Sentencia nº 797 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 2 de Mayo de 2007

Fecha de Resolución 2 de Mayo de 2007
EmisorSala Constitucional
PonenteArcadio de Jesús Delgado Rosales
ProcedimientoAcción de Amparo

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: A.D.R.

Expediente Nº 2007-0122

El 31 de enero de 2007, el ciudadano F.A.P., en su carácter de legislador del C.L. delE.L., asistido por el abogado G.P., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 8.140, solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad de la omisión del C.L. delE.L. “PARA LEGISLAR EN LO ATINENTE A LA LEY PARA ORGANIZAR A LOS MUNICIPIOS DE NUESTRA JURISDICCIÓN, DE LA DIVISIÓN POLÍTICO-TERRITORIAL Y EL RÉGIMEN DE TRANSFERENCIA DE SERVICIOS A LOS MUNICIPIOS Y COMUNIDADES ORGANIZADAS” (destacado del solicitante).

El 1 de febrero de 2007, se dio cuenta en Sala y se designó Ponente al Magistrado A.D.R., quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

I

DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN LEGISLATIVA

El solicitante fundamentó su pretensión con base en los siguientes argumentos:

Expuso que “…de acuerdo a lo señalado en la carta magna (sic) en la Disposición Transitoria Cuarta que establece que dentro del primer año, contado a partir de su instalación, la Asamblea Nacional aprobará: 7. La legislación que desarrolle los principios constitucionales sobre el Régimen Municipal. De conformidad con ella, los órganos legislativos de los Estados procederán a sancionar los instrumentos normativos que correspondan a la potestad organizadora que tienen asignada con respecto a los Municipios y demás entidades locales, y a la división político territorial en cada jurisdicción…” (destacado del solicitante).

Señaló que “…el C.L. delE.L. desde su instalación en el mes de agosto del año 2.000 hasta la fecha no ha producido ningún proyecto de Ley para la ordenación de los Municipios de esta jurisdicción, ni de la división político-territorial del Estado…”.

Indicó que “…es menester y necesario que se entienda que esta Disposición Transitoria, como las restantes contenidas en la Constitución forman parte de un mandato excepcional que recibió la Asamblea Nacional por el pueblo para que legislara en forma rápida y exclusiva en estas materias y en el caso que nos ocupa en la LEY PARA ORDENAR LOS MUNICIPIOS Y LA DIVISIÓN POLÍTICO-TERRITORIAL DEL ESTADO LARA POR PARTE DEL C.L.D.E.L., para desarrollar LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL TEXTO CONSTITUCIONAL…” (destacado del solicitante).

Arguyó que “Una vez dictada la Ley Orgánica del Poder Municipal (sic), se aprobaron en ese texto legislativo dos Disposiciones Transitorias del tenor siguiente: Artículo 286 ‘Los Consejos Legislativos procederán en el lapso de un año, a sancionar las disposiciones legales para la adecuación de las previsiones sobre el régimen municipal y la división político territorial en su jurisdicción a las normas dispuestas en esta Ley; así mismo, los municipios deberán adecuar progresivamente su ordenamiento normativo propio, dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de la presente Ley, dándole prioridad a la ordenanza donde se desarrollen los mecanismos de participación ciudadana’ (…) Artículo 294 ‘Los Consejos Legislativos deberán aprobar los procedimientos de transferencia y las formas de supervisión de los servicios públicos a ser descentralizados y transferidos a los municipios, a las comunidades y grupos vecinales, a más tardar en el lapso del año inmediato siguiente a la entrada en vigencia de la presente Ley’…”.

Alegó que “…la competencia para desarrollar el ordenamiento de los Municipios y demás entidades locales y la división político-territorial corresponde a los Consejos Legislativos en forma exclusiva, por disposición soberana y originaria del pueblo venezolano cuando aprobó el texto constitucional y las Disposiciones Transitorias de la Constitución y lo que hizo el legislador constituido fue fijarle lapsos para que cumplieran con las obligaciones. De manera que queremos señalar que la Asamblea Nacional no tiene competencia en esta materia y subsecuentemente no puede transferir ni habilitar al Presidente de la República, ni este legislar en esta materia, razón por la cual se hace más perentorio que se declare la omisión legislativa a los efectos de que se dicten los instrumentos legales correspondientes…”.

