Sentencia nº 00582 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 22 de Abril de 2003

Del análisis de las copias certificadas que conforman el presente expediente, se desprende que en fecha 29 de noviembre de 2000, como derivado de una fiscalización practicada a la contribuyente R.C. C.A., la Gerencia de Tributos Internos de la Región Central del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), dictó la Resolución de Multa N° GRTI-RCE-DF-07-C-767, por medio de la cual se estableció a cargo de la contribuyente, la obligación de pago por la cantidad de Quinientos Noventa y Seis Millones Seiscientos Seis Mil Ochocientos Setenta y Un Bolívares con Veintidós Céntimos (Bs. 596.606.871,22), en concepto de multa; ello en virtud de haberse constatado que la misma presentó, a los efectos de amparar sus operaciones de importación, una C. deR. deP. expedida por el Servicio Autónomo Dirección de Normalización y Certificación de Calidad (SENORCA) que no cubría las marcas de los neumáticos para vehículos introducidos al territorio aduanero nacional por dicha contribuyente; violando, en consecuencia, las disposiciones contenidas en los artículos 14 del Arancel de Aduanas (Decreto N° 989 del 20 de diciembre de 1995, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.039 Extraordinario del 09 de febrero de 1996) y 115 de la Ley Orgánica de Aduanas (Gaceta Oficial N° 5.353 del 17 de junio de 1999), aplicables al caso de autos en razón de su vigencia temporal. De igual forma, en la misma fecha (29 de noviembre de 2000), la citada dependencia administrativa del SENIAT, dictó el Acta de Comiso N° GRTI-RCE-DF-07-C-001, sobre las mercancías que habían sido retenidas preventivamente en fechas 08 y 14 de septiembre de 2000 y, para las restantes mercancías que resultan imposibles de ser aprehendidas físicamente por no encontrarse en los depósitos de la contribuyente (las cuales se detallan en la citada acta), multa equivalente al valor en aduana de las mismas, es decir, por la cantidad de Un Mil Novecientos Millones Seiscientos Sesenta y Cinco Mil Ochocientos Veintitrés Bolívares con Catorce Céntimos (Bs. 1.900.665.823,14), de conformidad con el artículo 126 de la Ley Orgánica de Aduanas.

Vistas las anteriores circunstancias, en fecha 31 de enero de 2001, los abogados G.A.A., F.G.C., A.G. y C.L.C., titulares de las cédulas de identidad Nos. 6.138.255, 6.290.905, 11.672.760 y 10.337.282, respectivamente, actuando en representación del Fisco Nacional; solicitaron, mediante escrito presentado ante el Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Tributario, se decretaran medidas cautelares suficientes sobre bienes propiedad de la contribuyente, según lo pautado en los artículos 211 del Código Orgánico Tributario de 1994; 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, para garantizar al Fisco Nacional, el cumplimiento de las obligaciones tributarias establecidas en los actos administrativos de efectos particulares contenidos en la Resolución de Multa N° GRTI-RCE-DF-07-C-767 y el Acta de Comiso N° GRTI-RCE-DF-07-C-001, supra identificadas, ambas del 29 de noviembre de 2000.

Asimismo, se observa que para fundamentar la procedencia de las medidas solicitadas, alegaron: “1.- Lo elevado del crédito fiscal determinado en las Actas Fiscales con relación a los bienes de la contribuyente R.C. C.A. y 2.- La ausencia de certificación de calidad de bienes susceptibles de ingresar al comercio”. En este orden de ideas, pidieron que el a quo decretara medida cautelar de embargo preventivo de bienes muebles propiedad de la contribuyente, por un monto de Seis Mil Cuatrocientos Noventa y Dos Millones Novecientos Nueve Mil Cinco Bolívares con Treinta y Tres Céntimos (Bs. 6.492.909.005,33), monto éste que resulta de la estimación en el doble del crédito fiscal adeudado, más las costas procesales calculadas en un treinta por ciento (30%) del monto objetado; señalando, como objeto posible de la medida, un lote de cauchos marca Dunlop propiedad de la contribuyente, que se encontraban en la Almacenadora P & P, Centro Comercial Aeroclub, zona primaria de la Aduana Principal Aérea de Valencia, Estado Carabobo. Subsidiariamente, en caso de que los bienes señalados no cubrieran el monto a embargar, solicitaron medida cautelar de prohibición de enajenar y gravar sobre bienes inmuebles propiedad de la citada contribuyente por la cantidad arriba indicada y, en caso de resultar impracticables las anteriores, se decretare cautelar innominada ordenándose la constitución de una fianza por el monto señalado, durante todo el tiempo que durara el proceso.

