Sentencia nº 2855 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 20 de Noviembre de 2002

SALA CONSTITUCIONAL Magistrado Ponente: A.J.G. García El 6 de febrero de 2002 el ciudadano J.L.B.R., en su carácter de Presidente de la Federación Nacional de Ganaderos de Venezuela (Fedenaga), asociación civil inscrita ante la Oficina Subalterna de Registro del Primer Circuito del Departamento Libertador -hoy Municipio Libertador- del Distrito Capital el 24 de mayo de 1962, bajo el número 25, folio 94, Protocolo Primero, asistido por la abogada Ligmar Landaeta de Gilly, inscrita en el Inpreabogado bajo el número 19.730, interpuso ante la Secretaría de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra el Decreto con rango y fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.323 del 13 de noviembre de 2001.

En esa misma oportunidad se dio cuenta del escrito y sus anexos y se remitió el expediente al Juzgado de Sustanciación.

El 19 de febrero de 2002 el Juzgado de Sustanciación, una vez recibidas las actuaciones provenientes de esta Sala, admitió, cuando ha lugar en derecho, el recurso de nulidad interpuesto y, en consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ordenó la notificación del Presidente de la República, del Fiscal General de la República y del Defensor del Pueblo. Asimismo, ordenó el emplazamiento mediante cartel a los interesados en el presente recurso, y conforme lo establecido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, acordó la notificación de la Procuradora General.

El 19 de marzo de 2002, los abogados E.D.N.A. y Ligmar Landaeta de Gilly, con el carácter de apoderados judiciales de la Federación Nacional de Ganaderos de Venezuela (Fedenaga), consignaron a los autos el cartel de emplazamiento y solicitaron que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se redujesen los lapsos procesales y se tramitase el presente recurso como un asunto de mero derecho.

El 28 de mayo de 2002, el abogado J.A.M.M., actuando en su carácter de representante de la República, solicitó que se acumulara la presente causa a la contenida en el expediente signado con el número 02-0162.

El 4 de junio de 2002 el Juzgado de Sustanciación, vista las solicitudes realizadas por la parte accionante y por la Procuraduría General de la República, ordenó la remisión de las actas procesales a esta Sala Constitucional para que se emitiera el pronunciamiento correspondiente.

El 4 de junio de 2002, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado A.J.G. García.

El 17 de julio de 2000 la Sala declaró: a) improcedente la solicitud de acumulación de la presente causa a la signada con el número 02-0162; y, b) con lugar la solicitud de que la causa se tramitara como un asunto de mero derecho; en consecuencia, se suprimió el lapso probatorio y la primera etapa de la relación de la causa, mas no así el acto de informes.

El 5 de noviembre de 2002, siendo la oportunidad fijada por esta Sala Constitucional para que tuviera lugar el acto de informes orales, se llevó acabo el mismo, dejándose constancia de la presencia de la parte recurrente y de los representantes de la Procuraduría General de la República.

Efectuado el estudio del expediente, para decidir, se hacen las siguientes consideraciones:

I alegato de la parte recurrente Señalaron los apoderados judiciales de la parte recurrente que, el 13 de noviembre de 2000, la Asamblea Nacional dictó la Ley que autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con fuerza de Ley en las materias que le delegaba y que, en ejercicio de su artículo 1°, el Presidente de la República dictó el Decreto con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.323 del 13 de noviembre de 2001.

Indicaron que las normas, contenidas en los artículos 40, 43, 82, 84, 25 y 89 del indicado Decreto legislativo, transgreden los derechos constitucionales a la defensa, al debido proceso y a la separación de poderes, lo que acarrea la declaratoria de inconstitucionalidad de los mismos.

En tal sentido, señalaron que la norma que contiene el artículo 40 del Decreto legislativo establece que la Administración podría iniciar un procedimiento de declaratoria de tierras ociosas o incultas, dictando un auto de emplazamiento mediante el cual se le notifique, al propietario de las tierras, la existencia del trámite administrativo en referencia.

En este aspecto, adujeron que dicho artículo disponía que tanto la notificación mediante cartel para lograr la comparecencia del propietario como el emplazamiento de los interesados debían realizarse a través de la Gaceta Oficial Agraria y no de forma particular y personal al interesado, mecanismo que, en su criterio, no tenía la capacidad de llevar al conocimiento del mayor número de personas la existencia de un procedimiento, disminuyéndose así, con el indicado dispositivo, la posibilidad de que el afectado se enterase del proceso iniciado en su contra. En su criterio, una norma que respondiese a los principios básicos que garantizasen el derecho a la defensa, iniciaría el sistema notificatorio por el modo personal y, ante la imposibilidad de materializarla, recurrir posteriormente a la notificación por carteles.

Alegaron que “[s]in lugar a dudas cuando a la administración pública agraria se le faculta en la Ley para emplazar a personas conocidas a través de un cartel o un edicto sin haberse agotado la notificación personal, conociéndose al propietario; o cuando se le faculta para que decida no emplazar a los interesados, se violenta el derecho a la defensa al impedírsele al propietario su intervención para el debido ejercicio de sus derechos e intereses”, para luego concluir, seguidamente, que era evidente que “(...) la norma denunciada, contenida dentro de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario violenta el principio constitucional del derecho a la defensa y como tal debe ser declarado nula (sic) (...)”.

En lo que respecta a la nulidad de la norma que recogió el artículo 43, alegaron que, conforme a dicho artículo, el acto administrativo, que declara la tierra como ociosa o inculta y que agota la vía administrativa, debe ser notificado al propietario y a los interesados mediante cartel que se publicará en la Gaceta Oficial Agraria, mecanismo que, con base en los argumentos que fueron expuestos en el apartado anterior, les resulta inconstitucional, con el agravante de que, conforme a la norma contenida en el artículo 84, el lapso para dictar decisión en el proceso de expropiación agraria es de 20 días hábiles siguientes al vencimiento de la oportunidad de los informes, el cual, afirmaron, se integra con tres (3) días hábiles para su consignación, luego de vencido el lapso probatorio que dispone el artículo 83, lo que implica que, si no comparecen los interesados, la causa entra en estado de sentencia.

Al respecto, señalaron que “(...) la norma no crea para el juzgador la obligación de procurar que se ejercite el derecho a la defensa mediante la designación de un defensor ad litem, que garantice la defensa y asistencia jurídica en el proceso. Al negarse la designación del representante judicial ad hoc se le coarta el derecho a la defensa, entendiendo que este es un continente con relación a la asistencia jurídica que es un contenido” (Resaltado de la parte recurrente).

Afirmaron que los ciudadanos que comparecen en sede administrativa a formular alegatos acerca del inmueble no tendrían derecho a que se les designe un defensor judicial con quien se entienda la citación, pues la ley sólo se limita a indicar que éstos -los interesados- serían llamados al proceso judicial mediante la publicación de dos edictos, donde, luego de pasados quince (15) días hábiles sin que comparecieran a expresar su resistencia, la causa entraba en estado de sentencia.