En este sentido solicitó que“…se tomen en forma inmediata las medidas que esta Sala Juzgue a fin de resguardar los intereses de los LARENSES en función de que se aprueben las normas que desarrollarán la política de DESCENTRALIZACIÓN MUNICIPAL. Solicitamos entre otras medidas que se le de un plazo perentorio Al (sic) C.L. delE.L. para que discuta los instrumentos normativos relacionados con la ordenación municipal y demás entidades locales y la división político territorial y los procesos de transferencia de servicios a los Municipios y a las comunidades organizadas” (destacado del solicitante).

Por último, señaló que “…En virtud de que la Presidenta de la Sala Constitucional, Dra. L.E.M., es miembro de la Comisión para la preparación de un proyecto de Reforma Constitucional, designada por el Presidente de la República, es menester que solicitemos, de acuerdo a las previsiones legales contenidas en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, concretamente en el artículo 11 la inhibición de conocer en el presunto asunto de INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN LEGISLATIVA, por cuanto la misma podría tener criterios prejuiciados sobre la materia en función de la responsabilidad política que ha asumido al ser integrante de esta Comisión. Pedimos en consecuencia que esta solicitud de inhibición sea tramitada de acuerdo a las reglas establecidas en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y del Código de Procedimiento Civil” (destacado del solicitante).

II

DE LA COMPETENCIA

Debe esta Sala establecer su competencia para conocer de la acción planteada, a la luz de la jurisprudencia contenida en la sentencia número 1.556 del 9 de julio de 2002 (caso: A.A.N. y G. deV.), los artículos 336, cardinal 7 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 5, cardinal 12 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

El artículo 336, cardinal 7 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que esta Sala tiene entre sus competencias, la de “declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del poder legislativo municipal, estadal o nacional, cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de esta Constitución, o las haya dictado en forma incompleta; y establecer el plazo y, de ser necesarios, los lineamientos de su corrección”.

Por su parte, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia recogió, en términos similares, esta competencia que constitucionalmente se atribuyó a la Sala Constitucional (artículo 5, cardinal 12) e incluyó una nueva atribución en lo que al control de la inconstitucionalidad por omisión se refiere (artículo 5, cardinal 13 eiusdem), al señalar que le corresponde “Declarar la inconstitucionalidad de las omisiones de cualquiera de los órganos que ejerzan el Poder Público de rango nacional, respecto a obligaciones o deberes establecidos directamente por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

En el caso concreto, la acción se intentó con fundamento en la supuesta omisión en que incurrió el C.L. delE.L., al no haber promulgado en el lapso establecido en la Disposición Transitoria Cuarta, cardinal 7 de la Carta Magna y en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal “…la legislación referida a la ordenación de los Municipios y demás entidades locales y el régimen de transferencia de servicios a los Municipios y comunidades organizadas…”, lo que -a juicio del recurrente- revela una incompatibilidad con la norma suprema para lograr los fines que se persiguen con dichos instrumentos, motivo por el cual, esta Sala se declara competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa; y así se decide.

III

DE LA LEGITIMACIÓN ACTIVA Y EL INTERÉS PROCESAL

Pasa esta Sala a examinar la legitimación del accionante para incoar la acción de inconstitucionalidad por omisión de órgano legislativo, para lo cual observa lo siguiente:

El accionante interpuso su pretensión contra la omisión en que, supuestamente, habría incurrido el C.L. delE.L. al no haber promulgado en el lapso previsto en la Disposición Transitoria Cuarta, cardinal 7 de la Carta Magna y, en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, la legislación referida a la ordenación de los Municipios y demás entidades locales y el régimen de transferencia de servicios a los Municipios y comunidades organizadas.

