Sentencia nº 00208 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 10 de Marzo de 2010

Magistrado Ponente Y.J.G.

EXP. Nº 2007-0947

El abogado O.R.C., inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nº 47.031, actuando con el carácter de apoderado judicial de la FUNDACIÓN UNIVERSITARIA MONSEÑOR R.A.B., inscrita en la Oficina Subalterna del Segundo Circuito de Registro del Municipio Libertador del Distrito Capital en fecha 20 de diciembre de 2001, bajo el Nº 45, Tomo 23 del Protocolo Primero,“ la cual de acuerdo con su documento constitutivo pertenece el establecimiento educativo INSTITUTO UNIVERSITARIO PEDAGÓGICO MONSEÑOR R.A.B.”, creado por Decreto Presidencial Nº 2.509 de fecha 27 de diciembre de 1977, mediante escrito de fecha 17 de octubre de 2007, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad por razones de ilegalidad, contra el acto tácito denegatorio producido en virtud de la omisión del ciudadano MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL en dar respuesta al recurso jerárquico incoado contra la P.A. N° 00045-07 de fecha 27 de febrero de 2007, dictada por el Inspector Jefe del Trabajo en el Distrito Capital Municipio Libertador Sede Norte (E), mediante la cual se resolvió “…Imponer Multa por la cantidad de UN MILLÓN QUINIENTOS TREINTA Y SEIS MIL NOVECIENTOS SETENTA Y CINCO SIN CÉNTIMOS (Bs.1.536.975,00) al ‘INSTITUTO UNIVERSITARIO PEDAGÓGICO MONSEÑOR R.A.B.’, por desacatar la orden de reenganche…”, de los ciudadanos “…GILABERT DEVANT GABRIELA, SERRANO MILAGROS, VENTO G.M. Y J.J. (…), en virtud de haber sido despedidos no obstante gozar de la inamovilidad laboral prevista en el artículo 520 de la Ley Orgánica del Trabajo...”.

En el mismo escrito solicitó que se decretara como medida cautelar la suspensión de los efectos de la impugnada Providencia, de conformidad con lo dispuesto en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

El 18 de octubre de 2007, se dio cuenta en Sala y en auto de la misma fecha, se ordenó oficiar al Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, solicitándole la remisión del expediente administrativo, acordándose pasar las actuaciones al Juzgado de Sustanciación, a los efectos de su admisión.

Recibido el expediente, el Juzgado de Sustanciación mediante auto de fecha 22 de noviembre de 2007, admitió el recurso de nulidad y ordenó la notificación del Fiscal General de la República, del Ministro del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social y de la Procuradora General de la República, así como, librar el cartel a que se refiere el aparte once del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. Asimismo, por cuanto existe la solicitud de pronunciamiento previo conforme a lo establecido en el aparte veintiuno del artículo 21 eiusdem, se acordó la apertura de un cuaderno separado y enviarlo a la Sala, a los fines de la decisión correspondiente, el cual fue remitido anexo a oficio Nº 0040 de fecha 29 del mismo mes y año.

En el referido auto de admisión también se ordenó la citación de las ciudadanas y ciudadanos Gilabert Devant Gabriela, Serrano Milagros, Vento G.M. y J.J., “en su condición de parte en el procedimiento administrativo que dio origen a esta acción de nulidad”.

Mediante sentencia Nro. 00324 del 13 de marzo de 2008, la Sala declaró improcedente la medida de suspensión de los efectos del acto solicitada.

Practicadas las referidas citaciones, el 17 de abril de 2008, se libró el cartel de emplazamiento.

El día 24 del mismo mes y año la parte actora consignó el mencionado cartel, el cual fue publicado en la edición del diario “El Universal” de fecha 22 de abril de 2008.

En fecha 22 de mayo de 2008, el apoderado judicial de la recurrente y la representante de la Procuraduría General de la República consignaron escrito de promoción de pruebas, las cuales fueron admitidas por el Juzgado de Sustanciación de esta Sala mediante autos separados el 10 de junio de 2008.

Asimismo, por cuanto había concluido la sustanciación, el día 11 de noviembre de 2008, se ordenó la remisión del expediente a la Sala, el cual fue recibido el día 18 del mismo mes y año.

En esta última fecha se dio cuenta en Sala, se designó ponente a la Magistrada Y.J.G. y se fijó el tercer (3er.) día de despacho para comenzar la relación de la causa.

El 25 de noviembre de 2008, se dio inicio a la relación de la causa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, fijándose el acto de informes para el décimo (10°) día de despacho siguiente a las 10:00 a.m.

