), en la que se indicó lo siguiente:

(...) En el presente caso, tal como acertadamente lo estimó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, existe una presunción grave de violación al derecho a la propiedad de la recurrente, toda vez que, según se desprende del análisis realizado en la sentencia consultada de los elementos cursantes en autos, hasta la fecha no se había dado inicio al procedimiento expropiatorio correspondiente, ello a pesar del tiempo transcurrido desde que se dictaron los decretos de afectación y orden de expropiación en fechas 27 de octubre de 1973 y 27 de junio de 1975, respectivamente.

Asimismo, por guardar estrecha vinculación con el caso de autos, debe advertirse que la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia publicada en fecha 27 de octubre de 1993, bajo el N° 557, en el caso de J.A. Silva ... omissis ... estableció, entre otras consideraciones, que siendo una obligación de la Administración el señalamiento del lapso para la ejecución de las expropiaciones a partir de la vigencia de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, era forzoso concluir que debió aquélla actuar en consecuencia, traduciéndose su omisión en la aceptación del lapso máximo de tres años establecido en la Ley antes mencionada, el cual, en el caso concreto, había transcurrido sobradamente. En tal virtud se declaró la desafectación para expropiación del terreno propiedad del recurrente.

Conforme a las consideraciones expuestas, aprecia la Sala en cuanto a los hechos denunciados que efectivamente, los mismos constituyen una presunción grave de la violación al derecho de propiedad denunciado como violado y concretiza la presunción de buen derecho a favor de la parte recurrente; por tanto, esta Sala confirma la decisión consultada de fecha 16 de abril de 2001, emanada de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Así se declara (...)

.

Determinada como ha sido la aplicación de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio para resolver lo que doctrinariamente se ha conocido como afectaciones eternas, corresponde ahora examinar lo acontecido en el presente caso.

Sobre el particular se observa que de acuerdo con lo expresado por la actora, el inmueble de su propiedad se encuentra incluido dentro del polígono de afectación definido en el Decreto Nº 930 de fecha 11 de diciembre de 1985, dictado por el Presidente de la República, mediante el cual se ordenó la creación del Parque Recreacional “L.R.P.”, acto administrativo posteriormente reformado de manera parcial a través del Decreto Nº 1.564 de fecha 13 de mayo de 1987, y luego revocado parcialmente por Decreto Nº 2.344 del 5 de junio de 1992, sin que hasta la fecha de la interposición de la presente acción y a pesar de haber transcurrido más de quince años desde su publicación, las autoridades administrativas hayan procedido a realizar las expropiaciones pertinentes.

Así las cosas, como quiera que el citado Decreto Nº 930 no dispuso de un lapso de tiempo específico para la ejecución de dichas expropiaciones, se entiende, conforme a la doctrina de esta Sala, que la Administración contaba con un máximo de tres años para tal fin, plazo éste que en este caso ha transcurrido sobradamente, constituyendo tal omisión por parte de la autoridad administrativa una clara vulneración del derecho de propiedad de la sociedad mercantil Centro Comercial Industrial y Estación de Servicios Las Maravillas, C.A.. Así se declara.

Ahora bien, es oportuno resaltar que la representante de la Procuraduría General de la República, solicitó que esta Máxima Instancia declarara el “Decaimiento del Decreto Nº 930”, sobre lo cual esta Sala debe precisar que en atención a que el área de terreno afectada por el precitado acto administrativo se expande más allá de la propiedad de la parte actora, de modo alguno puede emitirse un pronunciamiento que se extienda a la totalidad de la superficie de terreno a que se hace mención en el mismo, por lo que la declaratoria que se realiza en el presente fallo se encuentra limitada única y exclusivamente al inmueble del cual dice ser propietaria la recurrente. Así se declara.

En virtud de los razonamientos anteriormente realizados, esta Sala establece que los Decretos Presidenciales Nos. 930, 1.164 y 2.344, de fechas 11 de septiembre de 1985, 13 de mayo de 1987 y 5 de junio de 1992, respectivamente, no tienen efectos legales en lo que corresponde al inmueble propiedad de la sociedad de comercio Centro Comercial Industrial y Estación de Servicios Las Maravillas, C.A., constituido por un lote de terreno de aproximadamente veintisiete mil cuatrocientos setenta y ocho metros cuadrados con setenta decímetros cuadrados (27.478,30 M2), ubicado en la Autopista F.F., entre el distribuidor Caricuao y la bomba Lagoven, en la jurisdicción de la parroquia Caricuao de la ciudad de Caracas. Así se declara.

IV DECISIÓN

Atendiendo a los razonamientos precedentemente señalados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara: CON LUGAR la acción interpuesta por los abogados A.T.T. y J.E.D.H., actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil CENTRO COMERCIAL INDUSTRIAL Y ESTACIÓN DE SERVICIOS LAS MARAVILLAS, C.A.. En consecuencia, el lote de terreno antes mencionado y del cual es propietaria la referida empresa, queda desafectado para la expropiación dispuesta en los Decretos Nos. 930, 1.164 y 2.344, de fechas 11 de septiembre de 1985, 13 de mayo de 1987 y 5 de junio de 1992, respectivamente.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente judicial. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los siete (07) días del mes de octubre de dos mil tres. Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

El Presidente Ponente,

L.I.Z. El Vicepresidente,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI La Magistrada,

Y.J.G.L. Secretaria,

ANAÍS MEJIA CALZADILLA

Exp. Nº 2002-0531

LIZ/ajc

En ocho (08) de octubre del año dos mil tres, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01508.