En lo que atañe a la inconstitucionalidad del artículo 25 del Decreto legislativo impugnado, según el cual los órganos de la administración pueden desconocer la constitución de sociedades, la celebración de contratos y, en general, la adopción de formas y procedimientos jurídicos tendentes a efectuar fraude, expresaron que el otorgamiento de tal facultad a los órganos administrativos constituía una violación al principio constitucional de separación de poderes, por cuanto a quien le correspondía decidir si el contrato es válido o elaborado para hacer fraude a la ley era a los órganos jurisdiccionales, pues, “(...) desconocer el valor del contenido de un documento presupone la materialización de un proceso judicial que conduzca al juzgador a tal concepto, garantizándole al ciudadano los derechos fundamentales de igualdad, defensa e imparcialidad que la actividad jurisdiccional otorga a diferencia del ente administrativo”.

Agregaron que “[c]uando la ley declara que éste podrá declarar inoponible el acto jurídico es de suponer que el ciudadano lo ha pretendido utilizar en defensa de sus derechos en sede administrativa y el órgano público señala que el acto fue elaborado para violar a la ley misma” (Resaltado de la parte recurrente), por lo que entendieron que existía un conflicto de intereses entre el administrado y la administración pública, colocándose bajo tales circunstancias la resolución del conflicto en una de las partes, quedando facultado el órgano administrativo “(...) para desconocer el valor jurídico, probatorio inclusive, de documentos públicos, auténticos privados y se extiende a los públicos administrativos, emanados estos últimos del mismo órgano en el pasado”.

Finalmente, indicaron que la norma en referencia -artículo 25-, también transgrede el principio de la irretroactividad de la ley, por cuanto señala que dichos actos pueden ser desconocidos por la administración aún cuando se hubiesen celebrado con anterioridad a la vigencia de la misma.

Respecto a la inconstitucionalidad de la norma que aparece en el artículo 89, que dispone que iniciado el procedimiento la Administración podrá intervenir las tierras objeto de rescate, expresaron que ésta transgrede el principio de separación de los poderes públicos, ya que dispone el rescate de tierras de propiedad pública que se encuentren en manos de terceras personas y presenten la característica de estar en estado de ociosidad, lo que constituye una violación al principio constitucional de la separación de los poderes públicos.

Agregaron, que “(...) cuando la ley declara que éste podrá declarar el carácter de inculta u ociosa de la tierra, le faculta para dictar una medida cautelar en sede administrativa, sin ningún parámetro de prueba para tomar tal posición”, con lo cual no se le coloca a la administración en ninguna necesidad de comprobación del estado del bien, ya que con su sola voluntad es suficiente, quedando facultado para dictar una medida cautelar administrativa en una causa donde el mismo es parte y asume el rol de juzgador.

En su criterio “(...) tal atribución debería ser producto de la materialización de un proceso judicial que conduzca al juzgador a tal concepto, garantizándole al ciudadano los derechos fundamentales de igualdad, defensa e imparcialidad que la actividad jurisdiccional otorga a diferencia del ente administrativo, el cual por esencia tiene el predominio del ius imperium y un compromiso con una gestión política, imprescindible pero que le hace parcial en sus criterios”.

Por otra parte, los apoderados judiciales de la parte recurrente cuestionaron la constitucionalidad del artículo 90 del Decreto con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, que dispone que los ocupantes ilegales de las tierras susceptibles de rescate no podrán reclamar indemnización, aseverando que ninguna calificación, ni tan siquiera la de ejercer ocupación ilegal, puede autorizar al Estado a atribuirse la propiedad de las bienechurías del ocupante, y negarle el derecho que se le pague el precio de tales derechos de dominio, por cuanto, en un supuesto contrario, se trataría de una confiscación.

En tal sentido, señalaron que la confiscación, según el texto constitucional (artículo 116), estaba prohibida salvo las excepciones que preceptúa la misma, y que la situación creada con la norma en referencia resultaba inconstitucional por cuanto:

I El supuesto de hecho de la ley no es una contribución, restricción u obligación para el propietario.

II No es un proceso expropiatorio lo que se prevé en la norma.

III No establece la ley que su supuesto normativo, excluyente del pago de las bienechurías y mejoras que pertenecen al ocupante, sea por la comisión de un acto delictual cometido por afectación del patrimonio público, ni enriquecimiento a costa de erario público ni de actividades ligados (sic) al mundo de las sustancias estupefacientes o psicotrópicas

.

Agregaron que el argumento en referencia cobraba mayor relevancia cuando se tenía en cuenta que la ley impugnada reputaba como lícita la ocupación de tierras baldías y, sólo por excepción, como ilegal cuando se refería a un tipo específico de terreno baldío.

Todos estos mismos alegatos fueron expuesto sin modificación alguna por la parte recurrente en la oportunidad de la celebración del acto de informes.

II

Informes de la Procuraduría General de la República

Los alegatos de inconstitucionalidad fueron rebatidos por la Procuraduría General de la República señalando que el procedimiento administrativo para la declaratoria de tierras ociosas o incultas era instruido por unos órganos de carácter administrativo, correspondiéndole a los mismos abrir una averiguación para determinar la existencia de elementos que llevasen a la convicción de que las tierras se encuentran ociosas o incultas, ordenándose para ello la elaboración de un informe técnico. Que, con el objeto de practicar la notificación del propietario de las tierras y a cualquier otro interesado en el procedimiento, el artículo 40 dispone de la emisión de un cartel de emplazamiento, y que no obstante que la normativa impugnada no establecía expresamente la notificación personal al propietario, porque “en la mayoría de los casos pudiera ser no conocido”, la referida ley no prohibía la notificación personal ya que el artículo 100 de la ley bajo análisis dispone que la ley que regule los procedimientos administrativos es aplicable de manera supletoria para todos los procedimientos administrativos previstos en el título al cual corresponden los artículos impugnados.

Por otra parte, las sustitutas de la Procuradora General de la República indicaron que cumplido el procedimiento administrativo para la declaratoria de tierras ociosas o incultas, éstas pueden ser objeto de expropiación agraria además de ser gravadas con un tributo. Que, en este sentido, el Instituto Nacional de Tierras procederá a la expropiación de las tierras privadas, estableciéndose un procedimiento expropiatorio que si bien no disponía expresamente el nombramiento de un defensor ad litem, dicho requerimiento no se dejó de lado, pues, en tal sentido, resultaba procedente el carácter supletorio de la Ley de Expropiaciones por Causa de Utilidad Pública y Social, la cual, en su artículo 27, dispone que a los no comparecientes, en el procedimiento para la expropiación, se les nombrará de oficio, a quien corresponderá proteger los intereses de los mismos.

Con respecto a lo dispuesto en el artículo 90, indicaron que la ocupación ilícita o ilegal de las Tierras era una conducta irregular que despliega un ocupante; que, en el primero de los casos, no existe una relación jurídica preexistente entre el ocupante y el propietario de la tierra, y, en el segundo, el ocupante ha rebasado los límites de la relación jurídica preestablecida, colocándose al margen de lo que ha sido permitido por la ley.

Que, siendo ese el escenario, era indiscutible que el Estado, como propietario despojado de sus tierras, despliegue una actividad tendente a rescatarlas. De allí, que no era procedente el pago de indemnización alguna, como dispondría el artículo impugnado, ya que, como principio general del Derecho, lo ilícito no genera derecho alguno, por lo que sostuvieron la constitucionalidad del dispositivo en referencia.

III

Consideraciones para decidir

Establecida ya por esta Sala su competencia para conocer del presente recurso de nulidad en la decisión N° 1656 del 17 de julio de 2002, pasa a pronunciarse acerca del mérito del asunto, mas, de forma previa, considera oportuno hacer ciertas consideraciones que están vinculadas con la finalidad de la labor jurisdiccional encomendada a esta Sala y que, dados los alegatos expuestos, pudieran resultar fundamentales para la dilucidación de los mismos.

