Sentencia nº 01980 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 3 de Noviembre de 2004

El 2 de agosto de 1996, la Superintendencia de Seguros dictó la P.A. Nº 96-302-000532, que le fue notificada a la demandante en fecha 8 de agosto del mismo año, según oficio signado bajo el Nº CJ-6823-96-1689, mediante la cual se le impuso una multa por la cantidad de tres millones ochocientos mil bolívares (Bs. 3.800.000,00), de conformidad con el artículo 175 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, debido a la elusión del cumplimiento de sus obligaciones y por no haberse pronunciado oportunamente (en este caso rechazando) sobre el reclamo formulado por el ciudadano F.M., que tuvo su origen en el siniestro sufrido por la embarcación "Caracol I" el día 21 de agosto de 1994 y que comunicara a la sociedad mercantil Seguros La Federación C.A., mediante oficio del día 22 del mismo mes y año, recibido el 14 de octubre de 1994.

Contra el mencionado acto sancionatorio, la impugnante interpuso en fecha 28 de agosto de 1996, el correspondiente recurso de reconsideración el cual fue declarado sin lugar por la misma autoridad administrativa en fecha 25 de septiembre de 1996, por medio de la Providencia signada bajo el Nº 000766.

Posteriormente, la sociedad mercantil Seguros La Federación C.A., intentó recurso jerárquico por ante el Ministro de Hacienda (hoy Ministro de Finanzas), contra la señalada decisión Nº 000766, recurso éste que fue, igualmente, declarado sin lugar a través del acto administrativo identificado bajo el Nº 3.501, de fecha 8 de julio de 1997, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 36.247, de fecha 14 de julio de 1997, ratificándose, en consecuencia, la sanción impuesta por la Superintendencia de Seguros. En efecto, la autoridad pública en su decisión indicó que del contenido del artículo 175 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros se evidencia que las empresas de seguros deben ser sancionadas cuando "su conducta frente a sus asegurados, pueda calificarse, ya sea de elusión o de retardo en el cumplimiento de sus obligaciones que tiene las aseguradoras con sus clientes, es decir, su aplicación no está referida solamente a la elusión o retardo en el pago de la indemnización pues las citadas empresas tiene otras obligaciones frente a los asegurados, que son de ineludible cumplimiento". De seguidas, en el aludido acto administrativo se expresó lo siguiente:

"(...) En el presente caso está demostrado por las actas del expediente, que el día 21 de agosto de 1994, ocurrió un siniestro en la embarcación CARACOL I, el cual fue reportado al día siguiente, es decir, el 22 de agosto de 1994, a la empresa SEGUROS LA FEDERACIÓN, siendo que la empresa aseguradora notifica el rechazo al pago de la indemnización al asegurado el día 13 de marzo de 1996, es decir, que desde la fecha de la denuncia hasta la fecha de la notificación del rechazo al pago, transcurrió un (1) año seis (6) meses y veinte (20) días. Sobre el particular cabe advertir, que la mencionada empresa disponía de un plazo máximo de treinta (30) días hábiles para pagar los siniestros cubiertos, lo cual supone que dentro del referido lapso la aseguradora tenía la obligación de notificar al interesado, de ser el caso, el rechazo al pago ...

... omissis ...

Igualmente se encuentra demostrado en las actas que cursan en el expediente lo siguiente:

1) Que la empresa SEGUROS LA FEDERACIÓN, reconoce en varias oportunidades que el reclamo presentado por el ciudadano F.M.G., esta (sic) bajo la cobertura de la Póliza.

2) SEGUROS LA FEDERACIÓN reconoce con antelación, que la empresa reaseguradora no iba a cubrir el siniestro, más aún la empresa de seguros no admite como válidos los alegatos de los reaseguradores para rechazar el pago de la indemnización reclamada por el asegurado, razón por la cual considera este Despacho que ante tal situación, SEGUROS LA FEDERACIÓN estaba en la obligación de notificar al interesado, lo cual no hizo.

3) La Cláusula de Control de Reclamo no puede ser oponible al asegurado, por cuanto el contrato de reaseguros no se asegura el riesgo asumido en el contrato de seguros, sino las consecuencias patrimoniales que para el asegurador tendrá el cumplimiento de sus obligaciones en aquel contrato ...

... omissis ...

En todo caso, es oportuno advertir, que lo anterior no implica un pronunciamiento de este Despacho acerca de la procedencia o no de la indemnización, ya que ello sólo compete a los Tribunales ordinarios, en los cuales ambas partes alegarán y demostrarán lo que crean conveniente en defensa de sus derechos e intereses (...)".

II

FUNDAMENTOS DEL RECURSO

Por medio de extenso y repetitivo escrito, la actora señala que la P.A. Nº 3.501, de fecha 8 de julio de 1997, emanada del entonces Ministerio de Hacienda, al confirmar en todas y cada una de sus partes el contenido de las Providencias Nos 96-302-000532 y 000766, dictadas por la Superintendencia de Seguros, "incurre secuencialmente en los vicios contenidos en ésta, por lo que el presente Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad encuentra fundamento en las razones de hecho y de derecho esgrimidas contra la misma, adicionadas las que consideramos pertinentes mencionar del contenido de aquella; así, consideradas en conjunto, las Providencias y la Resolución señalada, revelan prima facie la presencia de vicios de ilegalidad interna (prescripción, violación a la reserva legal, retroactividad, falso supuesto, desviación de poder), por lo que estamos frente a un acto administrativo nulo de nulidad absoluta".

