Sentencia nº 0620 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala de Casación Social de 16 de Mayo de 2014

Mediante escrito de fecha 30 de septiembre de 2011, fue consignado por ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, intentado por la empresa Fesa-Merpro, S.A., contra el acto administrativo contenido en la Certificación N° 0042-11 de fecha 4 de febrero de 2011, emanado de la Dirección Estadal de S.d.l.T.M., adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), a través del cual se certificó que el ciudadano L.E.R., titular de la cédula de identidad N° V- 9.098.546, presenta “hipoacusia bilateral” considerada como una enfermedad contraída por las condiciones de trabajo que le ocasiona una discapacidad total y permanente.

En dicha oportunidad, alega la parte actora que el referido ciudadano prestó sus servicios en la empresa, ocupando el cargo de “Auxiliar de Seguridad”, desde el día 4 de abril de 2004 hasta el 22 de diciembre de 2008. Que en fecha 30 de marzo de 2011, mediante oficio N° DM 0303-2011, el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), notificó a la empresa de la supuesta enfermedad profesional padecida por el ciudadano L.E.R., la cual inicio en el año 2008, cuando comenzó a presentar “acúfenos, tinnitus, disminución de la audición y otalgias ocasionales”; que en fecha 4 de abril de 2008, como parte del examen médico pre-vacacional, se le practicó audiometría, reportando trauma acústico inicial, por lo que se indicó que no estaba apto para laborar en ambientes ruidosos; en evaluaciones audiométricas posteriores, se evidenció presencia de curva con caída en las frecuencias agudas de 2000, 3000, 4000 y 8000 Hz en ambos oídos, diagnosticándosele una “hipoacusia neurosensorial moderada bilateral”; asimismo, en fecha 22 de octubre de 2010 (dos años después), mediante audiometría, se evidenció “un 15% de pérdida de oído derecho y 20% del oído izquierdo, binaural 16% y porcentaje de discriminación 92% para ambos oídos”, lo que ameritó el uso de auxiliares auditivos bilaterales.

Señala que el funcionario adscrito al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), luego de realizar la investigación de origen de enfermedad, emplea un conjunto de criterios según los cuales describe las condiciones de trabajo y el supuesto estado patológico del trabajador, para finalmente certificar que el mismo sufre “hipoacusia neurosensorial bilateral”, considerada como una enfermedad contraída por las condiciones de trabajo, presentando dicha certificación serias incongruencias, toda vez que la enfermedad se inició en el año 2008, esto es, el último año en el cual trabajador prestó servicios para la empresa y éste acudió por primera vez al referido Instituto en el mismo mes que dejó de laborar.

La parte actora considera fundamental el anterior señalamiento, por cuanto en ninguna parte de la certificación aparece reflejado el tipo de actividad que desempeñó el trabajador durante los dos (2) años posteriores al momento que dejó de prestar el servicio. Por otra parte, indica que el trabajador se desempeñaba en el área de seguridad de la empresa, por lo que no estaba en el mismo sitio, nunca operaba una máquina y la gran mayoría de las veces se encontraba en la parte exterior de la empresa cumpliendo funciones de vigilancia.

Agrega que del expediente administrativo contentivo de la investigación de la enfermedad y su certificación, se determinan un conjunto de vicios del acto administrativo impugnado, los cuales se discriminan a continuación:

1. ) Violación del derecho a la presunción de inocencia previsto en el artículo 49, numeral 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en razón que en el acto impugnado se afirman hechos no probados por la Administración, desconociéndose de manera flagrante los procedimientos administrativos, la carga de la prueba; y por violación de los derechos a la defensa y al debido proceso, establecidos en el mencionado artículo 49 eiusdem.

2. ) Incompetencia del funcionario que suscribe el acto administrativo impugnado, por emanar de la ciudadana H.R., en su carácter de especialista en salud ocupacional, adscrita a la Dirección Estadal de S.d.l.T.M., sin contar la misma con competencia y delegación expresa para ello, por parte del Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL).

3. ) Violación del derecho a la defensa y al debido proceso, por haberse dictado la certificación, sin observancia del procedimiento ordinario contemplado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, constituido por tres fases: iniciación, sustanciación y terminación, el cual está dirigido a proteger el interés general representado por las decisiones de la Administración que deben estar ajustadas a derecho.