Luego de haber sido diferido dicho acto, éste se celebró el 18 de junio de 2009 con la comparecencia de las representantes de la Procuraduría G eneral de la República y del Ministerio Público, quienes finalizado el acto consignaron sus conclusiones escritas.

El 8 de julio de 2009, el apoderado judicial de la Fundación accionante consignó escrito de ‘consideraciones’.

En fecha 11 de agosto de 2009, terminó la relación de la causa y se dijo “Vistos”.

Realizado el estudio de las actas que integran el expediente, pasa esta Sala a decidir:

I

ANTECEDENTES DE LA PROVIDENCIA

ADMINISTRATIVA IMPUGNADA

El apoderado judicial de la Fundación recurrente refirió en su libelo que el día 28 de marzo de 2007, su representada fue notificada de la imposición de una multa, por parte de la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, Municipio Libertador (Sede Norte), equivalente a UN MILLÓN QUINIENTOS TREINTA Y SEIS MIL NOVECIENTOS SETENTA Y CINCO BOLÍVARES CON CERO CÉNTIMOS (Bs.1.536.975,00), de conformidad con lo dispuesto en el literal “c” de los artículos 639 y 647 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Expresó que la referida multa se encuentra contenida en la P.A. ministrativa N° 00045-07 del 27 de febrero de 2007 y que contra dicho acto ejerció en fecha 12 de abril del mismo año, el recurso jerárquico ante el Ministro del ramo.

Señaló que por haber transcurrido íntegramente el lapso previsto en el artículo 91 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos sin que la Administración hubiese emitido el pronunciamiento correspondiente es por lo que ejerce en nombre de la accionante el recurso contencioso administrativo de nulidad.

II

DEL ACTO RECURRIDO

La P.A. Nº 00045-07 de fecha 27 de febrero de 2007, emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, Municipio Libertador (Sede Norte), es del tenor siguiente:

Vistos: Que mediante acta de fecha nueve (09) de diciembre de 2005, emanada por esta Inspectoría del Trabajo (…), SALA DE SANCIONES, se procedió a iniciar el Procedimiento de Multa, de conformidad con el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, contra el ‘INSTITUTO UNIVERSITARIO PEDAGÓGICO MONSEÑOR R.A.B.’, ubicado en la siguiente dirección: UD5, detrás del Bloque 23, Edificio IUPMA, La Hacienda, Caricuao, de estas jurisdicción; en virtud del incumplimiento a la P.A. ministrativa Nº 919-05, de fecha 01 de septiembre de 2005, emanada de la SALA DE FUERO SINDICAL de esta Inspectoría del Trabajo, mediante la cual se ordena el Reenganche y Pago de Salarios Caídos de los ciudadanos GILABERT DEVANT GABRIELA, SERRANO MILAGROS, VENTO G.M. y J.J. (…), en virtud de haber sido despedidos no obstante gozar de la inamovilidad laboral prevista en el artículo 520 de la Ley Orgánica del Trabajo, desacato este que hace incurrir a la prenombrada empresa en la sanción prevista en el artículo 639 de la citada Ley Orgánica (…).

…Omissis…

Riela al folio diecinueve (19) auto de fecha diecisiete (17) de octubre de 2006, mediante el cual el abogado H.O., INSPECTOR JEFE DEL TRABAJO EN EL DISTRITO CAPITAL MUNICIPIO LIBERTADOR SEDE NORTE (E), se avocó (sic) al conocimiento de la presente causa.

Vencido el lapso probatorio, y llegado el momento para decidir, este Despacho lo hace en base a los siguientes razonamientos:

PRIMERO: Que a el ‘INSTITUTO UNIVERSITARIO (…), se le inició un Procedimiento de Multa en virtud del incumplimiento a la P.A. (…), mediante la cual se ordena el Reenganche y Pago de Salarios Caídos de los ciudadanos (…), en virtud de haber sido despedidos no obstante gozar de la inamovilidad laboral prevista (…), desacato este que hace incurrir a la prenombrada empresa en una sanción cuya infracción se encuentra prevista en el artículo 639 de la citada Ley Orgánica; la cual acarrea una multa no menor del equivalente a un cuarto (1/4) de un salario mínimo, ni mayor del equivalente a dos (02) salarios mínimos.

SEGUNDO: Que en la oportunidad legal para formular los alegatos pertinentes, la parte accionada no dio contestación en la oportunidad legal correspondiente, configurándose así la confesión, conforme lo indica el literal ‘c’ del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo. En tal sentido, incurre en la infracción prevista en el artículo 642 de la citada Ley la cual acarrea una multa no menor del equivalente a un octavo (1/8) de un salario mínimo ni mayor del equivalente a un (1) salario mínimo, por la desobediencia a la citación emanada en el presente procedimiento.