Así, con respecto a la violación del principio de prescripción administrativa argumentada, la actora, luego de efectuar una serie de apreciaciones generales, señaló lo siguiente:

" (...) En la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros publicada en Gaceta Oficial No. Ext. 1.763 de fecha 8 de agosto de 1975, se encuentra expresamente prevista una norma que regula la prescripción de las sanciones y las penas establecidas en el Capítulo XI. Esta norma, artículo 187 reza lo siguiente ...

... omissis ...

La ubicación sistemática del Instituto de la prescripción en el terreno conceptual de las infracciones o ilícitos administrativos no deja de ser, en nuestro sistema jurídico, bastante desencaminada por no llamarla inexistente. La infracción, queremos dejar claro para evitar malas interpretaciones de nuestro postulado - y petición de declararlo procedente -, cometida por un sujeto sometido a las leyes especiales administrativas sancionadoras, no se extingue por el transcurso del tiempo. Al contrario, el verdadero objeto de la prescripción es, en general, el derecho material a perseguir el ilícito cometido ...

... omissis ...

De esta manera es posible afirmar entonces que el vencimiento del plazo de prescripción, determinable según veremos por aplicación de principios de Derecho Penal, implica la definitiva imposibilidad de perseguir y sancionar un comportamiento antijurídico - cuestión que, eventualmente, negamos exista en el caso de Seguros La Federación -, y así pedimos sea declarado por esta autoridad.

... omissis ...

De esta forma debemos pasar a analizar, debido a la laguna legal existente en materia administrativa, las disposiciones que nuestro Código Penal contiene en relación a la prescripción. Así, el artículo 108 textualmente reza ... omissis ... en el caso que nos ocupa, la sanción - en el caso de que la misma pueda considerarse aplicable - prevista en el artículo 180 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros de 1975 es de ..." amonestación por una sola vez.", lo que nos obliga a revisar la gradación de las penas impuestas por nuestro Código Penal; así, el artículo 10 establece que: "Las penas no corporales son: 1ª - Sujeción a la vigilancia de la autoridad pública; 2ª - Interdicción civil por condena penal; 3ª - Inhabilitación política; 4ª - Inhabilitación para ejercer alguna profesión, industria o cargo; 5ª - Destitución del empleo; 6ª - Suspensión del mismo; 7ª - Multa; 8ª - Caución de no ofender o dañar; 9ª - Amonestación o apercibimiento; 10ª - Pérdida de los instrumentos o armas con que se cometió el hecho punible y de los efectos que de él provengan; 11ª - Pagos de las costas procesales." Esto nos permite, a la luz de lo previsto en la norma citada, y a los efectos de la determinación del lapso de prescripción de la amonestación prevista por la ley aplicable, asimilarla al lapso de prescripción previsto en el ordinal 7º del artículo 108 citado, que determina para los hechos punibles que merecieran multa inferior de ciento cincuenta bolívares, prescripción por un tiempo de tres meses contados, según lo previsto en el artículo 109 del Código Penal, a partir de la perpetración del hecho punible.

Por lo antes descrito solicitamos a esta digna autoridad, declare prescrito el derecho de la Superintendencia de Seguros de ejercer el ius puniendi a ella otorgado por la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros de 1975 - legislación aplicable -, por haber transcurrido desde el día del - negado - retardo y elusión de la - insurgida - obligación de cumplimiento frente al asegurado, un lapso de tiempo sensiblemente mayor al de la prescripción determinable para la infracción prevista en el artículo 180 de la mencionada Ley (...)". (resaltado del texto).

Luego, señala la accionante que la resolución impugnada es nula por haber violado el principio de la legalidad en materia sancionadora toda vez que la Superintendencia de Seguros "invoca como justificativo de su proceder sancionador, la norma prevista en el artículo 175 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela el 8 de marzo de 1995, es decir, declara haber fundamentado su proceder en una norma que para el momento de la verificación de los hechos bajo análisis en el presente recurso no se encontraba aún vigente, es decir, no había sido aún promulgada ... En este orden de ideas, la norma que debió ser tomada en cuenta por la Superintendencia de Seguros para analizar el específico caso sometido a su consideración, es la contenida en la letra del primera párrafo del artículo 180 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros del 8 de agosto de 1975, toda vez que bajo su vigencia fueron verificados los hechos que originan el presente conflicto ... No puede pues, en definitiva, pasar el Ministerio de Hacienda (al ratificar la decisión de la Superintendencia de Seguros) a establecer sanciones no previstas ni a definir un tipo sancionatorio, que no lo estén previamente y de manera cierta, en la Ley. Al hacerlo se violentan los principios constitucionales de legalidad, reserva legal, separación de los poderes e igualmente se viola la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual, dentro del horizonte de estos principios, ha establecido en su artículo 10 lo siguiente: "Ningún acto administrativo podrá crear sanciones, ni modificar las que hubieran sido establecidas en las leyes" ...".

Posteriormente, esgrime la recurrente que en el presente caso también se violó el principio de irretroactividad de la ley, pues aquí "surge el problema de la aplicación retroactiva de la nueva Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros del 8 de marzo de 1995 a una situación verificada, por entero, dentro de un período anterior a la entrada en vigor de la misma.

Como bien ha manifestado el Ministro de Hacienda - al ratificar la Providencia Nº 000766 de fecha 25 de septiembre de 1996, y en consecuencia se ratifica la Providencia Nº 000532 de fecha 2 de agosto de 1996 de la Superintendencia de Seguros -, mediante el acto administrativo que se recurre (Resolución Nº 3.501 de fecha 8 de julio de 1997), "FECHA DEL SINIESTRO: El siniestro ocurrió el 21 de agosto de 1994, siendo notificado a Seguros La Federación el día 22 del mismo mes y año", el hecho ocurrió con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros del 8 de marzo de 1995 por un amplio margen temporal".