DE LA DECISIÓN APELADA

Por su parte, el Juzgado Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, mediante decisión de fecha 19 de septiembre de 2012, declaró sin lugar la demanda de nulidad incoada contra el acto administrativo de efectos particulares, contenido en la Certificación N° 0042-11, emanada de la Dirección Estadal de S.d.l.T.M., con base en los razonamientos que de seguidas se transcriben:

En cuanto a la violación de (sic) del derecho a la presunción de inocencia previsto en el artículo 49, numeral 2° (sic) de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, derecho al debido proceso y el derecho a la defensa; afirmar (sic) el accionante que los hechos no fueron probados por la administración (sic), desconociendo de la manera más flagrante que en los procedimientos administrativos la carga de la prueba corresponde exclusivamente a la administración (sic), violando del (sic) derecho a la defensa y debido proceso, establecido en el artículo 49, numeral 1° (sic) de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, motivos (sic) por el cual, se encuentra viciada de nulidad absoluta de conformidad (sic). Así las cosas, también arguye la demandante señalando que la CERTIFICACIÓN da por cierto que el ciudadano L.E.R., padece de hipoacusia neurosensorial bilateral (CEI10:H90.3), considerada como una Enfermedad contraída por las condiciones de trabajo, que le condiciona (sic) una Discapacidad Total y Permanente, conclusión a la que llega el INPSASEL erróneamente, simplemente mediante los criterios de evaluación antes señalados.

(Omissis)

No cabe la menor duda, y así consta en el certificado en cuestión, que para la calificación del origen ocupacional de los Accidentes y Enfermedades (sic), el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, previa investigación, mediante informe, califica el origen de la enfermedad ocupacional, debiendo tener presente que dicho informe tiene el carácter de documento público.

Para decir (sic) este juzgador observa; que ciertamente la LOPA consagra la nulidad absoluta de aquellos actos administrativos que hayan sido emitidos con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, por ser violatorios del derecho a la defensa y al debido proceso, y con fines informativos citó el contendido de (sic) del numeral 4° (sic), del artículo 19 de la LOPA, “Los actos administrativos serán absolutamente nulos en los siguientes casos: 4. Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes, o con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido”, y en igual consideración cita el mandato constitucional, establecido en el Artículo 49: El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia: I. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga; de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso (…). 3. Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier proceso, con las debidas garantías y dentro del plazo razonable determinado legalmente por un tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad… Todo esto implica nos (sic) sólo el derecho a un proceso regular, sino a un p.j.. Asimismo, el Estado de Derecho en el cual coexistimos exige un procedimiento ordenado previo a la emisión de cualquier acto administrativo que afecte o pudiere afectar derechos e intereses del administrado, procedimiento que facilite y asegure el accionar administrativo y a su vez, en el que se garantice al administrado el cabal ejercicio de su derecho a la defensa. En aras de la seguridad jurídica y del derecho al debido proceso que asiste a los administrados, no puede la Administración dictar un acto que perjudique a un particular, sin haber abierto y desarrollado debidamente un procedimiento que lo preceda.

(Omissis)