TERCERO: Que en virtud de la reiterada contumacia del accionado por el desacato a la orden de reenganche y a una citación emanada por esta Inspectoría del Trabajo, se determina imponer una multa equivalente a tres salarios mínimos.

Por las razones antes expuestas esta Inspectoría del Trabajo del Distrito Capital, Municipio Libertador, en uso de sus atribuciones legales:

RESUELVE

Imponer Multa por la cantidad de UN MILLÓN QUINIENTOS TREINTA Y SEIS MIL NOVECIENTOS SETENTA Y CINCO CÉNTIMOS (sic) (Bs.1.536.975,00) al ‘INSTITUTO UNIVERSITARIO PEDAGÓGICO MONSEÑOR R.A.B.’, por desacatar la orden de reenganche y por no haber comparecido a las citaciones emanadas por esta Inspectoría del Trabajo. ASI SE DECIDE.

.

III

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

Como fundamento del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, la representación de la parte accionante expuso en su escrito recursivo lo siguiente:

Que el acto emanado de la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, Municipio Libertador (Sede Norte), mediante el cual fue sancionada su representada es de ilegal ejecución.

A los efectos de ilustrar dicha ilegalidad señaló que la multa impuesta tuvo como antecedente la negativa del Instituto en referencia de reenganchar a las ciudadanas y ciudadanos G.G.D., M.S., G.M.V. y J.J., en virtud que dichos docentes habían acudido ante la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador para solicitar su reenganche, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 454 de la Ley Orgánica del Trabajo ya que en su criterio, se encontraban amparados por la inamovilidad derivada de la disposición contenida en el artículo 520 eiusdem.

La parte actora por el contrario aseguró que dichos docentes eran funcionarios del antes denominado Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, ya que éstos tenían asignado código de personal, cargo y remuneración y es por ello que prestaban sus servicios en el Instituto Universitario Pedagógico Monseñor R.A.B. en comisión de servicios, “...lo que no alteraba su condición de funcionarios públicos...”.

Por lo expuesto refirió que “...tanto la jurisprudencia de este Alto Tribunal, así como la Consultoría Jurídica del Ministerio del Trabajo y de la Seguridad Social, habían señalado hace ya mucho tiempo, cuál era el marco legal aplicable y por ende, el órgano competente, para resolver la reclamación de un funcionario público...”. (Sic).

De conformidad con lo anterior denunció el vicio de incompetencia manifiesta en el que presuntamente incurrió la Inspectoría en referencia, al dictar la P.A. N° 00045-07 de fecha 27 de febrero de 2007 pues en su opinión, “...era un deber ineludible para el Inspector del Trabajo del Municipio Libertador declararse incompetente para pronunciarse sobre el fondo de la controversia; sin embargo, dicho funcionario decidió la reclamación de los ciudadanos mencionados anteriormente, con lo cual incurrió en la causal de nulidad absoluta, prevista en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos administrativos...”. (Negrillas del escrito) (Sic).

Agregó que “...lo antes narrado tiene una influencia determinante sobre la validez de la multa impuesta a [su] representada, ya que aunque el Inspector del Trabajo tiene competencia para imponer esa sanción, no puede dejarse de lado que la misma persigue la ejecución de un acto administrativo dictado fuera de su competencia, como es la orden de reenganche dictada a favor de funcionarios públicos...”.

En razón de lo expuesto solicita a esta Sala declare la nulidad absoluta del acto impugnado, de conformidad con lo establecido en los numerales 3 y 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Finalmente alegó la violación del artículo 12 de la Ley en cuestión, señalando en tal sentido que “...la norma invocada por el Inspector del Trabajo del Municipio Libertador, como fundamento legal de la sanción que impuso a [su] representada, es el artículo 639 de la Ley Orgánica del Trabajo, que da al mencionado funcionario un margen de discrecionalidad para tomar su decisión, pues solo fija para la multa un límite mínimo y un límite máximo...”.

Afirmó que en el caso de las multas, “...la única forma de saber si la Administración guardó la debida proporcionalidad entre la infracción cometida y la sanción aplicada es el examen de los motivos, los cuales deben constar en el mismo cuerpo de la decisión...”.

En el caso concreto, refirió que el mencionado “...funcionario se limitó a imponer la multa de un millón quinientos treinta y seis mil novecientos setenta y cinco bolívares (Bs. 1.536.975,00) sin ninguna justificación, lo que obviamente viola los artículos 9, 12 y 18 numeral 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos...”.