Como corolario de lo expuesto, la representación judicial de la sociedad mercantil Seguros La Federación C.A., expuso lo siguiente:

"(...) Por esta razón, aunada a las consideraciones que sobre la aplicación de los principios del Derecho Penal deben aplicarse, por razón de la unidad ontólogica del sistema jurídico, debe declararse nulo de nulidad absoluta el acto administrativo sancionador emanado de la Superintendencia de Seguros, toda vez que habiendo ocurrido el hecho que origina la controversia con bastante antelación a la promulgación de la reforma de la Ley de Seguros y Reaseguros de 1995, pues la Administración sancionadora ha incurrido en un vicio de aplicación retroactiva de la ley, lo que supone tanto un vicio de ilegalidad (por violación a la Ley aplicada retroactivamente) como de inconstitucional (por violación al artículo 44 de la Constitución), y por consiguiente debe declararse nulo, el Acto Administrativo, contenido en la Resolución Nº 3.051 de fecha 08 de julio de 1997, por medio de la cual el Ministro de Hacienda, ratifica la sanción impuesta por la administración (...)".

En lo que se corresponde al alegato de existencia del vicio de usurpación de funciones en el caso comentado, la parte actora señala que el mismo deviene de la circunstancia que la Superintendencia de Seguros se arroja atribuciones del poder jurisdiccional "al pasar a estudiar, en la aplicación de una normativa legal explícita que únicamente le atribuye poder tutor de las buenas "relaciones estructurales" que deben regir el espíritu y la naturaleza de las partes intervinientes en el contrato de seguros, cuestiones atinentes sólo y exclusivamente al fondo de la controversia planteada entre nuestra representada y el asegurado, lo que le corresponde de manera absolutamente excluyente al juez competente. Esta aseveración surge del irrumpimiento de la Superintendencia (y del Ministro de Hacienda) en el campo de las consideraciones que, siendo atinentes al fondo, no son de su competencia, es decir, no pueden la Superintendencia de Seguros y el Ministro de Hacienda pronunciarse sobre la procedencia o no de la reclamación interpuesta por el asegurado a nuestra representada ...".

Sobre este mismo punto, señaló la accionante que:

"(...) al intervenir injustificadamente un órgano de la Administración Pública en el campo de las atribuciones exclusivas y específicamente reservadas al Poder Judicial, se configura automáticamente el vicio de usurpación de funciones, lo que ha sucedido en nuestro caso al pretender la Superintendencia de Seguros, determinar ella misma la procedencia o no de la propia indemnización en el reclamo del asegurado, con medios probatorios insuficientes, inaplicables y de imposible valoración por parte de la Superintendencia de Seguros al estar reservada esa facultad al Poder Judicial.

Es por esto que resulta indubitable que la Superintendencia de Seguros, lejos de ceñirse a la letra de la Ley que determina específicamente su función y sus facultades dentro de las posibilidades planteadas en el caso, se arroga funciones judiciales al pasar a analizar, no la elusión de una obligación existente y predeterminada entre las partes enfrentadas, sino la existencia y determinación misma tanto de la obligación como del cumplimiento necesario de la misma, configurándose pues, el vicio propuesto, desde el momento mismo en que la Superintendencia se aparta de la finalidad de la norma atributiva de competencia, que es el estudio de la elusión de una obligación existente al momento de plantearse la reclamación. Igualmente el Acto Administrativo contenido en (sic) Resolución Nº 3.501 de fecha 08 de julio de 1997, emanado del Ministro de Hacienda, al ratificar la Providencia Nº 00076 (sic) de fecha 25 de septiembre de 1996, y la Providencia Nº 000532 de fecha 2 de agosto de 1996, hace suyos los vicios contenidos en tales Providencias administrativas (...)".

Con respecto a la denuncia de existencia del vicio de falso supuesto, señala la accionante que la Resolución impugnada es nula por haber incurrido "tanto en un vicio de falso supuesto de derecho, como en un vicio de falso supuesto en los hechos y en la calificación jurídica de los hechos", esto debido a las siguientes razones:

"(...) en lo que respecta al falso supuesto de derecho, la Superintendencia de Seguros fundamenta su decisión en el artículo 175 de la Ley de Seguros y Reaseguros (publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela el 8 de marzo de 1995), es decir, norma que como hemos analizado supra resulta inaplicable al caso tanto temporal como sustantivamente.

En efecto, la norma que, de haber sido el caso, hubiese podido invocarse - desde un punto de visto (sic) temporal - como sustento de la potestad sancionadora ha debido ser el artículo 180 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros del 8 de agosto de 1975, toda vez que bajo su vigencia fueron verificados los hechos que originan la averiguación administrativa. Asimismo, tal como vimos, el contenido sancionador de esta norma (art. 180 de la Ley de 1975) es sensiblemente diferente a la norma utilizada por la Superintendencia para sancionar a nuestra representada (art. 175 Ley de 1995), lo que llevó a imponer una sanción pecuniaria de manera injustificada, y en todo caso una sanción de monto irrazonables (sic) e ilegales (sic). De manera que al estar basada la norma (sic) impugnada en una norma inaplicable al caso, la Resolución impugnada incurre en un vicio de falso supuesto de derecho ...

... omissis ...