Advierte este Juzgador; que consta en autos en el expediente administrativo, signado con el N° MIR-29-IE10-0519, correspondiente a investigación de enfermedad ocupacional, y que este juzgado le otorga pleno valor probatorio, entre otros lo siguiente recaudos: A.- SOLICITUD DE INVESTIGACIÓN DE ORIGEN OCUPACIONAL; B.- ORDEN DE TRABAJO, donde un funcionario público competente, Coordinador Regional de Inspecciones de la Dirección Estadal de S.d.l.T.M. (DIRESAT), ordena en dicha orden de trabajo para que de conformidad con la normativa legal vigente y correspondiente, verificar la información y denuncia presentada por el Ciudadano (sic) L.E.R., titular de la cédula de identidad Nro. V-9.098.456 (sic); C.- INFORME DE INVESTIGACIÓN DE ORIGEN DE ENFERMEDAD, suscrito por funcionario público competente, adscrito a la Dirección Estadal de S.d.l.T.M. (DIRESAT), el cual fue firmado en señal de conformidad por una representante de la empresa, y donde se le advierte e informa (sic) la representación patronal que la empresa está incumpliendo la (sic) exigencias legales establecidas en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, el Reglamento de las Condiciones de Higiene y Seguridad en el Trabajo, y las Normas Venezolanas (sic), y que debe informar sobre su subsanación en los lapsos otorgados, so pena de los procedimientos sancionatorios fijados por la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo; D.- CERTIFICACIÓN identificada con el N° 0042-11, emanada de la Dirección estadal (sic) de S.d.l.T.M. DIRESAT MIRANDA, del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, E.- INFORME Y CONCLUSIÓN DE LA EVALUACIÓN MÉDICO OCUPACIONAL, y F.- INFORME Y NOTIFICACIÓN A LA EMPRESA, de la Certificación identificada con el N° 0042-11, emanada de Dirección Estadal de S.d.l.T.M. DIRESAT MIRANDA, del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborarles (sic), en fecha 04 de Febrero (sic) de 2011, y de los recursos que corren contra este acto administrativo.

5. - Visto lo anterior, este Juzgador aprecia con suma precisión que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de M.D.M., del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, cumplió a cabalidad lo establecido en el artículo 76, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, ya que ante (sic) de emitir un pronunciamiento, se ordenó el siguiente procedimiento, cursante en autos: SOLICITUD DE INVESTIGACIÓN DE ORIGEN OCUPACIONAL; INFORME DE INVESTIGACIÓN DE ORIGEN DE ENFERMEDAD; D.- Certificación identificada con el N° 0042-11, emanada de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de M.D.M., del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, en fechas (sic) 04 de febrero de 2011; INFORME Y CONCLUSIÓN DE EVALUACIÓN MÉDICO OCUPACIONAL PREVIA INVESTIGACIÓN, MEDIANTE INFORME, CALIFICARÁ EL ORIGEN DEL ACCIDENTE DE TRABAJO O DE LA ENFERMEDAD OCUPACIONAL. Dicho informe tendré (sic) el carácter de documento público. Consta en autos con valor probatorio, la orden de investigación previa, y el informe de la investigación, requisitos únicos y necesarios, para la calificación del accidente de trabajo o de la enfermedad ocupacional.

   (Omissis)

1. - Es indiscutible, y así queda demostrado que siempre ha estado presente la presunción de inocencia en el presente caso, habida cuenta, que previo a la calificación de la enfermedad ocupacional, la administración le ha brindado todas las garantías, derechos y consideraciones propias a quienes se investiga, presumiendo su inocencia. Es por esta situación, que ha quedado evidenciado la forma como se le garantizó el debido proceso y del derecho a la defensa a la empresa accionante, en todas y cada una de las fases y etapas de la investigación, y como antes se ha expresado, así consta en autos. Cuando se garantiza el debido proceso, y el derecho a defensa, se está presumiendo la inocencia del investigado.

2. - En cuanto a la incompetencia del funcionario que suscribe el acto administrativo impugnado es (sic) esta ocasión, al cual refiere los numerales 15 y 17 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, definen la competencia del INPSASEL, para dictar la calificación de discapacidad (sic) y para determinar el grado de discapacidad del trabajador afectado, se destaca que el mencionado artículo establece: (omissis). De la norma parcialmente transcrita, claramente se observa que es el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), el ente competente para dictar dichas certificaciones, y la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, destaca en su artículo 22, que el Presidente del referido Instituto posee la potestad de representar al mismo. Respecto a este particular, cuando (sic) Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), decide sectorizarse en regiones para ser más efectivas y eficientes sus actividades, todo en aras de garantizar los derechos de los trabajadores, atribuye a los Directores Regionales, al momento de sus (sic) designación, las atribuciones para representar (sic) Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), y emitir las certificaciones, es decir, se le otorga competencia plena de hecho y de derecho, a los Directores Regionales, para emitir legalmente dentro de sus (sic) jurisdicción territorial, todos los actos administrativos de efectos particulares, que pudiera emitir el Presidente (sic) Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborarles (sic) (INPSASEL), a nivel nacional.