Con base en lo expuesto solicitó que se “...anule la P.A. N° 00045-07, dictada por el Inspector del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital (Sede Norte), por medio de la cual impuso a [su] representada una multa(...), de conformidad con lo dispuesto en los artículos 639 y 647 literal ‘C’ de la Ley Orgánica del Trabajo...”.

IV

DE LOS ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

En la oportunidad de rendir informes la abogada A.L.V.B., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 42.223, actuando en su carácter de Sustituta de la ciudadana Procuradora General de la República, solicitó se declare sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, bajo los fundamentos siguientes:

Acerca de la supuesta ilegal ejecución del acto, sostuvo en primer término que “...no obstante ser el Instituto Universitario Pedagógico Monseñor R.A.B. (IUPMA), el sujeto de la sanción administrativa recurrida es la Fundación Universitaria Monseñor R.A.B., quien ejerce la presente impugnación...”.

Refirió que la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador, luego de dictar la P.A. N° 919-05 de fecha 1° de septiembre de 2005 contra el Instituto en referencia, ordenando el reenganche y el pago de los salarios caídos de los ciudadanos G.G.D., M.S., G.M.V. y J.J., y sin que se le hubiera dado cumplimiento, inició un nuevo procedimiento de acuerdo a lo establecido en el artículo 639 de la Ley Orgánica del Trabajo, el cual dio lugar al acto recurrido.

Respecto al presunto vicio de incompetencia denunciado por la accionante sostuvo que “...el Inspector del Trabajo es la autoridad competente para conocer de las solicitudes de reenganche y pago de salarios caídos incoados por los trabajadores que están protegidos por inamovilidad laboral en razón al fuero sindical, conforme lo establece el artículo 520 de la Ley Orgánica del Trabajo; así como para imponer la multa respectiva cuando se desacate la orden de reenganche conforme al artículo 639 eiusdem...”.

En relación a la supuesta violación del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos alegada por la accionante indicó que “...la proporcionalidad como límite a la discrecionalidad, no sólo rige respecto a la aplicación de sanciones, sino, en general, respecto a toda medida que adopte la Administración. En el caso de autos, la autoridad administrativa, aplicó lo establecido en el artículo 639 de la Ley Orgánica del Trabajo, que indica que cuando un patrono desacate la orden de reenganche definitivamente firme como es el caso en comento ‘(...) se le impondrá una multa no menor del equivalente a un cuarto (...) de un salario mínimo ni mayor del equivalente a dos (2) salarios mínimos, sin perjuicio de las sanciones estatutarias que establezca las organizaciones respectivas’. Es decir, que de acuerdo a este precepto legal el Inspector del Trabajo aplicó la sanción de multa tal y como lo señala la norma, y así solicito sea declarado...”.

Con base en lo anterior, la representación de la Procuraduría General de la República pidió se declare sin lugar el recurso interpuesto.

v

DE LA OPINIÓN DEl ministerio público

La abogada R.O.G., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 46.907, actuando con el carácter de Fiscal Provisoria de la Fiscalía Segunda del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena y ante sus Salas Constitucional, Político- Administrativa y Electoral, presentó la opinión de ese órgano mediante escrito consignado el 25 de junio de 2009, en el cual sostuvo:

De manera preliminar destacó la importancia y el valor probatorio que tiene el expediente administrativo, dentro del proceso contencioso administrativo de nulidad, señalando en este sentido que “... en el caso de marras, el expediente administrativo fue solicitado en diversas oportunidades por (...) la Sala Políticoadministrativa del Tribunal Supremo de Justicia, sin haber sido éste debidamente remitido...”. (Sic).

En concreto en relación al vicio de incompetencia manifiesta denunciado por la accionante indicó que “...de las actas que conforman el presente expediente se verifica ciertamente, la existencia del nombramiento legal, esto es, mediante punto de cuenta que se remitió a esta representación del Ministerio Público a requerimiento de ésta y que se anexa marcada ‘A’, mediante la cual se nombra al ciudadano H.O. como Inspector del Trabajo del Municipio Libertador, actuación ésta que da al referido ciudadano, la investidura y cualidad pública, por ende la debida autorización, para ejercer funciones y desempeñar tareas propias de un funcionario...”.