Luego, en fecha 31 de enero de 2001, el Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Tributario, decretó, por un lapso de noventa (90) días, prorrogables por un término igual a solicitud de la Administración Tributaria, medida cautelar de embargo preventivo de bienes muebles propiedad de la contribuyente, por la cantidad de Seis Mil Cuatrocientos Noventa y Dos Millones Novecientos Nueve Mil Cinco Bolívares con Treinta y Tres Céntimos (Bs. 6.492.909.005,33). Constituyéndose luego el Tribunal a quo en la Almacenadora P & P, ubicada en la zona primaria de la Aduana Aérea Principal de Valencia, a los fines de practicar la medida acordada.

Ahora bien, en la oportunidad legal para llevar a cabo la medida, el abogado L.L.R., supra identificado, actuando en representación de la contribuyente, hizo valer a los efectos de enervar la ejecución de la señalada medida, la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, en fecha 14 de noviembre de 2000, mediante la cual se estableció a favor de su representada, mandamiento de amparo con el fin de prohibir a la Administración Tributaria la retención de las mercancías objeto de importación, hasta tanto no se produjese el pronunciamiento judicial definitivo por parte de un Tribunal Superior Contencioso Tributario; oponiéndose por su parte a dicho fallo la representación fiscal, la cual alegó que las medidas cautelares contempladas en el Código Orgánico Tributario, proceden con independencia de si el tributo se encuentra determinado o no y, que no es posible a través de un mandamiento de amparo limitar el ejercicio de tal facultad conferida a la Administración Tributaria. Siendo ello así, el a quo practicó la medida acordada, sobre el lote de dos mil quinientos setenta y cinco (2.575) unidades de neumáticos para vehículos propiedad de la contribuyente de autos.

Posteriormente, en fecha 05 de febrero de 2001, la representación judicial de la contribuyente se opuso, de conformidad con lo establecido en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, a la medida cautelar acordada por el a quo; con fundamento en el supuesto incumplimiento de los requisitos de procedencia de tales medidas contemplados en el artículo 211 del Código Orgánico Tributario, por cuanto en su criterio, el presente caso versa sobre una multa y a tenor de lo dispuesto en dicho artículo, sólo procede la protección cautelar contra multas cuando éstas hubieren sido confirmadas mediante resolución en el recurso jerárquico o por decisión judicial en la vía contenciosa; supuestos éstos distintos al de autos. Por otra parte, sostuvieron los apoderados de la contribuyente que el referido artículo 211 del Código Orgánico Tributario no contempla la procedencia de cautelares contra la pena de comiso, lo cual se explica por sí sólo ya que mediante el comiso se garantizan los bienes retenidos una vez que éste se produce.

Asimismo, el 14 de marzo de 2001, los apoderados judiciales de la contribuyente interpusieron recurso contencioso tributario contra los actos administrativos contenidos en a Resolución de Multa N° GRTI-RCE-DF-07-C-767 y el Acta de Comiso N° GRTI-RCE-DF-07-C-001, supra identificadas, ambas del 29 de noviembre de 2000. Luego, por auto de fecha 23 de mayo de 2001, el Tribunal Superior Quinto de lo Contencioso Tributario, acordó la solicitud hecha por la representación del Fisco Nacional de mantener la medida de embargo decretada en fecha 31 de enero de 2001, durante todo el tiempo que dure el juicio contencioso tributario incoado por la contribuyente.

-II-

DECISIÓN JUDICIAL APELADA

Para decidir la oposición hecha a la medida cautelar decretada, el a quo dictó su fallo en fecha 06 de marzo de 2001, declarando parcialmente con lugar la misma, sobre la base de los siguientes argumentos:

Como punto previo, conoció de la circunstancia acaecida respecto a la solicitud de medidas cautelares hecha por los abogados representantes del Fisco Nacional directamente ante ese Tribunal, sin haber sido tramitada por ante el Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario, en su condición de distribuidor; en este sentido, indicó que cuando se trataba de este tipo de solicitud y se hubieren alegado la presunción de buen derecho y el riesgo de que quede ilusoria la ejecución del fallo, el Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario, que reciba el escrito de la solicitud debía practicar la medida con la urgencia del caso y, una vez ejecutada la misma, remitir el expediente al distribuidor.

Respecto a la oposición hecha por los apoderados de la contribuyentes comenzó por indicar que la medida versaba sobre: 1) La Resolución de Multa N° GRTI-RCE-DF-07-C-767 del 29 de noviembre de 2000 y 2) El Acta de Comiso N° GRTI-RCE-DF-07-C-001 de la misma fecha; observando luego, que se trataba de tres actos intrínsecos, el primero, correspondiente a la resolución de multa arriba indicada y el segundo, compuesto por el comiso de las mercancías que habían sido previamente retenidas en fechas 08 y 14 de septiembre de 2000 y por la multa calculada en el equivalente al valor en aduanas de las mercancías que se indicaban en dicha acta de comiso.