3. - Derivado de los señalamientos que anteceden, donde se consideraron las argumentaciones de hecho y de derecho presentadas por la representación legal de la empresa demandada, donde igualmente se revisó y analizó el escrito presentado por la representación del Ministerio Público, sobre la base del contenido del expediente administrativo, emanado de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de M.D.M., del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales; del análisis probatorio realizado por el (sic) este juzgador, y del conocimiento científico apreciado y valorado de los criterios constitucionales, legales y doctrinales que cursan en autos; este Tribunal 2° (sic) Superior del Trabajo del Circuito Judicial del Área Metropolitana de Caracas, llega a la convicción que no le fue violado el derecho a la defensa y al debido proceso al (sic) empresa, en el caso de marras, quedando debidamente demostrado que emana de una autoridad competente y legítima. ASÍ SE ESTABLECE.

   DE LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN

   En primer lugar, la parte accionante apela de la decisión proferida por el juez a quo, por considerar que la misma no está ajustada a derecho.

   A tal efecto, explica que el sentenciador incurre en una interpretación errónea de la normativa establecida en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, la Ley Orgánica de la Administración Pública y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al darle plena validez a la Certificación N° 0042-11, emanada del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, Dirección Estadal de S.d.l.T.M., suscrito por la médico H.R., en su carácter de especialista en salud ocupacional de la referida Dirección, quien actuó sin delegación expresa del Presidente del Instituto; por tanto, señala que el acto administrativo se encuentra viciado de nulidad absoluta, por incompetencia manifiesta del funcionario que lo suscribió, por una parte; y por la otra, al haber establecido la recurrida que no se violó el derecho a la defensa, cuando el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales dictó la certificación, sin haber existido el control o participación de la empresa, es decir, sin la observancia del procedimiento ordinario contemplado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, toda vez que la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo ni el Reglamento, tienen previsto procedimiento alguno.

   Agrega que el juez a quo no tomó en consideración el informe presentado por el fiscal del Ministerio Público, mediante el cual señala que el acto administrativo está viciado de nulidad absoluta por cuanto la persona que lo suscribe no tiene la competencia atribuida, pues, por mandato expreso del artículo 76 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo le corresponde al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales.

   Alega que la legislación y la doctrina han establecido que la delegación de competencia de los órganos de la Administración Pública en sus funciones, debe ser un acto motivado que indique, en forma expresa, las tareas, facultades y deberes que implica la competencia transferida, de conformidad con los requisitos formales previstos en el artículo 42 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, en concordancia con el numeral 7 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; de manera que el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales debió publicar en Gaceta Oficial, la delegación de competencia a los médicos ocupacionales, de acuerdo con las formalidad de ley.

   En otro orden, aduce que en la sentencia recurrida se estableció que no se violó el derecho a la defensa, cuando el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales dictó la certificación, siendo que en la solicitud de investigación de enfermedad ocupacional, ni en el informe de investigación, la empresa tuvo oportunidad de defenderse, actuando solamente para suscribir el acta, sin cumplimiento de lo previsto en el artículo 47 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual establece que a falta de procedimiento administrativo especial, debe aplicarse el procedimiento ordinario estipulado en dicho cuerpo legal, lo que vicia de nulidad absoluta el acto administrativo impugnado.

   DE LA COMPETENCIA

   Con el propósito de examinar la competencia de esta Sala de Casación Social para decidir el recurso de apelación sometido a su conocimiento, se observa que la Sala Plena de este alto Tribunal, en sentencia N° 27 del 26 de julio de 2011 (caso: Agropecuaria Cubacana C.A.), dejó sentado que corresponde a los órganos jurisdiccionales con competencia en materia laboral, el conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, “pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación”. Ello fue fundamentado, esencialmente, en la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

   Así las cosas, conteste con la citada Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, los Juzgados Superiores del Trabajo son competentes –transitoriamente, mientras se crea la jurisdicción especial del Sistema de Seguridad Social– para decidir, en primera instancia, los recursos contenciosos administrativos previstos en dicha Ley; y de sus decisiones, se oirá recurso ante esta Sala de Casación Social.