De acuerdo a lo anterior sostuvo que “...el actor del acto de primer grado, confirmado por el silencio administrativo negativo del Ministro del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social que hoy se impugna tiene la investidura que se arrojó al dictarlo, por lo que respetó lo establecido en el artículo 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (...) y se apegó a lo establecido de que la competencia constituye materia de orden público, por tanto revisable en cualquier grado y estado de la causa, en razón de lo cual, este alegato de nulidad invocado por el recurrente debe declararse sin lugar...”. (Sic).

En relación a la presunta condición de funcionarios públicos de los docentes que fueron sujetos de la medida de reenganche, la representante del Ministerio Público afirmó que consta en autos que los docentes en referencia se encontraban trabajando bajo la figura de la comisión de servicios.

Que dicha figura como “...ha reconocido esta Sala Políticoadministrativa trae como una de sus consecuencias que un funcionario adscrito a un ente u órgano determinado, pueda desempeñarse en una dependencia administrativa distinta a la que le es propia, pero sin perder su condición anterior, y la cual en el caso de autos, se traduce en que al formar parte los trabajadores señalados de la nómina del Ministerio de Educación como consta en autos; al tener código en la nómina de ese Ministerio; al existir una comunicación que consta en autos donde el director de la Zona Educativa le comunica al director de la fundación recurrente que no contará con los recursos humanos docentes que se encontraban adscritos a la nómina del Ministerio de Educación, no resultaba ajustada a derecho la imposición de la multa por no acatar la orden de reenganche que le fuera impuesta a los recurrentes por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador...”.

Por las razones que anteceden, la representante del Ministerio Público solicitó se declare con lugar el recurso de nulidad interpuesto.

vI

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a la Sala pronunciarse sobre el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, ejercido por el apoderado judicial de la FUNDACIÓN UNIVERSITARIA MONSEÑOR R.A.B., en virtud del silencio administrativo producido en el ejercicio del recurso jerárquico incoado en fecha 12 de abril de 2007 (folio 108 de este expediente), ante el ciudadano MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, contra la P.A. N° 00045-07 de fecha 27 de febrero de 2007, dictada por el Inspector Jefe del Trabajo en el Distrito Capital Municipio Libertador Sede Norte (E), mediante la cual se resolvió “…Imponer Multa por la cantidad de UN MILLÓN QUINIENTOS TREINTA Y SEIS MIL NOVECIENTOS SETENTA Y CINCO SIN CÉNTIMOS (Bs.1.536.975,00) al ‘INSTITUTO UNIVERSITARIO PEDAGÓGICO MONSEÑOR R.A.B.’, por desacatar la orden de reenganche…” (folio 11 de este expediente), de los ciudadanos “…GILABERT DEVANT GABRIELA, SERRANO MILAGROS, VENTO G.M. Y J.J. (…), en virtud de haber sido despedidos no obstante gozar de la inamovilidad laboral prevista en el artículo 520 de la Ley Orgánica del Trabajo...”.

En tal sentido, debe esta Sala decidir en primer lugar el alegato de incompetencia aducido por la parte actora, para luego, de ser el caso, entrar a analizar los demás vicios denunciados, a cuyo efecto observa:

El apoderado judicial de la accionante argumentó que la Providencia Administrativa N° 00045-07 de fecha 27 de febrero de 2007 emanada de la Inspectoría en referencia, es de ilegal ejecución a su decir, por encontrase viciada de incompetencia manifiesta del funcionario que la dictó.

Argumentó que la sanción de multa contenida en dicha Providencia fue impuesta a su representada por haber incumplido la orden emitida por la Sala de Fuero Sindical en fecha 1° de septiembre de 2005, de reenganchar a las ciudadanas y ciudadanos G.G.D., M.S., G.M.V. y J.J., quienes según expuso, se encontraban en comisión de servicios en el Instituto Pedagógico Monseñor R.A.B., ya que éstos ostentaban el carácter de funcionarios públicos, pues tenían asignado código de personal, cargo y remuneración ante el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes.

Conforme a lo anterior alegó que “...era un deber ineludible para el Inspector del Trabajo del Municipio Libertador declararse incompetente para pronunciarse sobre el fondo de la controversia; sin embargo, dicho funcionario decidió la reclamación de los ciudadanos mencionados anteriormente, con lo cual incurrió en la causal de nulidad absoluta, prevista en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos administrativos...”. (Negrillas del escrito) (Sic).

Adicionalmente, apuntó que “...lo (...) narrado tiene una influencia determinante sobre la validez de la multa impuesta a [su] representada, ya que aunque el Inspector del Trabajo tiene competencia para imponer esa sanción, no puede dejarse de lado que la misma persigue la ejecución de un acto administrativo dictado fuera de su competencia, como es la orden de reenganche dictada a favor de funcionarios públicos...”.