Al respecto, la Sala ha precisado que la acción de inconstitucionalidad de la omisión del órgano legislativo se asimila, en cuanto a la legitimación para ejercerla, a la acción popular de inconstitucionalidad. En efecto, en sentencia del 9 de julio de 2002 (caso: A.A.N. y G. deV.), este órgano jurisdiccional expresó lo siguiente:

…Ha sido criterio de la extinta Corte Suprema de Justicia, en Pleno, acogido por esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que el ejercicio de la acción popular de inconstitucionalidad no requiere de mayores exigencias en la legitimación para poder actuar por lo que cualquier persona, natural o jurídica, posee la legitimación para ejercerla. La acción de inconstitucionalidad de la omisión del órgano legislativo podría considerarse como una subespecie, de reciente creación, de la acción popular de inconstitucionalidad, atendiendo a lo cual, considera esta Sala, que en el presente caso debe aplicarse el criterio antes referido, y así se declara.

Atendiendo a lo expuesto, esta Sala considera a los recurrentes legitimados para ejercer la presente acción, y así se declara.

Así, atendiendo a la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y a la jurisprudencia, esta Sala considera a los accionantes legitimados para ejercer la presente acción, y así se declara…

.

En virtud de lo anterior, la Sala juzga que, en el presente caso, debe aplicarse el criterio antes referido y declarar el interés y la legitimación del accionante para incoar la pretensión de autos; y así se declara.

IV

DE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN

Precisada la competencia de este órgano jurisdiccional y visto que no existe pronunciamiento del Juzgado de Sustanciación con respecto a la admisibilidad de la acción, esta Sala procede a pronunciarse sobre la misma, no sin antes referirse de forma preliminar a la solicitud de inhibición formulada por el recurrente contra la Magistrada L.E.M. Lamuño.

Al respecto, se observa que el accionante alegó como fundamento de su solicitud de inhibición que la referida Magistrada “…es miembro de la Comisión para la preparación de un Proyecto de Reforma Constitucional, designada por el Presidente de la República (…) por cuanto la misma podría tener criterios prejuiciados sobre la materia en función de la responsabilidad política que ha asumido al ser integrante de esta Comisión”.

Sobre este particular, la Sala ha señalado que la inhibición es una actuación volitiva del juez, pertenece a su investidura, se trata de una potestad de la que él dispone, otorgada por el ordenamiento jurídico (similar a la renuncia que realiza un trabajador); en contrapartida, el ordenamiento ofrece al justiciable la institución de la recusación, la cual consiste en un derecho del que éste dispone y, como tal derecho, es potestativo de ser ejercido o no por su titular. De tal manera que es evidente que, si el accionante consideraba que la Magistrada L.E.M. Lamuño se encontraba incursa en alguna causal de recusación podía hacer uso de dicho mecanismo, recusándola para que la misma no conociera de la causa, si hubiese lugar a ello.

En este sentido resulta oportuno citar el criterio expuesto por la Sala al respecto, a saber:

…En el presente caso, se observa que la accionante en amparo narra, y así se demuestra de las actas procesales, procedió a solicitar del juez su inhibición. Al respecto, debe indicarse que, tal como lo expone la jueza accionada en su escrito, el instituto constituye una facultad-deber inherente al juez, cuyo ejercicio o utilización puede ser obra de éste, de tal manera que, el ordenamiento jurídico sólo permite a estos funcionarios su invocación y aplicación, por lo que, solamente pueden las partes recusar al juez por los mismos motivos por los cuales aquel se debió inhibir.

Sin embargo, la ausencia de pronunciamiento acerca de la petición formulada por la parte actora para el ejercicio de tal facultad por el juzgador –inhibición-, no comporta en modo alguno un hecho relevante, como sostiene la apelada, por haber emitido la jueza accionada una decisión sólo cuando fue objeto de recusación, como sucediera en el caso sub Júdice, y no en la oportunidad en que se peticionó que se inhibiera.