   En atención a ello, esta Sala declara su competencia para conocer del recurso de apelación incoado en el caso bajo estudio, por la sociedad mercantil Fesa-Merpro, S.A. Así se declara.

   MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

   Corresponde a esta Sala pronunciarse respecto al recurso de apelación ejercido por la representación judicial de la sociedad mercantil Fesa-Merpro, S.A., contra la sentencia dictada por el tribunal remitente.

   Vistos los términos en que fue dictado el fallo recurrido y los alegatos expuestos por la sociedad mercantil apelante, en su escrito de fundamentación, se observa que esta Sala debe atender a lo decidido por el a quo en lo que respecta al vicio de incompetencia manifiesta del funcionario que suscribió el acto y las violaciones de los derechos a la defensa y al debido proceso delatadas, al no haber seguido la Administración el procedimiento ordinario previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ante la inexistencia de un procedimiento especial en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y su Reglamento, lo que a su vez, impidió a la empresa accionante tener oportunidad para defenderse.

   En cuanto a la incompetencia del funcionario que suscribió el acto administrativo impugnado, en esta fase de análisis se hace preciso rememorar que esta Sala de Casación Social, mediante sentencia Nº 1337 de fecha 28 de noviembre de 2012, determinó lo siguiente:

   En relación con el vicio de incompetencia, la Sala Político Administrativa, en Sentencia Nº 00028, Expediente Nº 14466 de fecha 22/01/2002, estableció lo siguiente:

   el vicio de incompetencia es aquel que afecta a los actos administrativos cuando han sido dictados por funcionarios no autorizados legalmente para ello, en otras palabras, la competencia designa la medida de la potestad de actuación del funcionario; en tal sentido, éste no puede hacer nada para lo cual no haya sido expresamente autorizado por Ley. De manera que el vicio de incompetencia infringe el orden de asignación y distribución competencial del órgano administrativo; en tal sentido, ha sido criterio pacífico y reiterado de esta Sala que tal incompetencia debe ser manifiesta para que sea considerada como causal de nulidad absoluta de conformidad con lo dispuesto por el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. (Subrayado de la Sala).

   En el caso concreto, el acto administrativo fue dictado por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, órgano adscrito al INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (…) (INPSASEL) que es el instituto que tiene asignada legalmente la competencia, razón por la cual la alegada incompetencia no es manifiesta.

   No obstante esto, la recurrida analizó el artículo 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo donde se le asigna la competencia para calificar las enfermedades al INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL); verificó que en la Gaceta Oficial N° 39.243 de 17 de agosto de 2009 se publicó la P.A. N° 103 donde el Instituto desconcentró territorial y funcionalmente sus atribuciones y delegó la competencia para calificar las enfermedades en las Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores regionales, entre ellas la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua; y concluyó que estas direcciones eran competentes para emitir tales certificaciones. Posteriormente analizó el artículo 27 de la Ley de Administración Pública referido a la competencia cuando la ley no especifica cuál departamento o área de la institución es la competente y concluyó que el área médica de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores, por ser afín con la materia de calificar las enfermedades ocupacionales, era la competente para esta función, lo cual se ajusta a los hechos y a las normas de atribución de competencia.

   Adicionalmente, la profesional de la medicina que certificó la calificación de la enfermedad fue designada para ello en la P.A. N° 1 publicada en la Gaceta Oficial N° 39.611 de 8 de febrero de 2011, razón por lo cual, el acto administrativo no fue dictado por un órgano incompetente para ello.

   Respecto a la naturaleza jurídica de las Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) y sus competencias, esta Sala en sentencia N° 257 de fecha 9 de noviembre de 2012, estableció:

   (…) en principio los funcionarios calificados para la inspección y supervisión de las condiciones de trabajo son: 1) los Inspectores del Trabajo (a través de sus Unidades de Supervisión previstas en el artículo 232 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo); y 2) el Instituto Nacional del (sic) Prevención, Salud y Seguridades Laborales (INPSASEL); el cual dentro de su estructura organizativa cuenta con órganos desconcentrados funcional y territorialmente (Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores. DIRESAT), creados mediante providencias administrativas con el fin de optimizar la capacidad de asistir, asesorar, orientar, atender, prevenir y garantizar condiciones seguras y saludables de los trabajadores a nivel nacional.