Ahora bien, respecto al vicio de incompetencia esta Sala ha establecido que se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un acto para el cual no está legalmente autorizada, por lo que debe quedar precisado que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico. La competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un acto para el cual está legalmente autorizada y ésta debe ser expresa, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta, los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta. (Vid., sentencia de esta Sala N° 125 del 30 de enero de 2008).

1. el expediente se observa que en efecto la Providencia Administrativa N° 00045-07 de fecha 27 de febrero de 2007 recurrida fue suscrita por el ciudadano H.O. en su carácter de Inspector Jefe del Trabajo en el Distrito Capital Municipio Libertador Sede Norte (E) (folio 11 del expediente) y que del contenido de dicho acto se desprende que el referido funcionario impuso la sanción de multa a la fundación recurrente, luego de concluido el procedimiento administrativo correspondiente, iniciado de conformidad con lo establecido en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Del mencionado acto administrativo recurrido también se evidencia que dicho procedimiento para la imposición de multa fue efectuado en virtud de haber incumplido la recurrente la orden de reenganche emanada de la Inspectoría en cuestión, en favor de los ciudadanos G.G.D., M.S., G.M.V. y J.J., todo ello, de acuerdo con lo previsto en el artículo 639 eiusdem el cual establece:

Al patrono que desacate la orden de reenganche definitivamente firme de un trabajador amparado con fuero sindical emanada de un funcionario competente, se le impondrá una multa no menor del equivalente a un cuarto (1/4) de un salario mínimo, ni mayor del equivalente a dos (2) salarios mínimos

.

Es decir, que de acuerdo a la mencionada normativa laboral, efectivamente para el momento de la emisión del acto impugnado el Inspector Jefe del Trabajo en el Distrito Capital Municipio Libertador Sede Norte (E) ciudadano H.O., era el funcionario competente territorialmente para imponer la multa correspondiente.

En este sentido, la representante del Ministerio Público en su escrito de conclusiones a los Informes orales aseguró que, “...de las actas que conforman el presente expediente se verifica ciertamente, la existencia del nombramiento legal, esto es, mediante punto de cuenta que se remitió a esta representación del Ministerio Público a requerimiento de ésta y que se anexa marcada ‘A’, mediante la cual se nombra al ciudadano H.O. como Inspector del Trabajo del Municipio Libertador, actuación ésta que da al referido ciudadano, la investidura y cualidad pública, por ende la debida autorización, para ejercer funciones y desempeñar tareas propias de un funcionario...”.

En efecto, constata la Sala que corre inserto al folio 300 del expediente (anexo ‘A’) la información requerida al Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social relativa a la investidura que ostentaba el ciudadano H.O. al momento de dictar el acto recurrido y cuyo contenido parcial es el siguiente:

...le notifico que el precitado ciudadano ejerció funciones en este Organismo como Inspector del Trabajo Jefe (Encargado), código de nómina N° 2384, adscrito a la Inspectoría del Trabajo en el Municipio Libertador Norte del Distrito Capital, dependiente de la Coordinación de la Zona Capital. Dicha Encargaduría con vigencia desde el 18 de octubre de 2006 hasta el 28 de mayo de 2007 (ambas fechas inclusive). Igualmente se remiten los soportes correspondientes...

. (destacado del documento).

Conforme a lo indicado se evidencia que el funcionario en referencia, al estar investido del cargo de Inspector Jefe del Trabajo en el Distrito Capital del Municipio Libertador Sede Norte era, según la representante de la Procuraduría General de la República “...la autoridad competente para conocer de las solicitudes de reenganche y pago de salarios caídos incoados por los trabajadores que están protegidos por inamovilidad laboral en razón al fuero sindical, conforme lo establece el artículo 520 de la Ley Orgánica del Trabajo; así como para imponer la multa respectiva cuando se desacate la orden de reenganche conforme al artículo 639 eiusdem...”.

Sin embargo, resulta necesario precisar que la mencionada competencia y cualquier otra atribuida por el Legislador, debe ser expresa y se encuentra circunscrita al cumplimiento de ciertos extremos y exigencias de naturaleza formal y material, originándose con ello diversos ámbitos competenciales referidos fundamentalmente al territorio, a la materia y al grado.

Así, de acuerdo a las consideraciones expuestas, la sanción de multa fue impuesta en el presente caso, por un funcionario con competencia territorial y material circunscrita a los extremos previstos en la legislación laboral la cual, de conformidad con el citado artículo 639 de la Ley Orgánica del Trabajo que sirvió de fundamento a la Providencia impugnada, se refiere y se aplica a aquellos trabajadores sujetos concretamente a la mencionada Ley.