Así, respecto a las multas consideró que:

no puede sustentarse una solicitud de medidas cautelares, conforme al artículo 211 del Código Orgánico Tributario, en actos por los cuales se impongan multas, sean éstas sanciones, o sea equivalentes de comisos impracticables, sin que las mismas hayan sido confirmadas mediante la decisión de un recurso jerárquico o de un recurso contencioso tributario en primera instancia.

Por otra parte y en lo que respecta al comiso, señaló que:

...el mismo no es una multa, ya que ésta se define como una sanción que consiste en la obligación coactiva de pagar una determinada cantidad de dinero en moneda de curso legal.

Del acto administrativo por el cual se ordena el comiso de una mercancía en aduana, surge la obligación de la administración tributaria, de incautar dicho bien y destruirlo, rematarlo, o adjudicarlo a algún ente de la Administración Pública. En criterio de este Tribunal, esta facultad de la administración involucra un derecho fiscal, y así se declara.

(omissis)...

En el caso de autos, observa el Tribunal que la disposición legal invocada por la administración tributaria para decomisar las mercancías indicadas en las Actas de Retención a las que remite el Acta de Comiso N° GRTI-RCE-DF-07-C-001, es el artículo 114 de la Ley Orgánica de Aduanas, el cual prevé dicha medida para aquellas mercancías sometidas, entre otras restricciones, a control de calidad, cuando no haya sido presentado el certificado correspondiente junto con la declaración de aduana.

Igualmente aprecia el Tribunal, que la representación fiscal ha invocado la obligación que le corresponde, de proteger el interés público mediante la comprobación de los requisitos de calidad, ...

(omissis)

Estas razones justifican, en criterio de este juzgador, el mantenimiento de la medida cautelar de embargo preventivo contemplada en el numeral 1 del artículo 211 del Código Orgánico Tributario, sólo por lo que respecta a los bienes objeto de comiso, hasta tanto el tribunal al que corresponda el conocimiento del recurso contencioso tributario, resuelva sobre la validez de las razones invocadas por la administración para decomisar dichos bienes. Se decide.

-III-

FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN

De conformidad con el contenido del escrito de fundamentación de fecha 25 de julio de 2001, presentado ante esta alzada por los apoderados de la contribuyente, las razones que le asisten a su representada para intentar el presente recurso de apelación son las siguientes:

En primer término, denuncian la omisión de cumplimiento del orden en la interposición de los recursos y solicitudes ante la jurisdicción contencioso tributaria, así como en la distribución y asignación de causas a los Tribunales de dicha jurisdicción; tal alegato radica en la circunstancia de que la representación judicial del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) obvió la existencia de un Tribunal distribuidor único, el cual es el Superior Primero, órgano al cual compete el recibo, la asignación y ulterior distribución de causas. Sostienen, que si bien podía el a quo recibir la solicitud de la medida requerida por el Fisco, debía proceder a remitir la misma al repartidor y no como sostiene el a quo cuando señala que en los casos en que se hubiere alegado la presunción de buen derecho y el riesgo en la percepción de algún tributo debía éste decretar inmediatamente la medida solicitada y una vez acordada la misma remitir las actuaciones al distribuidor.

Luego, como argumentos de fondo esgrimen que el juez a quo al decretar la medida cautelar partió de un falso supuesto, al considerar que el crédito fiscal estaba representado por un tributo y no en dos sanciones como lo eran las multas y el comiso impuestos a la contribuyente. En tal sentido, sostienen que el último aparte del artículo 211 del Código Orgánico Tributario de 1994, es suficientemente claro cuando establece la posibilidad de decretar medidas para garantizar multas siempre que éstas hayan sido previamente confirmadas en sede administrativa o mediante sentencia de primera instancia en el contencioso; supuestos que no se configuraban en el presente caso.

En otro contexto, denuncian que el Tribunal de la causa no podía decretar la cautelar solicitada sobre el comiso; en primer lugar, porque el mismo no es propiamente un crédito fiscal, en segundo término, porque no representa un tributo, interés, recargo o multa susceptibles de ser cautelados y, por último, por no haber sido taxativamente establecido por el legislador en la norma que regula dicho supuesto. Así, en apoyo a tales alegaciones, aducen que la medida cautelar fue solicitada respecto a las multas y no para garantizar comiso alguno; ello se demuestra del monto del embargo solicitado el cual fue estimado en el doble de las multas más un treinta por ciento (30%) para cubrir las eventuales costas procesales; motivos éstos por los cuales consideran que tanto la decisión que acordó la medida como la que decidió la oposición están afectadas del vicio de extrapetita.