Por otra parte, en lo que respecta al vicio de falso supuesto en los hechos y en la calificación jurídica de los hechos, también la Superintendencia incurrió en este vicio, tal como se evidencia del siguiente razonamiento:

En efecto, la Superintendencia de Seguros en sus Providencias relacionadas con este caso, señala que SEGUROS LA FEDERACIÓN, supuestamente había reconocido varias veces que el reclamo presentado por el asegurado gozaba de cobertura conforme a los términos de la póliza que con el asegurado la relacionaba. Pues bien, tal como quedó expuesto en el recurso de reconsideración presentado contra la primera Providencia, nuestra representada niega y rechaza tal afirmación por parte de la Superintendencia la cual más bien refleja un claro falso supuesto. Durante los procedimientos administrativos nuestra representada no reconoció en ningún documento que tenga relación directa con el contrato de seguros, ni menos aún ante el asegurado o sus representantes, ni tampoco frente a la competente autoridad de ese Organismo Contralor, que el siniestro en cuestión gozara de cobertura bajo los términos de la póliza y que tal reconocimiento nos reporte obligación de pago alguno. Por el contrario, se alegó claramente que nuestra representada no tenía ni tiene ninguna obligación de pago que sea líquida y exigible, ya que el asegurado no ha cumplido con su obligación de demostrar el alcance y monto de los daños que reclama ...

... omissis ...

Hasta el momento en que SEGUROS LA FEDERACIÓN fue sancionada por la Superintendencia, no había recibido ninguna prueba por parte del asegurado de la magnitud y precisión de los daños que reclama, limitándose aquél a exigir que se le cancelara la suma asegurada. En el informe de ajuste que se rindió con ocasión del siniestro que nos ocupa no se determinó la extensión y monto de los daños parciales que representaba la embarcación. Este informe en ningún momento tuvo la aprobación en su contenido ni por parte del asegurado ni por parte de SEGUROS LA FEDERACIÓN, y en consecuencia, no podía considerarse como ajuste concluido y final del siniestro.

... omissis ...

... nuestra representada no estaba incursa en ninguna demora que pudiera considerarse como ilegal, por supuestamente no haber rechazado en fecha oportuna el reclamo presentado por el asegurado. Más bien al contrario, nuestra representada - considerando la complejidad del caso y la ausencia de cumplimiento de sus obligaciones y cargas por parte del asegurado - actuó con diligencia y realizó grandes esfuerzos para clarificar los hechos y tomar una decisión acertada dentro de un plazo razonable, el cual se extendió por causas no imputables a nuestra representada. Por ello, y en el supuesto negado que la norma legal tuviera aplicación a este caso, nuestra representada no estaba incursa en el supuesto previsto en el encabezamiento del artículo 175 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros de 1995, el cual sanciona a las Empresas de Seguros, que sin causa justificada, eludan o retarden el cumplimiento de sus obligaciones frente a sus contratantes.

Asimismo, SEGUROS LA FEDERACIÓN, C.A., no está incursa en el supuesto previsto en el parágrafo segundo del artículo 175 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros de 1995 ... omissis ... Este parágrafo segundo ... se refiere a: 1) Siniestros cubiertos por la póliza; 2) El plazo de pago comienza a correr a partir de que se haya terminado el ajuste correspondiente; y 3) Que el asegurado haya entregado toda la información y recaudos indicados en la póliza por liquidar el siniestro.

En relación al punto primero, insistimos en que el siniestro no gozaba de cobertura, ya que el asegurado no ha cumplido con sus obligaciones de conformidad con lo señalado en nuestra carta de rechazo del siniestro.

En cuanto al plazo de pago, el cual tiene estrecha relación con que el siniestro tenga cobertura, éste se cuenta a partir de que se haya terminado el ajuste de pérdida correspondiente... En el presente caso, el ajuste no señala cantidades a ser pagadas, sino que se indican cifras aproximadas no aceptadas por las partes, y que a su juicio reflejaba sólo teorías no comprobadas y montos estimados que no cubrían expectativas de las partes ... omissis ... en consecuencia, mal podría decidirse que SEGUROS LA FEDERACIÓN, está incursa en retardo en el pago del siniestro, ya que, por causas que no le competen ni son sus obligaciones, no se ha determinado la extensión del daño que se reclama y en consecuencia, se encuentra ante una obligación de imposible cumplimiento, porque no se conoce el monto a pagar y no existe ajuste final ni concluido de las pérdidas ...

... omissis ...

Por otra parte, debe denunciarse que la impugnada Resolución Ministerial Nº 3.051 del Ministerio de Hacienda, de fecha 08 de julio de 1997, es un acto que, según su propio contenido, pretende "salvar" in extremis otros actos administrativos dictados por los inferiores jerárquicos ... Así, no podía la Resolución Ministerial Nº 3.051 intentar "convalidar" las faltas de los actos administrativos previos, pues al estar éstos viciados de nulidad absoluta los mismos eran inconvalidables (...)".

De seguidas, los representantes judiciales de la accionante expresaron que la sanción aplicada es violatoria del principio de proporcionalidad, entre otras razones, por no exponer la forma cómo se determina y califica la gravedad del hecho imputado, lo que le generó, a su decir, un completo desconocimiento sobre los parámetros y motivación que sirvieron de base para establecer la gravedad de la falta; además, señalan que en el asunto estudiado, "estamos en presencia de una sanción que no puede menos que considerarse desproporcionada e inadecuada respecto de los criterios fundamentales aplicables a la sanción a imponer, que son, la existencia de intencionalidad del sujeto infractor y la naturaleza especialmente grave de los perjuicios causados (sanción que, en todo caso, como hemos visto supra, es contraria al principio de legalidad y de reserva legal). Bajo esta óptica surge ineludible la conclusión que esgrimimos en contra de la validez de la sanción impuesta a SEGUROS LA FEDERACIÓN C.A., esto es, que definitivamente no es proporcional y además, la misma refleja una violación al principio del precedente administrativo favorable".