En el caso bajo examen, por el contrario, de las actas del expediente se evidencia la condición de funcionarios públicos de los docentes G.G.D., M.S., G.M.V. y J.J., cuyo reenganche fue ordenado mediante la P.A. N° 919-05 de fecha 1° de septiembre de 2005.

En este sentido, examinado el expediente se verifica que corre inserto al folio 31 la solicitud del Director de la Zona Educativa del Distrito Capital dirigida al Gerente General del Instituto Universitario Pedagógico Monseñor R.A.B. (I.U.P.M.A), a los fines de que “...con carácter de urgencia se [le] informe sobre la situación laboral de los docentes que prestan servicios en ese Instituto Universitario (...) los cuales están adscritos a la nómina de este Ministerio...”.

Así también se constata en el folio 25 del expediente, Oficio N° 009948 del 6 de mayo de 2005, dirigido al Gerente General del Instituto Universitario Pedagógico Monseñor R.A.B. (I.U.P.M.A) en el que se indica lo siguiente:

...REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y DEPORTES

DIRECCIÓN OFICINA DE PERSONAL

N° 009948

Caracas, 06 MAY 2005

...Omissis...

Muy respetuosamente me dirijo a usted, en la oportunidad de acusar recibo de su oficio recibido en fecha 02-05-2006, mediante el cual expone la situación de los Docentes adscritos a la Zona Educativa del Distrito Capital que se encuentran registrados en la nómina del CAPEP-SERVICIOS NACIONALES, que prestaban apoyo al Instituto que usted tan dignamente gerencia por el convenio sostenido entre la Asociación de Promoción de la Educación Popular (APEP) y este Ministerio.

Al respecto, le informo que por encontrarse dichos Docentes adscritos a la Nómina CAPEP-SERVICIOS NACIONALES, código 00632006 perteneciente al Ministerio de Educación y Deportes, fueron sincerados sus cargos y reubicados tanto al personal administrativo y docente en planteles aceptando incluso propuestas de ellos para cubrir la carga horaria asignada por este Ministerio...

.

En el mismo orden de ideas, a los fines de evidenciar la Sala la condición de empleados públicos de los mencionados educadores, se aprecia que corre inserta al folio 212 del expediente, la comunicación de fecha 25 de julio de 2008 dirigida a la Jueza del Juzgado de Sustanciación de esta Sala, en la que la Directora de la Zona Educativa del Distrito Capital deja constancia de lo siguiente:

“...esta Unidad Administrativa de servicio educativo, adscrita al Ministerio del Poder Popular para la Educación; una vez verificados nuestros controles administrativos cumple con informarle lo siguiente:

-G.G., C.I. N° 7.195.049: Personal docente que estuvo adscrita a la E.T.C S.M. y fue jubilada en fecha: 01-09-2005.

-M.S., C.I. N° 4.082.347: Personal Docente, que estuvo adscrita al C.B. Caricuao y fue jubilada en fecha: 01-01-2006.

-G.V., C.I. N° 4.360.963: Personal Administrativo, cargo Bachiller I, adscrita a la E.T. F.F. y al CAPEP-Servicios Nacionales, antigüedad: 25 años y 9 meses de servicio.

-J.J., C.I. N° 5.324.026: Personal Administrativo, adscrito al E.I.N. del Oeste y al E.T.I J.C. (como Personal Docente VI/Coordinador), antigüedad: 26 años y 9 meses de servicio.

Sin otro particular al que hacer referencia...”. (Sic).

De conformidad con la documentación inserta al expediente y cuya transcripción parcial fue citada, es evidente para la Sala la condición de funcionarios públicos de las mencionadas ciudadanas y ciudadanos, de allí que resulta inaplicable la legislación laboral dentro de la cual la Inspectoría en referencia, enmarcó su competencia para ordenar el reenganche de los docentes en cuestión, la apertura de un procedimiento en contra del Instituto recurrente por inobservancia a dicha orden, y por vía de consecuencia, la imposición de la multa contenida en la P.A. N° 00045-07 de fecha 27 de febrero de 2007.

En efecto, ha sido criterio reiterado de este órgano jurisdiccional sostener el carácter de empleo público que deriva de la prestación de servicios por parte del personal docente de las Universidades Nacionales, en virtud de la exclusión expresa de los funcionarios públicos prevista en el artículo 8° de la Ley Orgánica del Trabajo y concretamente, en lo atinente al personal docente en ejecución de la Ley de Universidades.