   (Omissis).

   En aplicación del criterio jurisprudencial expuesto, se colige que las Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores (DIRESAT), son órganos desconcentrados funcional y territorialmente (creados mediante providencias administrativas) con el fin de optimizar la capacidad de asistir, asesorar, orientar, atender, prevenir y garantizar condiciones seguras y saludables de los trabajadores a nivel nacional, por tanto, dichas direcciones, están facultadas para calificar el origen del infortunio laboral, elaborar los criterios de evaluación de discapacidad derivada de enfermedades ocupacionales y establecer las sanciones respectivas en caso de infracciones, conforme lo prevén los artículos 76, 133 y 136 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), por lo que se desestima el alegato de la incompetencia de la Dirección de Salud de los Trabajadores de Anzoátegui, Sucre y Nueva Esparta, para dictar las providencias administrativas N° CMO-C-169-11 de fecha 8 de agosto de 2011 y emitir el informe pericial de fecha 6 de septiembre de 2011. Así se establece. (Negrillas del original).

   Ahora bien, esta Sala aprecia que el acto administrativo Nº 0042-11, de fecha 4 de febrero de 2011, contentivo de la certificación de enfermedad contraída por las condiciones de trabajo a favor del ciudadano L.E.R., fue suscrito por la ciudadana H.R., médico especialista en salud ocupacional de la Dirección Estadal de S.d.l.T.M., ente adscrito al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), que es el órgano que tiene asignada legalmente la competencia para dictar dichas certificaciones, de conformidad con los artículos 76 y 18 numeral 15 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

   Es de destacar que el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), mediante P.A. Nº 1, de fecha 14 de diciembre de 2006, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 351.616 de fecha 27 de diciembre de 2006, creó la Dirección Estadal de S.d.l.T.M., desconcentrando territorial y funcionalmente sus atribuciones.

   En consecuencia, al haber sido dictado el acto administrativo por una funcionaria adscrita a la Dirección Estadal de S.d.l.T.M., el cual es un órgano desconcentrado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), y siendo que dichas direcciones creadas a nivel nacional gozan de competencia por la materia y por el territorio, conforme a los términos establecidos en el artículo 31 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, debe concluirse que sus funcionarios se encuentran facultados para calificar el carácter ocupacional de los accidentes y enfermedades de los trabajadores y dictaminar el grado de discapacidad originados por estos, de conformidad con el artículo 76 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, razón por la cual esta Sala considera ajustado a derecho lo decidido por el juez a quo respecto a tal particular, lo que conlleva a declarar la improcedencia del vicio de incompetencia manifiesta delatado. Así se decide.

   En cuanto a lo alegado por la parte apelante en torno a que el sentenciador de la recurrida no tomó en consideración el informe presentado por el Ministerio Público, mediante el cual invoca la nulidad absoluta del acto administrativo conforme a lo preceptuado en el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por incompetencia manifiesta del funcionario que lo suscribe, esta Sala considera pertinente acotar que en atención a lo dispuesto en el artículo 129 del Código de Procedimiento Civil, dicho organismo interviene en el proceso como parte de buena fe, ello con la finalidad de garantizar el respeto a los derechos y garantías constitucionales, la celeridad y buena marcha de la administración de justicia, y el debido proceso, sin embargo, su dictamen no es vinculante para el juez a los fines de determinar la conformidad o no del acto impugnado.

   En segundo término, alega la accionante que el juez de la recurrida concluyó que no se violentó el derecho a la defensa de la empresa, pese a que la Administración no siguió el procedimiento ordinario contemplado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos –vista la ausencia de un procedimiento especial en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y su Reglamento–, razón por la cual no tuvo la oportunidad de defenderse.