Adicional a lo expuesto, indicó la actora que el principal atentado que se comete contra el principio de proporcionalidad en el ámbito administrativo sancionador, es el que viene dado cuando, al momento de graduar una determinada sanción, entra en juego la controvertida institución de la discrecionalidad administrativa, siendo que en su caso en particular "se le ha querido aplicar una sanción gradualmente mayor que la determinada por la verdaderamente aplicable normativa (sic), es decir, el artículo 180 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros".

Luego, la accionante argumentó que la resolución recurrida es nula por estar viciada en lo que se refiere al establecimiento de la multa establecida debido a la ausencia de culpa, su incongruencia e irrazonabilidad; en este sentido, expresó que en el caso revisado "no está presente el elemento de la culpabilidad, por lo que no le resulta jurídicamente posible a la Superintendencia de Seguros ejercer la potestad sancionadora. Ciertamente, la ausencia de culpabilidad se desprende del hecho cierto no apreciado por la Superintendencia, de que el asegurado no denunció la situación que consideró violatoria del - inaplicable - artículo 175 de la Ley de (sic) Seguros y Reaseguros sino hasta el año 1996, es decir, casi dos años después de haber notificado el siniestro. De lo antes dicho se evidencia que la conducta del asegurado ratificó la complejidad del asunto y de hecho la aceptó, convalidando así el criterio de la empresa de abstenerse de emitir un pronunciamiento que, a todas luces, de haberlo hecho dentro del lapso prudencial - no establecido por la Ley aplicable -, hubiese sido desfavorable para el asegurado. Este hecho tampoco fue analizado, por el Ministro de Hacienda, en el Acto Administrativo, que da contestación al Recurso Jerárquico", y que además, según sus dichos, es innegable que la resolución impugnada no establece verdaderos elementos que demostraran la existencia de su culpabilidad como para imponer la multa cuestionada.

En igual orden de ideas, alegaron los apoderados judiciales de la recurrente que:

"(...) En refuerzo de lo antes dicho, debemos mencionar que el - verdadero - derecho a la presunción de inocencia abarca no sólo el derecho a una actividad probatoria sin más, sino también el derecho a la prueba de la culpabilidad. La imposición de sanciones sin que en la Resolución se razone prudentemente acerca de la relación entre el hecho típico y la acción dolosa o culposa es incompatible, tanto con el principio de culpabilidad, como con el derecho a la presunción de inocencia, por lo que vista la escueta actividad de la Administración (Superintendencia de Seguros), la misma debe ser, sin más, declarada absolutamente nula por esta suprema autoridad judicial.

En este punto, surgen también la nulidad de la sanción impuesta por violación por parte de la Superintendencia del principio de razonabilidad y congruencia de la actividad administrativa (principio derivado del de legalidad y de la propia noción de Estado de Derecho), según el cual todos los actos estatales deben poseer una lógica intrínseca, una congruencia con los fines perseguidos y una actitud o idoneidad para alcanzar éstos y que, sobre todo, cuando se trate de imponer penas o sanciones, se utilicen las medidas menos gravosas para alcanzar la finalidad perseguida por la norma. Pues bien, es el caso que el acto administrativo recurrido vulnera el principio de razonabilidad pues, tal como hemos visto, se trata de una medida que no parece ni funcional ni adecuada para lograr la finalidad perseguida por la propia Administración, ni mucho menos para lograr la finalidad perseguida por la Ley. El acto administrativo impugnado no tiene lógica ni conexión alguna con lo establecido en las normas que le sirven de - inconstitucional - fundamento a la Administración ni mucho menos tienen (sic) conexión con los fines establecidos en las mismas. Asimismo, se pretende sancionar una conducta no expresamente verificada y que además en sí misma no tiene impactos negativos en el asegurado ni en los fines de la derogada Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, por lo que también se violan una serie de principios generales del Derecho Administrativo, tales como la prohibición de sancionar injustos administrativos abstractos, el principio de lesividad y el principio de relevancia social o principio regulador de la insignificancia, según los cuales no es posible sancionar conductas inocuas o conductas que no lesionen o amenacen seriamente el bien o bienes objeto de tutela jurídica (...)".

Posteriormente, alega quien demanda que el acto administrativo cuestionado viola el principio de globalidad de la decisión, por cuanto el Ministro de Hacienda no analizó una gran parte de los alegatos y pruebas que en forma oportuna se presentaron durante el procedimiento administrativo, lo que, a su decir, le coartó la posibilidad de defenderse cabalmente al no conocer todos los fundamentos de hecho y de derecho en base a los cuales la Superintendencia y el propio Ministro de Hacienda, llegó a la conclusión de que había violado la ley y por lo tanto debía ser sancionada. Igualmente, indica que al no resolverse todas las cuestiones y pruebas planteadas se produjo una abierta violación al principio de congruencia reconocido por el artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, evidenciándose de esta manera una clara inmotivación del acto dictado.

En lo que se refiere al vicio de desviación de poder, sin hacer mayores consideraciones al respecto, afirma la parte actora que éste emerge del hecho que "los actos dictados por la Administración sancionando a SEGUROS LA FEDERACIÓN han sido actos repletos de vicios de nulidad".

Finalmente, en su petitorio la recurrente solicitó que se le acordara la suspensión del acto impugnado, bien por la vía del artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia o a través de una medida cautelar innominada, y que en definitiva el recurso de nulidad interpuesto se declarara con lugar.