Seguidamente y en apoyo a sus anteriores denuncias, estiman que los fundamentos que dieron origen a la presente controversia radican en las alegaciones esgrimidas por los representantes del Fisco Nacional, quienes sostienen que los neumáticos importados por la contribuyente estaban sujetos a certificado de calidad y que el mismo no fue presentado oportunamente, trayendo ésto como consecuencia el comiso de tales mercancías. Asimismo, indican que todas las importaciones efectuadas por su mandante fueron realizadas en forma lícita a través de aduanas venezolanas habilitadas para tales operaciones; que ya la Aduana Principal Aérea de Valencia había expresado su opinión respecto a la exigencia del certificado de calidad, expidiendo las órdenes de entrega de tales mercancías, decisión ésta que había causado estado; que los actos administrativos que sirvieron de fundamento para solicitar la protección cautelar fueron dictados por una autoridad distinta a la aduanera (Gerencia de Tributos Internos de la Región Central), afectándolos de nulidad por la incompetencia del órgano del cual emanan y, que a través de la solicitud de medidas cautelares demandadas por el Fisco Nacional lo único que se pretendió fue enervar los mandamientos de amparo conferidos a su representada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, en fecha 14 de diciembre de 2000 y por el Tribunal Superior Segundo de lo Contencioso Tributario en fecha 22 de diciembre de 2000.

Como corolario a lo antes expuesto, estiman que los supuestos de procedencia de la cautelar no fueron satisfechos por la Administración Tributaria ni verificados los mismos por parte del Tribunal a quo.

Por su parte la representante judicial del Fisco Nacional en su escrito de informes, contradice los alegatos esgrimidos por la representación de la contribuyente, alegando que los extremos de procedencia de la cautelar fueron plenamente satisfechos; razonando además, que en base a la Disposición Derogatoria Única consagrada en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la limitación contenida en el artículo 211 del Código Orgánico Tributario de 1994, debe considerarse inexistente, respecto a la posibilidad de exigir dicha protección cautelar sobre la sanción de comiso.

-IV-

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Expuestos como han sido los alegatos invocados por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil contribuyente, así como los términos en los cuales fue dictado el fallo apelado; la controversia en el caso sub examine se contrae a decidir si la medida cautelar de embargo preventivo de bienes muebles, consagrada en el numeral 1 del artículo 211 del Código Orgánico Tributario de 1994, podía ser decretada o no para garantizar la sanción de comiso impuesta por la Administración Tributaria a la contribuyente de autos.

Respecto al alegato esgrimido por la representación judicial de la contribuyente en cuanto a que en el presente caso se obvió el sistema de distribución y asignación de causas en la jurisdicción contencioso tributaria; esta alzada observa que el escrito de solicitud de medidas cautelares fue presentado el 31 de enero de 2001, por los apoderados del Fisco Nacional, ante el Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Tributario, ya que el distribuidor no se encontraba laborando para la hora en que fue consignada dicha solicitud; siendo ello así, el mencionado tribunal procedió, vista la urgencia de la medida solicitada, a decretar ese mismo día la protección cautelar demandada, así como a practicar lo ordenado, remitiendo luego las actuaciones cumplidas al Tribunal Superior Primero en su carácter de distribuidor; asimismo, se advierte de las copias certificadas que conforman el presente expediente que mediante Oficio N° 471/2001, del 05 de febrero de 2001, emanado del Tribunal distribuidor, éste hizo del conocimiento del a quo que debía seguir tramitando la referida solicitud hasta el final, advirtiéndole, de igual forma que “... si bien los Abogados representantes del Fisco Nacional estando en conocimiento que es éste el Tribunal Distribuidor, no quisieron interponer por ante el mismo la tantas veces mencionada solicitud, usted estaba en la obligación de remitirla inmediatamente para su posterior distribución, habiendo saltado de esta manera al no hacerlo el orden de la misma.”.

En este orden de ideas, debe este Alto Tribunal destacar que conforme al Decreto N° 1.750 del 16 de diciembre de 1982 (Gaceta Oficial N° 32.630 del 23 de diciembre de 1982), fue designado el Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario como repartidor único de todas las causas sometidas al conocimiento de la jurisdicción contencioso tributaria; así dicho tribunal es el encargado de asignar (por sorteo) y distribuir dichas causas tanto a los otros tribunales de la referida jurisdicción como a sí mismo; ahora bien, el Código Orgánico Tributario, ordena para los casos en que sea solicitada alguna medida cautelar, que el juez que conozca del asunto, una vez verificados los extremos de procedencia de la medida, acuerde la protección cautelar el mismo día o a más tardar el día hábil siguiente a aquel en que fue solicitada, en consecuencia, se observa que uno de los atributos que distinguen a las medidas cautelares, es la urgencia en obtener la protección del derecho o de la situación jurídica presuntamente lesionada. Igual circunstancia se plantea cuando se trata de acciones de amparo, bien constitucionales o tributarios, en los cuales y por la particular naturaleza de las solicitudes hechas valer, debe el tribunal proceder con la urgencia del caso a su conocimiento y decisión.