   Al respecto, cabe acotar que de conformidad con la jurisprudencia mantenida por este alto Tribunal, se estará en presencia de la causal de nulidad prevista en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuando el acto en cuestión se haya dictado “con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido”; es decir, cuando lo dicte sin haber realizado para ello procedimiento administrativo alguno, o cuando se haya aplicado un procedimiento administrativo distinto al legalmente establecido, en el cual no se haya garantizado el derecho a la defensa y al debido proceso de todos los interesados en dicho acto; por lo tanto, si el ente administrativo abrió y siguió un procedimiento en el que se hayan respetado las garantías y derechos de los interesados, aun cuando no sea exactamente el procedimiento legalmente establecido, entonces no se estaría en presencia de un vicio de nulidad absoluta del acto, sino de uno de nulidad relativa, el cual, por vía de consecuencia, sólo puede ser revocado de oficio, cuando dicho acto no haya creado derechos subjetivos en cabeza de los particulares.

   En este sentido se ha pronunciado, en diversas oportunidades, la Sala Político Administrativa, y particularmente en sentencia Nº 01996 de fecha 25/09/2001, en la cual se estableció lo siguiente:

   La procedencia de la sanción jurídica de nulidad absoluta impuesta a un acto que adolece del vicio consagrado en el ordinal 4º (sic) del artículo 19 de la citada ley, está condicionada a la inexistencia de un procedimiento administrativo legalmente establecido, es decir, a su ausencia total y absoluta. La doctrina y la jurisprudencia contenciosa administrativa progresivamente han delineado el contenido y alcance del referido vicio de procedimiento administrativo, al permitir una valoración distinta de este vicio que afecta al acto administrativo en atención a la trascendencia de las infracciones del procedimiento. En tal sentido, se ha establecido que el acto administrativo adoptado estaría viciado de nulidad absoluta, cuando: a) ocurra la carencia total y absoluta de los trámites procedimentales legalmente establecidos; b) se aplique un procedimiento distinto al previsto por la ley correspondiente, es decir, cuando por una errónea calificación previa del procedimiento a seguir, se desvíe la actuación administrativa del iter procedimental que debía aplicarse de conformidad con el texto legal correspondiente (desviación de procedimiento); o c) cuando se prescinden de principios y reglas esenciales para la formación de la voluntad administrativa o se transgredan fases del procedimiento que constituyan garantías esenciales del administrado (principio de esencialidad). Cuando el vicio de procedimiento no produce una disminución efectiva, real, y transcendente de las garantías del administrado, sino que representa sólo fallas o irregularidades parciales, derivadas del incumplimiento de un trámite del procedimiento, la jurisprudencia ha considerado que el vicio es sancionado con anulabilidad, ya que sólo constituyen vicios de ilegalidad aquellos que tengan relevancia y provoquen una lesión grave al derecho de defensa.

   Ahora bien, en el caso concreto esta Sala aprecia que el juez de la recurrida advirtió del expediente administrativo que consta solicitud de investigación, orden de trabajo expedida para verificar la información y denuncia presentada por el ciudadano L.E.R., informe de investigación de origen de enfermedad profesional, suscrito por funcionario adscrito a la Dirección Estadal de S.d.l.T.M., e informe y conclusión de evaluación médico ocupacional, todo ello previo a la Certificación N° 0042-11, cuya nulidad se pretende.

   Partiendo de lo anterior, el juzgador consideró que la Dirección Estadal de S.d.l.T.M., cumplió a cabalidad lo establecido en el artículo 76 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, ya que antes de emitir su certificación, llevó a cabo el procedimiento previsto en dicha norma.

   Con relación a lo decidido por el juez de la recurrida, en esta fase de análisis se hace preciso traer a colación lo dispuesto en el Capítulo III de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo denominado “De la Calificación del Origen Ocupacional de los Accidentes y Enfermedades”, cuyos dispositivos técnicos son del tenor siguiente:

   Artículo 76. El Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, previa investigación, mediante informe, calificará el origen del accidente de trabajo o de la enfermedad ocupacional. Dicho informe tendrá el carácter de documento público.

   Todo trabajador o trabajadora al que se la haya diagnosticado una enfermedad ocupacional, deberá acudir al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales para que se realicen las evaluaciones necesarias para la comprobación, calificación y certificación del origen de la misma.