El esquema del Texto Constitucional, que proclama al Estado como democrático y social de Derecho y de Justicia, invita a la comprensión y aplicación de sus instituciones en atención a la realización de dicho valor, ofreciendo solución a los conflictos desde esta óptica, con abandono de cualquier tesis que postule el desconocimiento de la justicia sobre la base de una equivocada interpretación del Derecho.

Rige, en relación con las actuaciones de los órganos que ejercen el Poder Público, el principio normativo conservacionista, conforme al cual debe presumirse la constitucionalidad de los actos que aquellos emitan. De tal manera, que los actos públicos se presumen legítimos en tanto y en cuanto, mediante una interpretación razonable de la Constitución, puedan ser armonizados con ésta (Cfr. L.Q., Ob. cit. Pág. 583). Por ello, es imperativo establecer prima facie la correspondencia de los instrumentos normativos, que dictó el Legislador con la Constitución, y, desde la existencia de una “duda razonable”, proceder al cuestionamiento de su conformidad con ésta.

Puede ocurrir, sin embargo, que el texto de una determinada disposición normativa se halle, en efecto, conforme a la Constitución, pero sólo en tanto se le interprete de una determinada manera. Es lo que se alude como el principio hermenéutico favor constitucione, conforme al cual, cuando surjan dudas acerca de la incompatibilidad de un dispositivo legal con la Constitución o se intuya la existencia de un conflicto normativo, el operador jurídico debe proceder a la interpretación de aquél en el sentido que se adecue al texto constitucional, logrando la armonía del sistema a través de su labor exegética sin permitir su nulidad; no se trata de erigirse en “legislador negativo”, lo importante es asumir una interpretación de acuerdo con los principios y valores que la Constitución expresa.

El principio de la constitucionalidad de las leyes, que no sólo se limita a la afirmación formal de que la Ley se tendrá por válida hasta cuando sea declarada inconstitucional, implica además: la confianza otorgada al legislativo en la observancia y en la interpretación correcta de los principios constitucionales; la seguridad de que la ley no será declarada inconstitucional sino cuando exista insalvable contradicción con la Constitución; y siempre que existiendo la posibilidad de que la amplitud para interpretar la ley se preste a una inconstitucional, hay que presumir que sea “razonablemente posible” que el Legislador ha sobreentendido que la interpretación correcta será aquella que permita a la misma mantenerse dentro de los límites constitucionales (García de Enterría, La Constitución como Norma y el Tribunal Constitucional, Editorial Civitas, Pág. 96).

Naturalmente, el esfuerzo interpretativo encuentra su justificación en la necesidad de armonizar el texto legal con la Constitución; de manera que, entre diversas posibilidades interpretativas, debe elegirse aquella interpretación acorde con el máximo texto normativo, que no devenga en infracción del orden constitucional o cuya interpretación ofrezca dudas razonables; en tal sentido, aparece con “carácter preceptivo” (idem) la interpretación conforme con la Constitución. Sólo si tal labor es imposible debe expulsarse del ordenamiento jurídico la disposición legislativa, “el juez que efectúa el examen tiene el deber de buscar en vía interpretativa una concordancia de dicha Ley con la Constitución” (ibidem). El empleo de esta técnica permite, entonces, evitar la declaración de nulidad e incompatibilidad. Implica el rechazo de una interpretación inconstitucional de la norma y la reducción de la misma a una lectura que sea conforme con la Constitución. De tal manera, se pone de manifiesto una presunción de que la norma es constitucional y refleja el respeto al legislador democrático en el Estado constitucional (Aja Eliseo, Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y el Legislador en la Europa actual. Editorial Ariel, S.A.).

Desde luego que no debe sacrificarse el mantenimiento del orden jurídico por la vigencia de una disposición normativa. He allí la importancia de los tribunales constitucionales, como máximos y supremos intérpretes de la Constitución, los cuales deben, en ejercicio de la función asignada, y luego del análisis exhaustivo que exige la confrontación de la norma con el Texto Constitucional, expulsar del ordenamiento jurídico la norma que no superó tal verificación. Sin embargo, en su labor de defensa de la Constitución deben, de ser posible, procurar su mantenimiento, cuando permita su sometimiento a un método de interpretación favorable, que respete la vigencia de la norma jurídica permaneciendo incólume su contenido, invocando para ello “(...) razones políticas, de conveniencia y de oportunidad, valorando la presunción de constitucionalidad de las leyes sancionadas por los Parlamentos, órganos democráticos y legítimos por excelencia, desde los mismos inicios de su funcionamiento, comenzar a emanar un tipo de sentencias denominadas interpretativas” (José Peña Solís en “Interpretación conforme a la Constitución”, ponencia presentada en el Curso de Capacitación sobre Razonamiento Judicial y Argumentación Jurídica, publicado en la Serie Eventos No. 3 del Tribunal Supremo de Justicia).

El surgimiento de este particular tipo de sentencias contentivas de interpretaciones “conforme a la Constitución” o “sentencias interpretativas” tiene su origen en aquellos ordenamientos que, igual que el nuestro, sufrieron un cambio en su esquema constitucional, donde la entrada en vigencia de nuevos postulados constitucionales, hicieron que decayeran ciertas concepciones, institutos o interpretaciones que estuvieran conforme con el antiguo régimen. De tal manera que la necesidad de mantener en vigor aquellas leyes preconstitucionales, para no crear un vacío legislativo por la pérdida de vigencia de tales normas por aplicación de la disposición derogatoria de la Constitución, obligaron a la interpretación de las mismas de acuerdo con el nuevo texto fundamental.

En estas sentencias interpretativas, que condicionan la declaración de legitimidad a la aplicación conforme a un cierto significado que le atribuya el Tribunal Constitucional; se deja bien claro en la sentencia que sería sancionada con nulidad la aplicación del precepto, objeto de la reclamación, si se interpretara de modo diverso al efectuado por el Tribunal Constitucional (Canosa Usera, Raúl. Interpretación Constitucional y Fórmula Política. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1988).

Sostuvo el Tribunal Constitucional español, en relación con estas decisiones, lo siguiente:

Las llamadas en parte de la doctrina sentencias interpretativas [...] son, efectivamente, un medio al que la jurisprudencia constitucional de otros países ha recurrido para no producir lagunas innecesarias en el ordenamiento, evitando, al tiempo, que el mantenimiento del precepto impugnado pueda lesionar el principio básico de la primacía de la Constitución. Es, en manos del Tribunal, un medio lícito, aunque de muy delicado y difícil uso

(STC 5/81/6).

En atención a esta posibilidad tenemos entonces que “[l]a interpretación conforme con la Constitución de toda y cualquier norma del ordenamiento tiene una correlación lógica en la prohibición, que hay de estimar implícita, de cualquier construcción interpretativa o dogmática que concluya en un resultado directa o indirectamente contradictorio con los valores constitucionales” (García de Enterría).