Visto lo anterior, debe concluir esta Sala que si bien es cierta la existencia de un único tribunal repartidor en dicha jurisdicción, ello no resulta obstáculo para que en ciertos casos, como los anotados anteriormente, en los cuales la naturaleza del pedimento resulte de urgente tramitación, pueda el juzgador que hubiere recibido dicha solicitud, conocerlos y decirlos en forma inmediata para luego remitir las actuaciones así cumplidas al distribuidor para que sea éste quien, posteriormente, asigne la causa a uno de los tribunales de dicha jurisdicción para que continué conociendo del resto del procedimiento, sin que tal circunstancia entrañe violación alguna de dicho orden de asignación y distribución de causas en la jurisdicción contencioso tributaria. Así se decide.

Respecto al fondo controvertido, toca a esta Sala decidir si los bienes objeto de comiso eran susceptibles o no de ser cautelados conforme a la disposición contenida en el artículo 211 del Código Orgánico Tributario de 1994, y por consiguiente determinar si procede el levantamiento o mantenimiento del embargo preventivo decretado por el Tribunal de la causa sobre dichos bienes; en tal sentido observa lo siguiente:

Del análisis de los actos administrativos sobre los cuales se solicitó la medida cautelar se constata, que fueron dictados por la Administración Tributaria con fundamento en lo dispuesto por los artículos 14 del Arancel de Aduanas, 114 y 115 de la Ley Orgánica de Aduanas; ello en virtud de que la constancia de registro de producto expedida por el Servicio Autónomo Dirección de Normalización y Certificación de Calidad (SENORCA) no amparaba las mercancías importadas por la contribuyente así como su país de origen. Por tales motivos estima conveniente esta alzada observar lo que a tales fines establecen los artículos supra citados; así:

Artículo 14 A.A: Para la importación de productos similares a productos nacionales para los cuales se hubieren establecido Normas Venezolanas COVENIN de obligatorio cumplimiento, se deberá acreditar ante la autoridad de la aduana respectiva, la correspondiente constancia de registro del producto expedida por el Servicio Autónomo Dirección de Normalización y Certificación de Calidad (SENORCA) del Ministerio de Fomento para que proceda su desaduanamiento.

Parágrafo Único: Quedan exceptuadas del registro previsto en el presente artículo aquellas mercancías sujetas al cumplimiento obligatorio de registro y control por parte de los organismos oficiales indicados en el artículo 13 precedente.

Artículo 114 L.O.A: Cuando la operación aduanera tuviere por objeto mercancías sometidas a prohibición, reserva, suspensión, restricción arancelaria, registro sanitario, certificado de calidad o cualquier otro requisito, serán decomisadas, se exigirá al contraventor el pago de los derechos, tasas y demás impuestos que se hubieren causado, si la autorización, permiso o documento correspondiente, de ser el caso, no fuesen presentados junto con la declaración.

Artículo 115 L.O.A: El incumplimiento de las obligaciones y condiciones bajo las cuales hubiere sido concedida una autorización, delegación, permiso, licencia, suspensión o liberación, será sancionado con multa equivalente al doble de los impuestos de importación legalmente causados, sin perjuicio de la aplicación de la pena de comiso. La misma sanción se aplicará cuando se infrinja lo previsto en el último párrafo del artículo 30.

(Resaltado nuestro)

Ahora bien, para el caso del comiso impuesto en base a dicha normativa, los apoderados judiciales de la contribuyente sostienen la improcedencia de la medida cautelar solicitada por el Fisco Nacional para garantizar los bienes sujetos al mismo, en primer término por cuanto, a su decir, ya la propia figura del comiso entraña una tutela preventiva de los bienes afectos a él, por lo que resulta incompatible con la protección cautelar decretada y, en segundo lugar, porque el referido artículo 211 del Código Orgánico Tributario de 1994, no establece expresamente dicha posibilidad. En tal sentido y respecto al primero de dichos particulares, esta Sala considera necesario partir del análisis de la figura del comiso, a objeto de determinar si resulta incompatible o no con la protección cautelar concebida en el citado artículo 211.

Respecto a la figura del comiso, se ha señalado que consiste en una sanción limitativa del derecho de propiedad mediante la cual se produce la privación coactiva de bienes privados por razones de interés público y que puede hacerse efectiva bien con forma jurídica de sanción penal, en el campo judicial, o como sanción administrativa (policial o contravencional), pudiendo ser además, con carácter principal o accesorio. En igual sentido, puede ser impuesto por la autoridad administrativa como una medida de tipo administrativa con fines de prevención, en virtud de la violación de disposiciones reglamentarias, o por razones de seguridad pública o interés de la colectividad.