Si bien el juez está obligado a declarar su inhibición, de acuerdo con lo ordenado en el artículo 84 del Código de Procedimiento Civil, no se encuentra sujeto a declarar tal a solicitud de parte, pues si la parte pretende la inhabilitación del juez para conocer de la causa dispone de mecanismos que el ordenamiento le otorga a tales fines, sin embargo, solicitárselo al juez es pretender que se produzca una actuación del juzgador que forma parte de su conciencia, y su actitud volitiva, en consecuencia, el silencio que al respecto guarde éste ante una solicitud como la planteada en autos no puede ser censurable en modo alguno por el juez constitucional, como se hizo…

(sentencia núm. 2339/02, caso: Evelyna D’ Apollo Abraham).

De allí pues, que la solicitud de inhibición planteada en la presente causa resulte improponible; y así se declara.

Ahora bien, respecto del análisis sobre la admisibilidad de la presente acción se observa que:

Mediante decisión del 9 de julio de 2002 (caso: A.A.N. y G. deV.), esta Sala Constitucional estableció los parámetros de la acción de inconstitucionalidad por omisión en los siguientes términos:

En un sentido amplio, la acción de inconstitucionalidad por omisión es concebida por la doctrina extranjera como una institución jurídica procesal mediante la cual se demanda la declaratoria de inconstitucionalidad de un órgano del Poder Público que ha omitido (control posterior) cumplir un deber concreto (conducta debida, esperada y jurídicamente establecida) que la Constitución directamente, implícita o explícitamente, le asigna, de manera que el precepto constitucional resulta, total o parcialmente, ineficaz, por falta de desarrollo, con lo cual se produce la vulneración constitucional.

Algunos tratadistas extranjeros, como J.J.F.R. (La Inconstitucionalidad por Omisión. Editorial Civitas. Madrid), o los coautores de la obra Inconstitucionalidad por Omisión (Editorial Terius. Bogotá 1997), consideran que para que se origine la omisión inconstitucional es preciso que el silencio legislativo produzca una situación jurídica contraria a la Constitución, medie o no, una explícita y concreta obligación de legislar en determinada materia, impuesta por la N.F. al órgano legislativo. La doctrina extranjera, en sus intentos de sistematización de la acción in commento ha clasificado la omisión inconstitucional en absoluta o total y relativa o parcial; también en aquella que afecta derechos fundamentales o la que no los afecta; y en evitable y no evitable.

…omissis…

En sentido restringido, el instituto es concebido como la acción mediante la cual se demanda la declaratoria de inconstitucionalidad del órgano legislativo que ha permanecido inactivo en el cumplimiento de su obligación concreta de dictar leyes ordinarias que desarrollen preceptos constitucionales de obligatorio desarrollo, de manera tal que dichos preceptos o uno de ellos, se hace ineficaz, con lo cual se produce la vulneración constitucional. El presupuesto de hecho necesario será la abstinencia, inercia o inactividad del órgano legislativo, en cumplir, dentro de un plazo razonable, o dentro de un plazo predeterminado, una obligación o encargo concreto a él atribuido por la norma fundamental, de manera que se imposibilite la ejecución de las disposiciones o garantías contenidas en ella. (Negritas de la Sala).

Tomando en cuenta la jurisprudencia transcrita, y luego de un análisis detallado del escrito presentado por el ciudadano F.A.P., esta Sala observa que el mencionado accionante denunció la supuesta omisión en que incurrió el C.L. delE.L., al no haber promulgado de acuerdo a la Disposición Transitoria Cuarta, cardinal 7 de la Carta Magna y en el lapso establecido en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal “…la legislación referida a la ordenación de los Municipios y demás entidades locales y el régimen de transferencia de servicios a los Municipios y comunidades organizadas…”, lo que -a juicio del recurrente- revela una incompatibilidad con la norma suprema para lograr los fines que se persiguen con dichos instrumentos legales.