Aunque no igual, el presente asunto puede asimilarse, en cuanto a los efectos de la declaratoria que contiene el fallo, al “caso del avocamiento” que resolvió esta misma Sala en sentencia No. 806 de este mismo año, cuando interpretó la norma del artículo 42, numeral 29, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, sobre la base de la inconstitucionalidad que presentaba el hecho de que sólo la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia podía avocarse al conocimiento de una causa de manera exclusiva y excluyente, extendiendo la posibilidad del ejercicio de tal potestad a las demás Salas del Tribunal, pues no obstante la claridad y laconismo (contenido de la proposición normativa) con que fue redactado el precepto, su aplicación en los términos de la proposición normativa, luego de entrada en vigencia la Constitución, establecía un inconveniente monopolio en esa Sala, al tiempo que impedía la utilización del aludido instituto por las demás.

El comentado fallo estableció la lectura que debía hacerse de la norma jurídica, derivada de una interpretación del dispositivo que examinaba concluyendo que “la Sala Político Administrativa no estaba constitucionalmente facultada para examinar solicitudes de avocamiento ni adentrarse a su conocimiento cuando de conflictos ajenos a su competencia natural se tratara” y que, para la prestación de un mejor servicio a la justicia, la Sala Constitucional dio, en atención a sus propias competencias, un giro en este camino, cuando declaró que tal competencia (avocamiento) debe extenderse a las demás Salas. Así, sin anular en términos estrictos la norma, pero consciente de la inevitable inconstitucionalidad que de una interpretación contraria resultaría, sancionó con su nulidad una determinada conclusión, proponiendo, en cambio, una lectura distinta del inconveniente dispositivo legal, derivado de una interpretación conforme con la Constitución.

Un análisis similar se realizó en la sentencia N° 7/2000, pero desde un aspecto menos concreto y referido a la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías constitucionales, cuando indicó que:

El Estado venezolano es, conforme a la vigente Constitución, un Estado de derecho y de justicia, lo que se patentiza en que las formas quedan subordinadas a las cuestiones de fondo, y no al revés (artículo 257 de la vigente Constitución).

(...)

Consecuencia, a su vez de tal principio, que se enlaza con el postulado contenido en el artículo 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual garantiza el cumplimiento de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, es que para el juez del amparo lo importante son los hechos que constituyen las violaciones de derechos y garantías constitucionales, antes que los pedimentos que realice el querellante.

Los derechos y garantías constitucionales no involucran directamente nulidades, ni indemnizaciones, sino que otorgan situaciones jurídicas esenciales al ser humano: individual o como ente social, por lo que no resulta vinculante para el Juez Constitucional lo que pida el quejoso, sino la situación fáctica ocurrida en contravención a los derechos y garantías constitucionales y los efectos que ella produce, que el actor trata que cesen y dejen de perjudicarlo.

El Juez del amparo por aplicación del principio iura novit curia puede cambiar la calificación jurídica de los hechos que hizo el accionante, y restaurar la situación jurídica que se alega fue lesionada partiendo de premisas jurídicas diferentes a las señaladas en el amparo. Esto significa que ante peticiones de nulidades, el Juez del amparo, que es un Juez que produce cosas juzgadas formales, puede acudir a otra figura jurídica para restaurar la situación violada

(Subrayado añadido).

Actividad que, de ser necesaria en el presente recurso, esta Sala realizará.

Ya acerca del mérito del asunto, se observa que la parte recurrente cuestionó la constitucionalidad de las normas contenidas en los artículos 25, 40, 43, 82, 84, 89 y 90 del Decreto con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.323 del 13 de noviembre de 2001. Al efecto, los indicados dispositivos legales disponen lo siguiente:

Artículo 25. Los jueces competentes de la jurisdicción agraria, el Instituto Nacional de Tierras, la Corporación Venezolana Agraria, el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y cualquiera de los órganos agrarios, podrán desconocer la constitución de sociedades, la celebración de contratos y, en general, la adopción de formas y procedimientos jurídicos, cuando sean realizados con el propósito de efectuar fraude a las normas contenidas en el presente Decreto Ley. Igualmente sobre aquellos que se les pretenda usar para efectuar similar fraude, aún cuando se hubieren celebrado con anterioridad.

Los hechos, actos o negocios jurídicos simulados o realizados con la intención de efectuar fraude al presente decreto Ley, no impedirán la aplicación de la norma evadida o eludida, ni darán lugar a los beneficios o ventajas que se pretendan obtener con ellos

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Artículo 40. Si del informe técnico se desprendieran elementos que hagan inferir que las tierras analizadas se encuentran ociosas o incultas, la respectiva Oficina Regional de Tierras dictará un auto de emplazamiento, el cual especificará con la mayor exactitud los linderos de las tierras objeto de la averiguación, identificará al denunciante si lo hubiere y, de ser posible, al propietario de las mismas y a cualquier otra persona que pudiera tener interés en el asunto.

En el mismo auto se ordenará publicar en la Gaceta Oficial Agraria, un cartel mediante el cual se notificará al propietario de las tierras, si se conociere, y a cualquier otro interesado, para que comparezcan y expongan las razones que les asistan en la defensa de sus derechos e intereses, dentro del plazo de ocho (8) días hábiles contados a partir de la fecha de la respectiva publicación.

Contra el auto que niegue la apertura de la averiguación o niegue la necesidad de emplazar a los interesados, podrá interponerse recurso para ante el Directorio del Instituto Nacional de Tierras, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la negativa

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Artículo 43. El acto que declare las tierras como ociosas o incultas agota la vía administrativa. Deberá notificarse al propietario de las tierras y a los interesados que se hayan hecho aparte en el procedimiento, mediante publicación en la Gaceta Oficial Agraria, indicándose que contra el mismo podrá interponerse recurso contencioso administrativo de nulidad, dentro de un lapso de sesenta (60) días continuos por ante el Tribunal Superior Agrario competente por la ubicación del inmueble

.

Artículo 82. Formulada la solicitud de expropiación, el Tribunal ordenará notificar mediante edicto a todos los ciudadanos y ciudadanas que pretendan derecho sobre el inmueble, para que comparezcan a dar contestación a la solicitud de expropiación, en un término de quince (15) días hábiles luego de la publicación del último edicto, de conformidad con lo establecido en el artículo 76 del presente decreto Ley

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Artículo 84. el Tribunal deberá pronunciarse sobre la solicitud dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes al vencimiento de la oportunidad de informes. Igualmente, la causa entrará en estado de sentencia cuando vencido el lapso para el emplazamiento, el interesado no hubiese comparecido a dar contestación

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Artículo 89. Iniciado el procedimiento, el Instituto Nacional de Tierras podrá intervenir las tierras objeto de rescate que se encuentren ociosas o incultas, de conformidad con lo previsto en el presente Decreto Ley.

La intervención de tierras ociosas o incultas se acordará por el directorio del Instituto Nacional de Tierras de manera preventiva, a fin de hacer cesar la situación irregular de las mismas. En el acuerdo de intervención el Instituto Nacional de Tierras dictará las condiciones de la misma según el caso particular, fijando:

1. Si se ocupa o no preventivamente por grupos campesinos de manera colectiva con fines de establecer cultivos temporales, con prohibición de establecer bienechurías permanentes mientras se decide el rescate.