En este orden de ideas recientemente la Sala en un caso en el cual se discutía si la relación jurídica existente entre una Universidad Nacional y su personal docente debía regirse no sólo por la Ley de Universidades sino también por Ley Orgánica del Trabajo, estableció lo siguiente:

“...Con base en lo establecido precedentemente, esta Sala comparte el criterio sostenido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en el sentido de que la prestación de servicios por parte del personal docente de las universidades nacionales tiene el carácter de empleo público y por tanto, se encuentra regulada por la Ley de Universidades y los Reglamentos dictados al efecto por la Universidad respectiva.

En el presente caso, no sólo se evidencia la naturaleza del servicio prestado por la accionante (de inminente carácter público), sino que el contrato suscrito entre las partes a tales efectos establece de manera expresa que tanto la Ley de Universidades como los Reglamentos internos dictados por la Universidad del Zulia regularían dicha relación de empleo público.

En tal sentido, esta Sala atendiendo a la naturaleza de la función desempeñada por los docentes de universidades nacionales, en reiteradas oportunidades ha establecido que las relaciones funcionariales o de empleo público que involucren a tal personal deben estar tuteladas, primordialmente, por los principios -de orden constitucional- relativos al juez natural y al criterio de especialidad, de acuerdo a la materia de que se trate, de conformidad con los artículos 26 y 49 numeral 4 de la Carta Magna, excluyéndolos del ámbito de la Ley Orgánica del Trabajo.

Con vista en lo expuesto, este órgano jurisdiccional desecha el argumento establecido por la parte recurrente, referido a que “la relación jurídica existente entre las partes debe estar regulada no sólo por la Ley de Universidades, sino por la Ley Orgánica del Trabajo”. Así se declara...”. (Sent de la SPA N° 01173 de fecha 5 de agosto de 2009).

De acuerdo con lo expuesto, este órgano jurisdiccional considera que si bien la Inspectoría en referencia tiene atribuida la competencia, en casos de desacato a la orden de reenganche y pago de los salarios caídos para imponer las sanciones correspondientes, dichas potestades sólo pueden ser ejercidas dentro de los límites o extremos exigidos en la Ley especial que rige la materia y es por ello, que en este contexto y en el caso particular que se analiza, el acto contenido en la Providencia impugnada se encuentra viciado de nulidad absoluta, de conformidad con lo establecido en el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por haber sido dictado por un funcionario manifiestamente incompetente.

Dicha incompetencia manifiesta deriva de la orden de reenganche dirigida a favorecer miembros del personal docente adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Educación y por ende excluidos expresamente de la Ley Orgánica del Trabajo. Así se declara.

En virtud de lo anterior, esta Sala considera inoficioso pronunciarse sobre los restantes alegatos expuestos en el escrito recursivo, declara con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto y anula la P.A. Nº 00045-07 de fecha 27 de febrero de 2007, emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital Municipio Libertador Sede Norte. Así se decide.

VII

DECISIÓN

Por las consideraciones precedentemente expuestas, esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el apoderado judicial de la FUNDACIÓN UNIVERSITARIA MONSEÑOR R.A.B., contra el acto tácito denegatorio producido en virtud de la omisión del ciudadano MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL en dar respuesta al recurso jerárquico incoado contra la P.A. N° 00045-07 de fecha 27 de febrero de 2007, dictada por el Inspector Jefe del Trabajo en el Distrito Capital Municipio Libertador Sede Norte (E), mediante la cual se resolvió “…Imponer Multa por la cantidad de UN MILLÓN QUINIENTOS TREINTA Y SEIS MIL NOVECIENTOS SETENTA Y CINCO SIN CÉNTIMOS (Bs.1.536.975,00) al ‘INSTITUTO UNIVERSITARIO PEDAGÓGICO MONSEÑOR R.A.B.’, por desacatar la orden de reenganche…”, de los ciudadanos “…GILABERT DEVANT GABRIELA, SERRANO MILAGROS, VENTO G.M. Y J.J. (…), en virtud de haber sido despedidos no obstante gozar de la inamovilidad laboral prevista en el artículo 520 de la Ley Orgánica del Trabajo...”. En consecuencia, se ANULA dicho acto.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a las partes. Archívese el expediente. Remítase copia certificada de la presente decisión a los Ministerios del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social y al de Educación. Cúmplase lo ordenado. Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los nueve (09) días del mes de marzo del año dos mil diez (2010). Años 199º de la Independencia y 151º de la Federación.

La Presidenta

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta - Ponente

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En diez (10) de marzo del año dos mil diez, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00208.

La Secretaria,

S.Y.G.