Así, en el ámbito del derecho público, dicha figura obedece a la protección de un interés general, tutelado por razones de seguridad, moralidad, salubridad pública, protección al consumidor, entre otras circunstancias, pudiendo la Administración, dentro del ámbito de sus potestades, dictar actos tendentes a lograr la tutela y el resguardo de dichos intereses; en igual sentido, debe indicarse que, en principio, el mismo no persigue como finalidad esencial la afectación de los bienes decomisados a usos públicos, es decir, tales bienes no cambian su condición jurídica de privados, por el simple desapoderamiento ordenado por la autoridad administrativa, salvo en aquellos casos en que el legislador así lo previó expresamente.

Siguiendo el prefijado orden de ideas, debe señalarse que la Ley Orgánica de Aduanas y su Reglamento establecen para los supuestos de contrabando y de contravención a la normativa aduanera, el comiso de las mercancías; así, para el caso que nos ocupa, el comiso impuesto a la contribuyente de autos por la presunta contravención a los requisitos de calidad que deben cumplir determinado tipo de mercancías de importación a los fines de su comercialización en el territorio nacional, obedece a una sanción administrativa de naturaleza preventiva impuesta por la Administración. En efecto, existen diversas situaciones en las cuales el funcionario administrativo, evaluando las particulares connotaciones del caso, puede con base a una norma que le atribuya tal competencia, intervenir en la esfera jurídica de los administrados y dictar medidas de resguardo de los intereses públicos en general; por estas razones, podría pensarse que este tipo de medidas administrativas pudiesen asimilarse a las medidas cautelares típicas de la actividad jurisdiccional, sin embargo, tales actuaciones sólo configuran actos administrativos dictados en ejecución de la actividad administrativa o como los denomina la doctrina, un “Acto-medida”, en el sentido de que comportan una verdadera declaración formal de la Administración con efectos jurídicos que tiene como característica, en determinados supuestos su precariedad, ya que se establecen para una situación eventual, aunque en otros casos puedan revestir efectos definitivos, tal como en el supuesto del comiso (MOLES CAUBET, Antonio. El Principio de la Legalidad y sus Implicaciones. Publicaciones del Instituto de Derecho Público. Universidad Central de Venezuela, Facultad de Derecho. Caracas 1.974. Págs. 68 y sgts).

Vistos los razonamientos que anteceden, estima este Alto Tribunal que si bien el comiso impuesto en el presente caso por contravención a la normativa aduanera, constituye una medida administrativa de tipo asegurativa, la misma deviene del conocimiento de un determinado procedimiento llevado a cabo por la Administración para tutelar un interés colectivo que culminó con la exteriorización de su declaración de voluntad, mediante la figura de un verdadero acto administrativo que resulta, en consecuencia, distinto en cuanto a su naturaleza, alcances y efectos de las medidas cautelares judiciales, tales como las consagradas en el artículo 211 del Código Orgánico Tributario de 1994; por tal virtud, considera este Alto Tribunal que, en principio, nada obsta para que este tipo de actos administrativos sean susceptibles de ser tutelados mediante la protección cautelar general; sin embargo, observa esta Sala que tal posibilidad de tutela jurisdiccional resulta supeditada a la naturaleza misma de la situación o el derecho sobre el cual se solicita la protección, en el sentido, de que la medida cautelar requerida y posteriormente decretada por el juez, debe resultar compatible con dicha situación o derecho y apropiada para precaver el riesgo o peligro invocado.

Así, dentro del sistema cautelar puede distinguirse una serie de medidas de distinta naturaleza y efectos que pueden ser decretadas por el órgano jurisdiccional. En tal sentido, en el ámbito del derecho tributario, el artículo 211 del Código Orgánico Tributario de 1994, establecía las medidas cautelares nominadas que podían ser solicitadas por la Administración Tributaria, cuando existiere riesgo fundado en la percepción de los créditos tributarios; dicho artículo señalaba textualmente lo siguiente:

Artículo 211: Cuando exista riesgo para la percepción de los créditos por tributos, intereses o recargos, determinados o no, no exigibles por causa de plazo pendiente o por haberse interpuesto algún recurso, la Administración Tributaria podrá pedir al Tribunal competente para conocer del Recurso Contencioso Tributario que decrete medidas cautelares suficientes, las cuales podrán ser:

1. Embargo Preventivo de bienes muebles;

2. Secuestro o retención de bienes muebles;

3. Prohibición de enajenar y gravar bienes inmuebles.

Las medidas procederán también en los casos de multas, cuando éstas hubieren sido confirmadas mediante resolución dictada en el Recurso Jerárquico o en la sentencia de primera instancia del Recurso Contencioso Tributario.