2. El tiempo de la intervención, el cual tendrá una duración máxima de diez (10) meses, prorrogable por igual período.

3. Las normas dirigidas a proteger los recursos naturales existentes en las tierras intervenidas.

4. Cualquier otra condición que el Instituto Nacional de Tierras estime conveniente

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Artículo 90. Los ocupantes ilegales o ilícitos de las tierras públicas susceptibles de rescate, no podrán reclamar indemnización alguna, por concepto de las bienechurías o frutos que se encuentren en las tierras ocupadas ilegalmente

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1. De la constitucionalidad de los artículos 40 y 43.- Fundamentó la parte recurrente la nulidad de los artículos 40 y 43 de la Ley impugnada, en el hecho de que la Administración notificaría la apertura de un procedimiento administrativo y la existencia de un acto administrativo mediante la publicación de un cartel en la Gaceta Oficial Agraria, es decir, que no se realizaba la notificación del interesado de manera particular y personal, lo cual, afirmó, constituía una violación del derecho a la defensa.

   Explicó que la publicación en la Gaceta Oficial Agraria no tiene la capacidad de hacer del conocimiento, al mayor número de personas, de la existencia de un procedimiento administrativo, disminuyendo así la posibilidad de que el afectado se entere del proceso en su contra, agregando que una norma que responda a los principios básicos que garanticen el derecho a la defensa, iniciaría el sistema notificatorio por el modo personal y, ante la imposibilidad de materializar la notificación, recurrir al modo de carteles, supuesto que, adujo, ha sido reconocido por esta Sala en los fallos números 463/2001, 1783/2001, y en el N° 1825/2000 por la Sala Político Administrativa).

   Tal alegato fue rebatido por las sustitutas de la Procuradora General de la República, indicando que el procedimiento administrativo para la declaratoria de tierras ociosas o incultas es instruido por unos órganos de carácter administrativo, correspondiéndole a los mismos abrir una averiguación para determinar la existencia de elementos que llevasen a la convicción de que las tierras se encuentran ociosas o incultas, ordenándose para ello la elaboración de un informe técnico. Que, con el objeto de practicar la notificación del propietario de las tierras y a cualquier otro interesado en el procedimiento, el artículo 40 dispone la emisión de un cartel de emplazamiento, y que no obstante que la normativa impugnada no establecía expresamente la notificación personal al propietario, porque “en la mayoría de los casos pudiera ser no conocido”, la referida ley no prohibía la notificación personal, ya que el artículo 100 de la ley bajo análisis dispone que la ley que regule los procedimientos administrativos es aplicable de manera supletoria para todos los procedimientos administrativos previstos en el título al cual corresponden los artículos impugnados.

   En tal sentido, se debe indicar que en un Estado democrático social de Derecho y de Justicia, la actividad administrativa está regida por el principio del audire alteram partem, según el cual, los titulares de derecho o intereses frente a la Administración están en la posibilidad de defenderlos, pudiendo participar activamente en toda acción administrativa que les concierna.

   El respeto al derecho a la defensa y al debido proceso ha sido el esquema fundamental de todo Estado de Derecho, ya que él supone la garantía plena del ejercicio de los derechos instrumentales para poder hacer valer los de corte sustantivo. Tal noción adquiere más relevancia cuando se trata de actos que emanen de los órganos que ejercen el Poder Público, pues, por principio, el particular, con respecto al Estado y, en especial, frente a la Administración, se encuentra en una situación de inferioridad que hace imperioso el ejercicio de tales derechos como única manera de control del ejercicio de las potestades públicas.

   Ello implica que las normas relativas a la notificación del acto aseguran que esta sea real y efectiva, para así garantizar el derecho a la defensa del administrado, quien será, en definitiva, sobre quien recaerán los efectos jurídicos de la decisión final que, en el procedimiento respectivo, tome la Administración.

   Es así como, en una normativa dirigida a la regulación de un aspecto del contencioso administrativo, pero que, dado su estilo de redacción, es de gran similitud a las normas impugnadas contribuyendo al análisis de lo expuesto, esta Sala hizo valer la supremacía constitucional inaplicando el texto del artículo 125 de la ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

   En efecto, en el fallo al cual se hace referencia (N° 438/2001), se indicó lo siguiente:

   Es evidente que la parte directamente involucrada en el procedimiento administrativo que produce un acto de los llamados cuasi-jurisdiccionales, no es un tercero interesado en el juicio de anulación que se lleve a cabo contra dicho acto, sino que es persona directamente interesada en dicho proceso. Y, a pesar de ello, de conformidad con el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esta parte del proceso cuasi-jurisdiccional para enterarse de la existencia de un juicio que definitivamente le pudiere ocasionar efectos directos a sus intereses, requiere estar diariamente en revisión exhaustiva de todos los periódicos de mayor circulación de la ciudad de Caracas, para así poder defender sus derechos sobre el acto impugnado, los cuales son evidentes, de la simple lectura del expediente, tanto para el recurrente como para el Juez que conozca del recurso de anulación. Sin embargo, sólo cuando este interesado directo descubre que en un día y en un diario determinado se publicó algún cartel de emplazamiento, referente al acto que resultó del procedimiento en el cual estuvo directamente involucrado, es cuando puede enterarse y oponerse al recurso interpuesto contra dicho acto.

   (…)

   Así las cosas, ¿puede considerarse el cartel de emplazamiento que establece el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia suficiente para notificar a una parte directamente interesada en un juicio de anulación de un acto cuasi-jurisdiccional?. Es evidente que no, ya que el emplazamiento mediante publicación en uno de los periódicos de mayor circulación de la ciudad de Caracas, implica la necesidad de la parte interesada de comprar todos los periódicos de alta circulación nacional, para así dar con el diario específico en el día específico en que se publicó el cartel, y, además, descubrir, más que informarse, de la revisión exhaustiva del periódico, que existe un cartel relacionado con el acto de cuyo procedimiento previo fue parte directamente involucrada, tal como consta en el expediente llevado en sede administrativa. En otras palabras, las personas tendrían que estar comprando a diario varios periódicos, y examinarlos prolijamente para enterarse si se ha solicitado la nulidad del acto, proveniente del procedimiento administrativo cuasi-jurisdiccional. Pretender que una parte se encuentra notificada mediante un cartel de emplazamiento publicado en un diario, cuando esa parte en forma evidente para el propio tribunal, según se evidencia del expediente administrativo, posee interés en un proceso, es totalmente errado. La protección al derecho a la defensa contemplado en la Constitución de 1961 debió prevalecer en este sentido. Y así, con mayor énfasis, debe interpretarse la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En este sentido, la Constitución vigente al establecer el derecho a la tutela judicial efectiva en su artículo 26, así como una mayor amplitud en lo que respecta al derecho a la defensa, tal como lo disponen los numerales 1 y 3 del artículo 49, obliga al Juez a buscar los medios eficaces y ciertos que permitan el acceso de las partes a la justicia para proteger sus intereses.

   (…)

   Por lo antes expuesto, y en los términos explanados, esta Sala considera obligatorio, de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que se notifique, conforme a las normas ordinarias sobre citaciones y notificaciones personales, para que se hagan parte en el proceso de impugnación de un acto cuasi-jurisdiccional, a aquellas partes involucradas directamente en el procedimiento del cual resultó dicho acto. Ello con base en el derecho fundamental a la defensa establecido en los numerales 1 y 3 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y con la garantía a una justicia accesible, imparcial, idónea, transparente, responsable y equitativa, según lo establecido en el artículo 26 del Texto Fundamental (…)

   .