III

ARGUMENTOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL

DE LA REPÚBLICA

La representación de la República en un confuso escrito consignado en fecha 14 de noviembre de 2000, expuso su opinión acerca de la presente controversia, señalando en primer lugar que la Superintendencia de Seguros se encuentra obligada a sancionar todas aquellas conductas que sean contrarias a las previsiones del artículo 175 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 184 eiusdem, conforme al cual todas las sanciones y penas establecidas en la ley prescriben a los tres (3) años de cometida la infracción o falta y a los cinco (5) años de cometido el delito. Asimismo, refiere que la elusión considerada como un artificio por parte de la empresa de seguros, se evidenció cuando ésta emitió su manifestación de no cumplir con la obligación de indemnizar y que al iniciarse el procedimiento administrativo derivado de tal infracción la prescripción no se había consumado.

En segundo lugar, expresa que en el presente caso se observa que "si bien es cierto que tanto la renovación de la póliza en fecha 05-10-93 hasta 05-10-94, la ocurrencia del siniestro en fecha 21-08-94 ocurrieron durante la vigencia de la ley (sic) de Empresas de Seguros y Reaseguros de 1975, no es menos cierto que Seguros La Federación C.A., procedió a negar bajo el imperio de la Ley de 1994, pues su rechazó se produjo el día 21-02-96 ... omissis ... En consecuencia, habiendo Seguros La Federación C.A., mantenido su actitud de no asumir sus compromisos para la fecha en que se produjo la decisión sin presentar ante el Organo (sic) de Control ninguna justificación para ello, el mismo consideró que resultaría más grave la revocatoria o suspensión en un (sic) ramo ( artículo 180 Ley derogada) (sic) sanción en la Ley vigente, que la imposición de una multa, optando ésta última, a lo que se suma que si bien la empresa comenzó el retardo en rechazar bajo el imperio de la Ley anterior, fue en 1996 cuando eludió, porqué fue en esta fecha en la que hizo uso del artificio para no cumplir con su obligación de indemnizar".

En cuanto al alegato de usurpación de funciones formulado por la actora, la representante de la República luego de tratar lo concerniente a la competencia y las facultades interpretativas de la Administración, se limitó a señalar que en "el caso en análisis la aseguradora para excluir su responsabilidad opuso al asegurado la presencia en el Reaseguro de Contrato Primario, de una Cláusula de Control de Reclamos a favor de Reaseguradores, Cláusula que en opinión de esta Superintendencia de Seguros (sic) resultaba inoponible, toda vez que ella cubre el riesgo del asegurador pero el contrato de seguros que se suscribió entre Seguros La Federación C.A., y el ciudadano F.M.G., psrs (sic) dar cobertura a la embarcación de recreo Caracol, es diferente al contrato de reaseguros suscrito entre el asegurador - reasegurado y el reasegurador, en virtud de que en este último lo que se cubre, no es el riesgo material del contrato de seguros originario, sino que cede su propio riesgo, consistente en la posibilidad de que nazca en su patrimonio la obligación de realizar el pago de la prestación convenida para el caso de que se produzca el siniestro".

Posteriormente, indica que el "Organismo al dictar la resolución no se pronunció sobre la cobertura o no del siniestro, el fundamento de la sanción consistió en que el asegurador no informó adecuadamente al asegurado sobre los motivos por los cuales no había procedido a indemnizar o rechazar el siniestro, motivos que fueron puestos de relieve durante la pendencia del procedimiento administrativo, los cuales adicionalmente no pueden tenerse como verosímiles a los efectos de excluir la responsabilidad administrativa del asegurador, quien en todo caso debió informar a su asegurado dichos motivos dentro del término legal".

De seguidas, continuó la apoderada de la República alegando lo siguiente:

"(...) tomando en consideración que la aseguradora debía tener exacto conocimiento de las obligaciones derivadas de su actividad y en consecuencia de la norma que exige que indemnice o rechace en forma motivada los siniestros, se considera que en su actuación estuvo presente el elemento culpabilidad ...

... omissis ...

Por lo que respecta a la violación de los principios de razonabilidad y congruencia, debe observarse que el acto recurrido satisface los fines de la norma, ya que el artículo 180 de la Ley de 1975, al igual que el vigente artículo 175, lo que persigue no es la defensa individual de los asegurados ... los citados artículos persiguen salvaguardar la imagen y credibilidad del sector asegurador, al obligar a los aseguradores a dar respuesta oportuna y motivada de los reclamos presentados por los asegurados, y así solicito sea declarado.

En cuanto a la violación del principio de la globalidad de la decisión, tenemos, que del expediente administrativo se evidencia que la empresa aseguradora fundamentó el no cumplimiento de las obligaciones previstas en el artículo 180 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros en la aplicación de una cláusula del contrato de reaseguros, que en todo caso no resultaba aplicable a su relación con el asegurado. Así pues tenemos que este alegato al igual que el de la cobertura del siniestro fue ampliamente considerados (sic) por la Administración, tanto en el acto que aplicó la sanción como el que decidiera el recurso gubernativo de reconsideración (...)".

En virtud de lo expuesto, la representación de la República solicitó que se declarara sin lugar el recurso de nulidad interpuesto.

IV

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Analizadas como han sido las actas que conforman el presente expediente, la Sala para decidir observa:

De lo expresado en el escrito libelar, se colige que para dilucidar gran parte de los alegatos formulados por la actora, surge como imperioso analizar de manera previa lo concerniente a la aplicación temporal de la ley y en su contexto el principio de irretroactividad de la ley, como elemento consustancial al contenido mismo de dichos argumentos.