Por otra parte, los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, aplicables supletoriamente en virtud de la remisión expresa a las normas de dicho Código, ordenada por el artículo 223 del Código Orgánico Tributario, establecen la posibilidad de solicitar las medidas innominadas que resulten adecuadas para lograr la tutela requerida. Ahora bien, del análisis de las copias certificadas que conforman el presente expediente puede constatarse que los apoderados del Fisco Nacional, solicitaron en fecha 31 de enero de 2001, con fundamento en los precitados artículos 211 del Código Organico Tributario, 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, embargo preventivo sobre bienes muebles propiedad de la contribuyente, subsidiariamente y en caso de que los bienes señalados no cubrieran el monto a embargar, solicitaron medida cautelar de prohibición de enajenar y gravar sobre bienes inmuebles propiedad de la citada contribuyente y finalmente, para el caso de que las anteriores resultaran impracticables, se decretara cautelar innominada ordenándose la constitución de una fianza, durante todo el tiempo que durara el proceso. Asimismo, se observa del decreto de medidas que el a quo, acordó el embargo preventivo de bienes muebles sobre las multas y el comiso impuestos a la contribuyente hasta por la cantidad solicitada por los apoderados del Fisco, siendo posteriormente levantada la medida respecto a las multas y permaneciendo sobre el comiso.

Así las cosas y conforme a lo antes expuesto, respecto a la compatibilidad e idoneidad de la medida solicitada para tutelar la situación o derecho en riesgo, considera esta Sala necesario determinar si mediante la figura del embargo preventivo de bienes muebles resultaba plenamente tutelado el eventual crédito fiscal derivado de la medida de comiso. En este orden de ideas, se entiende por embargo preventivo la medida cautelar que se dicta sobre bienes muebles determinados del presunto deudor, con la finalidad de asegurar el cumplimiento de la obligación exigida y, en general, de las resultas del juicio; en consecuencia, uno de los atributos distintivos del mismo, estriba en la limitación impuesta al deudor en el ejercicio de sus facultades de goce y disposición sobre los bienes muebles propiedad de éste que resulten afectos a dicha medida. Sobre dicho particular, el artículo 591 del Código de Procedimiento Civil dispone lo siguiente:

Artículo 591: A pedido de parte, el juez se trasladará a la morada del deudor, o a los sitios o establecimientos donde se encuentren los bienes a embargarse, para ejecutar la medida. A tal fin, podrá ordenar la apertura de puertas y de cualesquiera depósitos o recipientes, y solicitar, cuando fuere necesario, el auxilio de la fuerza pública.

En este mismo orden de ideas, la medida administrativa de comiso tal y como se señaló supra, conlleva al desapoderamiento o afectación de los bienes sujetos al mismo, los cuales son retenidos por la autoridad fiscal, en calidad de prevención hasta tanto exista un pronunciamiento judicial definitivo sobre la procedencia de dicho comiso o bien porque éste quede firme por no haber sido recurrido; siendo ello así, considera esta alzada, que si bien existen diferencias entre ambas figuras, sus efectos se orientan a lograr una garantía que pueda luego ser ejecutable por parte del sujeto activo, en este caso la Administración Tributaria, de resultar procedente la reclamación demandada; circunstancia por la cual no encuentra este Alto Tribunal motivos racionales que lleven a sostener la procedencia de la medida cautelar acordada en el presente caso, para garantizar los bienes que precedentemente habían sido decomisados y puestos a la orden de la autoridad fiscal, la cual ejerce, hasta tanto se dicte el pronunciamiento definitivo que decida el destino de dichos bienes, el resguardo sobre los mismos. Vistos los razonamientos que anteceden, resulta forzoso a esta Sala advertir el error cometido tanto por los apoderados del Fisco Nacional, en solicitar, para el caso en particular, la medida cautelar de embargo preventivo para garantizar una medida administrativa de comiso que estaba firme y, por el Tribunal de la causa, al haberla decretado sin valorar si la misma resultaba idónea para tutelar el aludido riesgo en la percepción del eventual crédito fiscal, ya que, tal como se indicó supra, la medida de comiso no había sido suspendida ni se había ejercido aún contra ella ningún medio de impugnación con el cual se vieran enervados los efectos de la misma y conllevaran a solicitar otras medidas de protección tendentes a tutelar los presuntos derechos del sujeto activo; siendo ello así, resulta forzoso a ésta Sala concluir que, para la fecha en que fue solicitada la protección cautelar, de embargo preventivo, por parte de la representación fiscal, no resultaba ésta protección en particular la indicada para tutelar los eventuales intereses del Fisco, ya que, en principio, ellos se encontraban garantizados con la medida de comiso.