   De manera que, el desconocimiento de la notificación personal de las personas que resultarán afectadas directamente por el acto administrativo es una conclusión que no compagina con el precepto constitucional que contiene el artículo 49, resultando no sólo insuficiente, sino improcedente, sostener -con base en el artículo 100 de la misma ley- que la normativa de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos puede complementar lo dispuesto en el Título referido a la Afectación de Uso de Redistribución de las Tierras, pues, en las normas contenidas en los artículos 40 y 43 no existe supuesto insuficiente alguno que suplir, no hay, dentro del contexto literal, un vacío en el tipo normativo que haga permisible la aplicación supletoria de la normativa de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, de manera que la interpretación a la cual fuerza la redacción de la norma atenta contra el derecho a la defensa, debiéndose entonces entender, en aras de lo que dispone el artículo constitucional y con apoyo adicional en el principio del procedimiento administrativo de audire alteram partem, que siempre, de ser conocidas o identificables, las personas a cuyo favor o en contra a los cuales deriven los efectos propios del acto, éstas sean notificadas personalmente de la apertura del procedimiento administrativo como del acto administrativo que dentro de él se dicte.

   Con la declaratoria anterior, obviamente, como se acotó en el apartado correspondiente de este fallo, subsisten las normas, ya que no toda notificación por cartel o mediante Gaceta Oficial vulnera el derecho a la defensa y al debido proceso, pues, debe recordarse que tal mecanismo se instauró como una forma de garantizar, precisamente, tales derechos, por lo que en el caso de que se desconozca o no se pueda identificar al propietario o a los interesados para lograr su notificación personal, los supuestos establecidos en ellas se aplicarán, pero en caso contrario, la publicación en la Gaceta Oficial Agraria del cartel de emplazamiento, en el supuesto del artículo 40, y de la notificación del acto administrativo que declare como ociosas o incultas las tierras, en el caso del artículo 43, sólo se hará inmediatamente después de la consignación en el expediente administrativo de la notificación personal efectuada al propietario de la tierra o a los interesados del acto administrativo en los supuestos respectivos.

   De esta manera acoge esta Sala, en los términos expuestos, el argumento esgrimido por la parte recurrente en este sentido, y, a su vez, hace suyo también el razonamiento que expusieron las sustitutas de la Procuradora General de la República cuando indicaron que “[s]i bien es cierto que la norma bajo análisis prevé la notificación del acto que declare las tierras como ociosas o incultas al propietario y a los interesados, mediante publicación en la Gaceta Oficial Agraria, ello en manera alguna significa, que tratándose de un acto administrativo de esta naturaleza no sea procedente agotar la notificación personal a quien afecta, a fin de salvaguardar la eficacia del mismo”, aunque el resto de la argumentación por ellas realizadas en este sentido no sea congruente con el extracto citado. Así se decide.

2. De la constitucionalidad de los artículos 82 y 84.- Con respecto a los alegatos de inconstitucionalidad realizados por la parte recurrente contra las normativas dispuestas en los artículos 82 y 84 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, se debe indicar que, si bien corresponden a la misma naturaleza de los argumentos esgrimidos para sostener la inconstitucionalidad de los artículos 40 y 43, eiusdem, ha querido esta Sala hacer un análisis separado de los mismos porque los primeros rigen actuaciones realizadas ante órganos jurisdiccionales.

   En este orden de ideas adujo la parte recurrente que las normas contenidas en los artículos 82 y 84 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario indicaban que el lapso, para dictar sentencia en el proceso de expropiación agraria, es de veinte (20) días hábiles siguientes al vencimiento de la oportunidad de los informes -artículo 82-. Que, igualmente, la causa entraba en estado de sentencia cuando, vencido el lapso de emplazamiento -conformado por quince (15) días hábiles luego de la publicación del último edicto-, los interesados no hubieran comparecido a dar contestación.

   Expresó que las indicadas normas no creaban para el juzgador la obligación de procurar que se ejercitase el derecho a la defensa mediante la designación de un defensor ad litem, que garantizase la defensa y asistencia jurídica en el proceso. Que, al negársele la designación del representante judicial ad hoc, se le coartaba a los interesados no comparecientes el derecho a la defensa en el entendido de “(…) que éste es un continente con relación a la asistencia jurídica que es un contenido” (resaltado de la cita), invocando a favor de dicho alegato, al igual como lo hiciera con las normas que contienen los artículos 40 y 43 de la Ley bajo estudio, las sentencias números 463/2001 y 1783/2001 de esta Sala y la N° 1825/2000 de la Sala Político Administrativa.

   Por su parte, las sustitutas de la Procuradora General de la República indicaron que, después de cumplido el procedimiento administrativo para la declaratoria de tierras ociosas o incultas, éstas pueden ser objeto de expropiación agraria, además de ser gravadas con un tributo. Que, en este sentido, el Instituto Nacional de Tierras procederá a la expropiación de las tierras privadas, estableciéndose un procedimiento expropiatorio que si bien no disponía expresamente el nombramiento de un defensor ad litem, dicho requerimiento no se dejó de lado, pues, en tal sentido, resultaba procedente el carácter supletorio de la Ley de Expropiaciones por Causa de Utilidad Pública y Social, la cual, en su artículo 27, dispone que a los no comparecientes, en el procedimiento para la expropiación, se les nombrará de oficio, a quien corresponderá proteger los intereses de los mismos.

   Al respecto, se debe indicar que, a diferencia de las normas que recogen los artículos 40 y 43 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, en las reglas que aparecen en los artículos 82 y 84, eiusdem, sí existe un vacío normativo que debe ser suplido, pues, en este caso, las normas silencian absolutamente qué hacer en caso de que los interesados, luego del emplazamiento, no compareciesen, siendo válido en este sentido, entonces, lo que fue expuesto por las sustitutas de la Procuradora General de la República, visto lo dispuesto en el artículo 85, ibidem, que se aplica supletoriamente lo estatuido en el artículo 27 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública, que dispone:

   Artículo 27. Las personas emplazadas, conforme al artículo 26 de esta Ley, dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de la última publicación, comparecerán al tribunal por sí o por medio de apoderados; a los que no comparecieren vencido este término, se les nombrará defensor de oficio con quien se entenderá la citación.

   Se tendrá por aceptado el nombramiento del defensor de oficio, cuando no compareciere a juramentarse el primer día de despacho después de notificado. En estos casos, el Juez procederá inmediatamente a nombrar nuevo defensor de oficio

   (Subrayado agregado).

   De tal manera que, con la remisión a la normativa citada, encuentra esta Sala que se evita la lesión constitucional a la cual hace referencia la parte recurrente y, en consecuencia, declara la constitucionalidad de las normas contenidas en los artículos 82 y 84 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Así se decide.

   c) De la constitucionalidad del artículo 25.-

   La Federación Nacional de Ganaderos de Venezuela (FEDENAGA) cuestionó también la constitucionalidad de la norma contenida en el artículo 25 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Social, indicando que la misma transgredía las normas constitucionales contenidas en los artículos 136 y 137 relativas a la división de poderes.

   Indicó la recurrente que de acuerdo a la indicada norma, el Instituto Nacional de Tierras, la Corporación Venezolana Agraria, el Instituto de Desarrollo Rural y, genéricamente, cualquiera de los órganos agrarios, podían desconocer en sede administrativa el valor jurídico de negocios, convenios y contratos cuando, en opinión del órgano administrativo, éstos se hayan realizado con el fin de efectuar fraude a la Ley, cuyo articulado se cuestiona de manera parcial.