Así las cosas, en primer lugar vale indicar que doctrinariamente se ha dicho que la esencia de la derogación no consiste en hacer desaparecer todos los efectos de la ley- por más que a veces, pueda hacerlo - sino en delimitar su eficacia o aplicabilidad en el tiempo, estableciendo una ordenada sucesión de las mismas; tal afirmación la ha reconocido la Corte Constitucional Italiana, en su Sentencia Nº 49/1970, en la que aseveró que: “(...) La derogación no tanto extingue las normas, cuanto delimita su esfera material de eficacia y, por ello, su aplicabilidad a los hechos acaecidos hasta un determinado momento en el tiempo, que coincide, normalmente y salvo que se disponga otra cosa en la nueva Ley, con la entrada en vigor de esta última (...)” (Crizafulli, V. Lezioni di diritto costituzionale. Vol. II, Padua, 1984).

Sobre esta materia la Sala Constitucional de este Alto Tribunal, en fallo Nº 1.807 del 3 de julio de 2003, dictado en el caso J.L.S., señaló lo siguiente:

"(...) La libertad del legislador para resolver el conflicto temporal de leyes es amplia y puede manifestarse de dos modos, a saber: a) normas de conflicto particulares, destinadas a orientar la sucesión de dos o más leyes concretas; y b) normas de conflicto generales, dirigidas a resolver la sucesión de cualesquiera leyes. Ahora bien, el problema consiste en determinar cuál es la eficacia normal de la ley en el tiempo, es decir, cuál es la eficacia de la ley, en ausencia de disposiciones transitorias, con respecto a las situaciones pasadas, presentes y futuras subsumibles en el supuesto de hecho por ella contemplado.

Sobre el particular, Zitelmann afirma “... las leyes tienen un ámbito temporal de vigencia y un ámbito temporal de eficacia que no coinciden perfectamente, pues entre ambos suelen producirse disociaciones... “(Sfera di validità e sfera de applicazione delle leggi. [trad. It.], en DI, 1961). En este sentido, la pérdida de idoneidad reguladora de la ley derogada significaría simultáneamente la cesación de la vigencia y de la eficacia. Sin embargo, el acto derogatorio raramente se da en estado puro y suele entrecruzarse con otros institutos como la vacatio legis, retroactividad, disposiciones transitorias, entre otros, que inciden sobre él y modulan su efecto. Lo más frecuente, es que exista durante un tiempo una parcial superposición de la antigua y nueva ley. Sin embargo, lo normal es que la nueva ley posea eficacia retroactiva en algún grado, o bien que la ley antigua goce aún de algún tipo de eficacia residual o ultraactividad, lo cual implica que el juez ha de determinar en cuál de los dos textos legales se halla la norma aplicable al caso, esto es, tiene que resolver un auténtico conflicto de leyes en sentido técnico(...)".

En segundo lugar, se debe indicar que la irretroactividad de la ley constituye uno de los supuestos básicos de la seguridad jurídica, esencial al desenvolvimiento del Estado de Derecho y que de acuerdo con lo expresado por la jurisprudencia patria, está vinculado, por un lado, con la certeza de que las normas futuras no modificarán situaciones jurídicas surgidas bajo el amparo de una norma vigente en un momento determinado, y por otro lado con los valores conforme a los cuales el Derecho se afirma como un instrumento de ordenación de la vida en sociedad. Este principio consagrado en nuestro ordenamiento, a nivel constitucional, en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ha sido delineado en varias ocasiones por la jurisprudencia y doctrina de nuestro país, mediante el análisis de las diversas situaciones que pudieran dar lugar a una aplicación retroactiva de la ley.

Así, conviene recordar que el autor venezolano J.S.-Covisa, ha expresado citando a Roubier que “La ley tendrá efectos retroactivos –según Roubier- cuando se aplique a hechos consumados (facta praeterita) o a situaciones en curso (facta pendentia) en la parte que es anterior al cambio de legislación mas no tendrá efecto retroactivo sino inmediato, cuando se aplique a hechos futuros (facta futura) o a situaciones en curso (facta pendentia) en la parte que es posterior al cambio de legislación”.

Igualmente, vale resaltar que en Sentencia Nº 1.936, publicada el 10 de diciembre de 2003, proferida en el caso F.A.A. y otros, esta Sala Político-Administrativa, reafirmando lo expuesto en diversas oportunidades por la Sala Constitucional, expresó:

“(...) Una elemental regla de técnica fundamental informa que las normas jurídicas, en tanto preceptos ordenadores de la conducta de los sujetos a los cuales se dirigen, son de aplicación a eventos que acaezcan bajo su vigencia, ya que no puede exigirse que dichos sujetos (naturales o jurídicos, públicos o privados) se conduzcan u operen conforme a disposiciones inexistentes o carentes de vigencia para el momento en que hubieron de actuar.

La garantía del principio de irretroactividad de las leyes está así vinculada, en un primer plano, con la seguridad de que las normas futuras no modificarán situaciones jurídicas surgidas bajo el amparo de una norma vigente en un momento determinado, es decir, con la incolumidad de las ventajas, beneficios o situaciones concebidas bajo un régimen previo a aquél que innove respecto a un determinado supuesto o trate un caso similar de modo distinto. En un segundo plano, la irretroactividad de la ley no es más que una técnica conforme a la cual el Derecho se afirma como un instrumento de ordenación de la vida en sociedad. Por lo que, si las normas fuesen de aplicación temporal irrestricta en cuanto a los sucesos que ordenan, el Derecho, en tanto medio institucionalizado a través del cual son impuestos modelos de conducta conforme a pautas de comportamiento, perdería buena parte de su hálito formal, institucional y coactivo, ya que ninguna situación, decisión o estado jurídico se consolidaría. Dejaría, en definitiva, de ser un orden (...)".