   Artículo 77. Podrán ejercer los recursos administrativos y judiciales contra las decisiones del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales:

1. El trabajador o la trabajadora afectado.

2. El empleador o empleadora del trabajador o de la trabajadora afiliado.

3. Los familiares calificados del trabajador o de la trabajadora establecidos en el artículo 86 de la presente Ley.

4. La Tesorería de Seguridad Social.

   De las normas transcritas, se colige que la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, establece un procedimiento administrativo que no se encuentra estructurado con base en el principio del contradictorio del que emane un acto administrativo de naturaleza sancionatoria, sino que el procedimiento contemplado lo que persigue es la determinación del origen ocupacional o no de una enfermedad o accidente, la cual, sólo podrá establecerse previo a la ejecución por parte del organismo respectivo de un procedimiento que conlleve una investigación, mediante informe, que reflejen las evaluaciones necesarias para la comprobación, calificación y certificación del origen de la patología presentada por el trabajador o trabajadora.

   Con respecto al procedimiento aplicable, el artículo 47 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, establece que “[l]os procedimientos administrativos contenidos en leyes especiales se aplicarán con preferencia al procedimiento ordinario previsto en este capítulo en las materias que constituyan la especialidad”.

   En este sentido, visto que el procedimiento aplicable para la calificación del origen del accidente o de la enfermedad ocupacional es el previsto en el artículo 76 de la ley especial que rige la materia, esta Sala comparte plenamente lo establecido en la recurrida, toda vez que de autos se desprende que la Administración cumplió cabalmente con el procedimiento administrativo establecido.

   A partir de ello, se concluye que fueron respetadas las garantías del administrado y su derecho a la defensa, pues, en efecto se constata que el procedimiento en cuestión, surgió en virtud de la solicitud de investigación de origen de enfermedad efectuada por el ciudadano L.E.R. (folio 3 al 5 del cuaderno de recaudos N° 1), a la cual se le asignó orden de trabajo N° MIR10-0626 que recayó en la funcionaria F.C. (folio 6 del cuaderno de recaudos N° 1); y que en fecha 17 de mayo de 2010 fue efectuada investigación de origen de la enfermedad (folios 7 al 12 del cuaderno de recaudos N° 1), oportunidad en la cual dicha funcionaria se trasladó a la sede de la empresa accionante, lo que finalmente desencadenó en la certificación efectuada por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), por medio de su ente de adscripción desconcentrado funcional y territorialmente, Dirección Estadal de S.d.l.T.M., en fecha 4 de febrero de 2011.

   Asimismo, cursa a los folios 257 y 258 del cuaderno de recaudos N° 2 que la parte impugnante fue notificada del acto administrativo contentivo de la Certificación N° 0042-11, en fecha 30 de marzo de 2011, dándose así cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, razón por la cual ésta pudo recurrir del acto, mediante el mecanismo procesal idóneo, en tiempo oportuno y ante la instancia judicial competente; como en efecto sucedió en el caso de autos, con lo que también quedó garantizado el derecho a la defensa y al debido proceso. Así se decide.

   En virtud de las consideraciones expuestas, esta Sala considera que el acto impugnado no se encuentra inficionado por las violaciones que se le imputan, y ajustado a derecho lo decidido en la sentencia que se revisa. Así se decide.

   DECISIÓN

   Por las razones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la representación judicial de la sociedad mercantil Fesa-Merpro, S.A., contra la decisión emitida por el Juzgado Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, en fecha 19 de septiembre de 2012; y SE CONFIRMA la decisión apelada. En consecuencia queda FIRME el acto administrativo contenido en la Certificación N° 0042-11, de fecha 4 de febrero de 2011, dictada por la Dirección Estadal de S.d.l.T.M., adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL).

   Publíquese, regístrese y remítase el expediente al Tribunal de origen.

   Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los dieciséis (16) días del mes de mayo de dos mil catorce. Años: 204º de la Independencia y 155º de la Federación.

   El Presidente de la Sala y Ponente,

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   L.E.F.G.

   La Vicepresidenta, Magistrado,

   __________________________________ _______________________________

   CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA OCTAVIO JOSÉ SISCO RICCIARDI

   Magistrada, Magistrada,

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   S.C.A. PALACIOS CARMEN E.G. CABRERA

   El Secretario,

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   M.E. PAREDES

   R.A. N° AA60-S-2013-000114

   Nota: Publicada en su fecha a

   El Secretario,