   Alegó que la facultad conferida a los indicados órganos administrativos constituye una violación al principio constitucional de separación de las funciones de los poderes públicos, por cuanto quien decidiría si un contrato, convenio o acto jurídico es válido o elaborado para hacer fraude a la ley, es un órgano administrativo y no jurisdiccional. Que, “[c]uando la ley declara que éste podrá declarar inoponible el acto jurídico es de suponer que el ciudadano lo ha pretendido utilizar en defensa de sus derechos en sede administrativa y el órgano público señala que el acto fue elaborado para violar a la ley misma”, lo que a su entender demuestra que existe un conflicto de intereses entre el administrado y la Administración Pública, con lo que se atribuyó a una de las partes la resolución del conflicto.

   Indicó que, así como existe un “ente” al cual se le asigna la función legislativa y otra la administrativa, también existía un órgano en la estructura del Estado encargada de resolver los conflictos de intereses entre los ciudadanos o de éstos con el Estado, y que sólo por vía de excepción se aceptaba que el Poder Ejecutivo resolviese conflictos de intereses, afirmando entonces que se le ha otorgado a un órgano administrativo una función atribución propia de los jueces.

   Al respecto, se debe indicar que el recurrente, con tal argumentación, desconoce el elemento inquisitorio del procedimiento administrativo, ante el cual, el administrado, si bien como una manifestación del Estado de Derecho, tiene la facultad de participar activamente en el procedimiento, ello no desconoce que la Administración, por encontrarse en un plano de superioridad, posea todas las herramientas inquisitivas para dictar el acto administrativo correspondiente, sin que las mismas se encuentren limitadas a lo que parte de la doctrina ha denominado procedimientos cuasijurisdiccionales. El procedimiento administrativo se desarrolla ante la Administración y, por tanto, es la propia Administración la que decide, situación que se acentúa aún más en los procedimientos administrativos constitutivos, como es el caso de la norma analizada, ya que en ellos se busca la formación de la voluntad de la Administración.

   De manera que, el hecho de que la Administración pueda desconocer la constitución de sociedades, la celebración de contratos y, en general, la adopción de formas y procedimientos jurídicos realizados con la intención de efectuar fraude, no es más que un producto de los elementos inquisitivos con los cuales cuenta la Administración al momento de la tramitación de un procedimiento administrativo, debiéndose agregar en este aspecto, en consonancia con lo que expresaron las sustitutas de la Procuradora General de la República que no se trata de una declaratoria de inexistencia definitiva del acto, sino de un desconocimiento, para los fines de la constitución del acto administrativo, de la existencia del acto jurídico opuesto por el interesado, quien siempre podrá hacer valer el acto jurídico ante la jurisdicción contencioso administrativa, que será, en definitiva, la que determinará la validez del acto.

   Sin embargo, mención aparte merece el alegato que expuso la parte recurrente en el sentido de que la última parte del encabezado de la indicada norma también transgrede el principio de irretroactividad de la ley; la referida norma indica que la Administración puede desconocer los actos jurídicos realizados con anterioridad a la vigencia del Decreto legislativo, siempre y cuando se hayan realizado con la intención de efectuar fraude.

   Al respecto se debe indicar que, ciertamente, las leyes por tener vigencia pro futuro no pueden regular hechos acaecidos con anterioridad a su vigencia, ello, como una manifestación de seguridad jurídica, por una parte, y de sentido común, por la otra, ya que no se le puede exigir a la ciudadanía la observancia de una ley que, para el momento cuando acaecieron los hechos a los cuales se le pretende aplicar, no existía. Por tanto, como tal, el dispositivo en referencia atentaría, efectivamente, contra la prohibición de retroactividad normativa que dispone el artículo 24 de la Carta Magna, empero, tampoco se puede desconocer que, por principio general del Derecho, no se puede exigir reconocimiento y pretender otorgarle validez a un acto efectuado con la intención de hacer fraude a la ley, ya que, en tal caso, se desconocería la existencia misma del ordenamiento jurídico mediante una apariencia de adecuación externa a los requerimientos que ese mismo ordenamiento dispone, de tal manera que, más que tratarse de una aplicación del dispositivo en referencia, no sólo la Administración, sino también los tribunales de la República no pueden ni deben otorgarle validez jurídica a un acto que ha sido efectuado con la intención de defraudar a la ley como principio general de Derecho, principio que estaba vigente antes de que se promulgara el Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

   d) De la inconstitucionalidad del artículo 89.- Respecto a la inconstitucionalidad de la norma que contiene el artículo 89, que dispone que iniciado el procedimiento de rescate de tierras, la Administración podrá intervenir las mismas, expresó la parte recurrente que ésta transgrede el principio de separación de los poderes públicos, ya que dispone el rescate de tierras de propiedad pública que se encuentre en manos de terceras personas y presenten la característica de estar en estado de ociosidad, lo que constituye una violación al principio constitucional de la separación de los poderes públicos, pues con dicho dispositivo la Administración, con su sola voluntad, puede declarar inculta la tierra y la faculta para dictar una medida cautelar en una causa donde el mismo es parte y asume el rol de juzgador.

   En su criterio “(...) tal atribución debería ser producto de la materialización de un proceso judicial que conduzca al juzgador a tal concepto, garantizándole al ciudadano los derechos fundamentales de igualdad, defensa e imparcialidad que la actividad jurisdiccional otorga a diferencia del ente administrativo, el cual por esencia tiene el predominio del ius imperium y un compromiso con una gestión política, imprescindible pero que le hace parcial en sus criterios”.

   En este sentido, la Sala hace valer acá los argumentos expuestos en el apartado anterior para señalar que, con el ejercicio de los poderes inquisitivos de la Administración en el procedimiento administrativo, per se, no se está transgrediendo el principio de división de poderes, ya que la estructura orgánica y funcional del Estado, que estableció nuestra Constitución vigente, al igual que la imperante bajo la vigencia de la Constitución de 1961, estipula una División de Poderes (conceptualización flexible) que permite que cada uno de los órganos que ejercen los distintos Poderes Públicos colaboren entre sí, surgiendo como corolario de esta situación que la separación de funciones no coincida directamente con la división de poderes, encontrándose muchas veces en la actividad jurídica de los órganos del Estado, que éstos ejerzan, además de las funciones que le son propias por orden constitucional, funciones que son características de otros Poderes.

   Sin embargo, también es de indicar que los procedimientos administrativos ablatorios, aquellos que tienen por objeto disminuir la esfera jurídica de los administrados mediante la restricción de un derecho, deben estar dotados de mayores garantías para aquéllos, de forma tal que la potestad administrativa sea ejercida de manera congruente y adecuada a los fines propuestos por el ordenamiento, garantizándose así el apego a la ley de la actuación administrativa.

   Es así como el test de constitucionalidad de una norma que disponga la posibilidad de que la Administración instaure un procedimiento ablatorio es más estricto, pues con ella se están restringiendo, de manera directa, derechos subjetivos afectándose enormemente la situación jurídica del administrado. En tal sentido, se observa que si bien el título al cual pertenece la norma en referencia trata del rescate de las tierras propiedad del Instituto Nacional de Tierras, el artículo 89 trata de la intervención de esas tierras, rubricadas como ociosas o incultas, de manera preventiva, para hacer cesar esa situación, esto es, el carácter ocioso o inculto.