Ahora bien, efectuadas las anteriores consideraciones corresponde referirse de manera más concreta al asunto bajo examen. El fundamento central de la recurrente en cuanto a la presunta aplicación retroactiva de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros del 23 de diciembre de 1994, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 4.865 Extraordinario, de fecha 8 de marzo de 1995, deviene de la circunstancia de que a su decir, los hechos que originaron la controversia planteada se suscitaron antes de la entrada en vigencia de dicho cuerpo normativo, de manera que las normas aplicables eran las contenidas en la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 1.763 Extraordinario, de fecha 8 de agosto de 1975.

En este sentido, es importante clarificar que si bien el siniestro que originó la solicitud de indemnización realizada por el ciudadano F.M., con base al contrato de seguros que suscribiera en su oportunidad con la sociedad mercantil Seguros La Federación C.A., ocurrió en fecha 21 de agosto de 1994, debe indicarse que tal acontecimiento no es elemento clave a los efectos de establecer la normativa aplicable, toda vez que el aspecto a verificar, bajo el contexto planteado por la actora, es en qué momento fue en que, eventualmente, se materializó la infracción aducida a la recurrente; así, consta en autos (folios 1 y 2 del expediente administrativo) copia simple de comunicación de fecha 22 de agosto de 1994, suscrita por el precitado ciudadano y recibida por la aludida empresa aseguradora el 14 de octubre del mismo año, mediante la cual le informa de la ocurrencia del siniestro aquí tratado, comenzando a partir de este momento a correr el lapso que tenía la hoy impugnante, para responder el planteamiento efectuado por el asegurado.

Ahora bien, de acuerdo a las condiciones generales de la póliza suscrita por las partes, en el caso de pérdida ésta sería pagada " en un terminó de (30) días después de que se haya comprobado la pérdida y comprobado el interés del reclamante en dicha Embarcación, deduciéndose primero cualquier suma que adeudare el Asegurado", interpretándose, que el lapso indicado era del que gozaba la sociedad mercantil Seguros La Federación C.A., para que se pronunciara con respecto al reclamo formulado por el ciudadano F.M., bien fuere para negarlo o aceptarlo. De esta manera, se observa que la omisión en que incurrió la mencionada empresa aseguradora y que en todo caso se constituyó en el supuesto sancionable en el acto recurrido, se produjo en el mismo año 1994, encontrándose vigente la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros del año 1975, siendo ésta, por tanto, la normativa que se debió aplicar al presente asunto.

En este sentido, debe señalarse que el referido texto normativo prescribía en sus artículos 180 y 187 (ambos enmarcados en el capítulo XI referido a las sanciones y penas), lo que a continuación se expresa:

"Artículo 180.- Las empresas de seguros, que sin causa justificada, a juicio del Superintendente de Seguros, eludan o retarden el cumplimiento de sus obligaciones frente a sus contratantes, asegurados o beneficiarios, serán sancionados con amonestación por una sola vez. La reincidencia acarreará una sanción que, de acuerdo con su gravedad, consistirá en multa comprendida entre diez mil bolívares (Bs. 10.000.00) y cincuenta mil bolívares (Bs. 50.000,00); sin perjuicio de que les sea revocada la autorización o se les suspenda temporalmente la licencia para actuar en el ramo donde ocurra la demora".

"Artículo 187.- Las sanciones y penas establecidas en este capítulo prescriben a los tres años de cometida la infracción o falta y los cinco de cometido el delito".

Es así, como son las transcritas normas en las qué se debió fundamentar la actuación administrativa y no en las disposiciones de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros del 23 de diciembre de 1994, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 4.865 Extraordinario, de fecha 8 de marzo de 1995, pues ello constituyó una clara aplicación retroactiva de la ley en detrimento del administrado, lo que sin lugar a dudas vicia de nulidad absoluta la resolución impugnada. Así se declara.

En vista de lo establecido precedentemente, se considera inoficioso emitir cualquier otro pronunciamiento acerca de los demás vicios denunciados por la parte actora. Así se declara.

Finalmente, no puede la Sala dejar de mencionar que de acuerdo a la documentación cursante en autos la sociedad mercantil Seguros La Federación C.A., incurrió en un evidente retraso en resolver, bien positiva o negativamente, lo planteado por el ciudadano F.M. en su condición de asegurado, sin que exista evidencia que tal circunstancia le sea imputable a este último, lo cual configura una clara infracción de acuerdo con la precitada Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros del año 1975, de allí que le corresponderá a la Administración imponer la sanción a que haya lugar. Así se declara.

V

DECISION

En virtud de los razonamientos que anteceden, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por los abogados R.P.B., José de los S.M. y L.O.A., actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil SEGUROS LA FEDERACION C.A., contra el acto administrativo Nº 3.051 de fecha 8 de julio de 1997, dictado por el entonces Ministro de Hacienda.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los dos (02) días del mes de noviembre de dos mil cuatro (2004). Años 194º de la Independencia y 145º de la Federación.

El Presidente-Ponente,

L.I. ZERPA

El Vicepresidente

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

La Magistrada,

Y.J.G.

La Secretaria,

ANAÍS MEJÍA CALZADILLA

Exp. N° 14032

En tres (03) de noviembre del año dos mil cuatro, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01980, la cual no está firmada por el Magistrado Hadel Mostafá Paolini por licencia concedida.

La Secretaria,

ANAIS MEJÍA CALZADILLA