Señalado lo anterior debe este Alto Tribunal revocar la medida de embargo preventivo acordada por el a quo. No obstante lo anterior, no puede esta Sala dejar de advertir que la causa principal que originó la presente incidencia encuentra su fundamento en el cumplimiento del requisito inherente al certificado de calidad que debe amparar a toda mercancía de importación que pretenda ser comercializada en el territorio nacional, y que tal exigencia ha sido establecida para evitar no sólo la competencia desleal respecto a los productores nacionales sino para velar y garantizar efectivamente los intereses del colectivo en general tanto por razones de orden público, salubridad, moralidad, seguridad y protección al consumidor, entre otras; motivos éstos por los cuales le surgen a este Alto Tribunal fundados elementos de juicio para concluir que la eventual restitución de la mercancía pudiera entrañar un daño de difícil o imposible reparación.

Así, siguiendo el prefijado orden de ideas y una vez efectuado el análisis de las copias certificadas que conforman el expediente, se constata que el fundamento de la solicitud de las medidas invocadas por los apoderados de la Administración Tributaria estriba en la presunción grave de serias irregularidades, en cuanto al cumplimiento de la aludida normativa aduanera relativa a los certificados de calidad que deben amparar a todas aquellas mercancías de importación que pretendan ser comercializadas en el territorio nacional, requisitos éstos que, tal como se indicó supra, han sido establecidos para garantizar no sólo lo óptimo de tales mercancías sino para determinar si las mismas pueden competir en términos legítimos de calidad con las mercancías iguales o similares fabricadas en el país; en consecuencia, estima la Sala que tales circunstancias, a saber, la existencia de la normativa legal y reglamentaria presuntamente transgredidas, así como el peligro ocasionado por la mora en la obtención del eventual crédito fiscal y el peligro de daño o lesión al orden público con la introducción de tales mercancías en el comercio interno, se encuentran plenamente satisfechas en el presente caso, por lo que la demandada protección cautelar invocada por la representación fiscal resulta, en criterio de esta suprema instancia, justificada. Así se decide.

Por lo anterior, esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia actuando como máxima instancia de la jurisdicción contencioso tributaria, ratifica el criterio sostenido en su decisión N° 00044 de fecha 22 de enero de 2002, caso: A.S., C.A., y Laura´S Rent a Car, C.A., del cual se aprecia que pueden los jueces de la jurisdicción contencioso tributaria en el ejercicio de sus amplios poderes y en virtud del poder cautelar del cual gozan, de conformidad con los artículos 26 y 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que los habilitan constitucional y legalmente para dictar cualquier medida cautelar, incluso de oficio, que resulte necesaria en el caso en concreto para asegurar tanto los derechos de los particulares como los propios del Fisco Nacional (en cualquiera de sus manifestaciones) y evitar así que pueda resultar ilusoria la ejecución del fallo, decreta medida de prohibición de realizar cualquier acto de disposición tanto material como jurídica sobre la mercancía, consistente en la cantidad de dos mil quinientas setenta y cinco (2.575) unidades de neumáticos para vehículos propiedad de la contribuyente de autos; en consecuencia, se ordena que la misma continúe en custodia del resguardo aduanero, hasta tanto se dicte un pronunciamiento definitivo en el juicio contencioso tributario seguido por ante el Tribunal Superior Quinto de lo Contencioso Tributario, que resuelva sobre la procedencia o no de las multas y el señalado comiso impuestos por la Administración Tributaria, ello sin perjuicio de las eventuales responsabilidades que pudieran generarse sobre tales mercancías derivadas de la actuación tanto del Fisco Nacional como del resguardo aduanero. Así se declara.

-V-

DECISIÓN

En virtud de las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

PARCIALMENTE CON LUGAR, en los términos expuesto en la presente decisión, el recurso de apelación ejercido por el abogado M.A.O.U., supra identificado, actuando en su carácter de apoderado judicial de la contribuyente R.C. C.A., contra la sentencia interlocutoria dictada por el Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Tributario, en fecha 06 de marzo de 2001, mediante la cual se declaró parcialmente con lugar la oposición al embargo preventivo decretado por el a quo en fecha 31 de enero de 2001.

En consecuencia se revoca la medida de embargo preventivo, acordada por el Tribunal a quo.

Se acuerda medida cautelar de prohibición de realizar cualquier acto de disposición material o jurídica sobre la señalada mercancía y se ordena que la misma continúe en custodia del resguardo aduanero, hasta tanto el Tribunal Superior Quinto de lo Contencioso Tributario, dicte el pronunciamiento definitivo que resuelva sobre la procedencia o no de las multas y el comiso impuestos a la contribuyente de autos por la Administración Tributaria.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los diez (10) días del mes de abril de dos mil tres (2003). Años: 192º de la Independencia y 144º de la Federación.

El Presidente Ponente,

L.I.Z. El Vicepresidente, HADEL MOSTAFÁ PAOLINI Magistrada,

Y.J.G.L. Secretaria Interina,

S.Y.G.E.. N°.2001-0491 LIZ/cm. En ventidos (22) de abril del año dos mil tres, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00582.