Al respecto, la Sala observa que el cardinal 7 de la Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela invocada por el recurrente dispone, en concreto, lo siguiente:

Dentro del primer año, contado a partir de su instalación, la Asamblea Nacional aprobará:

7. La legislación que desarrolle los principios constitucionales sobre el Régimen Municipal. De conformidad con ella, los órganos legislativos de los Estados procederán a sancionar los instrumentos normativos que correspondan a la potestad organizadora que tienen asignada con respecto a los Municipios y demás entidades locales, y a la división político territorial en cada jurisdicción. Se mantienen los Municipios y parroquias existentes hasta su adecuación al nuevo régimen previsto en dicho ordenamiento

.

Ahora bien, observa la Sala que dicha disposición no prevé un supuesto de obligación de actuación en un lapso determinado respecto a los órganos legislativos de los Estados -que es el ámbito de la acción por omisión parlamentaria, erigida en medio para garantizar la ejecución de las normas supremas del ordenamiento jurídico-, sino que establece un poder, el cual es derivación necesaria, en el caso venezolano, del carácter federal del Estado.

La Sala ha advertido en casos similares, que la acción por omisión legislativa exige la denuncia de violación, por parte del órgano legislativo de que se trate -Asamblea Nacional, Consejos Legislativos o Concejos Municipales- de una obligación concreta. No puede olvidarse que se trata de un mecanismo procesal, cuyo cometido es eminentemente garantizador de la plena vigencia del Texto Fundamental, por el cual se logra que los órganos deliberantes de cada entidad territorial adopten las medidas -legislativas o no- que hagan efectiva la Constitución de la República.

Ahora bien, la Sala señaló mediante sentencia del Nº 2497, del 19 de diciembre de 2006, caso: “FUNDAEQUIDAD”, que para que proceda una acción por omisión es “…imprescindible que el demandante invoque una norma o principio constitucional como violado, de donde derive, con claridad, una obligación”. Ello no ha ocurrido en el caso de autos, pues si bien es cierto que la parte recurrente hace algunas consideraciones generales que le llevan a concluir que los Estados deben, a partir de que la Asamblea Nacional haya creado la legislación que desarrolle los principios constitucionales sobre el Régimen Municipal, sancionar los instrumentos normativos que correspondan a la potestad organizadora que tienen asignada con respecto a los Municipios y demás entidades locales, y a la división político-territorial en cada jurisdicción, la lectura atenta de su libelo, revela que en realidad la omisión legislativa que denuncia se trata de un supuesto incumplimiento del órgano legislativo estadal respecto de una obligación derivada de unas disposiciones establecidas en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, es decir, que la fuente de tal obligación es legal y no constitucional, ya que el cardinal 7 de la Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, invocada por el accionante, no establece un plazo para que el legislador estadal dicte los referidos instrumentos normativos.

La pretensión de la parte recurrente tiene el sentido de convertir en un deber jurídico constitucional aquello que es, por el contrario, una obligación de carácter legal. No es, por tanto, controlable a través de la acción por omisión constitucional, al faltar su presupuesto esencial: la obligación establecida directamente por la Constitución, lo que hace improponible el presente recurso; y así se decide.

DECISIÓN

Por las consideraciones que anteceden, esta Sala Constitucional del tribunal Supremo de Justicia administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara:

1.- IMPROPONIBLE la solicitud de inhibición formulada por el recurrente contra la Magistrada L.E.M. Lamuño.

2.- IMPROPONIBLE la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa interpuesta por el ciudadano F.A.P., en su carácter de Legislador del C.L. delE.L., asistido por el abogado G.P., por la supuesta omisión del C.L. delE.L. de sancionar los instrumentos normativos que correspondan a la potestad organizadora que tiene asignada con respecto a los Municipios y demás entidades locales, y a la división político territorial en cada jurisdicción.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 02 días del mes de mayo de dos mil siete (2007). Años: 196° de la Independencia y 148° de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. Lamuño

El Vicepresidente,

J.E.C.R.

P.R.R.H.

Magistrado

Francisco Antonio Carrasquero López

Magistrado

M.T.D.P.

Magistrado

C.Z.D.M.

Magistrada

A.D.R.

Magistrado Ponente

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp. Nº 07-0122

ADR/

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