   Como puede desprenderse, la finalidad de la intervención previa no guarda correspondencia con la instauración del procedimiento ablatorio, esto es, la necesidad de recuperación de las tierras propiedad del Instituto Nacional de Tierras ocupadas ilegal o ilícitamente, inexistiendo la debida adecuación a los hechos de esa potestad otorgada a la Administración, ya que, en todo caso, esa será una medida que corresponde con la necesidad de solventar el carácter ocioso o inculto de la tierra y no con la ocupación ilegal o ilícita de la misma, por lo cual, ante esa situación, y no existiendo tampoco una proporcionalidad entre la intervención instituida por el artículo y el carácter ocioso o inculto de la tierra, pues una vez finalizado el procedimiento administrativo correspondiente, la Administración, por el principio de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, podrá entrar en posesión directa del bien, lo cual no justifica una intervención momentánea, esta Sala declara la inconstitucionalidad de la norma en referencia porque transgrede el derecho constitucional a la propiedad, dado que no es posible una interpretación que la adecue al ordenamiento constitucional. Así se decide.

5. De la inconstitucionalidad del artículo 90.-

   Por otra parte, los apoderados judiciales de la parte recurrente cuestionaron la constitucionalidad del artículo 90 del Decreto con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, que dispone que los ocupantes ilegales de las tierras susceptibles de rescate no podrán reclamar indemnización, aseverando que ninguna calificación, ni tan siquiera la de ejercer ocupación ilegal, puede autorizar al Estado negarle la propiedad de las bienechurías del ocupante y negarle el derecho a que se le pague el valor de tales derechos de dominio, por cuanto, en un supuesto contrario, se atentaría contra el derecho a la propiedad.

   Al respecto, las sustitutas de la Procuradora General de la República indicaron que la ocupación ilícita o ilegal de las Tierras era una conducta irregular que despliega un ocupante; que en el primero de los casos no existe una relación jurídica preexistente entre el ocupante y el propietario de la tierra, y, en el segundo, el ocupante ha rebasado los límites de la relación jurídica preestablecida, colocándose al margen de lo que ha sido permitido por la ley.

   Que, siendo ese el escenario, era indiscutible que el Estado como propietario despojado de sus tierras despliegue una actividad tendente a rescatarlas. De allí, que no era procedente el pago de indemnización alguna, como dispondría el artículo impugnado, ya que, como principio general del Derecho, lo ilícito no genera derecho alguno, por lo que sostuvieron la constitucionalidad del dispositivo en referencia.

   Al respecto se debe señalar que, si bien, es cierto que por principio general del Derecho, lo ilícito no genera derecho alguno, tampoco es menos cierto que el Estado Social de Derecho y de Justicia, que propugna nuestro Texto Fundamental en su artículo 2, tiene implicaciones más profundas que ameritan una revisión de las instituciones jurídicas cuando se trata del aspecto social, aspecto al cual las mismas sustitutas de la Procuradora General de la República de una u otra manera hicieron referencia cuando, en un pasaje de su escrito, citaron parcialmente la exposición de motivos del Decreto legislativo impugnado.

   Precisamente, del texto de la exposición de motivos del Decreto legislativo objeto de impugnación se evidencia que la idea sustancial de la reforma del régimen jurídico de las tierras productivas obedeció a que “[e]l valor del ámbito agrario no se limita a los efectos económicos beneficiosos sobre la producción nacional, sino que trasciende dicha esfera y se ubica dentro de la idea mucho más integral, del desarrollo humano y social de la población” (Exposición de Motivos del Decreto legislativo).

   Que, las “(...) directrices constitucionales no hacen sino manifestar la decisión fundamental hecha por el soberano de constituirse en un Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia, en el cual (...) la tierra y la propiedad no son privilegios de unos pocos, sino que están al servicio de la población, dentro de los valores de solidaridad e igualdad de oportunidades” (eiusdem).

   La función social de la propiedad no es incompatible con el reconocimiento de los derechos que al superficiario puedan corresponder por bienechurías o frutos, pues el desideratúm del Decreto legislativo es “(...) profundizar y dar operatividad concreta a los valores constitucionales de desarrollo social a través del decreto orgánico” (cf. Exposición de Motivos del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario).

   El artículo 90, en definitiva, no se corresponde con la idea sustancial de la Constitución y de la ley misma, pues pretende desconocer la existencia de la propiedad y la utilidad social que dentro del ámbito agrario cumple, con lo cual, de admitirse la tesis que propugna el indicado artículo, se estaría atentando no sólo contra el derecho a la propiedad estatuido en el artículo 115 de la Constitución, sino contra todo aquello que ha inspirado durante décadas el Estado Social y de Derecho recogido tanto en el texto constitucional vigente como en la Constitución de 1961.

   No reconocer la propiedad de los bienes que existan sobre las tierras del indicado Instituto Nacional de Tierras, atenta contra el derecho a la propiedad, y hace que el Instituto incurra en un enriquecimiento sin causa, pues se subvierte la idea de accesión inmobiliaria en sentido vertical, que acarrea la inconstitucionalidad de la norma.

   El derecho a la propiedad es un derecho esencialmente limitable, dado su utilidad social, pero dicha limitación no puede suponer un desconocimiento del derecho, por su rango constitucional, una absorción de las facultades del propietario al extremo que llegue a eliminarlo, pues de ese modo no se estaría garantizando esa protección que la Constitución le otorga. De tal manera que, siendo que con la norma en referencia se desconoce de manera absoluta el derecho a la propiedad sobre las bienechurías realizadas por los ocupantes de las tierras del Instituto Nacional de Tierras, esta Sala declara la nulidad del artículo 90 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Así se decide.

   IV Decisión Por las consideraciones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara: parcialmente con lugar el recurso de nulidad ejercido por razones de inconstitucionalidad por el ciudadano J.L.B.R., en su carácter de Presidente de la Federación Nacional de Ganaderos de Venezuela (Fedenaga), contra las normas contenidas en los artículos 25, 40, 43, 82, 84, 89 y 90 del Decreto con rango y fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.323 del 13 de noviembre de 2001. En consecuencia, declara:

PRIMERO

la constitucionalidad de los artículos de las normas contenidas en los artículos 82 y 84 del Decreto con rango y fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.323 del 13 de noviembre de 2001.

SEGUNDO

interpreta y, en consecuencia, se reconoce, en los términos expuesto en este fallo, la plena vigencia y validez de la disposiciones que contienen los artículos 25, 40 y 43 del Decreto con rango y fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.323 del 13 de noviembre de 2001.

TERCERO

la inconstitucionalidad de los artículos 89 y 90 del Decreto con rango y fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.323 del 13 de noviembre de 2001.

CUARTO

conforme lo dispuesto en los artículos 119 y 120 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se ordena la inmediata publicación del presente fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, con precisión en el sumario, del siguiente título :

Sentencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional que declara la constitucionalidad de los artículos 82 y 84; la inconstitucionalidad de los artículos 89 y 90; y la interpretación de los artículos 40 y 43 del Decreto con rango y fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.323 del 13 de noviembre de 2001

.

QUINTO

Se fijan los efectos de este fallo con carácter ex nunc, es decir, a partir de su publicación en la Gaceta Oficial.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 20 días del mes de noviembre de dos mil dos (2002). Años: 192° de la Independencia y 143° de la Federación.

El Presidente,

IVÁN RINCÓN URDANETA

El Vicepresidente,

JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

A.J.G. GARCÍA J.M. DELGADO OCANDO

Ponente

P.R. RONDÓN HAAZ

El Secretario,

J.L.R.C. Exp. N°. 02-0311

AGG/jlv